1. A KÖZIGAZGATÁS ÉS KÖRNYEZETE

Átírás

1 Dr. Nyitrai Péter 1. A KÖZIGAZGATÁS ÉS KÖRNYEZETE Fő témakörök: 1.1. Az igazgatás 1.2. A modern társadalmak irányításának szervezetrendszere 1.3. A közigazgatás fogalma 1.1. Az igazgatás Az igazgatás fogalma A közigazgatásnak, valamint környezetének részletes bemutatása előtt, egy rövid elméleti megalapozás keretében ismerkedjünk meg azokkal az alapfogalmakkal (azok tartalmával, jelentésével), amelyeknek az alapos ismerete elengedhetetlen a közigazgatás környezetének és működésének vizsgálata során. Ha a közigazgatás kifejezést nyelvtani szempontból elemezzük, arra a következtetésre juthatunk, hogy az utótag igazgatás egy sajátos tevékenység végzésére utal, míg az előtag köz szócska azt a társadalmi környezetet jeleníti meg, amelyen belül, amelynek érdekében történik ennek a tevékenységnek a végzése. Tovább folytatva az elemzést valószínűsíthetjük, hogy az utótag kifejezés régebbi keletű lehet, és az előtag csak később került elé, megkülönböztetve a közigazgatást, mint tevékenységet pl. a magánigazgatástól. Tapasztalati tény, hogy az ember mint az élővilág része - társas lény. A fizikai értelemben vett létezése is csak közösségben biztosított, hiszen kezdetben a legkisebb méretű emberi csoportok is elsősorban annak az érdekében jöttek létre, hogy a tagok életfeltételeit valamilyen módon biztosítsák. Ezen csoportoknak a kialakulásánál tehát döntő szerepe volt az egymásrautaltságnak, amely arra a felismerésre vezethető vissza, hogy az egyes embereknek az erőiket egyesíteni kellett a fennmaradásuk, a puszta létük érdekében. Az együttműködés kezdetben nagy valószínűséggel gazdasági indíttatású lehetett, amely az alapvető dolgok pl. táplálék megszerzésére, megtermelésére és az elfogyasztására irányult. Az ilyen jellegű szerveződések nem példa nélküliek az élővilágban. Számos olyan fajt találunk pl. a rovarok világában (elég pl. a méhek, a hangyák meglepően jól szervezett társadalmaira utalnunk), amelyek egyedül, vagy kis csoportokban életképtelenek lennének, ezért hatalmas közösségekben élik az életüket. Azonban ezeknek a fajoknak a nagy kolóniákban véghezvitt tevékenysége működjék bármennyire is eredményesen - csak ösztönösnek tekinthető, azaz nem tudatos indíttatású. Tudatos tevékenységre utaló jelek csak a legfejlettebb lényeknél figyelhetők meg. Az emberek kezdetleges csoportjainál a tevékenységek erős differenciálódásáról még nem beszélhetünk, de törvényszerűen lennie kellett egy

2 olyan tudatos tevékenységfajtának is, amely arra volt hivatott, hogy valamilyen módon összehangolja a csoport tagjainak a tevékenységét, biztosítva ezzel egy olyan közös cél megvalósítását pl. egy vadászat alkalmával a kiszemelt zsákmány meghatározott irányba történő terelését, majd az elejtését -, amelynek az elérésére a csoport tagjai egyenként nem lettek volna képesek. Ilyen tudatos tevékenységfajta a mindennapjainkban is megfigyelhető, akár a legegyszerűbb példán keresztül is érzékeltetve. Tegyük fel, hogy a nagy havazás miatt az úton elakad egy személygépkocsi, elzárva ezzel az utat mások előtt is. A vezetője kétségbeesetten próbálja előre is, meg hátra is kimozdítani az autót, de a kerekek csak pörögnek. Érkezik egy-egy gépkocsi szemből is, és hátulról is. Ezek vezetői érzékelik az akadályt jelentő gépkocsit, megállnak, majd egy ideig a saját járművükben ülve szemlélik a szerencsétlenül járt társuk hiábavaló próbálkozásait. Mivel ők sem tudnak továbbhaladni, egy idő után kiszállnak, és próbálnak segítséget nyújtani. Először a hátulról érkező járművezető próbálja meg az elakadt autót hátulról egyedül megtolni, majd miután ez nem vezet eredményre, a szemből jövő jármű vezetője próbálja meg ugyanezt tenni, de ő az ellenkező irányba. A próbálkozások eredménytelenek maradnak. Ekkor az egyikük megkéri az elakadt jármű vezetőjét, hogy tegye az autót sebességbe, aztán egy általa adott jelre hangos vezényszóra - adjon lassan gázt, ők meg majd egyidejűleg hátulról tolni fogják. Így is történik. Az adott jelre egyszerre ad gázt az elakadt