A HAZAI ORVOSI KÖZIGAZGATÁS TÖRTÉNETE

Átírás

1 A HAZAI ORVOSI KÖZIGAZGATÁS TÖRTÉNETE Kapronczay Károly Az újkori európai államok közigazgatása a 18. században formálódott ki. Mintául az erõsen központosított porosz hivatali rendszer szolgált, amely legfõbb szempontnak a jogszerûséget tekintette. Ezen a szemléleten sokat módosított a felvilágosult abszolutizmus szelleme, amely az igazgatási mûveletek végrehajtása vonatkozásában döntõ szempontnak vette a hivatalnok szakmai képzettségét, felkészültségét, mint a folyamatos mûködés, a végrehajtás és az ellenõrzés biztosítékát. E rendszerben kialakultak a legfõbb igazgatási, és alárendelt végrehajtási szervezetek, ám mindenütt egységes követelményekkel léptek fel az apparátusban feladatot teljesítõkkel szemben. E szemléletet tükrözi az 1723-ban felállított Helytartótanács intézménye, amelynek hivatali-személyi apparátusa valóban fizetésébõl élõ, jogvégzett tisztviselõkbõl állt. Hasonló követelményekkel léptek fel végrehajtást jelentõ vármegyei hivatalokkal kapcsolatban is. Ezzel párhuzamban, de az egységes rendszeren belül, megindult a szakigazgatási területek kiépítése, ez az ipari, gazdasági, oktatási, közegészségi és orvosi, szegénygondozási kérdéseket jelentette. A szakigazgatásban résztvevõktõl megfelelõ képzettséget követeltek, ennek biztosítása miatt felgyorsították az egyetemeken a jogi és orvosképzést, a mûszaki, közgazdasági képesítés megszerzése érdekében ennek megfelelõ akadémiákat, képzõ iskolákat létesítettek. Az általános- és szakigazgatás egységes törvénytárakat, az egyes területek életét újból szabályozó törvényeket igényelt, amelyek megalkotásának elsõ nagy korszaka a Habsburg-birodalmon belül éppen a 18. század közepére esik. Ekkor születnek a monarchia hosszú idõszakot meghatározó törvénysorozatai, ezen belül a magyar oktatási, felsõoktatási, közegészségügyi törvényei stb., valamint ezekkel kapcsolatos szakigazgatási intézkedései! Az orvosi ügyekben 1714-ben vette kezdetét a rendelkezések sorozata, amikor minden vármegyét II. Károly király kötelezett kórház felállítására, és elõkészületek történtek az orvosi közigazgatás kialakítására. Lényeges változás csak a felvilágosult abszolutizmus korában következett be, amikor is maga az állam a központi irányítás formáin keresztül és a központosított közigazgatás kiépítésén belül teremti meg az orvosi-közegészségügyi igazgatás különbözõ szintjeit, helyi és országos hivatalait. Ezen terület valóban az állami közigazgatás részévé vált: formálója

2 az 1723-ban életre hívott Helytartótanács, amelynek keretén belül ban megalakult az állandó egészségügyi bizottság. Ennek feladata volt az egész ország területére kiterjedõ egészségügyi politika megtervezése, az addig helyi intézkedésekkel szemben, valamint a követelmények meghatározása és elfogadtatása is. A helyhatóságok intézkedése, eredményessége gyakran a helyben lakók csekély áldozatkézsége miatt hiúsult meg, bár e vonatkozásban fõleg a felvidéki, erdélyi és bányavidéki városokban voltak kivételek. Az uralkodó eddig csupán kezdeményezési joggal rendelkezett, az intézkedések nem voltak kötelezõek, a vármegyék az anyagi eszközök hiányára hivatkozva sorra elhárították maguktól a királyi ajánlásokat. A felvilágosult abszolutizmus magyarországi egészségügyi politikája szorosan kapcsolódik Mária Terézia és II. József közigazgatási központosítási törekvéseihez. Ennek egyik eszköze a már említett állandó egészségügyi bizottság létrejötte, amelynek feladata az orvosi és közegészségügyi, szegényellátási és ezekkel kapcsolatos kérdések megvitatása, a rendeletek elõkészítése és felterjesztése, illetve azok végrehajtása volt. Elõször felmérték az adott állapotot, többek között számba vették az ország területén mûködõ orvosokat, sebészeket, mûködésüket a bizottság engedélyéhez kötötték, okleveleiket a bécsi egyetem orvosi karával vizsgáltatták meg, stb. (1748). Az 1752-ben megjelent rendelet a vármegyei orvosi hivatalok szervezésérõl intézkedett és a vármegyéknek és városoknak egyaránt kötelezõvé tette az egyetemet végzett orvosok, illetve a járásokban a sebészek alkalmazását. E rendelet szerint csak egyetemet végzett személy lehet vármegyei fizikus, oklevelének hitelességét az állami egészségügyi bizottság ellenõrizte, az illetõnek továbbá helyben is kellett laknia. A vármegyei orvos feladata, hogy az adott terület közegészségügyi állapotát rendszeresen ellenõrizze, felügyelje a gyógyszertárakat, elöljárója legyen a sebészeknek és bábáknak. Rendszeresen jelentenie kellett a megbetegedések számát, a születéseket és a halálozásokat, járvány esetén a megfelelõ módon intézkedni kellett, a szegényeket pedig ingyen gyógyította ben országosan szabályozták a sebészek és orvosok tevékenységét. Ez a rendelet csak az oklevélhez, megfelelõ tanulmányok elvégzéséhez kötötte a gyógyító munkát, a hatóságok feladata lett a szakmai ellenõrzés, hogy a kuruzslókat nagy a bizonytalan értékû oklevéllel rendelkezõket kiszorítsák az orvosi gyakorlatból ben az elõbbi rendeletet azzal egészítették ki, hogy a vármegyei fizikus évente ellenõrizte a végzettségeket, az õ kizárólagos engedélyéhez kötötték az adott területen való orvosi-gyógyító munka engedélyezését. Ekkor vált gyakorlattá, hogy a vármegyei fizikus adhatott engedélyt bábák mûködéséhez, ha azok elõtte tanúbizonyságot adtak felkészültségükrõl és gyakorlati munkájukról. Ebbõl a szempontból a gyógyszerészek is felügyelete alá tartoztak, a különbözõ gyógy

3 szerészsegédi engedélyek kiadásánál, illetve vizsgáztatásánál a vármegyei fizikus is jelen volt, e bizottság elnöki tisztségét is betöltötte. Az 1750/1760-as években hozott rendeletek csak keretet adtak az egészségügyi igazgatás kialakításához. Végleges formáját a rendszer az évi Generale Normativum Sanitatis nevet viselõ rendeletgyûjteményben kapja meg (1773-ban és 1787-ben pótrendeletekkel egészítik ki). E törvénykönyv valójában az elsõ országos érvényû közegészségügyi és igazgatási jogszabály. Pontosan meghatározza az országos és a helyi igazgatási formákat, az adott szervezetek és vezetõik feladatait, a hivatalbetöltés végzettségi követelményeit. Az orvosi közigazgatásban részt vevõ orvosoknak egyetemi végzettséggel kellett rendelkezniük, e szervezetben részt vállaló sebészek számára is kötelezõ lett az orvosi karokon szerzett seborvosi (sebészmesteri) oklevél. A rendkívül nagy orvoshiány pótlására 1769-ben a nagyszombati egyetemet orvosi karral egészítették ki, amelyen ötéves orvos- és hároméves sebészképzést szerveztek. Ez az orvosi kar szakmai és képesítési vonatkozásban felügyeleti és véleményezési jogkörrel rendelkezett, és az elõzményekben említett Egészségügyi Bizottság tanácsadó testülete lett. Az évi rendelet egységes rendszert teremtett a hazai egészségügyi-orvosi igazgatásban, amelyet kiegészítõ intézkedések tettek még hatékonyabbá. Ezek sorába tartozott az az alapítvány, amelyet Mária Terézia 1755-ben hozott létre közalapból épülõ kórházak támogatására. Közpénzek hiányában pedig az állam vállalta magára az építés és a fenntartás költségeit. A felépült és mûködõ kórházak a területileg illetékes hatósági orvosok, vármegyei és városi orvosok felügyelete alá tartoztak: nem csak a fenntartásról, de az ott folyó gyógyító munkáról is gondoskodniuk kellett. A vármegyék és a városok egészségügyi bizottságaik útján ennek tagja volt a hatósági orvos is folyamodhattak segítségért az alapítványhoz. A támogatás mértékét a helytartótanácsi egészségügyi bizottság határozta meg. Ennek nyomán indult meg hazánkban a 18. század második felében az úgynevezett elsõ magyar kórházépítési program, épült fel e programban többek között a pesti Szent Rókus kórház is. Az imént vázolt rendszert II. József intézkedései tökéletesítették, így 1783-ban a Helytartótanácson belül megszûnt a bizottsági rendszer, az egészségügyi bizottság szerepét külön osztály vette át, amelynek az élén az országos fõorvos állt (1786). Az országos fõorvos ellenõrzést gyakorolt a vármegyei és városi orvosi hatóságok felett, orvoskari igazgatóként felügyelõje lett az orvosképzésnek, elnöke azon közalapoknak, amelyek biztosították a kórházépítést, és a szegény-, árva- és betegellátást. A felvilágosult abszolutizmus központosított törekvései nyomán a hazai orvosegészségügyi igazgatás formái egységes szervezetté váltak, ez a minisztériumi rendszer bevezetéséig, a kiegyezés koráig lényegében nem módosult ben a vármegyéken belül kiépítették a járási orvosi hivatalokat,

