JELENTÉS. a Központi Környezetvédelmi Alap augusztus 267. pénzügyi~gazdasági ellenórzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Központi Környezetvédelmi Alap pénzügyi~gazdasági ellenórzéséről augusztus 267.

2 A vizsgálat végrehajtásáért felelös: az ÁSZ ill. Költségvetési Ellenörzési Igazgatósága Bihary Zsigmond igazgató Az ellenórzést vezette: Hegedűsné dr. Müllem Veronika osztályvezet{j ftjtanácsos Az ellenórzést végezték: dr. BenkiJ János dr. Burján Margit Czunyi Lajos Csóry Györgyné Patai Tamás Simon Akosné Szijártó Károly számvev{j tanácsos, számvev{j tanácsos számvev{j tanácsos számvev{j tanácsos számvev{j tanácsos számvevlj tanácsos számvev{j tanácsos dr. Erőss Aladár ldjls{j munkatárs " '.

3 ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-13-83/ Témaszám: 235. JELENTÉS a Központi Környezetvédelmi Alap pénzügyi-gazdasági ellenörzéséröl Az emberi termelő tevékenység, az energiatermelés, a közlekedés, a mezögazdaságban a kemikáliák fokozott felhasználása különbözó szennyezó anyagokkal terheli környezetünket, a levegőt, a vízkésztetet és a talajt. Az ország légszennyezettsége nem egységes. Súlyosan szennyezett az ÉK-DNY-i ipari tengely, mely az ország területének több mint egytizede, itt lakik a népesség közel fele. Ezen a tengelyen, illetve ennek közelében helyezkedik el a hat legszennyezettebb város, sorrendben: Budapest, Tiszaújváros, Miskolc, Százhalombatta, Ajka, és Tatabánya (1992. évi adatok).. Az ipari légszennyezés az!990-es évek elején mérséklódött, elsősorban az egyes szennyező iparágak termelésének erőteljes visszaesése miatt. A közlekedési eredetű légszennyezés viszont nem csökkent, mivel a járművek átlagos életkora tovább nőtt, műszaki konstrukciójuk pedig korszerútienné vált. A kommunális légszennyezés azokon a településeken csökkent, ahol bővült a távhö és a gázszolgáltatás. Hazánkfelszíni vízkészlet e csaknem teljeskörűerr a szomszédos országok területéról érkezik, mindez jelentösen befolyásolja az átfolyó vizek minóségét, amely!990-ig általában romlott. Ezt követően főként a termelés visszaesése miatt az ipari és mezógazdasági eredetű szeilflyezés csökkent. A vízigények több mint 90%-át a felszín alatti vizekból elégítik ki. Földtani védettség hiányában az ország vízellátását biztosító vízkészlet kétharmada "séfülékeny", azaz felszíni hatásokra, szennyeződésekre érzékeny. (A felszín alatti vizeink kb. felét jelentik az ivóvízellátásra alkalmas készletek.) Jelenleg nincs pontos ismeret a vízkészlet minóségének változásáról.

4 -2- A lakosság 96%-a jó minöségü vezetékes ivóvízellátásban részesül. Közel 300 ezer ember él olyan településen, ahol az ivóvíz nitrátos. A csatornázott területen élő lakosság aránya több mint 50%. Hazánkban évente mintegy 84 millió tonna szilárd hulladék keletkezik, ebből mindössze 4 millió tonna a települési, azaz a kommunális hulladék, 80 millió tonna a termelési hulladék, az utóbbi egyharmada ipari, mintegy 60%-a mezőgazdasági és faipari eredetű. Az összes hulladék csaknem fele szervetlen, szemben a nyugat-európai l 0-30%-os aránnyal Az éves hulladék mennyiségéből 4-4,3 millió tonna minósül veszélyes hulladéknak. A környezet- és természetvédelem feladatait hazánk jelenlegi környezeti állapota, az állam teherbíró képessége, a piacgazdaságba való átmenet, a szerkezetátalak:ftás követelménye határozza meg. Az állam korlátozott lehetőségeivel ösztönö~ni kívánja a környezet megóvását. Ennek egyik eszköze a Központi Környezetvédelmi Alap (elkulönftett állami pénzalap), célja a környezetkímélő gazdasági szerkezet kialakításának ösztönzése, a környezeti ártalmak megelőzése, a bekövetkezett környezeti károk csökkentése, felszámolása, továbbá a védett természeti értékek, területek fenntartása, a hatékony környezetvédelmi megoldások előmozditása, valamint a társadalom környezeti szemléletének fejlesztése. Az Alap 1994-ben mintegy 7, 7 Mrd Ft-tal gazdálkodott, müködéséhez költségvetési támogatást nem kapott. Kezelöje a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium. Tárcán belül ezt a feladatot a KKA titkársága, valamint a Közgazdasági és Költségvetési Főosztály látja el a Természetvédelmi Hivatal, a környezetgazdálkodás érintett szak:főosztályai, illetve a területen működő intézmények közreműködésével (12 Környezetvédelmi Felügyelőség (KÖFE), 4 Természetvédelmi Igazgatóság, 5 Nemzeti Park). Ellenörzésünk során arra kerestünk választ, hogy: - az Alapból felhasznált pénzeszközök hogyan segítették a környezet védelmét, a természeti értékek megőrzését; - a kezelést végző minisztérium szervezeti egységeinek működése, szervezettsége, szabályo:iottsága biztosította-e az Alap törvényes, célszerű és eredményes felhasználását.

