Intergenerációs alkotmány

Átírás

1 Gál Róbert Iván - Gulyás Attila - Medgyesi Márton Társadalomtudományi Kutató Intézet (TÁRKI) Zrt. Budapest, május

2 Tartalom 1. Vezetői összefoglaló Bevezetés Az igazságosság-elméletek intergenerációs kiterjesztése A jövő nemzedékek megszemélyesítése A jövő nemzedék megszemélyesítése szavazati jog biztosításával A jövő generáció képviseletére létrehozott intézmények A jövő nemzedék megszemélyesítése a politikai döntéshozatalban A jövő nemzedék képviselete a bíróság előtt A jövő nemzedék érdekeinek figyelembe vétele alkotmányos és intézményi korlátok segítségével A jövő nemzedékek védelme alkotmányos korlátok segítségével Fiskális szabályok alkalmazása Fiskális tanácsok és független fiskális hatóságok alkalmazása Automatikus szabályozási módszerek Az automatikus szabályozó mechanizmusok (ABM) jellemzői Az automatikus szabályozó mechanizmusok használatának nemzetközi tapasztalatai Implicit adósság: az életpálya-finanszírozás rejtett adósságai Fenntarthatóság és implicit adósság Irodalom

3 1. Vezetői összefoglaló A modern demokráciák egyik szerkezeti problémája a döntések hosszú távú következményei és a döntéshozók rövid időhorizontja közötti feszültség. A modern technológia illetve pénzügyi és jóléti intézmények lehetővé teszik, hogy a döntéshozók, legyenek azok a választók vagy képviselőik, döntéseik következményeit áthárítsák az utánuk jövőkre, a szavazati joggal még nem rendelkezőkre. A gyermekek és a jövő nemzedékek kontójára történő gyarapodásnak több formája van: a nyílt vagy burkolt eladósodás, a környezeti erőforrások kimerítése vagy elszennyezése és a demográfiai deficit. A jövő nemzedékekre való hivatkozás sok szempontból egy általánosabb probléma megszemélyesítése: a jövő nemzedék érdekei a közösség hosszú távú érdekei. Ha a magyar társadalom jövő nemzedékeivel mostohábban bánunk, mint más nemzetek a saját jövő generációikkal, az egyenértékű azzal, hogy Magyarország le fog értékelődni e más nemzetekhez képest. Ez nem pusztán jövő idő: a ma élők a múltban az akkori jövő nemzedéke voltak, és Magyarország ma nem ott áll a nemzetek sorában, ahol száz éve állt. A szavazati joggal még nem rendelkezők érdekeit úgy lehet megvédeni, hogy az aktuálisan élők alkotmányos vagy más intézményi korlátokat állítanak önnön mozgásszabadságuk elé. Tisztázzák azokat a határokat, amelyeken túl bizonyos lépéseket nem tesznek, nem tehetnek meg, és hogy a kísértésnek ellen tudjanak állni, előre akadályokat gördítenek maguk elé. A szakirodalom az elmúlt évtizedekben változatos intézményi formákat javasolt a hosszú távú eredmények és specifikusan a döntésekben még részt nem vevők érdekében tett kollektív önkorlátozás sikeres megvalósítására. Ezzel szoros összefüggésben és vele párhuzamosan erőfeszítések történtek az igazságossági kérdések intergenerációs aspektusainak tisztázására. Eladósodhat-e egy nemzedék az utána következők terhére, hogy ezzel hozzáférjen a jövőbeli termelékenységnövekedés egy részéhez? Miként érvényesül a kölcsönösség és méltányosság aranyszabálya ( bánj úgy másokkal, ahogy szeretnéd, hogy mások bánjanak veled ) egy többgenerációs intézményi szituációban, ahol a felek viszonyai aszimmetrikusak? Tartoznak-e felelősséggel a most élők a jövő nemzedékeinek életkörülményeiért, és ha igen, akkor pontosan miben is áll ez a felelősség, milyen mértékű 3