4 bevezették a magyar nyelv használatát, 1847-tõl csak magyarul érintkeztek egymással a különbözõ orvosi hatóságok. Természetesen a 18. század közepén, a jelentus orvoshiány miatt a vármegyék kisebb hányadában tudták az orvosi hivatalokat betölteni egyetemet végzett orvosokkal, így gyakran elõfordult, hogy seborvosokkal helyettesítették õket, illetve közeli területileg határos vármegyék közösen alkalmaztak egyetlen fizikust. A 19. század elejére köszönhetõen a magyar orvosi karnak már kellõ számú orvos mûködött hazánk területén, így a vármegyei fizikusi állásokat zömében betöltötték, és egyre több orvost alkalmaztak járási, városi kerületi orvosi állásokban is. Az orvoslétszám növekedésével a hatósági orvosoktól igényes tevékenységet kívántak, szakmai munkájuk sokoldalúságot és a törvényekben, közigazgatásban jártasságot követelt. Ennek az orvosképzésben is tükrözõdni kellett, így 1830-tól elõbb rendkívüli tárgyként, majd 1842-tõI kötelezõ stúdiumként bevezették az orvosi rendészet -et, ami a hatósági orvosi tevékenységre készítette fel a medikusokat, ennek rövidítettebb változatát a sebészképzésben is kötelezõvé tették. A hatósági orvosok díjazásának eltérõ volt. A vármegye, a város és a járás anyagi ereje szerint adott az orvosnak fizetést és kiegészítõ javadalmazást. Ez volt az oka annak, hogy a kevésbé tehetõs vármegyékben és városokban gyakran cserélõdtek a fizikusok, mind többen panaszkodtak, hogy orvosukat elcsábították, illetve maga az orvos távozott gyenge fizetése miatt. Az elõbbi rendszerben döntõ változás a 19. század derekán következett be, mikor is ez az igazgatási forma már nem felelt meg a mintául szolgáló európai követelményeknek ben Bugát Pál az Orvosi Tár hasábjain egy új egészségügyi törvény megfogalmazását, az orvosi igazgatás teljes átszervezését szorgalmazta. E reformtervezet felölelte az orvosképzést, az intézményi rendszer fejlesztését, az egészségügyi és szegényügyi területek elválasztását, az orvosi és szakmai érdekvédelem kialakítását. Leglényegesebb célja az volt, hogy az állam ne csak a betegek gondozásáról, hanem a prevencióról, az állampolgárok egészségvédelmérõl is gondoskodjék. A MAGYAR EGÉSZSÉGÜGYI KÖZIGAZGATÁS 1848 UTÁN Az évi III. tc. független magyar minisztérium (kormány) megalakítását rendelte el, egyben megszûntette a régebbi kormányszékeket (Helytartótanács, udvari-számvevõség, kamara, az erdélyi kormányzati szervezetek stb.). Az évi XVI. tc. javaslatot kívánt tenni a megyei kormányzás népképviseleti elv alapján való átrendezésére, amirõl a követke

5 zõ országgyûlésnek kellett volna intézkedni. A megyei közigazgatás ellen a reformkorban mind több támadás indult, az 1840-es évektõl fõleg a centralisták akarták elérni a megfelelõ központi hatalomnak való erõsebb alávetést. A federalizmusnak nevezett túlzott municipializmus helyett az állami egységnek a nemzeti kormány által való erõsítését kívánták megvalósítani. A vármegyei hivatalok ugyan a Helytartótanács alá voltak rendelve, de a vármegye nemesi közgyûlése gyengíthette vagy éppen megtagadhatta a központi akaratot. Ez a szakigazgatásban nem volt gyakori, de elvileg módosíthatta a rendeletek országos érvényesítését márciusában a miniszterek elsõ feladata minisztériumaik megszervezése és hatásköreik megállapítása lett. A minisztériumok a királyi kancelláriából, a Helytartótanácsból és a királyi kamarákból alakultak ki. A korábbi kormányszékek tisztviselõit az III. tc. rendelkezési állományba helyezte, hogy ismét igénybe vehesse szolgálataikat egy új minisztériumban. A számviteli és ügyviteli rendszer vonatkozásában nem vezettek be újításokat, mert az átvett tisztviselõk ezt a rendszert ismerték a legjobban, ennek használata zökkenõmentessé tette az új adminisztráció kialakítását. Kormányzati és közigazgatási reformra az elsõ magyar felelõs kormány hivatali ideje alatt nem került sor. Az országos hivatalok kialakítása mellett a vármegyei igazgatás töretlen maradt, csak a szakágazatoknál az új minisztériumokkal építettek ki új érintkezési formákat. A márciusi forradalom után lehetõség nyílt az országos egészségügyi kormányzás átformálására, az országos fõorvosi teendõk szétválasztására és az egyes feladatoknak megfelelõ országos hivatalok/hatóságok kialakítására. A magyar orvostársadalom aktivitását jellemzi, hogy még a Batthyány-kormány hivatalba lépése elõtt, április 23-án Az álladalmi közegészségügyi és orvosi ügyekrõl hazánkban címmel javaslatot fogalmaztak meg, amely részletesen szólt az orvosképzés reformjáról, a különbözõ hivatalok átalakításáról. Ettõl függetlenül a Kormány elsõ intézkedései között szerepelt az egészségügyi kormányzás új formáinak kialakítása: április 29-én a kormány szétválasztotta az orvosképzési ügyeket az általános igazgatási kérdésektõl. E feladat a Vallás- és Közoktatásügyi Minisztérium felügyelete alá került, a polgári egészségügy irányítását a Földmûvelés-, Ipar- és Kereskedelmi Minisztériumban életre hívott egészségügyi osztályra ruházták, amely intézkedés ellen sokan szót emeltek. Jobbnak látták volna, ha az egész közigazgatást irányító Belügyminisztérium hatáskörébe tartozik, hiszen az orvosi-közegészségügyi kérdések az általános igazgatás részét képezték. Ettõl függetlenül az új egészségügyi osztályra zömében volt helytartótanácsi tisztviselõk kerültek, minden feladatkörre külön-külön tanácsosi rangban levõ szakembert állítottak, míg a közép és alsó szinten vármegye, járás, város változás nem következett be, ez a tervezett közigazgatási törvény függvénye lett volna