5 -3- A vizsgálat az években folytatott gazdálkodásra terjedt ki, az Alap működésének megítélése szükségessé tette, hogy a 80-as években indult pályázatok egy részét is áttekintsük. I. Következtetések, javaslatok A Központi Környezetvédelmi Alap (KKA) működése sajátos, katalizátor szerepével részt kíván venni a lakosság szélesebb körét érintő környezetvédelmi célok finanszírozásában, illetve "szervezi" a nemzetgazdaság más területein lévö "pénzeszközök bevonását". Az Alap forrásainak felhasználása azonban csak részben és nem kellö hatékonysággal szolgálta az állam célkitűzéseit, a törvényben meghatározott feladatokat, mindez indokolatlan pénzbóséget is elöidézett. A kedvezőtlen jelenségek alapvetően négy problémakörre vezethetök vissza. l. A hatáskörök, jogkörök tisztázatlansága megnehezítette a feladatok áttekinthetőségét, illetve egy-egy szakterület nemzetgazdasági szintú forrásigényének meghatározását. A környezet- és természetvédelmet szabályozó új törvények a vizsgálat befejezéséig még nem léptek hatályba. Ezt megelözöen a környezetvédelmet csaknem húsz évvel ezelőtti törvény szabályozta. Így az azóta eltelt időszakban számos (mintegy 300 db) különféle szintú jogszabály határozta meg a környezetvédelem működését. Ezek koordinálása hiányos volt, nem követték a társadalmi-gazdasági változásokat. Így a mai helyzetre jellemző, hogy ugyanazon környezetvédelmi célra (pl. víz-, levegőtisztaság-védelem) a rendelkezésre álló források, hatáskörök és jogkörök részben a kormányzati szerveken belül, részben a minisztériumok és az önkormányzatok között megoszlanak (pl. levegővédelmi feladata négy, míg vízvédelmi feladata három államigazgatási szervnek van). Ez a megosztottság, ami átfedésektől sem mentes~ már önmagaban is megnehezíti a védelmi feladatok egységes szemléletű, hatékony ellátását. A hatáskörök, jogkörök nem teljeskörúen tisztázottak a kezelő minisztériumon belül sem. Ezek megoszlanak a KKA titkársága, a Környezetvédelmi Hivatal, a szakfőosztályok, a Természetvédelmi Hivatal, a Közgazdasági és Költségvetési Főosztály között. Ugyanakkor nincs kijelölt felelőse az Alap tárcaszintü ellenőr-

6 -4- zésének, nincs megszervezve az Alap tárcán belüli pénzügyi információs rendszere. A pénzügyi kezelést végző Közgazdasági és Költségvetési Főosztály az Alap múködését sem ügyrendben (munkaköri leírásokban), sem gazdálkodási szabályzatban nem rögzítette, nem alakította ki a belső ellenőrzés elemi rendjét sem. Így a hatáskörök, jogkörök követhetetlenek, a hiányos szabályozás pedig lehetöséget teremtett a gazdálkodási fegyelem, a mérleg valódiságának megsértésére. Az Alap kezelési feladataiba a Főosztály a viszonylag szúkös létszámhelyzetre való hivatkozással vállalkozásokat is bevont (erre jogszabály lehetőséget adott). Az elvégzett munka dokumentálása gyakran hiányos volt, ezért a munka teljesítése nem volt mindig igazolható. 2. Az Alap törvényi szabályozása esetenként hiányos, sót ésszerútlen előírásokat is tartalmaz. Jogszabályi rendelkezés szerint a források felhasználási lehetősége igen széleskörű. Nincs kijelölve néhány kiemelt, jól körülhatárolható feladat, melyre koncentrált pénzfelhasználással a környezet- és természetvédelemben jelentősebb eredményeket lehetett volna elérni. (A vizsgált időszakban pályázatonként 16 MFt/db támogatás jutott.) A támogatott témák széleskörúsége, az elaprózott források és a fajlagosan alacsony támogatások miatt az Alap katalizátor szerepe csak igen szük körben érvényesült. Ésszerütiennek minősithető az az előírás, amely nem a feladat és forrás rendszerszemléletű összhangjára épít, hanem adott forrást adott feladathoz köt, azaz "megpántlikázza" a forrásokat. Így miközben az egyik feladatra a rendelkezésre álló pénzügyi keretet már felhasználták, nincs lehetőség arra, hogy egy másik feladat szabad pénzeszközeit átcsoportosítsák. Ezek a kötöttségek jelentősen hozzájárultak a nagyarányú, átmenetileg szabad pénzeszköz keletkezéséhez (a másik előidéző a pályázati rendszer múködésének negatívumaival volt összefüggés-. ben), amit értékpapír művelet keretében hasznosítottak. Az Alap ugyanis között 12 Mrd Ft saját és szabályozott bevétellel rendelkezett. Az ebből származó átmenetileg szabad pénzeszközök forgatásával, azaz értékpapír műveletekkel 34,3 Mrd Ft pénzforgalom keletkezett. Megállapításaink szerint a tókekihelyezések egy része szabálytalan, az előírt nyilvántartások vezetése visszamenőleges és hiányos volt. (Nem mindig lehetett megállapítani az értékpapír fajtáját; brókercégnek közvetítési díjat fizettek, holott

7 -5- pénzintézeti Icihelyezés esetén erre nem került volna sor; az utólagos könyvelés miatt a lekönyvelt és a szerződések alapján bizonyítható kamatbevételek jelentősen, mintegy 144 e Ft-tal eltértek.) Törvényi előírás szerint a keletkezett források mintegy negyedét "közcélú környezetvédelmi feladatok" finanszírozására kell fordítani (2,1 Mrd Ft-ot használtak fel). Ennek keretében a mérő- és ellenőrző hálózatokat, illetve a természetvédelmi beruházásokat finanszírozzák. Mivel a jogszabály nem rendelkezik arról, hogy a két szakmai területre konkrétan mennyit kell fordítani, ezért ezekre összesen csak l Mrd Ft-ot használtak fel (a többit szakmai intézményi háttér, különféle szervezetek támogatására, szemléletformálásra fordították). Kifogásol tuk, hogy még e két kiemeit célra felhasznált pénzeszközök jórésze is a központi költségvetés pénzeszközeinek hiányát "pótolta". Ugyanis jelentős összegeket fordítottak ingatlan, gépkocsi, számítógép vásárlására, felújítására, holott ezeket a feladatokat elsősorban a fejezet költségvetési forrásaiból kellett volna megoldani. 3. A "környezetvédelmet közvetlenül elósegító beruházások" támogatására kellett töfvény szerint a források háromnegyed részét felhasználni, melyeket Tárcaközi Bizottság ítélt oda pályázat keretében. Összesen 1262 db pályázatot nyújtottak be, amiből 448 db-ot fogadott el a Bizottság 7,2 Mrd Ft támogatássat A tényleges felhasználás 3,5 Mrd Ft volt. A pályázati rendszert nem szabályozták megfelelően, működésében jónéhány hiányosságat tapasztaltunk. Pontatlan, ellentmondásos és hiányos volt a Icitöltési tájékoztató, illetve a támogatás igénylésére szolgáló űrlap. A pályázati döntések előkészítésében a területi szervek részvétele nem volt kellő mértékű, annak ellenére, hogy szakmai- és helyismeretük ezt indokolta volna. A bizottság elé kerülő pályázatokhoz nem mindig készült megfelelő műszaki és pénzügyi értékelés, pedig ez utóbbi tevékenységbe a Közgazdasági Főosztály még vállalkozót is bevont. (Előfordult, hogy olyan technológiát is támogattak, melynek már az indulásnál kétes volt a kimenetele.) A "pályáztatás" általában igen lassú volt, a benyújtás és a beruházás elkezdése között hónapok, esetenként évek is elteltek. A megítélt támogatások felhasználását viszonylag szük körben ellenórizték, a befejezett pályázatok utóellenőrzése sem volt folyamatos ( év végén csaknem!50 pályázat utóellenőrzésére még nem került sor). Nem volt jellemző az sem, hogy a lekötött, de hosszabb ideje felhasználatlan forrásokat felülvizsgálják, és indokolt esetben más célra fordítsák. Mindezek a negatívumok rányomták