jármű vezetője, és a kocsit hátulról toló személyek is nekirugaszkodnak. Az autó ha lassan is, de megmozdul és átevickél a kritikus szakaszon. A bajba jutott gépjárművezető megköszöni a segítségnyújtást, a másik két autós is visszaül a kocsijába, és mindenki folytatja az útját. Vizsgáljuk meg a továbbiakban, hogy a fenti példában mi volt az a mozzanat, amely a korábbi sikertelen próbálkozások után eredményre vezetett. Az alapproblémát az esetünkben az elakadt autó jelentette, aminek a kimozdításához, az ehhez szükséges erőhatás kiváltására azaz a főtevékenység végzésére - volt szükség. Erőhatás kifejtésére - közvetetten - képes volt az autós a motor ereje által, és képesek voltak a segítői is, közvetlen módon, a saját fizikai erejük által. Ezek az erők azonban már akkor is maradéktalanul rendelkezésre álltak, amikor a próbálkozások történtek, mégsem következett be a várt eredmény. Jelen esetben a jeladás, az a hangos vezényszó volt az, ami biztosította a főtevékenység (az erőhatás kiváltásának) összhangját, és általa a sikert. A jeladás, mint kiegészítő tevékenység, a fizikai erő kifejtéséhez képest jóval csekélyebb fizikai értelemben vett energiaigénnyel bírt, de nélküle a főtevékenység végzése egy összehangolatlan, eredménytelen és fölösleges erőlködés lett volna. Ezt az összehangoló, az egyes főtevékenységet végző személyek munkájának összehangolását (koordinálását) végző kiegészítő tevékenységet tekinthetjük igazgatási tevékenységnek. Fentiek ismeretében az igazgatás legáltalánosabb értelemben vett fogalmát az alábbiakban ismertetjük: Az igazgatás az emberek együttműködése során keletkező emberi tevékenység, amely biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi és tárgyi feltételeket, valamint az egyéni tevékenységek összhangját. (Kalas T ) 2

3 Az igazgatás alanya, tárgya Az emberiség történelmének kezdetén is megfigyelhetőek voltak az előző pontban vázlatosan ismertetett folyamatok, amelyek aztán - kezdetben természetesen csak apró lépésekben, később azonban jelentősen felgyorsulva - vezettek el az egyes tevékenységfajták specializálódásához, majd a későbbiek során a társadalmi méretű differenciálódáshoz. Mindehhez az a felismerés kellett, hogy a közösségek tagjai ráébredjenek arra, hogy az egyes tevékenységfajták elkülönülése, azaz a közösségen belüli munkamegosztás fejlődése egy olyan eszköz, amely képes arra, hogy jelentős mértékben megnövelje az adott emberi közösség teljesítőképességét, és ezáltal biztosítsa annak fennmaradását. A következőkben ismerkedjünk meg az igazgatási tevékenység szereplőivel, tehát azokkal, akik az igazgatási ténylegesen végzik, illetve akiknek érdekében történik ennek a tevékenységnek a végzése. Az igazgatás alanyának azt a személyt a gyakorlatban inkább azokat a személyeket tekintjük, akik egy emberi közösségben az igazgatási tevékenységet végzik, az igazgatási tevékenység tárgyának pedig azokat a személyeket itt minden esetben az emberek kisebb-nagyobb csoportjáról van szó (ez a csoport jelenthet egy szervezetet, de legszélsőségesebb esetben akár az egész társadalmat is) - tekinthetjük, akiket igazgatnak, azaz akiknek az érdekében végzik az igazgatás alanyai az igazgatási tevékenységet. Az igazgatás alanya és tárgya általában elkülönül, de ez nem feltétlenül van minden esetben így. Elméletileg beszélhetünk olyan igazgatási típusról is, ahol az igazgatás alanyának és a tárgyának az elkülönülése nem megy végbe, tehát az alany és a tárgy egybeesik. Az ilyen esetekben társadalmi önigazgatásról beszélhetünk. Az ilyen jelenségek bár nem tekinthetők kizártnak - de a gyakorlatban rendkívül ritkán figyelhetők meg. Általában az ad hoc jelleggel szerveződött, és nem kifejezetten tartós működésre berendezkedett csoportosulások esetében érhetők tetten ezek a kezdetleges igazgatási formációk. A tapasztalat ugyanis azt mutatja, hogy már egy rövidebbhosszabb ideig működő emberi csoportnál is megjelennek azok a személyek, akik ilyen vagy olyan indíttatásból igyekeznek olyan tevékenységet gyakorolni, amelyek a csoport tevékenységének összehangolását célozzák. A még el nem különült tevékenységet végző személyek egybeesését egy szervezetben, az alábbi ábrával szemléltethetjük: Alany-Tárgy