6 A polgári egészségügyet átformáló intézkedéseket csakhamar háttérbe szorították a hadsereggel kapcsolatos gondok, valamint az országban fellépõ kolera- és tífuszjárványok leküzdésének feladatai. Az utóbbi leküzdésére felállították az Országos Koleraügyi Választmányt (1848 június), amely országos érvényû rendeleteket hozott a járvány elszigetelésére. A Választmány közvetlenül a polgári egészségügyi osztály alá tartozott, végrehajtói a vármegyék és városa orvosi hivatalai lettek, míg e tevékenységbe bevonták az adott területen mûködõ hadsereg és nemzetõrség egységeit. Erre csak korlátozott formában került sor, mivel csak a nemzetõrség volt hajlandó a feladatot vállalni, késõbb a honvédség vette volna át e szerepet. Ennek érvényesítésére már a hadi helyzet alakulása miatt nem kerülhetett sor. A nemzetõrség orvosi szolgálatának kialakításában még a régi elvek érvényesültek: az országos fõorvos 1848 áprilisa után a polgári egészségügyi osztály vezetõje gyakorolta a kinevezési és szervezési jogokat, de a Jellasiè felett aratott gyõzelem után az Országos Honvédelmi Bizottmány erõteljes ütemben létrehozta a honvédséget, amely a polgári egészségügytõl független honvédorvosi kart és szolgálatot szervezett meg. A polgári és katonai egészségügy teljes szétválasztása érdekében a Honvédelmi Minisztériumban külön egészségügy osztályt szerveztek, a kormány Debrecenbe településéig a két polgári és katonai egészségügyi irányító minisztériumi osztály egymás mellett és teljes elkülönülésben mûködött. A hadi események alakulása miatt ez 1849 januárban megszûnt. Debrecenben újjá kellett szervezni a Honvédelmi Minisztérium egészségügyi osztályát (Stáhly betegsége miatt nem követte a kormányt Debrecenbe, többen nem jelentek meg a kormány új székhelyén stb.), élére Flór Ferencet állították. A polgári egészségügyi osztály elsorvadt, az osztály tagjai lemaradtak, így a katonai helyzet miatt minden orvosi intézményt, személyi állományt a honvédségnek rendeltek alá illetve a vármegyei orvosi hivatalok önálló életet éltek, de közvetlen szakmai felügyeletüket ha erre lehetõség nyílt a Honvédelmi Minisztérium egészségügyi osztálya látta el májusában került sor a polgári és a katonai egészségügy szétválasztására. Az elõbbi irányítására a Belügyminisztériumban megszervezték az egészségügyi osztályt, ezzel az orvosi-egészségügyi szakterületet beemelték az általános közigazgatásba. Ezen osztály tényleges tevékenységét alig kezdte meg, amikor a magyar szabadságharc elbukott. Az osztály élére azt a Bugát Pál állott, aki 1841-tõl a hazai egészségügyi igazgatás teljes reformját indítványozta, és az Orvosi Tár hasábjain terjedelmes helyet biztosított a reform-javaslatoknak. A világosi fegyverletétel után hazánk egész területén katonai közigazgatást vezettek be, amely véget vetett a magyar állami orvosi-egészségügyi irányítás és igazgatás formáinak. Az osztrák kormány bevezette az új kormányzati rendszert, létrehozta a fõkormányzóságot, amely öt kerületi

7 (pesti-budai, soproni, pozsonyi, kassai és nagyváradi) egységre oszlott. Az egész rendszert mint közigazgatási területet a bécsi belügyminisztérium felügyelte, amely 1850-ben felállította Budán a rendszer irányításával megbízott Helytartóságot. E rendszerben nemcsak a birodalmi igazgatási elvek érvényesültek, hanem kiiktatták a közigazgatás modernizálását akadályozó vármegyei rendszert is. E hivatalokban kinevezési rendszer mûködött, nem vették figyelembe az elõ- és a választási jogokat. Fõként szakmai elvek érvényesültek, ám döntõ volt a hûség is. A Bach-huszárok mélységesen sértették a magyarokat, másrészrõl viszont szakmailag képzett tisztviselõket telepítettek az új hivatalokba. E poroszos rendszerben elsõsorban birodalmi elvek érvényesültek, nem vették figyelembe a magyar sérelmeket. Ehhez igazították az egészségügyet, amelynek központi irányítását a bécsi Belügyminisztérium, illetve az Állandó Egészségügyi Bizottság hatáskörébe utalták. Az október 20-án megjelent birodalmi belügyminiszteri rendelet értelmében a polgári egészségügyi közigazgatás vezetõit az öt helytartósági kerületben felállított egy-egy egészségügyi hivatal irányította és nevezte ki. Ennek munkáját a melléjük rendelt egészségügyi bizottságok segítették. A bizottságok tagjai részben a kerületi feladatokat ellátó megyei fõorvosok, gyógyszerészek lettek, a tagság másik felét az igazgatási tisztviselõk adták ki. Az adott kerület minden orvosi állását kinevezéssel töltötték be, de az új rendszerben, hasonlóan a járási funkciókhoz és intézményekhez megmaradtak a vármegyei fõorvosi tisztségek és hivatalok, de ezeket is kinevezési rendszerben alkalmazták. Ekkor rendelték el a kötelezõ kör- és községi orvosi intézményt, amely az adott települések lélekszámához igazodott. Ötezer lakosra legalább egy orvosnak kellett jutnia, a falvakat, illetve a kisebb településeket orvostartásra kötelezték. Fizetésüket a kincstár vállalta magára, bár az alacsony fizetés miatt kevesen pályáztak az új állásokra. Az új igazgatási forma jelentõs változást hozott: megszigorította az orvosi gyakorlat lehetõségeit, fellépett a kuruzslás ellen, bevezette az orvosi díjszabást, megalkotta a gyógyszerészi ügyrendet, szabályozta a közápolást és a kórházügyet, szétválasztotta a kórházügyet a szegénygondozástól, a kórházi ápolással kapcsolatban kötelezõ pénzügyi normákat állított fel. Az egész ország területére kiterjedõ kórházépítési programot dolgozott ki, amelynek finanszírozására a kincstár, a közalapok és az állami pénzügyi források mellett az állami sorsjátékok bevételének jelentõs részét átengedte. E diktatórikus és erõszakos központosított adminisztratív rendszer eredményeképpen az 1850-es években hazánk területén 4000 ággyal emelkedett a kórházi férõhelyek száma, illetve a gyógyítás színterévé a kórház vált. A rendszerben erõteljesen érvényesült a képesítés szerinti alkalmazás elve, vagyis az orvosi állásokat csak oklevéllel rendelkezõkkel, ha másképpen nem, akkor a hadseregtõl leszerelt orvosokkal vagy a Monarchia más területérõl iderendelt személlyel töltötték be. Nagy hangsúlyt fektettek a pénzügyi

8 fegyelemre, az orvosi hivatalok mellett külön pénzügyi-számviteli részlegeket állítottak fel, amelyek szorosan kapcsolódtak a magasabb hivatalok hasonló rendszeréhez. A korabeli visszaemlékezések túlzott bürokratizmusról, pénzügyi pepecselésrõl számolnak be, illetve az egészségügyet igazgató hivatalokban a sok idegent említik. E rendszerben jelentett változást az évi Októberi diploma, amely visszaállította Magyarország területén az évi alkotmányos állapotokat, a vármegyék autonómiáját, a magyar nyelv használatát, a helytartósági kerületek helyébe a Helytartótanácsot. Itt megszervezték az 1786-ban elrendelt egészségügyi osztályt, amely felszámolta az 1852-ben kialakított igazgatási rendszert. Viszont nem számolták fel az ekkorra már mûködõ községi és körorvosi rendszert, hasznosnak és szükségesnek tartva, beépítették a visszaállított egészségügyi igazgatási formába. A Februári Patens után a birodalmi centralizációra visszatárt kormányzati rendszer megtartotta a Helytartótanácsot, így az egészségügyi igazgatási már elavult rendszerét is. A neoabszolutizmus korszakában ( ) a magyar korona területén is bevezették az egységes és centralizált adminisztrációt, a számvitelt, a pénztári-ügyviteli rendszereket, amelyeket az 1867-ben megalakult második magyar minisztérium is töretlenül átvett. Ennek gerincét a pénztári rendszer adta, amelyet az egész birodalom vonatkozásában 1857-ben alakítottak ki. Az összes helyi, területi pénztár a központi állampénztár fizetõ helyekkel bíró helyi részlegei lettek. Ennek elõnye az volt, hogy kiküszöbölõdött a korábbi rendkívül bonyolult elszámolási eljárás. A központi adminisztrációval megszüntették a vármegyék és városok párhuzamos hivatalait, az adóbehajtás és az igazolás nem a helyi pénzügyi szervezetek feladatköre lett után a pénzügyi kerületi igazgatások helyébe a magyar királyi pénzügyi igazgatóságok léptek, a budai kerületi igazgatóságból alakították ki a Magyar Királyi Pénzügyminisztériumot, amely a teljes császári pénzügyi igazgatásnak a magyar korona területére esõ szervezetét, az adóhivatalok hálózatát, pénztári szolgálatát, ügykezelési és ügyrendjét irányította. Az 1867 után magalakult második magyar minisztérium legjobban kiépített közigazgatási ágazata éppen a pénzügy volt, de vonatkozott ez a hadügyre és a külügyre is, amely mint a közös ügyek része, azonos volt az osztrák igazgatási formákkal. A DUALIZMUS KÖZIGAZGATÁSA A kiegyezés után a jog- és szakszerûségre épült, országos, területi és helyi szintekre tagolódott általános és szakági igazgatás mellett önálló területet képezett az pénzügyi és adóigazgatás, a gazdasági ágazat és az elõbbitõl elkülönülve az igazságszolgáltatás hivatalrendszere. Az ellenõrzés