8 -6- bélyegüket a forrásfelhasználás hatékonyságára, hozzájárultak az indokolatlan pénzbőség kialakulásához is. A pályázók többsége levegővédelmi beruházásokra kért támogatást. Ennek keretében a köztekedési légszennyezést csökkentő beruházásokat (autóbusz-motor rekonstrukciót, a villamosközlekedés korszerűsítését, a gépjárművek katalizátorral való felszerelését, illetve gázüzemű átállítását) az ipari légszennyezés mérséklését szolgáló fejlesztéseket és a települések gázellátását támogatták. A közúti jármúpark rekonstrukciója csak átfogó köztekedési program keretében lehet hatékony, így az Alap forrásaival csak a gondok elenyésző részét tudták megoldani. Tulajdonképpen ezek a források a vállalatok, illetve áz önkormányzatok forráshiányát pótolták. Jórészt eredménytelen volt a gépjármúvek katalizátorral való felszerelésére, illetve gázüzem ü átállítására odaítélt pénzeszközök felhasználása. Az ipari szennyezés mérséklését segítő pályázatok "eredményességében" tükröződött a támogatott iparág helyzete. Jellemző volt a beruházások határidőcsúszása, a megépített, de kihasználatlanul álló építmények sora, a pályázók visszafizetési gondjai. A vízminőségvédelmi pályázatokra rendelkezésre álló forrásokat csaknem teljeskörűen az önkormányzatok kapták (1994-ig valamennyi pályázatot elfogadták). Ugyanezt a feladatot egyébként a központi költségvetés céltámogatás keretében is finanszírozta. Az Alap pénzeszközeit csatornázásra, illetve szeunyvíztisztító mű létesítésére használták. A beruházások többsége még nem fejeződött be, ezért a felhasznált pénzeszközök hatékonyságát nem lehet megítélni. Tény viszont, hogy ezek a fejlesztések nemzetgazdasági szinten a közmüolló szükülését eredményezik. Hulladékgazdálkodásra aránytalanul keveset fordítottak, azonban ezeknek a forrásoknak a többsége nem, vagy csak igen alacsony hatásfokkal hasznosult, holott a támogatások jelentős része a veszélyes hulladékok tárolására, megsemmisítésére irányult. 4. Az Alap hatékony működésének egyik gátja a szabálytalan pénzügyi kezelés volt. Az e feladatokkal megbízott Közgazdasági és Költségvetési Főosztály a bevételek nyilvántartásával, beszedésével kapcsolatos jogszabályi feladatokat nem megfelelően látta el, így nem volt tudomásuk arról, hogy ténylegesen az Alapnak milyen nagyságreodú forrása lehetne. Ugyanis két jelentős forrásnem az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíja, illetve a bírságbevételek (közel 1,8 Mrd Ft

9 -7- összegben) kintlevőségeit nem ismerték, sőt az előbbi forrásnem hátralékosairól sem volt tudomásuk. Ezek az adatok az Alap mérlegében sem szerepeltek. (Annak ellenére, hogy az üzemanyag-termékdí;noz kapcsolódó nyilvántartások, illetve az ellenőrzési rendszer kialakítására közel l MFt-ot fizettek ki egy vállalkozónak.) Ugyancsak kifogásoltuk, hogy az 1994-ben megjelent új bevételi forrást, a bányajáradékat (teljesített bevétel 2,5 Mrd Ft) előkészítetlenség miatt tárgyévben nem tudták felhasználni, ezért a forrásokat értékpapírba fektették. Indokoltnak tartottuk volna, ha a pótköltségvetés összeállításakor jelzik a Kormánynak, hogy a kötelező feladatokhoz rendelt forrásokat tárgyévben nem tudják felhasználni. Erre azonban nem került sor. Szabálytalannak Ininősítettük azt is, hogy a Főosztály a Budapest Banknál két számlát jogszabályi előírással ellentétben, csak háromnegyed évvel késöbb szüntetett meg. Az államháztartási törvénnyel ellentétes döntést jelentett az is, hogy ugyanannál a banknál a főosztályvezető lemondott az Alap bankszámla-forgalma után járó kamatbevételról és ezzel a bankot ingyenes pénzfelhasználáshoz juttatta. Az Alap számviteli rendje a vizsgált időszak elején szabályozatlan volt, később a szabályzatok elkészültek ugyan, de a számviteli munkában olyan hiányosságak keletkeztek, melyek következményeként a gazdasági események könyvelése nem volt mindig szabályszerű. Mindez Oda yezetett, hogy az Alap évi mérlege nem volt valós (az évi könyvvizsgálat eredménye "elutasító záradék" lett). Összegezve megállapítható, hogy a nemzetgazdasági szinten egyre nagyobb szerepet betöltő környezet- és természetvédelem szakmai céljait az Alap múk:ödése során nem segítette kellő hatékonysággal. A rendelkezésre álló forrásokkal jelentősebb szakmai eredményeket lehetett volna elérni, ha a működés teljeskörűerr szabályozott, a források odaítélését segítő döntéselőkészítés szakmailag és közgazdaságilag megalapozott, az ellenőrzés megfelelő színvonalú. Nem lehet teljeskörűerr a pénzeszközök országos méretü felhasználását nyomon követni. A néhány millió forintos támogatások jórészt hiánypótló, kiegészítő szerepet töltöttek be. A környezetvédelem érdekében viszonylag csekély forrást tudtak bevonni a költségvetési és a gazdálkodó szféra területéről. Vagyis az Alap jelenlegi formájában, müködésében nem alkalmas a törvényben deklarált célok teljesítésére.