4 4 Az igazgatás alanyának és tárgyának az apró lépésekben történő elkülönülése szinte mindegyik igazgatási típusnál megfigyelhető. Vegyünk például egy építési vállalkozót, aki két-három alkalmazottat foglalkoztat. Ők mindnyájan együtt végzik a főtevékenységet, azaz az építést, de teljesen természetesnek veszi a közösség minden tagja, hogy a vállalkozó határozza meg a munkanap kezdetén a munkások aznapi feladatait, majd ő maga is velük együtt végzi a munkát. Ha a célszerűség azt kívánja, akkor munka közben is utasítja egyik vagy másik alkalmazottját valamilyen feladat ellátására. Nem történik ez lényegesen másképp az egyéb típusú csoportosulások esetében sem. Vegyünk alapul egy spontán alapon szerveződött emberi közösséget, pl. egy szurkolói gárdát. Egy labdarúgó mérkőzés a szurkolók részére, mindennel együtt csak néhány órás elfoglaltságot jelent. Ez a közösség általában hetente jön össze, tehát nem beszélhetünk egy olyan közösségről, amelynek a tevékenyégét rendszeresen koordinálni kell, de már az első összejövetel alkalmával egészen biztosan lesz valaki, aki valamilyen közmegegyezésen alapuló döntés alapján - vezényelni fogja a szurkolást, miközben ő maga is igyekszik lehetőleg a legnagyobb hangerővel biztatni a kedvenc csapatot. Az ilyen esetekben tehát az igazgatás alanya és tárgya élesen még nem különül el, maga az alany is végzi még a főtevékenységet. Ezt, az elhatárolódás felé vezető első lépést a következő ábrán igyekszünk szemléltetni: Alany Tárgy Az alany és tárgy markáns elkülönülésének mozzanatai is megfigyelhetőek szinte mindegyik igazgatási típusnál. Visszatérve az előző példához, ha az építési vállalkozó növeli az alkalmazottainak a számát, a munkaszervezet előbb-utóbb elér egy olyan méretet, amikor a sikeres működés érdekében az igazgatási feladatoknak a jellege és a mennyisége már egész embert kíván, azaz a célszerűség és a racionalitás megköveteli azt, hogy a szervezeten belüli munkamegosztás olyan szintre emelkedjen, amely az igazgatási tevékenységet végző személynek vagy akár személyeknek - a főtevékenységtől való elkülönülését eredményezi. Az ilyen elkülönülés nem választható el a munkamegosztás fejlődésétől, valamint a szervezet nagyságától, hiszen egy bizonyos szervezetméret alatt értelmetlen és pazarló lenne egy elkülönült egység kialakításának. Azt is kijelenthetjük, hogy az elkülönülési folyamatban a munkamegosztás annak is a minőségi fajtája tekinthető a fő mozgatórúgónak. Viszonylag korai volt az a felismerés, hogy ha egy személy csak egyfajta munkát, vagy egy munkafolyamatban csak egy résztevékenységet végez, akkor a specializáció

5 folytán abban az egy résztevékenységben nagy rutinra és ügyességre tesz szert, és az adott résztevékenységre vonatkozó ismeretei is jelentősen bővülnek. Az alany és tárgy markáns elkülönülésének fázisát a következő ábrán szemléltetjük: 5 Alany Tárgy Az elkülönülésnek a következő fázisában a munkamegosztás további fejlődésének köszönhetően - már egy olyan fokú specializációnak lehetünk tanúi ez különösen a fejlett társadalomban figyelhető meg -, amikor már az igazgatási tevékenységet végző szervezeteken belül is végbemegy egy további differenciálódás, és az egyes igazgatási tevékenységet végző önállósult szervezetek a tevékenység egyes részfunkcióira specializálódnak. Ezekben az esetekben az igazgatási tevékenység mintegy kikerül a szervezetből, ezt a következő ábrán szemléltetjük: Alany Tárgy A fejlett és modern társadalmakra jellemző az, hogy - a munkamegosztás fejlettsége miatt a specializálódás már olyan mértékű, hogy össztársadalmi szinten olyan önállósult és nagyméretű szervezetek jönnek létre, amelyek munkája egy-egy résztevékenységre korlátozódik. Az ilyen fokú specializáció elsősorban az információ megszerzésére irányuló tevékenységeknél, az adatbankok működtetésénél, a tervezésnél és az ellenőrzési tevékenységnél figyelhető meg.