9 rendszere minden hivatali formában érvényesült. Ez a bonyolultnak látszó rendszer az észszerûségre épült, viszont elég népes tisztviselõi létszámot követelt, ami a közigazgatást költségessé tette. A kezdeti idõszakban nem lehetett kivédeni a párhuzamosságot. Ez utóbbi részben a régi formák leépítésének halogatásából, illetve az osztrák formákhoz való igazodás gyakorlatából eredt. Ettõl függetlenül a magyar közigazgatás 1867 után jelentõsen fejlõdött, önálló arculattal rendelkezett, a birodalmi mintákat a magyar valósághoz igazítva alkalmazta, fejlesztésében a szakszerûség követelményeihez igazodott. A közszolgálati alkalmazottak száma azonban nagymértékben növekedett. A magyar királyságnak 1800 körül 3400 állami hivatalnoka, a vármegyében további 5500 választott tisztviselõje volt: 1870-ben az állami alkalmazottak száma ra fõre emelkedett ez 1913-ra közigazgatási, fõ gazdasági (állami üzemekben mûködõ) tisztviselõre emelkedett, míg az önkormányzati alkalmazottak száma megközelítette a 400 ezret. A különbözõ tisztségekhez jogi (a szakágazati területen az odavágó egyetemi) oklevelet, az alacsonyabb tisztségeknél érettségi bizonyítványt, a helyi igazgatásban polgári iskolai végzettséget kívántak. A 19. század utolsó évtizedében, elsõsorban Wekerle Sándor elsõ miniszterelnöksége idején több javaslat hangzott el a közigazgatás ésszerûsítése, költséges voltának megszûntetése tárgyában, sõt a szakszerûség növelése érdekében indítványozták a különbözõ tisztségeket betöltõ hivatalnokok egységes alap és szakképzettségi követelményrendszerének megalkotását, az államigazgatásban részt vevõk általános és szaktisztviselõi vizsgarendszerének és képzésének bevezetését. A kiegyezés után az államigazgatásban megszûnt a választott tisztviselõi forma, z önkormányzatoknál is pályázat útján töltötték be a különbözõ hivatalokat. Különbség csupán annyi volt, hogy az államigazgatásban (pénzügyi igazgatásban) részt vevõk nyugdíjjogosultsággal rendelkeztek, ami önkormányzati vonatkozásban nem volt általános után az orvos- és közegészségügy feladatköre a Belügyminisztérium mint a közigazgatás részterülete joghatósága alá került, az országos feladatok intézése a minisztérium, a területi kérdések az önkormányzatok feladata lett, és ennek megfelelõ hivatali rendszer épült ki. E rendszerbe tartoztak a kórházi, gyógyszerészeti, közegészségügyi, járványügyi stb. kérdések, így a Belügyminisztériumon belül egy elkülönült hivatali részt alkottak, amelynek végsõ és legfelsõbb vezetõje maga a miniszter volt. Munkáját segítette mint véleményezõ, tanácsadó és indítványozó testület az Országos Közegészségügyi Tanács, amelynek feladata az ország közegészségügyének alakítása volt. Ez utóbbi tanács mintájára a helyi (és területi) igazgatásokban is hasonló testület segítette a közegészségügy szakigazgatását, illetve ennek felügyelõjét, aki a vármegyéknél az alispán, a járásokban a fõszolgabíró, a városokban a polgármester volt. A helyi és területi közegészségügyi igazgatás vezetõje a tisztiorvos

10 vagy tiszti fõorvos volt, amely tisztség betöltéséhez 1872-tõl tisztiorvosi vizsgát kellett tenni. A közegészségügyi szakigazgatás végsõ formáját az évi Közegészségügyi Törvényben nyerte el, amely a korabeli Európa legkorszerûbb hasonló törvénye volt. E törvény az orvosi-közegészségügyi közigazgatás területén világos, logikusan alá- és fölérendelõ formákat alakított ki, egységes ellenõrzési rendszert alkotott, a rendszerben alkalmazott tisztviselõket jól körülhatárolt feladatkörökkel ruházta fel. A szakigazgatási területek alkalmazkodtak legjobban a szakképzettségi követelményekhez: igazgatási irányítói és ellenõrzési (felügyelõi) tisztséget betöltõ tisztviselõvel szemben az alapkövetelmény az odavágó egyetemi oklevél, az orvosok esetén a tisztiorvosi vizsga megléte vagy letételi követelménye volt, de az idõközben kialakult újabb feladatkörökhöz már szakvizsgát is megköveteltek. Például az és évi ipari törvény kialakította az ipar- és üzemegészségügyi területet. Az ezt felügyelõ orvosnak nemcsak tisztiorvosi vizsgával kellett rendelkeznie, hanem megkívánták az orvosi karon a megfelelõ tárgykörbõl tett vizsgát is. Bõvíthetnénk ezt az iskolaorvosi vizsgával (1885), a hadsereg vonatkozásában a katonaorvosi tanfolyam elvégzésével, de ezek már a szakorvosi vizsga kialakulásával kapcsolatosak. Természetesen a vizsgakötelezettségrõl szóló törvények megjelenése után bizonyos türelmi idõszakok következtek, amikor az érintetteknek teljesíteni kellett a törvényben elõírtakat. A 19. század utolsó harmadában az orvostovábbképzés megoldását többek között az orvosi-közegészségügyi közigazgatásában résztvevõ tisztviselõk speciális szakképzettségi követelményei is sürgették. Hasonló tendenciák fedezhetõk föl az ipari, gazdasági, földmûvelési szakigazgatás követelményrendszerében is, általában ezek az igazgatási formák követték legjobban a sajátos szaktudományi fejlõdést. Ezt tükrözték például az orvosi-közegészségügyi igazgatás munkáját segítõ különbözõ laboratóriumok, járványügyi, bakteriológiai intézetek, az igazgatási munkában résztvevõ tisztviselõk hatósági jogkörének folyamatos bõvítése. Feszültséget okozott, ha a közigazgatási munkában résztvevõ orvos-tisztviselõ szolgálati elöljárója megyében az alispán, járásban a fõszolgabíró, városban a polgármester, nem volt orvos, így szakmai kérdésekben nem tudott állást foglalni. Már az 1880-as években igény támadt az általános és szakigazgatás alá-fölérendeltségének megszûntetésére, fõleg a közegészségügyi szakigazgatás vonatkozásában. Többen, közöttük Fodor József, közegészségügyi minisztérium felállítását, az általános és a közegészségügyi szakigazgatás gyakorlati szétválasztását, csak legfelsõbb szintû koordinálását javasolták. A súrlódások másik oka közigazgatásban részt vevõk egészségügyi ismereteinek teljes hiánya, az egészségügyi felvilágosítás kiépítése volt. A különbözõ közigazgatási hivatalokban mûködõ tisztviselõk az esetek többségében felesleges okoskodásnak vették a tisztiorvos intézkedéseit,