10 Indokolt a jövőbeni működést úgy szabályozni (amennyiben az alapszerű kezelés továbbra is fennmarad), hogy a Minisztérium kizárólag az irányítás és az ellenőrzés feladatait lássa el. az összes többi technikai jellegű feladatot pedig pénzintézetre bízza. Ezzel egyidejűleg a koncentrált forrásfelhasználás érdekében a kiemeit szakmai célok prioritását is szükséges meghatározni. -8- Az Alap működésének, ellenőrzési rendszerének szabályozatlansága, a Vállalkozók alkalmazása, az értékpapír múveletekben, a számviteli munkában előforduló jogszabálysértő gyakorlat, illetve az Alapot megillető kamatjövedelemről való lemondás felveti a KTM Közgazdasági és Költségvetési Főosztály vezetőjének felelősségét. A KKA jogszabályszerű és hatékony múködése érdekében javasoljuk: A Kormánynak - A Nemzeti környezeti- és természetpolitikai koncepció operatívvégrehajtásához meg kell határozni a szakmai feladatok prioritását annak érdekében, hogy a rendelkezésre álló pénzeszközöket az így kialakult sorrend figyelembevételével lehessen felhasználni. - A környezet- és természetvédelemmel kapcsolatos hatásköröket, jogköröket és az együttműködés rendjét magas szintú jogszabályban rendezzék; - Tekintsék át a környezet és a természet védelmére rendelkezésre álló állami forrásokat, intézkedjenek ezek koncentrált és hatékony felhasználásáról - A Nemzeti Környezeti- és Természetpolitikai Koncepció figyelembevételével az érintett minisztériumok készítsék el saját ágazati koncepciójukat. - A rendkívüli környezetszennyezés elhárításának rendszerét szabályozzák újra. A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumnak - Kezdeményezzék az Alapot szabályozó törvény módosítását, a célhoz kötött források felhasználásának megszüntetése érdekében. - Tekintsék át minisztériumon belül az Alap működésével kapcsolatos hatásköröket és jogköröket, tegyenek intézkedéseket a feladatok minisztériumon belüli koncentrált (esetleg egy szervezet keretében történő) végrehajtására. - Készítsék el a minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatában rögzített feladatokkal összhangban a Közgazdasági és Költségvetési Főosztály ügyrendjét, a dolgozók munkaköri leírásait.

11 -9- - Teljeskórűen szabályozzák az Alap gazdálkodását. számvitelét, ellenőrzését, pályázati rendjét. - Szüntessék meg az Alapból a fejezeti költségvetéshez tartozó kiadások finanszírozását. - Vizsgálják felül a szerződéssel lekötött, de tartósan fel nem használt pénzeszközöket, intézkedjenek azok felszabadításáról. - Bontsák fel a gázautózás és katalizátor program területén több mint egy éve lekötött 500 MFt-ra vonatkozó szerződéseket, közte a Supergáz Rt. 31 O MFt-Os országos gáztöltő állomás építésére vonatkozó szerződést, mivel azok felhasználására eddig nem került sor. - Szüntessék meg a Közgazdasági és Költségvetési Főosztályon a vállalkozók foglalkoztatását, ezzel egyidejűleg a pénzugytechnikai feladatok teljeskörű lebonyolításával pénzintézetet bízzanak meg. - A műszergazdálkodásra minisztériumon belül felelős szervezetet (esetleg teamet) hozzanak létre. Ezzel egyidejűleg határozzák meg a laboratóriumok alap- és kiegészítő feladatait. - Készítsenek Intézkedési tervet a jelentésben foglalt megállapítások és a javaslatok figyelembevételével. - Kezdeményezzék a Közgazdasági és Költségvetési Főosztály vezetőjének felelősségrevonását, az Alap múködési és ellenőrzési rendszerének szabályozatlanságáért, a vállalkozók alkalmazásában, az értékpapír műveletekben, a számviteli munkában elő~orduló jogszabálysértő gyakorlatért, illetve az Alapot megillet6 kamatjövedelemről való lemondásért. -.. II. Részletes megállapítások A hazánkban bekövetkezett társadalmi, gazdasági változások, a piacgazdaság ba való átmenet, a szerkezetváltás igénye új követelményeket támaszt a környezet- és természetvédelemmel szemben. Ennek megfelelően új tartalmat kap a környezet, természet és a gazdaság kapcsolata, a környezetvédelem piackomformmá válik. Továbbra is kiemeit szerepet kap az állam a feladat irányításában, koordinálásában,