6 Az igazgatás tartalma, típusai Az igazgatási tevékenység tartalmának tudományos igényű meghatározásával kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy az igazgatástudomány művelői közül sokan, és sokféle módon tettek arra kísérletet, hogy az igazgatási ciklus lényeges tartalmi elemeit meghatározzák. Nem tekintjük feladatnak az eddigi nézetek ismertetését, de fontosnak tartjuk a legáltalánosabban elfogadott nézet vázlatos ismertetését. Általánosan elfogadottnak tekinthetjük azt, hogy egy igazgatási ciklus az előkészítő szakasszal veszi kezdetét, és a kivitelezési/végrehajtási szakasszal zárul. E két szakasz között foglal helyet központi elemként a döntés. Az előkészítő szakasz első eleme a célkitűzés. A célkitűzést meghatározó elemnek tekinthetjük, mivel ennek hiányában nem is kerülhetne sor a ciklus lefutására. Más megközelítésben a cél kitűzése azért tekinthető determináns elemnek, mert minden ezt követő elem a célkitűzés megvalósításának van alárendelve. Az előkészítési szakasz következő eleme az információk megszerzéséből és az információk feldolgozásából áll. Ennek az a célja, hogy a későbbi döntés alapjául szolgáló kivitelezési lehetőségek megtervezéséhez kellő ismeretanyag álljon rendelkezésre. A tervezés során azokat a kivitelezési módokat kell megtervezni, amelyek elviekben alkalmasak lehetnek a célkitűzés maradéktalan megvalósítására. Maga a tervezés egy bonyolult folyamat, mivel a jövőre vonatkozik, és emiatt meglehetősen sok bizonytalan tényezővel kell számolnia. A ciklus központi eleme a döntés. Ezt tekinthetjük a leglényegesebb elemnek, hiszen minden, ami a ciklus folyamán eddig történt, az a döntés meghozatalát volt hivatott szolgálni, és minden, ami ezután történik, arra döntés megvalósítása érdekében kerül sor. A kivitelezési szakasz első elemének a végrehajtást tekintjük. Ebben a cikluselemben a meghozott döntést egy konkrét utasítássá kell formálni, és kellő részletességgel kell azt közölni a megvalósításban érintett szervezettel, vagy akár annak egyes tagjaival. A következő elem a koordináció. Maga a kifejezés latin eredetű, bizonyos tevékenységek egyeztetését, összerendezését, az összhang megteremtését jelenti. Az igazgatási ciklusban a konkrét szerepe az, hogy a mindenütt jelenlévő munkamegosztás miatt a megvalósításban érdekelt szervezetek/személyek munkáját összehangolja. A kivitelezési szakasz utolsó eleme az ellenőrzés, amelynek az a célja, hogy az elvégzett munka eredményét összehasonlítsa a célkitűzéssel. Amennyiben az ellenőrzés azt állapítja meg, hogy az elért eredmény minden vonatkozásban megfelel a célkitűzésnek, akkor az igazgatási ciklust befejezettnek tekinthetjük. Előfordulhat az is hogy az ellenőrzés megállapítása az, hogy eltérés mutatkozik a célkitűzés és az elért eredmény között, akkor az eltérés mértékének függvényében egy kiigazítás során - kerül sor egy újabb (általában rövidebb lefolyású és kevésbé bonyolult) igazgatási ciklusra annak érdekében, hogy a célkitűzés teljes mértékben megvalósuljon.