11 gyakran nem értették azok fontosságát, ennek megfelelõen nem is hajtották végre õket. Ennek összehangolására, Markusovszky Lajos kezdeményezésére 1835-ben megszervezték az Országos Közegészségi Egyesületet, amelyet az orvosok, jogászok, pedagógusok és a tisztviselõk közös társaságának alapítottak. A társaság feladata lett az egészségügyi felvilágosítás, a közegészségi eszme terjesztése a közigazgatásban. Ugyancsak ellentéteket szított a hatósági orvosi munkában és igazgatási tevékenységben részt vevõ orvosok és tisztviselõk alacsonyabb fizetése, illetve az önkormányzati területen mûködõk nyugdíjképtelensége. Az elõbbin ugyan segített, hogy 1893-ban az önkormányzati szervezetben mûködõknek egységes fizetési kategóriákat (fizetési osztályokat) alakítottak ki, de nyugdíjképességük nehezen oldódott meg. Elõbb a magánnyugdíjintézeteket ajánlották nekik ban a nyugdíjjogosultságot csak a tényleges igazgatásban résztvevõk kapták meg, a hatósági orvosok csak megfelelõ szolgálati idõ után 1913-ban. A KÉT VILÁGHÁBORÚ KÖZÖTT A trianoni békeszerzõdés megkötése után a hazai közigazgatásban mély válság következett be: a világháború utáni pénzügyi összeomlás szanálása, az új európai közigazgatási formák megvalósítása, a meglevõ országrészeken az új igazgatási formák kialakítása, valamint az elcsatolt területekrõl idemenekült tisztviselõi karról való gondoskodás szándéka teljes reformot követelt. Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban már ekkor megjelent a hivatali munkában is a gépesítés és az adminisztráció egyszerûsítése. Az 1920-as években a gazdasági racionalizálás már annyira elterjedt, hogy nemzetközi szervezetek, intézmények foglalkoztak vele. A Nemzetek Szövetsége 1920-ban felállította a Comité Consultation Economique-ot, amely Henri Fayol nézeteit vallotta az igazgatás átszervezése tekintetében. Szerinte az igazgatásban a tervezést, a szervezést és az intézkedést kell összhangba hozni, ennek megfelelõen kell a hivatali szervezeteket kialakítani. E rendszeren belül viszont a lehetõ legegyszerûbb adminisztrációt kell megvalósítani. A hivatali rendszerben a szükségleteknek megfelelõ, jól képzett szakembert kell alkalmazni, kerülni a párhuzamos ügyintézést és az átfedéseket, a különbözõ ügykörök érintkezését stb. Ez a kérdés a magyar közigazgatás-tudomány szakembereit is foglalkoztatta, elsõ megfogalmazója Weis István belügyminiszteri titkár volt, aki A múlt és jövõ közigazgatása c. munkájában (Bp., 1920) a közigazgatási csõd okaiként a következõket nevezte meg. A magyar közigazgatás egész szervezete és cselekvési módja annyira elavult, hogy a feladatokat a lehetõ leglassabban és minél több ember bevonásával, a gyakorlati szempontok teljes kikapcsolásával oldja meg. Az egyes feladatokat az

12 egymás fölé rendelt hatóságok egész légiója oldja meg, illetõleg a közfeladatok ugyanazon körével foglalkozik. Az országot egymás fölé rendelt hatóságok önállósággal rendelkezõ szervezeteinek négyszeres hálózata fedi, így az alsóbb hatóságok önállósága teljesen illuzórikussá vált a gyakorlatban az ügyek túlnyomó nagy része jogorvoslat nélkül valahol megreked Sehol a világon nem volt annyi tisztviselõ, mint nálunk, mert a hivatalnoki rendszer kóros osztrák formáját vettük át, amely könyvelt és ellenkönyvelt, revideált és kezelt, rengeteg idõt és erõt igénybevett, az aktát el is intézte, de az ügyet érdemben nem oldotta meg. Az állami igazgatás lényegében ma is azon keretek között folyik, amelyek a Bachrendszer helytartóságainak kereteit adták. Nem csoda, hogy mindig; történik valami, de az ügy nem halad elõre, és hogy amíg az ügyirat az iktatóból az elõadóhoz kerül, sokszor két három napig várakoznak. A szerzõ a reformot abban látja, hogy az állam fejlõdése a népállam felé halad, amely a közigazgatástól az együttmûködést, a közös hivatáson alapuló érdekazonosságot követeli meg. Az állam ezt a folyamatot csak sürgetni köteles. A községekben jól képzett, hatósági jogkörrel felruházott tisztviselõket kell foglalkoztatni, a képviselõtestület csak irányítson, ne ügyintézzen. A község és a vármegye között ne álljon a járás, mert csak bonyolítja az ügyintézést, míg a megye jogköre terjedjen ki a területén lévõ városokra, ne legyen az adott területen kivéltel. A városok és vármegyék élén álló képviselõtestület létszámát csökkenteni kell, jogkörének túlnyomó többségét a polgármesterre vagy a megyei adminisztrációt irányító alispánra kell bízni, az ügyeket szakképzett tisztviselõk intézzék. A városi vagy vármegyei igazgatás ne egy ad hoc, vagy állandósult kisebbségnek vagy többségnek, hanem az egész lakosságnak az érdekeit valósítsa meg. A szerzõ utoljára hagyta a kormányhatóságokat. A legtöbb minisztérium zárt testület, amelybe külsõ szolgálat nélkül kerülnek tisztviselõk, így alig szereznek gyakorlatot. A szelekció elve csak korlátozottan érvényesül. Nehézkes az ügyintézés és a döntés: az elõadó csak elintézési tervet készít, amelyhez az elõadótól egészen a miniszterig, a hivatali fõnökök sora járul hozzá, ami nemcsak nehézkes, hanem idõt pazarló is. Ha valakin az ügy megakad, megy visszafelé és kezdõdik elölrõl minden. Indítványa szerint a konkrét ügyeket az alsóbb hatóságok végezzék, a középhatóság csak felügyeljen vagy fellebbezéssekkel foglalkozzék, míg a felsõ hatóság konkrét ügyekkel nem törõdve csupán irányítson. A közigazgatás reformjával, a korszerû közigazgatás formáinak kialakítására már az elsõ világháború elõtt születtek elméleti munkák. Gyakorlati megvalósításával legutoljára 1918-ban, a harmadik Wekerle-kormány akart foglalkozni, de a reform 1920-ban valóban égetõ feladattá vált ban javaslat született Rakovszky Iván belügyminiszter elõterjesztésében a közszolgálati tisztviselõk létszámkeretének megállapításá