12 - 10- azonban a teherviselés jobban megoszlik a környezetet használó, a lakosság, az önkormányzat és az állam között. l. A környezetvédelmi feladatok és az Alap kezelését végzél szervezetek müködésének összhangja, szabályozottsága A környezetvédelem szakmai feladatainak magas szintú jogi szabályozására utoljára csaknem húsz évvel ezeléltt került sor (1976. évi II. tv.). A törvény nem. tartalmazott a végrehajtáshoz normákat, garanciális szabályokat a társadalmi nyilvánosság, és az ellenőrzés számára. Jelenleg a környezetvédelem szabályozása az igen nagyszámú (mintegy 300 db különféle szintü), a gazdasági, társadalmi változásokat csak részben követél jogszabályok sokaságából áll. Többségük a 80-as évek közepén keletkezett, de még a 60-as évekből származó is van közöttük Nem történt meg ezek koordinálása, aktualizálása. ezért a környezetvédelemmel kapcsolatos jogosítványok, hatáskörök nem egyértelműek, esetenként fedik egymást. Ez nehezíti a különbözél gazdasági eszközök kölcsönhatásának felismerését, ami a tényleges környezeti állapot megismerését, a szükséges intézkedés megtételét nehezíti. A levegllvédelemmel kapcsolatos jogkörlik és források megoszlanak a KTM (helyhez kötött pontforrás kibocsátása: emisszió) a KHVM (mozgó pontforrás kibocsátása), a Népjóléti Minisztérium (településen belüli légszennyezés: imisszló). a HM (rádioaktív légszennyezés), az önkormányzatok (szolgáltatók által kibocsátott légszennyezés) között. A vizek mennylségl és mlnllségl védelmének feladatköre, Illetve az ehhez kapcsolódó pénzeszközök a KTM (Területfejlesztési Alap, KKA), KHVM (Vízügyi Alap), BM (önkormányzati cél- és kiegészítő támogatás), FM, NM (Fejezeti kezefésű elöirányzatok), IKM, és az önkormányzatok (saját forrásaik) között oszlanak meg, illetve kiegészülnek PHARE "támogatással'", és kedvezményes kamattámogatással. A kialakult visszás helyzeten kívánt segíteni a Kormány 1993-ban, amikor felkérte a KTM-et, hogy készítse el a Nemzeti környezeti- és természetpolitikai koncepciót (NKTK), amit a Kormány 1994-ben elfogadott és a Parlament elé terjesztett tájékoztatásul. A koncepció figyelembe veszi az ENSZ, az OECD és az Európa Tanács konvenciói!, ajánlásai!, kijelöli azt a feladat- és eszközrendszert, ami a meglévő állapotok javítását szolgálja. Hiányossága viszont. hogy konkrét pénzügyi elképzeléseket nem fogalmaz meg, a koncepcióhoz ágazati érdekeket kifejező feladatrendszer sem készült.

13 -ll- A koncepció megalapozta az új környezetvédelmi törvénytervezetet, melyet a vizsgálatunkkal egyidőben tárgyalt a Parlament. Összességében tehát a KKA a környezet- és természetvédelem szakmai feladatainak ellentmondásos és hiányos szabályozása mellett müködik Az Alap jogi szabályozottsága A KKA törvényi szintú szabályozására évben került sor (1992. évi LXXXIII. tv. N. fejezet). Ezt megelőzően a KKA müködését (a Tanácsi Környezetvédelmi Alappal együtt) alapvetően a l 0/1986. (IX.24.) OK'IH rendelkezés határozta meg. Az Alap törvényi szabályozása tartalmaz olyan elemeket, amelyek nem szalgálják a források rendeltetésszerű és hatékony felhasználását. A törvény előkészítése közgazdasági oldalról nem volt kellően megalapozott. nem elemezték a szabályozás várható hatásait A törvény módosítására 1995-ben került sor (1995. évi XXI. tv.), azonban ez a jogszabály sem korrigálta az eredeti törvényben meglévő hiányosságokat A törvény forrásnemenként korlátozza a felhasználást. Ennek következménye, hogy miközben az egyik felhasználási terület forrása "kiürül", addig a másik terület jelentős - más célra nem használható - forrással rendelkezik. A "pántlikázott" forrásfelhasználás igen kedvezdtlen hatással volt a környezetvédelmi célok teljesítésére. A minisztérium ben forráshiányra hivatkozva a vlzmln&ég-védelml pályázatok fogadásának fe!cüggesztésére kényszerült miközben a többi forrásnem terhére több százmillió forint nagyságrendű értékpapír-állománnyal rendelkezett. Ugyanilyen indokok miatt az Alap a szennyvizes pályázatok évi finanszírozására a Távköztési Alapból 337,7 MFt hitelt vett fel jegybanki alapkamatra, továbbá 313,5 MFt-ot vett át a Phare "tárnogatásból". Ez az intézkedés igen negatívan érintette az önkormányzatokat, mivel mind a átvett pénzeszközöket, mind a hitelt (kamattal együtt) vissza kellett fizetni. Az_ önkormányzatok ugyanis visszafizetési kötelezettség nélkül kaptak támogatást az Alapból, amit az évi törvény már deklarál is. A törvény a források 75%-át a "környezetvédelmet elösegítö beruházásokra", a 25%-át a "közcélú környezetvédelmi feladatokra" rendeli felhasználni. Ez utóbbi jórészt a minisztérium államigazgatási feladatainak finanszírozását jelentette,

14 - 12- p6tolva ezzel a szűkös költségvetési pénzeszközöket. A felhasználás nem jogszabálysértő, mivel a törvény vonatkoz6 paragrafusa /33. (l)/ erre lehetőséget ad. Eszerint ugyanis mérö, ellenőrzö hálózat, kiépítésére, információs rendszer beszerzésére, védett természeti területek megóvására, kutatásra, ismeretterjesztésre, szakmai és intézményi háttér megerösítésére lehet fordítani a bevételeket. Ezeket a fejezetnél és az intézményhálózatnál (21 intézménynél) használták fel. A források összemos6dásával az államigazgatási feladatok finanszírozása két csatamássá vált, ami megnehezíti a szakmai feladatok tényleges kiadásainak tervezését, illetve kimutatását. A nyugat-európal országokban a környezetvédelem egyes területei részletesen szabályozottak. Ausztriában például külön Környezetvédelmi Kóctex tartalmazza az előírásokat A KKA-t kezelőszervezet irányítási mechanizmusa, szabályozottsága Az évi LXXXIII. tv. szerint az Alappal aminiszter rendelkezik, kezelője a KTM. A kezelést illetően a vizsgált idöszakban kétféle gyakorlat érvényesült lg a minisztérium SZMSZ-e szerint "a Közgazdasági ésköltségvetési Föosztály (továbbiakban Közgazdasági Föosztály) kezeli a fejezethez tartozó elkülönített állami pénzalapokat" (Területfejlesztési Alap és KKA). Ez a feladatkör koordinációs. titkársági. nyilvántartási. könyvelési tevékenységre terjed ki. A szakföosztályoknak "véleményezési", "figyelemmel kisérési" feladatai voltak tól a szakmai föosztályok hivatali szervezetbe integrálódtak (4 hivatal jött létre), így az érintett Környezetvédelmi Hivatal kapott szakmai ellenőrzési és irányítási feladatokat, az operatív munkavégzés az!993 ll. félévétől müködö KKA titkárságra hárult. Ezzel az intézkedéssei a Közgazdasági Főosztály feladatai csökkentek. A müködést nehezítette, hogy a két szervezeti egységet más-más személy felügyelte (közigazgalási államtitkár és helyettes államtitkár). A környező országokban a környezetvédelem állami feladatainak ellátását végző "szervezetek" jellege igen eltérő. Pl. Ausztriában a Környezetvédelmi Minisztérium az operatív feladatokban nem vesz részt. Az Alap forrásait egy kommunális bank kezeli, s az bonyolítja a pályáztalást. a szerzódéskötést is. Lengyelországban lényegében alapítványként müködík a támogatási rendszer,!60 fővel. A Cseh. valamint a Szlovák köztársaságokban minisztériumi keretek közölt most erősödik az alap müködése. Bulgáriában a kezdeti lépéseknél tartanak, néhány fö tevékenykedik az érintett területen.