7 7 Az igazgatási ciklus folyamatát és az elemeit a következő ábrán jelenítjük meg: Előkészítő szakasz K özponti elem Kivitelezési szakasz Célkitűzés Információ gyűjtés Tervezés Döntés Végrehajtás Koordináció Ellenőrzés Az igazgatás típusait illetően ismételten le kell szögeznünk, hogy az igazgatási viszonyok az emberek együttműködése során alakulnak ki, tehát a társadalmi viszonyok egyik csoportját képezik. A társadalmi viszonyok egyik jellemzője pedig az, hogy egy adott csoporton belül ugyanez mondható el az egész társadalomra vonatkoztatva is - hatalmi viszonyok érvényesülnek, amelyek elsődleges feladata a csoportot alkotó egyének magatartásának a befolyásolása a széthúzás megakadályozása céljából, azaz hatalmi eszközök érvényre juttatása a csoport összetartásának, fennmaradásának érdekében. Ezek a hatalmi viszonyok kezdetben minden bizonnyal a tekintély elvén működtek, kimagasló fizikai erő, vagy különleges képességek képezhették az alapját. A magántulajdon megjelenésével aztán a hatalmi viszonyok alapját egyre inkább a tulajdoni viszonyok jelentették. Mindezek alapján az alábbi igazgatási típusokat különböztethetjük meg: magánigazgatás, társadalmi önigazgatás és az állami igazgatás. A magánigazgatás alapját a magántulajdon jelenti. Az igazgatási hatalmat gyakorló személyek legtöbbször maguk a tulajdonosok, vagy közvetlenül a tulajdonostól kapják erre a felhatalmazásukat. Ilyen magánigazgatás figyelhető meg napjainkban pl. az egyes gazdasági társaságoknál, ahol a legfeljebb egy-két tucat alkalmazottat foglalkoztató vállalkozásoknál a menedzsment leggyakrabban azonos a tulajdonosi körrel, de nagyobb volumenű vállalkozásoknál már eltérő a tulajdonosok és az igazgatási tevékenységet végző személyek köre. A társadalmi önigazgatás a gyakorlatban a legritkábban előforduló igazgatási típus. Ez az igazgatási mód ugyanis elviekben - csak olyan szervezeteknél működhet, ahol a csoportot alkotó személyek tulajdonviszonyai nem térnek el jelentős

8 mértékben egymástól, azaz a tulajdonközösségben nincsenek kirívó különbségek az egyes tulajdonostársak között, vagy ahol a tulajdonnal való rendelkezési jog valamilyen korlátozás alá esik. Elképzelhető olyan közösség is, amelynek egyáltalán nincs tulajdona, így a tulajdonviszonyoknak a hatalmi viszonyokra gyakorolt hatása fogalmilag kizárt. Az állami igazgatás alapját az állami tulajdon jelenti, amikor az állami igazgatást végző szervek az államtól kapott felhatalmazás alapján végzik az igazgatási tevékenységet. Az állami igazgatás egyik specifikuma, hogy ellentétben a korábban ismertetett két igazgatási típussal hogy a hatalom itt már nem egy személyhez tapad, hanem intézményesül, azaz az állam hatalmát gyakorló funkcionáriusok halála után nem szűnik meg a hatalom gyakorlásának a konkrét formája, hanem más személy és nem feltétlenül a leszármazó fogja betölteni a tisztséget. Az állami igazgatáson belüli igazgatási tevékenységeket az 1.2. pontban fogjuk részletesen ismertetni Az irányítás, a vezetés és az igazgatás kapcsolata Az igazgatásnak, a vezetésnek és az irányításnak a tartalmi elemeit és a definícióját már meglehetősen régen kimunkálta az igazgatás-tudomány, de tapasztalati tény az, hogy a közbeszédben rendszeresen tévesen használják e fogalmakat, de nem egyszer a jogszabályok tanulmányozása során is tanúi lehetünk annak, hogy a jogalkotó nem következetes abban, hogy ezeket a kifejezéseket a megfelelő helyen és a megfelelő tartalommal alkalmazza. A következőkben ezeknek az alapfogalmaknak a részletes ismertetésére kerül sor. Korábban már utaltunk arra, hogy a minőségi munkamegosztás, a specializáció tekinthető a fejlődés és a hatékonyság egyik motorjának. Ez a megállapítás az igazgatási tevékenységre is igaz. Megfelelő szervezeti méretet elérve azt tapasztalhatjuk, hogy egy bizonyos szinten túl már az igazgatási tevékenységet végző szervezet tevékenységét is igazgatnia kell valakinek, vagy valakiknek. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek. Ennek a tevékenységnek az alapvető célja az, hogy a vezetést megvalósító személy/szervezet magára az igazgatást végző szervezetre és hangsúlyozottan nem az igazgatott szervezetre - gyakoroljon meghatározó befolyást. Az irányítás szerepe is hasonló a fentebb írtakhoz, tehát ebben az esetben is arról van szó, hogy az irányítást végző személy/szervezet meghatározó befolyást gyakorol a vezetésre, tehát hangsúlyozottan nem közvetlenül az igazgatást végző szervezetre, hanem az annak igazgatását ellátó személyre/szervezetre. Fontos megjegyeznünk azt, hogy az irányítás kifejezést csak azokban az esetekben használhatjuk, amikor a vezetést végző személyre/szervezetre a maghatározó befolyás gyakorlása az igazgatott szervezeten kívülről érkezik, azaz az irányítás szervezetileg minden esetben elkülönül az igazgatott szervezettől. Az irányítás, a vezetés és az igazgatás viszonyát a következő ábrán szemléltetjük: 8