13 ra. Az évi 35. tc. az ország új közigazgatási rendszerét új vármegyerendszert határozta meg, ami valójában a közigazgatás teljes átformálását eredményezte. Elsõsorban a városi, megyei és községi közigazgatási ügyintézést tisztázta, meghatározta a tisztviselõk végzettségi követelményeit, elõléptetési és fizetési rendjét, emelte a közigazgatási tisztviselõkkel szemben állított követelményeket, meghatározta a fegyelmi hatásköröket de határozott követelményekkel lépett fel az alsóbb szinten mûködõ tisztviselõkkel szemben is. A közigazgatási reformok szempontjából lényeges az évi IV. tc., amely az államháztartás egyensúlya érdekében a 7200/1924.ME. sz. rendelettel létrehozta az Országos Takarékossági Bizottságot. E bizottság feladata lett egyebek között, a tisztviselõi kar ideális létszámának meghatározása, illetményeik egységes megállapítása. Ennek nyomain alakították ki a Központi Illetményhivatalt, dolgozták ki az új Közszolgálati Szabályzatot. A Bizottság feladata volt a közszállítási szabályzat mai értelemben vett közbeszerzési szabályzat kidolgozása, erre állandó javaslattétel és a módosítások megtétele. Ugyancsak a takarékosság elveit figyelembe véve kellett javaslatot tenni az ügyintézés egyszerûsítésére. A Bizottságnak teljes betekintési joga lett az összes igazgatási ágazat és hivatali rendszer tevékenységébe. Elsõsorban a gazdaságossági szempontokat kellett érvényesíteni vizsgálataik során. E Bizottságba minisztériumonként 2-2 vezetõ fõtisztviselõt és az egyes szakágazati vizsgálatoknál egy-egy kiemelkedõ tudású szakembert delegáltak. E bizottság határozatait négy albizottságon keresztül érvényesítette: az elsõ és másodfokú hatóságok tisztviselõi létszámának, fizetési és végzettségi normáinak megszabása, az ügyintézés egyszerûsítése, a közbeszerzések megszervezése területén. E Bizottság tagja lett Magyary Zoltán, a Vallás- és Közoktatási Minisztérium egyetemi osztályának fõnöke, akinek nevéhez fûzõdik a hazai közigazgatás reformtervezetének kidolgozása, a reformok elvi alapjainak tudományos megfogalmazása. Elképzeléseit 1930 szeptemberében adta át Bethlen István miniszterelnöknek, ennek szemléletét tükrözi a 370/1931. évi miniszterelnöki rendelet, amely az átszervezési munkát egy kormánybiztos vezette tárcaközi bizottságra bízta, kormánybiztossá pedig Magyary Zoltánt nevezte ki. Magyary közigazgatási reformelképzeléseit az egyetemi tanszéke mellé szervezett Magyar Közigazgatástudományi Intézetben dolgozta ki. Tudományos kutatásai fõleg a szervezeti megoldásokra irányultak, tényeken alapuló és modern szervezéselméletek eredményeit tükrözõ elmélete az erõteljes centralizált állam igényét fogalmazta meg. Legfõbb követelményként a szaktudást és a gazdaságosságot jelölte meg. Magyary Zoltán 1931-ben összefoglaló javaslatot, ben pedig részletes racionalizálási programot terjesztett Károlyi Gyula miniszterelnök elé. (E javaslat könyv alakban is megjelent.) Lényege: nem szabad különbséget tenni állami és önkormányzati közigazgatás között, a reformoknak a közigazgatás egész területét kell egyidõben érinteni. Ennek

14 függvénye a szükséges létszám meghatározása, minõségi követelményeinek megfogalmazása A gazdaságossági elvekben kidomborodott, hogy a gazdaság és a közigazgatás összekapcsolt terület, célszerû az állami költségvetést naptári évhez kötni stb. E javaslat nyomán a kormány március 13-án megbízta a Magyar Közigazgatástudományi Intézetet a közszolgálati alkalmazottak (tisztviselõk) szolgálati pragmatikájának, végzettségi követelményeinek és szolgálati szabályzatának, a minisztériumok és alárendelt hatóságaik ügyviteli szabályzatainak kidolgozásával. E munka nyomán Magyary Zoltán kitûnõ grafikus ábrázoláson keresztül vázolta a magyar közigazgatás szervezetét, rámutatva az addigi párhuzamokra, de kitért a jogszabályok áttekinthetetlen rengetegére is. Javaslatot tett a jogszabályok racionalizálására, új közigazgatási jogszabálygyûjtemény összeállítására. Ugyan Magyary Zoltán március 12-én megvált hivatalától, de az 1930-as években végrehajtott racionalizálási, közigazgatás átszervezési program az õ elképzelései szerint valósult meg ban a Belügyminisztériumban megalakult a mindenkori belügyminiszter vezetése alatt mûködõ Közigazgatási Racionalizálási Bizottság, amelynek adminisztratív vezetõje Mártonffy Károly egyetemi tanár lett. A kiváló szakemberekbõl álló testület sorra adta a javaslatokat az alsó és felsõbb közigazgatás átformálására, amelyek valóban meg is valósultak. Ezek a szervezetekre, az ügyintézésre, a jogszabályrendezésre, a tisztviselõk képzésére, az utóbbiakkal szemben támasztott követelményekre irányultak. A Bizottság mûködésének négy esztendeje alatt átalakult a minisztériumi igazgatási tevékenység, történtek összevonások, világos szervezeti formák kialakítása; ez utóbbiak fõleg a szakigazgatási területekre vonatkoztak. E tanulmány nem ad lehetõséget a rendeletsorok teljes áttekintésére, ki kell azonban emelnünk a közigazgatási vizsga (1933), az ügyvitellel kapcsolatos takarékossági elvek (1933), a létszámnormák (1934) stb. elrendelését tõl folyamatosan vizsgálták, fogalmazták újra a közszolgálati tisztviselõk jogállását, felhatalmazásait, a velük szemben támasztott végzettségi követelményeket, fizetési osztályaikat stb ben (15. tc.) végül megszületett az egységes közhivatalnoki jogszabály, amely besorolta a szaktisztviselõket, tanárokat, orvosokat, mérnököket, stb., azonos jogokkal ruházta fel õket, mint a közhivatalnokokat. Egységes kinevezési rendszert valósítottak meg, pontosan meghatározták az államfõ, a miniszterelnök, a miniszterek, az alsóbb közigazgatási szervezetek vezetõinek kinevezési rendjét, kimondták az egyeztetés kötelezettségét. Az állások betöltése elvileg nyilvános pályázat útján történhetett, de ettõl a törvényben elõirt módozatokban eltérhettek. A szakágazatokban a kinevezési jogokat és gyakorlatot elvben az évi 3. tc. szabályozta, de az évi. 9. tc. külön rendeletben szólt az egészségügyi szakszemélyzet és tisztviselõk, az évi 2. tc. a számvevõségi, az évi 23. tc. az akkor felállított szociális szakszolgálat kinevezési rendszerérõl

15 A kinevezési rendeletek alapját az évi 1. tc. adta, amely a szaktisztviselõk vonatkozásában az egyetemi oklevelet tekintette alapkövetelménynek, de az évi 30. tc. már elrendelte a kötelezõ szakmai gyakorlat mellett a közigazgatási szaktisztviselõk elméleti és gyakorlati képzését (továbbképzését), a közigazgatási vizsga feltételeként pedig három éves közigazgatási gyakorlatot írt elõ. Ez utóbbiak letételére alakították meg 1934-ben az Országos Gyakorlati Közigazgatási Vizsgabizottságot, amelyen belül szakágazati albizottságokat is életre hívtak. A felkészülésre rendeletben határozták meg a tananyagot. A vizsgákra képzõ- és továbbképzõ tanfolyamokon lehetett felkészülni. A szakközigazgatásban mûködõ tisztviselõk vonatkozásában úgy rendelkeztek, hogy alkalmazásuk feltétele a szakirányú egyetemi diploma, viszont szakjogi és közigazgatási ismeretekbõl nekik is, eljárásjogi ismeretekre épülõ vizsgát kellett tenniük. AZ ORVOSI-KÖZIGAZGATÁSI REFORM Az 1930-as években elindított közigazgatási reform érintette a szakigazgatási területeket, így a szociális, a közegészségügyi, a hadügyi, a földmívelésügyi területeket is. A szociális és a közegészségügyi területtel az 1920-ban felállított Népjóléti Minisztérium foglalkozott, amelynek tevékenysége felölelte még a munkaügyet, a foglalkoztatási kérdéseket, az árva- és hadigondozást stb. A minisztérium feladatköre rendkívül összetett volt. Az elsõ és másodfokú közigazgatási hatóságok nem mindenben követték a szakigazgatás gondolkodásmódját, szervezeteit, az alsóbb szinteken általános igazgatási elvek és gyakorlat érvényesült. Ésszerû volt a kettõsség megszüntetése, a felesleges párhuzamok kiiktatása, a közigazgatás egységes rendszerébe visszaemelni e szakterületet, gazdaságossá tenni az ügyintézést, felszámolni felsõ szinten a minisztériumok közötti levelezést ben a közegészségügy és a szociális kérdések visszakerültek a Belügyminisztérium hatáskörébe, amit orvosi végzettségû államtitkár irányítása alá helyeztek. A közegészségügyi és az orvosi szakigazgatás több minisztérium osztály feladata lett. Ezek az általános közegészségügyi, az egészségügyi igazgatási, az egészségvédelmi és a járványügyi, betegellátási (kórházi) és gyermekvédelmi osztályok voltak. A belügyminiszter a közegészségügyi szolgálatra vonatkozó felügyeleti jogát a helyi. Közegészségügyi felügyelõk (felügyeletek) útján gyakorolta. E felügyelet a közegészségügy, egészségügy, gyermekvédelem és a falusi egészségvédelem területére terjedt ki. E rendszerbe tartoztak a kórházak, a rendelõk, a körorvosok, a prenvenciót szolgáló laboratóriumok, vizsgáló állomások. A belügyminiszter szakmai munkáját segítette az Országos Közegészségügyi Tanács, az Országos Igazságorvosi Tanács, de a szakmai há