15 -13- A Közgazdasági Főosztály vezetöje az SZMSZ-be rögzített főosztályi feladatokat ügyrendben nem szabályozta annak ellenére, hogy I 993-tól a belső szervezeti tagozódás is megváltozott (2 osztály helyett 3 osztály működik). Nem készültek munkaköri leírások sem. Ennek hiányában az egyes osztályok feladatköre, jogköre, hatásköre, felelössége, az osztályok közötti együttműködés rendje, az információáramlás szabályozatlan és tisztázatlan maradt. A pénzügyi-számviteli munkában összemosódtak a hatáskörök, a vezetők tevékenységében rendszeressé vált az összeférhetetlen munkavégzés. Operatív tevékenységük miatt háttérbe szorult az irányítási, a szervezési és az ellenőrzési munka. A fc5osztályvezetö és az osztályvezetök olyan operatív feladatokat is ellátnak, amit irányítanink, ellenörizniük kellene. fgy pl a fc5osztályvezető készíti az Alap költségvetését, a pénzügyi osztályvezető (aki egyszemélyben főosztályvezetö-helyettes is) végzi a kontírozókönyvelői, a beszámoló készítési feladatokat, ugyanakkor a pénzügyi kifizetéseknél ellenjegyzöi funkciói is vannak. Két osztályon a kialakult létszámfeltételek a vizsgált idöszakban nem voltak megfelelóek (Beruházási Osztály 4 fő, Pénzügyi Osztály 6 fő). Az Alap kezelését végző két osztálynak (pénzügyi és beruházási) az Alap feladatain túl a fejezet irányítási, finanszírozási, pénzügyi és számviteli feladatait is el kell látni. (Az intézmények száma elején 24 volt, míg év végén 35 intézmény működött) Kifogásolható, hogy a főosztályvezető a felügyeletet ellátó tisztségviselőt nem tájékoztatta a pénzügyi és számviteli munkában jelentkezö gondokról, negatív jelenségekröl, sőt az I 992. évi főosztályibeszámoló keretében a feladatok megfelelő szintú ellátásáról számolt be. A Közgazdasági Föosztály múködésének szabályozatlansága felveti a föosztályvezetö felelösségét. A KKA titkárságon is hasonló létszámgondok voltak. A főosztályi keretben működő titkárság I 993-ban I 3 fővel kezdte meg működését, jelenleg 9 fővel dolgozik. A föosztály a KKA feladatok mellett a Phare programok kezelését is ellátja. A titkárság átfogó, koordinációs szerepe az Alap múködésében nem érvényesült (erre nem is volt jogosítványa). A KKA-törvény lehetövé teszi, hogy a források maximum I,5%-át az "Alap kezeléséhez, bevételeinek és felhasználásának ellenörzéséhez szükséges költségek

16 -14- fedezetére" ( ben összesen 118 MFt) fordítsák. Ezeket a forrásokat előnytelen budapest banki szerződéssel célszerútlen, indokolatlan és eredménytelen vállalkozói foglalkoztatás mellett pazarlóan használták fel. Ezen túl és évben szabálytalanul a KMŰFA-ról és a fejezed kiadások között is elszámoltak a KKA-t érintő kezelési költségeket. Mindezen szabálytalanságok felvetik a Közgazdasági Főosztály vezetöjének felelósségét. A Budapest Bankkal az OKTH elóször 1987-ben kötött szerződést közreműködésére a törvény is lehetőséget adott). (a bank Feladata volt a pályázókkal való szerzödéskötés, az Alap beruházási pénzeszközeinek kezelése és nyilvántartása, a folyósításokról éves, illetve negyedéves jelentés készítése. A pályázóknál esetenként pénzügyi ellenörzést végzett. A BB-nak a szerződés értelmében (1992. X 14-ig) az átmenetlieg szabad pénzeszközök után betéti kamatot kellett volna fizetnie, a Bank awnban ennek nem tett eleget, a mlnlsztér1um pedig ezt tudomásul vette. Ezzel egyidejűleg a bank sem számolt fel szolgáltatásaiért díjat. Mivel sem a kamat bevételek. sem a szolgáltatási díjak külön-külön nem kerültek kimutatásra, ezért nem ismert, hogy az Alapnak "haszna" vagy ''vesztesége" származott-e ebböl a nettósított, szabálytalan elszámolásból. Az alapszerződést X. 14-én átdolgozták, aktualizálták. Ezt követően X. 22-én a Közgazdasági Főosztály vezetője "Bankszámla szerződés kiegészítése" tárgyú átiratában hatályon kívül helyezte a szerződés) l. pontját, és elengedte a Budapest Banknak az átmenetileg szabad állami pénzeszközök utáni kamat fizetését. Ezzel az intézkedésével ingyenes pénzhasználathoz juttatta a bankot, lemondott az Alap kamatbevételeirlil, megsértette az ÁHT 108 (2.) bekezdését. Ezzel szemben a bank szolgáltatásaiért a kiadási pénzforgalom 2%-át számította fel, mint bonyolítási díjat: és év között összesen 51,3 MFt-ot. A Budapest Bank szolgáltatásait a minisztérium szeptemberében korlátozta (számlavezetési kötelezettséget megszüntette), ezzel arányban viszont nem mérsékelte a bank díjazását. A főosztály SZMSZ-ben elliírt KKA-t érintő kötelezettségeinek teljesitésére három gazdáíkodó szervezetet is alkalmazott (DRAGON Kft., Pólus Pénzügyi és Vezetési Tanácsadó Rt., Éptilak Bt.). Ezek tevékenysége, díjazása több szempontból szabálytalan volt. Az esetek többségében a vállalkozókkal megkötött szerződésben foglalt feladatok teljesítése nem volt dokumentálható, a munkavégzés azonosíthatatlan és ellenőrizhetetlen volt. Előfordult, hogy a tevékenység "mibenlétéről" még az érintett