9 9 Irányítás Vezetés Igazgatási szervezet Igazgatott szervezet 1.2. A modern társadalmak irányításának szervezetrendszere Az igazgatás fogalmának megismerése után szükségképpen meg kell ismerkednünk a modern társadalmak irányításában érintett rendszerekkel és alrendszerekkel annak az érdekében, hogy a későbbiek során a figyelmünket kellő mértékben fordíthassuk a közigazgatás irányába. A modern társadalmak vizsgálata során megállapíthatjuk, hogy a társadalom irányításában legalább három egymástól jól elkülöníthető nagy rendszer vesz részt, ezek a politikai pártok, az államszervek, valamint a pártoknak nem minősülő érdekképviseleti szervek. Az első csoportba a politikai pártok tartoznak. A politikai pártok mai formájukban a XIX. század folyamán alakultak ki és váltak a politikai élet szereplőivé. Létrehozataluk célja az volt, hogy mintegy összekötőkapocsként funkcionáljanak a társadalom tagjai és a hatalom között, azaz hogy szervezzék a tömegeket a politikai életben való részvételre oly módon, hogy tagjaiknak, vagy szimpatizánsaiknak az azonos, vagy nagyban hasonló érdekekeit egyesítsék és összegezzék, majd azt kifejezésre is juttassák. A pártok közötti versengés során a hatalmi pozíciók megszerzése illetve a hatalmon lévők esetében annak megtartása - a cél. A közelmúlt évtizedekben arra is találhattunk példát, hogy egy-egy államban csak egy párt működhetett, vagy több is működött ugyan, de az egyetlen meghatározó párton kívül a többieknek a működése csak névlegesnek volt mondható. Az ilyen államberendezkedések esetében elkerülhetetlen volt egyes személyeknek és szerveknek az összefonódása az államhatalommal, a pártok nemegyszer közvetlenül, a kormányok kiiktatásával voltak ily módon képesek a legfontosabb államigazgatási szervek közvetlen irányítására. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az ilyen berendezkedést megvalósító államok csak ideig-óráig voltak működőképesek. A valóban demokratikus berendezkedésű államokban a pártokat a következők szerint csoportosíthatjuk: parlamenti képviselettel nem rendelkező, illetve azzal rendelkező pártok. Mivel az első csoportba tartozó pártok a tényleges hatalomból nem részesülhetnek, a vizsgálódást a továbbiakban csak azokra a pártokra szűkítjük, amelyeknek tényleges lehetőségük van a törvényhozásban arra, hogy valamilyen

10 módon részesülhessenek a hatalomból. A parlamenti képviselettel rendelkező pártok között további különbség tehető aszerint, hogy ténylegesen gyakorolják-e a kormányzó hatalmat, vagy sem. E megkülönböztetés alapján beszélhetünk kormányzó pártokról, illetve ellenzéki pártokról. A kormányzó pártok az általuk képviselt értékrendnek megfelelő kormányzati döntések meghozatalát közvetett módon valósítják meg, mégpedig úgy, hogy a tagjaik, vagy az általuk delegált tagok, részt vesznek többnyire a kormányok tagjaiként a kormányzati döntések előkészítésében és a megvalósításában. A modern társadalmak irányításában érintett rendszerek következő csoportját az államszervek alkotják. Az államszervek klasszikus felosztását Montesquieu végezte el. Ő megkülönböztette a törvényhozó, a végrehajtó és az igazságszolgáltatási szerveket. Hangsúlyozta, hogy ezeknek a hatalmi ágaknak mind hatásköri, mind intézményi, mind pedig személyi vonatkozásban határozottan el kell válnia egymástól. Véleménye szerint egy hatalom elfajulását, a hatalommal való visszaélést kizárólag csak egy másik hatalom képes eredményesen megakadályozni, ezért a hatalmat az államszervek között úgy kell megosztani, hogy a hatalmi ágak között egy kölcsönös függőség, egy kölcsönös ellenőrzési lehetőség legyen. Az érintett hatalmi ágak között tehát ki kell dolgozni az