16 lózatot irányította és ellenõrizte az Országos Közegészségügyi Intézet is javaslattételi és véleményezési jogkörrel. Szakmai prevenciós feladatot láttak el a gyermekvédelem területén az Országos Stefánia Szövetség, a Zöldkeresztes Egészségvédelmi Szolgálat, illetve ezek helyi és területi szervezetei. A közegészségügyi közigazgatás középfokú szervezetei a törvényhatóságok voltak, s ennek szakági tisztviselõje a tisztifõorvos, illetve hivatali apparátusa. Az alsófokú szervek a községek, az I. fokú közigazgatási hatósági jog birtokosa a fõszolgabíró, illetve a megyei jogú városok esetében a polgármester. A falvakban a fõszolgabíró képviselõje a jegyzõ lett, az elsõfokú közigazgatási szinten a közegészségügy intézõje és irányítója a tisztiorvos volt. Az évi 9. tc. a tisztiorvosi és hatósági orvosi hálózatot államosította, ezzel megszûnt a helyi választás lehetõsége, az egészségügy irányítói kinevezett állami tisztviselõk lettek, felettük szakmai felügyeletet és fegyelmi felelõsséget a szakhatóságok gyakorolhattak. A szociális ellátás igazgatási szervezete részben összefüggött az egészségüggyel, amennyiben a gondoskodás kiterjedt a betegellátásra, a folyamatos kórházi gondoskodásra. Ennek megállapított hivatalos költségeit a betegellátó intézményeknek az Országos Betegpénztáron keresztül az állam biztosította. Az 1920-as évek elejétõl kormányprogrammá vált a szociális gondoskodás, számos rendelkezés pl. betegbiztosítás, öregségi, özvegyi, árvasági és rokkant ellátás, nyugdíjellátás stb. és jogszabály született ezen a területen tól 1932-ig e feladatokat az egészségüggyel együtt a Népjóléti Minisztérium irányította, elsõfokú végrehajtói a Belügyminisztérium hatáskörébe tartozó közigazgatási szervezetek lettek, számos hatásköri és az ügyek intézését lassító jogköri vitát okozva. A szegény- és árvagondozás (kiegészülve a hadi- és rokkantgondozással) az évi 24. tc.-ben foglaltakra épült, ahol e forma érvényesülése az önkormányzat anyagi erejétõl függött, ha ebben hiányt szenvedett, akkor az állam biztosította a segélyeket. A hadigondozás (rokkantak, hadiárvák, hadiözvegyek stb.) költségei a honvédelmi költségvetésben szerepeltek, innen kerültek a szociális ellátást biztosító minisztériumhoz után az elcsatolt területekrõl érkezett több százezer menekültrõl is a magyar állam gondoskodott, ahol a gondoskodás újabb terheket rakott volna az adott helyi közigazgatás vállaira. A Népjóléti Minisztériumban a munkahelyteremtésrõl csak elvi döntések születtek, illetve pontosan regisztrálták a munkanélkülieket és a munkavállalási lehetõségeket, mivel gyakran az igény és a lehetõség nem egy helyszínen jelentkezett. A szociális kérdések szervezésének színhelyváltozása, a Népjóléti Minisztériumnak a Belügyminisztériumba való beolvasztása után bontakozott ki az úgynevezett egri norma, a szegénygondozás új formájának alkalmazása. Ez összekapcsolta a szegénygondozásra szervezõdõ társadalmi segítséget a

17 helyhatóságok (városok, községek) erejével és ezt kiegészítette az állami segítség megemelt pénzügyi alapjaival. A rászorultak nemcsak segélyt, anyagi támogatást kaptak, de részükre az állam- a helyhatóságokon keresztül munkahelyeket teremtett, az igényeknek megfelelõen át- vagy tovább képzõ tanfolyamokat szervezett, megteremtette a szakmai átképzés (vagy képzés) lehetõségeit. E képzéseken a rászorultak kötelesek voltak részt venni, csak ebben az esetben kaphattak egyszeri, vagy rendszeres gyermeknevelési, iskoláztatási segélyeket. Aki ebben a rendszerben már kora vagy egészségi állapota miatt nem tudott részt venni, arról az állam külön gondoskodott. Különbséget tettek munkaképes és munkaképtelen között, az önhibájából vagy önhibáján kívül munkanélküli között, részükre az állam a helyhatóságoknak nyújtott, anyagi segítséggel munkahelyeket szervezett. A szociális gondozással foglalkozó igazgatási szervezetek kötelességévé tette a szegénygondozás érintettjeinek felkutatását, nemcsak a jelentkezettek regisztrálását. A /1936. évi belügyminiszteri rendelet nemcsak az ún. egri norma alkalmazásának alapelveit szabta meg, hanem tartalmazta az ily módon állami szegénygondozásba kerültek rendszeres orvosi és betegellátását, egészségvédelmi felmérését is. Az évi 5. tc. bevezette a többgyerekes szegény családoknál a gyermeknevelési pótlékot, ami az évi felmérés szerint családot érintett tõl e családok gyermekenként havi 5 pengõt, 1943-tól 7 10 pengõt kaptak. (Az elsõ gyerek után 7, a második után 8, a harmadiktól gyermekenként pengõt folyósítottak havonta.) 1941-tõi bevezették a közalkalmazotti területen is a családi pótlékot, gyermekenként havi 4 7 pengõben állapították meg ben megalapították az Országos Nép- és Családvédelmi Alapot (ONCSA), amelynek feladata lett a sokgyermekes, segítségre szoruló családok szervezett támogatása. Az évi 23. tc. az állami illetéki bevétel 27%-át ezen alapnak engedte át, hogy ebbõl a támogatás több formáját valósítsa meg. Ez lehetett közjóléti szövetkezeteken keresztül házépítés, földtulajdon és haszonbérleti juttatás, állatvásárlási kölcsön, kertészeti és házipari tevékenységet kialakító segély, a szegénysorsú gyerekek nyári nyaraltatására táborszervezés. E célra az állam városok körül jelentõs földterületeket vásárolt, ezeken valósítva meg a városi szegények letelepítését, munka- és megélhetési lehetõségeik megteremtését. E programot az egészségüggyel foglalkozó államtitkár felügyelte, a kialakított szervezetbe törvényhatóságonként 1-1 közjóléti elõadót alkalmaztak, törvényhatóságonként közjóléti szövetkezetet szerveztek, amelynek felügyelõje helyi közigazgatás vezetõjén (szolgabíró, jegyzõ) kívül a tisztorvos lett. E látszólag más szervezést és közigazgatási eljárást igénylõ területnek a közegészségügyi igazgatással való laza összekapcsolása részét képezte annak az államilag szervezett egészségügyi programnak, amely az ország