17 -15- osztályvezetők sem tudtak nyilatkozni. Ennek ellenére a számlákat kifizették. Azokat gyakran a főosztályvezető úgy utalványozta, hogy nem történt meg az ellenjegyzés, érvényesítés, a munka elvégzés igazolása (l. sz. függelék). Mindez felveti a főosztályvezető felelősségét Az Alap kezelésének szabályozottsága A vizsgált időszakban a minisztériumban a KKA kezelési rendjére nem készítettek átfogó írásos dokumentumot. Az Alap gazdálkodási szabályzattal (tervezés, források felhasználási rendje, információáramlás) nem rendelkezik. fgy szakmai és pénzügyi oldalról a tervezés és felhasználás belsö folyamata szabályozatlan. Az Alap kezeléséhez kapcsolódó részterületek- pénzügy-számvitel - belső szabályozása elkészült ugyan, de igen megkésve (1993. végén). A kötelezettségvállalás és utalványozás rendjét elöször októberében határozták meg. A Számviteli Törvény elöírása szerint a számviteli politika csak részlegesen került meghatározásra, 1992-ben nem készült el. a számlarend ban már összeállítottak egy számlatükröt, és az egyes számlák alkalmazásához fúztek tartalmi magyarázato!, az analitikus nyilvántartások rendszerét azonban továbbra sem alakították ki. Szabályozatlan maradt a bizonylati rend. Leltározási szabályzattal sem rendelkemek. A főkönyvi kivonatokat nem készítették el, nem került sor az analitikus és szintetikus számlák egyeztetésére, a számlakijelölések egy része szabálytalan volt és a gazdasági eseményeket sem könyvelték teljeskörúen. Jogszabályi rendelkezéssei ellentétesen az Alapnak egy évig két bankszámlája is volt. Előfordult az is, hogy a pénzeszközök egy részét nem a bankszámlán kezelték. Mindennek következményeként az Alap mérlege sem 1992-ben, sem 1993-ban nem volt valós (az évit nem tudták rendelkezésünkre bocsátani), nem felelt meg a teljesség és a folyamatosság követelményének sem. Az éves beszámolót 1993-ban egy könyvvizsgá16 szervezettel is megvizsgáltatták, melynek eredménye "elutasító záradék" lett. A számviteli munkában talált hiányosságak - különösen a szabályozatlanság a számviteli elvek egy részének, illetve a mérlegvalódiság elvének megsértése - felvetik a főosztályvezető felelösségét (2. sz. függelék).

18 - 16- Az Alap müködésének egészére rányomta bélyegét, hogy átfogó belsö ellenörzést egy esetben sem végeztek a kezelö szervezeteknél, az SZMSZ-ben egyetlen szervezeti egységet sem jelöltek ki erre a feladatra. A Közgazdasági és Költségvetési Föosztályon belül a belsö ellenörzés rendszere teljeskörüen szabályozatlan volt, és az csak igen hiányosan müködött. Függetlenített belső ellenőrt nem alkalmaztak, a folyamatba épített belsö ellenörzés pedig nem volt zárt, alig funkcionált (a kötelezettségvállalás, utalványozás rendjét csak októberében rögzítették). A vezetöi ellenörzés a hatáskörök t'isztázatlansága, a vezetés munkájában meglévő összeférhetetlenség miatt esetleges volt. A források felhasználásában döntési jogkörrel rendelkező Tárcaközi Bizottság működésére sem készítettek a jogszabályi kereteket kitöltő részletes szabályzatot. 2. Az Alap forrásainak tervezése Az Alap a jogszabályban előírt szabályozott és saját bevételeiból ez alatt az idöszak alatt 12 Mrd Ft realizálódott, az ebböl származó átmenetileg szabad pénzeszközök forgalma 34,3 Mrd Ft volt. Így a KKA a vizsgált időszakban ( ) 47,2 Mrd Ft bevétellel rendelkezett, amit csaknem teljeskörűen felhasznált (45,3 Mrd Ft) év végi záróegyenlege 1,9 Mrd Ft volt ( 1-3. táblázat). Az elmúlt három évben a tényleges bevétel többszöröse volt az eredeti (10,4 Mrd Ft), illetve a módosított elöirányzatnak (16,6 Mrd Ft). Ez kisebb részt a bevételi források bövülésével, nagyobb részt az évenként egyre magasabb arányú értékpapír kihelyezések tökevisszatérülésével és az ehhez kapcsolódó kamatbevétellel volt összefüggésben. Az Alap forrásai a vizsgált időszakban folyamatosan bővültek. Saját forrásai a környezet- és természetvédelmi bírságok, az Alap javára teljesített visszatérítések, a kamatok és tőkejövedelmek voltak. Az évben új bevételi forrásként jelent meg a külfllldi gépjárművekre kivetett adó, és az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíja ( május l-től). Az évtől a források a bányajáradékkal bövültek. A nyugat-európal országokban a piacgazdasági feltételek közölt mind jobban érvényesül a "szennyező fizet" elve és gyakorlata. A környezetvédelmi célú források ezekben az országokban jórészt a termékdíjakból, büntetésekból képződnek. Ausztriában például a