ellensúlyok és a fékek rendszerét. Az államszervek közül a törvényhozó szerv tevékenysége mindenekelőtt az állami akarat meghatározására és annak kinyilvánítására irányul, tehát alapvetően közhatalmi jellegű. A végrehajtás szerveinek, tehát a közigazgatási szerveknek a tevékenységére egyrészt a közhatalmi jelleg, másrészt pedig a helyenként össztársadalmi méretű szervező tevékenység a jellemző. Az igazságszolgáltatási szervek tevékenysége alapvetően tér el az előző két államszerv tevékenységétől, a cél ugyanis egyrészt a társadalom tagjai között felmerülő jogviták eldöntése, másrészt pedig az állam büntetőhatalmának érvényesítése a társadalomra veszélyes cselekmények elkövetőivel szemben. A közhatalmi jelleg, tehát a döntéseknek az akár kényszereszközök útján történő érvényre juttatása, természetesen az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére is jellemző. A modern társadalmak irányításában résztvevő rendszerek harmadik csoportját az előző rendszerekhez nem sorolható, egyéb érdekérvényesítő szervek alkotják. Az ide tartozó szervezetek katalogizálására nem vállalkozhatunk, de példálózó jelleggel felsorolhatunk néhányat. Ide tartoznak pl. a szakszervezetek, amelyek általában vagy egy adott munkáltatónál foglalkoztatott munkavállalókat tömörítik egy érdekképviseleti szervbe, vagy egy adott foglalkozási ág művelőinek az érdekképviseletét látják el, többnyire országos szinten. Az egyes szakszervezetek közötti többnyire szolidáris alapú összehangolt együttműködés eredményeként a szakszervezetek meglehetősen hatékonyan tudják az érdekeiket érvényre juttatni, pl. egyes országrészek megbénítását eredményező közlekedési sztrájk megszervezésével. A szakszervezeteken kívül az etnikai, kulturális, szociális, stb. alapon is szerveződnek érdekképviseleti szervek, de ez utóbbiak nem képesek annyira markánsan megjeleníteni és érvényre juttatni az érdekeiket, mint a szakszervezetek. A modern társadalmak irányításában érintett rendszereket a következő összefoglaló ábrán jelenítjük meg: 10

11 11 A társadalom irányításának szervezetrendszere politikai képviselettel rendelkező pártok politikai pártok politikai képviselettel nem rendelkező pártok államszervek egyéb érdekérvényesítő szervezetek, pl. - szakszervezetek, - civil szerveződések, - kulturális, etnikai, szociális stb. alapon létesített szervezetek ellenzéki igazságszolgáltatás törvényhozás kormánypárti végrehajtás 1.3. A közigazgatás fogalma A közigazgatás fogalmának meghatározása előtt célszerű megismerkedni azzal, hogy a közigazgatás milyen szerepet játszik a modern társadalmak tagjainak életében, továbbá azzal is, hogy a közigazgatás-tudomány művelői az elmúlt évtizedekben milyen kísérleteket tettek e definíció megalkotása érdekében. Nem célunk az, hogy a másik két államhatalmi ág jelentőségét a legcsekélyebb módon is kétségbe vonjuk, de az emberek ideértve az emberek által létrehozott szervezeteket is testközelbe a leggyakrabban a közigazgatási szervekkel kerülnek a mindennapi életük során. Némi túlzással akár azt is állíthatnánk, hogy egy ember élete két közigazgatási aktus kibocsátása között telik el, hiszen egy emberi élet foglalatát legalábbis adminisztratív szempontból - a születési és a halotti anyakönyvi kivonat kiállítása jelenti. Közigazgatási szervek működtetik azokat az egészségügyi intézményeket, ahol az ember megszületik, de közigazgatási szervek ügyelnek arra is, hogy a csecsemő kellő időben megkapja a szükséges védőoltásokat. Szintén közigazgatási szervek működtetik és felügyelik azokat az oktatási intézményeket is, ahol az ember a felnőtté válásáig képezi magát. Az élet későbbi szakaszában sem lehet azonban nélkülözni a közigazgatási szervekkel való közvetlen, vagy közvetett kapcsolatot. Nem mondható ez el viszont a másik két hatalmi ágról. Rengeteg ember éli le úgy az életét, hogy kívül marad az igazságszolgáltatás hatókörén, nem szerez közvetlen ismereteket arról, hogy hogyan néz ki egy bírósági tárgyalóterem belülről. A törvényhozó szervvel való közvetlen kapcsolat viszonylag ritka az ember életében, az átlagosan négyévenként megtartott országgyűlési képviselői választásokon leadott szavazatokkal is csak legfeljebb áttételes kapcsolatról