18 lakosságának fõleg a vidéki népesség vonatkozásában egészségi állapotán kívánt javítani. Ennek részét képezte nemcsak az egészségügyi ellátás infrastruktúrájának szélesítése (kórházépítési program, a betegellátás és gondozás helyi formáinak kialakítása stb.), a betegbiztosítási formák kiterjesztése (a vidéki lakosság túlnyomó része nem rendelkezett betegbiztosítással), de állami intézkedésekkel az egészvégi állapotot nagyban meghatározó életkörülményi viszonyok átalakítása is. Az állam valójában az 1930-as évektõl kapcsolja össze az egészségügyet a szociális gondozással, összefüggõ egységes területként tekinti legfontosabb feladatának. A struktúra kialakításának kezdete éppen a közigazgatási reform idõszaka lett, felügyeleti és irányító apparátusa összekötõdött az egészségügyi igazgatással. E vonatkozásban modell-értéket nyert a gödöllõi járás általános és köz- és szociális igazgatásának kialakítása, az ehhez felépített infrastruktúra, az ún. minta járás, ahol nemcsak a törvények kísérleti laboratóriumát akarták kialakítani, hanem mûködés közben tapasztaltakból kívántak következtetéseket levonni. Sajnos e folyamatnak elõbb a világháború, majd az ország politikai és közigazgatási rendszerének teljes megváltozása vetett végett. Mindenesetre a két világháború közötti közigazgatási reformok nemcsak az állam és helyigazgatás költségeit kívánták csökkenteni, a gazdaságosság elvét alkalmazni e területen, hanem az akkori világban tapasztalható modernizálási folyamatba bekapcsolódva korszerû reformokat kívántak kialakítani hazánkban. IRODALOM 1. CSIZMADIA Andor: A magyar közigazgatás fejlõdése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Bp., HATOS Gyula: A magyar közigazgatás területi alapjai. Bp., HENCZ Aurél: Területrendezési elvek Magyarországon. Bp., GIDÓFALVY István: A hivatalnok. Bp., HÓMAN Bálint MÁRTONFFY Károly: A magyar közoktatásügyi igazgatás újjászervezése. Bp., KÁDÁR Levente: Nép és családvédelem. Bp., LADIK Gusztáv: Jóléti intézmények. Bp., MAGYARY Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Bp., MAGYARY Zoltán: Az állami költségvetési jog. Bp., MAGYARY Zoltán: A magyar közigazgatás gazdaságosságának és eredményességének biztosítása. Bp., MÁRTONFFY Károly: A magyar közigazgatás megújhodása. Bp., MÁRFFY Ede: Magyar közigazgatási jog. Bp., URBÁN Gusztáv: Az egri norma. Bp., WEIS István: Az idõszerû közigazgatási reform. Bp., WEIS István: A magyar társadalom. Bp., WEIS István: Törvényjavaslatok a községi igazgatásról. Bp.,

19 HERMENEUTIKAI PROBLÉMÁK AZ ORVOSTÖRTÉNELMI KUTATÁSBAN Karasszon Dénes Szavakat sugalmazott nekem a Mindenség Ura, hogy minden szenvedést és mindenféle halálos bajt elûzzek Ra megkönyörült rajtam és szólt: megvédem õt ellenségei ellen. Vezérem a nyelveket adó, a könyveket író, a bölcseknek és az õt követõ orvosoknak a homályos ügyek megfejtésére tanácsokat adó Thot olvassuk az óegyiptomi harmadik dinasztia korából származó Ebers papiruszban, mely egyik legrégibb írott orvosi emlékünk. Ebbõl a néhány sorból is kiderül, hogy a tudományt és a mûvészetet más mûvelt ókori népekhez hasonlóan az egyiptomiak is isteni eredetûnek tartották, éppen ezért tudományukat, a gyógyítást az íbiszfejû Thot isten papjai is halálos titokként kezelték. A titoktartás szent kötelezettségének szigorú szabályzata szerint nemcsak kívülállónak nem fedhették fel tudásuk rejtelmeit, hanem egymással is enigmák útján kellett érintkezniük. Allegórikus kifejezéseik megfejtése ezért máig vitatott. Görög történetírók viszont úgy tudták, hogy Thot akit õk Hermesnek neveztek 42 tekercsbe foglalva le is írta minden tudományát és ezeket a tekercseket adta át papjainak. Azt is tudták, hogy Hermes bûvös pecsétjével képes volt minden edényt úgy lezárni, hogy az abba rejtett holmi a beavatatlanok számára örökre hozzáférhetetlen maradjon. Annál nagyobb szenzációt keltett, amikor 1460-ban egy macedóniai szerzetes a mindaddig csak titokzatos híresztelésekben emlegetett, legendás hírû, de valójában mégis nemlétezõnek tartott Corpus Hermeticum teljes szövegével megjelent Firenzében és e különös görög írásokat átnyújtotta Medici Cosimónak, a Firenzei Köztársaság felvirágoztatójának, aki szívesen fogadta udvarába a törökök által meghódított Konstantinápolyból Itáliába menekülõ tudósokat. A kézirat lázba hozta Cosimót, aki tüstént megbízta az udvarában mûködõ orvostudóst Marsilio Ficinót a görög kézirat latinra fordításával. Ficino maga is az õsi bölcsesség (theologia prisca) forrását látta az írásokban és ezért a két részbõl álló mûvet Pimander cím alatt egyesítve latin nyelvre fordította. A Pimander ezek után nemcsak forrása lett mindazoknak a titkos (hermetikus) tudományoknak, amelyeket a késõbbiekben egységesen a középkor számlájára írtak, hanem a szellemtudományokban fokozatosan önálló tudománnyá fejlõdött a hermeneutika, amelyrõl már szívesen elfelejtették, hogy nevét valójában Hermes Trismegistosról nyerte, hanem inkább etymologiai fejtegetésekbe bonyolódva magyarázták a gö

20 rög hermeneuo ige jelentését. Az eufémizáló törekvések ellenére tisztában kell lennünk avval, hogy magának Hermesnek a neve is a hermeneuo (kifejt, magyaráz, fordít, tolmácsol) igébõl származik, azon az alapon, hogy õ az istenek küldötte, aki tolmácsolja a halandóknak a halhatatlanok üzenetét. Ezek után könnyen megértjük, hogy az írások, dokumentumok, mûalkotások szimbólikus üzenetének megfejtésével foglalkozó hermeneutika miként vert oly gyorsan gyökeret a theologiában a philologiában, a jogtudományban, a mûvészetekben és a 18.századtól kezdõdõen miként vált a filozófiának is mondhatjuk vezetõ áramlatává. A felsorolt tudomány- és mûvészeti ágakban érvényesülõ szerepén kívül keveset olvashatunk a hermeneutika jelentõségérõl az orvostörténelmi kutatómunkában, jóllehet alkalmazásának több nyomát is találjuk. Régi szimbólumok értelmezése, régi szövegek olvasása, régi mesterek, sõt elõjelek, álmok stb. üzenetének megfejtése során a hermeneutika elvének érvényesülése sok esetben félreértések, tévedések kialakulásához is vezetett. Ezek a tévedések hol túlzásba vitt autoritás-tiszteletbõl, hol az ad fontem szabály kevéssé szigorú követésébõl eredõen hosszú idõn át fennmaradtak és megszilárdultak. Helyesbítésük, helyreigazításuk ma már csaknem megoldhatatlan feladat. Megvilágításukra néhány önkényesen kiválasztott példa segítségével mégis érdemesnek látszik kísérletet tenni. ISIS SISTRUMA A termékenység egyiptomi istennõje, a tehénfejû istenanya, a földeket megtermékenyítõ Nilus folyó istenének Osirisnak húga és felesége, központi helyet foglalt el az egyiptomi mythologiában. Mint a nemzéssel, a fogamzással közvetlen kapcsolatban álló s ezért életetadó Hold megszemélyesítõje, minden életnek és áldásnak úrnõjeként tisztelték. Isis segítette az asszonyokat a szülés nehéz perceiben, vagy óráiban, ám nemcsak a termékenység, hanem a meddõség is az õ hatalmának volt alárendelve, ezért a gyermektelenségtõl és a meddõséget okozó különféle gynaekologiai bántalmaktól félõ asszonyok babonás félelemmel és különös tisztelettel viseltettek iránta. Isis kultusza már Herodotos korában túlterjedt Egyiptom határain. Az antik Rómában ahol a Lex de maritandis ordinibus kötelezõvé tette a nõk számára a férjhezmenést, sõt a Lex Iulia még külön adóteherrel is sújtotta az uniparákat fõként Isis misztériumai váltak népszerûvé. Ilyenkor a nõk sistrumnak nevezett sajátos eszközt rázogatva vonultak Isis templomához, ahol az ezer nevû istennõ holdsarlón álló, fején tehénszarvakat viselõ szobra hasonló eszközzel a kezében fogadta õket. A régészek csörgõnek, ill. kereplõnek vélik ezt a sajátos, számukra ismeretlen és megfejthetetlen tárgyat, ami azonban korántsem isme