19 - 17- Környezetvédelmi Alap forrásait a korábban bosszú lejáratra kihelyezett kamatmentes hitelek törlesztő részletei, termékdíjak, birságak és egyre növekvő mértékben a nemzetközi piacokon felvett hitelek képezik. Az állam a kamatbevételeket vállalja magára. Az Alap legjelentösebb forrása (a tökemegtérülés és a kamatbevételek után) az üzemanyagok környezetvédelmi termékdíja (Ükt). Az ebból származó összes bevétel 4,8 Mrd Ft volt, melyet a belföldön értékesített, valamint a saját felhasználásó motorbenzin és gázolaj után kell fizetni. (1992. és!993-ban motorbenzin után 667 Ftlto, a gázolaj után 595 Ftlto volt. A díjtétel!993. októbertól emelkedett, mindkét termék esetében mintegy 60%-kal. Az Ükt. bevezetéséról szóló törvény (1992. évi XVIII. tv.) végrehajtására a KTM minisztere két rendeletet (I 6/ I 992. VIII. 3. és a I 7/ I 992 VIII. 3.) adott ki. Ebben szabályozta a bejelentési kötelezettséget, a források nyilvántartását és elóírta a minisztérium ezzel kapcsolatos feladatát. A Közgazdasági Fóosztály a rendeletben-elóírt feladatainak és évben nem tett eleget. Az Ükt ellenórzési és nyilvántartási rendszerének kialakítására, ennek naprakész vezetésére a Viridis Kft-vel X. l-én szerzl!dést kötött. A Kft díjazását az Ükt bevételek O, I %-ában határozták meg. A bevételekkel össze Iligg ő nyilvántartási feladatokat a főosztályvezető indokolatlanul nem a pénzügyi osztályhoz, hanem a beruházási osztályhoz rendelte. A vállalkozó által kialakitott analitikus nyilvántartás nem felelt meg a Számviteli Törvényben elöírt kritériumoknak. A nyilvántartás szerinti bevétel nem egyezett meg a számvitelben helyesen kimutatott tényleges bevétel összegével. A számviteli nyilvántartással egyeztetés nem történt. A vállalkozó által vezetett nyilvántartás szerint évben 71 vállalkozónak volt bevallási és fizetési kötelezettsége. Ebből rendszeresen csak mintegy cég adott bevallási. Az üzemanyagokat forgalmazó gazdálkodó szervezeteket a Közgazdasági Főosztály sem 1993-ban, sem 1994-ben nem szólította fel a bevallási kötelezettség teljesítésére. A vállalkozó helyszíni ellenőrzést egy esetben sem végzett. EIUlek ellenére évben környezetvédelmi termékdíj ellenőrzés címen Ft-ot, I. negyedévben (1994. évi munkavégzésre) Ft-ot fizettek kl a Kft részére. A Közgazdasági Főosztály vezetője igazolta a munka elvégzését és egyben utalványozta a kifizetést. A beruhá~ osztályvezető a kifizetés jogosságát pedig úgy ellenjegyezte, hogy a munka elvégzéséröl.{em. győződött meg. A bizonylat érvényesítése nem történt meg. A fentlek hiányában az Alap kezellljének nem volt megfelelllinformációja az Alapot megilletil bevételek nagyságáról, ezen kívoi a valós bevétell hátralék sem volt Ismert. A Viridis Kft. foglalkoztatásával kapcsolatos szabálytalanságok felvetik a Közgazdasági Fóosztály vezetájének felelósségét.

20 - 18- Átengedett adóbevételek cfrnén ban l,6 Mrd Ft bevételi előirányzatot terveztek a külföldi gépjármüvek után kivetett adóból. Ennek azonban csak Illintegy a fele teljesült (0,9 Mrd Ft). A minisztériumnak a források nagyságára nem volt rálátása, a tervezés során a költségvetési törvényben rögzített (PM előkészítésében) adatokat vették figyelembe. Ú j bevételi forrásként jelent meg 1994-ben a bányajáradék. Ennek nagyságrendjére ugyancsak nincsen ráhatása a minisztériumnak évi teljesítés 2,5 Mrd Ft volt. E forrás terhére tájrendezési és környezethelyreállítási feladatokat kellett a tárcának előkészíteni. A pályázati felhívást azonban csak késve adták ki (1994. XI. hó), így az elsö döntésre csak február végén került sor. Pénzügyi teljesítés az ellenörzés befejezéséig nem történt. A tárca a fenti pénzeszközt (2,5 Mrd Ft-ot) 7 hónapja folyamatosan értékpapír vásárlásba fektette, és ebből kamatbevételt realizált. A minisztérium értékpapír vásárlására vonatkozó döntése kifogásolható, mivel az évi pótköltségvetésnél elmulasztotta jelezni a Pénzügyminisztérium felé, hogy a rendelkezésére álló kötelezö feladathoz rendelt forrást elökészítetlenség miatt nem tudja idöben felhasználni. Az MNB l hónapos diszkont kincstárjegy kínálata 3 Mrd Ft volt (1995. január 10-töl). Az Alap ezt a kibocsátási szintet teljeskörüen jegyezni tudta volna. A karnatszint egyensúlyban tartásamiatt a bank az általa felajánlott értékpapírállomány jegyzését egyvevő felé 50%-ban korlátozta. Ezért az Alap minden héten lejegyezte a maximális vételi lehetőséget, azaz 50%-ot, a másik 50%-ot viszont szervezet jegyezte le. A források között a bírságbevételek 1,8 Mrd Ft-ot jelentettek. Ezek keletkezése, összetétele a korábbi nagyipari struktúrához igazodott. A bírságok 71 %-a a légszennyezéshez kapcsolódott (a vizsgált idöszakban ez a forrás intenzíven nőtt!992-ben még csak 48% volt). Arányát tekintve csökkent a szennyvízbírság: 23% (1992-ben 43% volt). Minimális volt a veszélyes hulladékhoz kapcsolódó bírság (4,3%), a zajvédelmi-, (1.6%) és a természetvédelmi bírság összege. A bírságok báromnegyed része Miskolc, Győr, Pécs központú régiókban keletkezett A környezet védelmében jelenleg nem a prevenció, a környezeti ártalmak megelőzése, hanem a jogszabályban előírt határértéket meghaladó környezetet és a természetet szennyezök szankcionálása, bírságolása érvényesül. A bírságok mértéke, "visszatartó ereje" igen csekély. A f övárosban a légszennyezettségi határérték túllépéséért!993-ban 30 MFt bírságot szabtak ki, a "kibocsátó források" száma 564 db volt, így egy szennyezőre átlagosan 53 EFt jutott.