12 beszélhetünk, amely a szavazati joggal rendelkező egyén és a törvényhozó szerv között jön létre. Ha a közigazgatás fogalmát akarjuk meghatározni, akkor már a kezdeteknél azzal a problémával kell szembesülnünk, hogy a közigazgatást tekinthetjük egyrészt egy, a többi államszervtől jól elkülöníthető szervezetrendszernek, másrészt pedig egy speciális tevékenységfajtának. Mindebből az következik, hogy a közigazgatás fogalmának definiálására szervezéstudományi és jogtudományi nézőpontból is lehetőség van. Szervezéstudományi oldalról megközelítve a közigazgatást, azt tapasztalhatjuk, hogy a társadalom irányításában részvevő olyan szervről van szó, amely a többi szervtől jól elkülönül, és kell is, hogy elkülönüljön, hiszen a hatalmi ágak elválasztása, a kölcsönös fékek és ellensúlyok rendszere ezt meg is kívánja. Ez az elkülönülés mind szervezeti oldalról, mind pedig az elvégzendő feladatok oldaláról nézve jól megfigyelhető. A szervezeti elkülönülést jól mutatja az, hogy a közigazgatási szervek többsége egyszemélyi vezetés alatt áll és hierarchizált, ám ez nem mondható el a másik két államszervről. Az elvégzendő feladatok vonatkozásában is jól megfigyelhető az elkülönülés. Amíg a törvényhozó szerv elsősorban megformálja, és tartalommal látja el az állami akaratot, az igazságszolgáltatási szervek pedig részben az állam büntető hatalmát testesítik meg, részben pedig a jogvitákat döntik el, addig a közigazgatási szervek alapvető feladata az, hogy az állami akarat végrehajtását megszervezzék és kivitelezzék. Megfigyelhető az elkülönülés a közigazgatási tevékenységet végző személyek, azaz az apparátus vonatkozásában is. Ha egy bírót, egy közigazgatási tevékenységet végző szervezethez (pl. az igazságügyi és rendészeti minisztériumba) osztanak be, akkor ítélkezési tevékenységet addig nem végezhet, amíg az igazgatási tevékenységet végző szervnél végzi a munkáját. Szervezéstudományi nézőpontból a közigazgatás általánosan elfogadott fogalmát az alábbiak szerint adhatjuk meg: az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően látja el. (Kalas T ) Jogtudományi szempontból vizsgálva a közigazgatás fogalmát, azt kell látnunk, hogy ebben a megközelítésben a közigazgatás, mint sajátos, a másik két hatalmi ágra nem kifejezetten jellemző tevékenységfajta jelenik meg. Ez a sajátos tevékenység pedig a végrehajtó-rendelkező tevékenység. A törvényhozó szerv nem képes arra de nem is ez a rendeltetése -, hogy az általa megalkotott törvényeknek a végrehajtásáról is gondoskodjék, ezért minden államban létre kell hozni egy olyan szervezetrendszert, amelynek a feladata a társadalmi akaratot kifejező szerv döntéseinek a gyakorlatban történő megvalósítása. Az igazságszolgáltatást végző szervek sem maguk hajtják végre az általuk hozott döntéseket, pl. egy jogerős, fegyházban letöltendő szabadságvesztés-büntetés végrehajtását nem az ítéletet meghozatalára jogosult bíróság, hanem egy másik szerv, a közigazgatási szervek csoportjába tartozó büntetésvégrehajtás hajtja végre. A végrehajtó tevékenység eredményes működéséhez nélkülözhetetlen az, hogy önkéntes jogkövetés hiányában az állami akarat akár kényszereszközök útján is, de kikényszeríthető legyen. Ennek érdekében szükség 12

13 van arra, hogy a közigazgatási szerveket közhatalommal ruházzák fel. Garanciális szempontból azonban elengedhetetlen az, hogy ennek a közhatalom gyakorlásának a jog által részletesen szabályozott korlátai legyenek, ugyanis ennek hiányában lehetőség lenne a hatalommal való visszaélésre. A közigazgatási szervek cselekedetei a gyakorlatban jogalkalmazást, operatív végrehajtást és rendelkező tevékenységet jelentenek. A jogalkalmazási tevékenység alatt azt értjük, hogy a közigazgatási szervek egy konkrét ügyben alkalmazzák a jogszabályokat, azaz jogokat és/vagy kötelezettségeket érintő döntéseket hoznak. Az operatív végrehajtási tevékenység kategóriájába a szervezési, tervezési, finanszírozási feladatok elvégzése tartozik. A rendelkező tevékenység alatt pedig azt értjük, hogy a közigazgatási szervek, törvényi felhatalmazás alapján rendeleteket alkotnak a magasabb szintű jogszabályokban megfogalmazott célok megvalósítása és végrehajtása érdekében. Mindezek után a közigazgatás általánosan elfogadott jogtudományi fogalmát az alábbiak szerint definiálhatjuk: a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége. (Kalas T ) 13