4 önkorlátozást ír elő a ma élők számára és vannak-e olyan körülmények, amelyek átmeneti felmentést adhatnak az efféle önkorlátozás alól? A szokásos igazságossági megfontolások intergenerációs kiterjesztésének több specifikuma van. Egyrészt a nemzedékek közötti viszony aszimmetrikus, a korábbi generációk tudnak hatni az időben utánuk következő nemzedékekre, de a későbbi generációk nem tudják befolyásolni a korábbiak életét. Ugyancsak különleges vonása a nemzedékek közötti kapcsolatoknak, hogy a jelenlegi nemzedékek döntései a jövőbeni emberek puszta létezését is érinti, vagyis befolyásolják azt is, hogy kik és milyen létszámban fognak élni a jövőben. A harmadik probléma, hogy a jövővel kapcsolatos tudásunk korlátozott, és annál inkább az, minél távolabb haladunk előre a jövőben. Az intergenerációs problémák négy területen érintik a jövő nemzedékeket. Ezek: a környezeti erőforrások pazarló felhasználása, a környezet elszennyezése, az eladósodás, illetve a nemzedékek életpálya finanszírozásának deficitjei (elsősorban a demográfiai deficit). Tanulmányunk célja annak feltérképezése, hogy a jövő generáció érdekei miképp érvényesíthetőek ilyen háttér mellett. A szakirodalomban javasolt intézményi megoldásokat három típusba soroljuk: a jövő nemzedékek megszemélyesítése alkotmányos és egyéb intézményi korlátok felállítása automatikus szabályozó mechanizmusok beépítése. Az első esetben, mivel a gyermekek és a még meg nem születettek nem vesznek részt az őket is érintő döntéshozatalban, a szóban forgó intézményi megoldások olyan szereplőt vagy szereplőket vezetnek be a politikai folyamatba, akik kifejezetten az ő képviseletükre kapnak mandátumot. A megoldási javaslatok e családjába tartozik a gyermekekre kiterjesztendő szavazati jog, illetve ennek kísérő javaslata, a gyermekszám szerint súlyozott szavazati jog, ami a szülők szavazatait súlyozza át aszerint, hogy hány kiskorú gyermekük van (az ún. Demény-szavazás). A javaslatok másik változata szerint a jövő nemzedékek képviseletére létrejött intézmény vesz részt a politikai döntések meghozatalában, illetve értékelésében és, attól függően, hogy milyen erejű jogosítványokat kap, véleményezi vagy akár vétózza is azokat [a jövő nemzedék ombudsmanja, megbízottja (trustee) vagy a jogi ügyekben eljáró tanács (Amicus Curiae)]. Ombudsmanokra láthatunk példát Magyarországon, Izraelben és Kanadában. Kifejezetten a jövő nemzedékek védelmével foglalkozó kormányzati szereppel 4

5 rendelkező tanács működik Finnországban. A megbízottak intézményét az ENSZ alkalmazza (Sand, 2004; Göpel, 2009), Amicus Curiae pedig egyedi esetekben kaphat szerepet (Chatten-Brown Associates, 2000). A megszemélyesítésre épülő eljárások korlátja, ha a szülő nem megbízható képviselője a gyermeknek. A Demény-javaslattal kapcsolatban felmerülő legfontosabb kritika, hogy a közgazdaságtan által részletesen kidolgozott ügynök-megbízó probléma mintájára kérdéses, a szülő, mint a gyermek megbízottja, valóban a gyermek érdekeit fogja-e képviselni és nem a sajátját. Ebből a szempontból tanulságos a közkiadások természetbeni és készpénzes fejezeteinek vizsgálata. A jóléti intézményrendszer többet költ természetben a gyermekekre, mint amennyit a szülőknek ad készpénzben, hogy ők dönthessenek az erőforrások felhasználásáról. Ez egyértelműen a társadalom bizalmatlanságáról árulkodik a szülőkkel szemben. Az idősekre fordított erőforrások között viszont a készpénzes programok a nagyobbak. A jövő nemzedéket a rokonoktól függetlenül képviselő hivatal működőképességét az korlátozza, hogy az önkényesség elkerülése érdekében olyan, egyszerű és világosan megfogalmazott elveket kell követnie, amelyek bonyolultabb döntési helyzetekben nem alkalmazhatók egyértelműen. A jövő nemzedék képviseletének másik lehetséges formája alkotmányos vagy egyéb törvényi korlátok bevezetése. Az alaptörvénybe iktatott korlátozások számos országban megtalálhatóak és további esetekben javaslatként merültek fel. Vannak országok, ahol az alkotmány a jövő nemzedékek jogát mondja ki az egészséges, élhető környezetre. Más esetekben a pénzügyi stabilitásra vonatkozó rendelkezések szerepelnek az alaptörvényben, mint amilyen az államadósság megengedett felső szintjének kijelölése, valamilyen kiadási korlát megadása, az éves költségvetési hiány felső korlátjának meghatározása vagy a kiegyensúlyozott költségvetésre vonatkozó előírás. Az alkotmányos korlátok megoldandó problémája a szankcionálás (nem egyértelmű, kit és mivel kell büntetni, ha a korlát sérül) és a rugalmatlanság (ha a körülmények változásával egyes korlátok irrelevánssá vagy akár károssá válnak, nehéz korrigálni őket). E problémák kiküszöbölése érdekében több országban nem számszerű korlátokat állítanak, hanem testületeket látnak el alkotmányos védelemmel, vagy az alkotmányos védelemnél gyengébb, de szintén törvényi vétójoggal, esetleg ennél is 5

6 puhább, de sokszor hatékony befolyással. A téma szakirodalmának nagy része épp ezzel a szabály vagy hivatal vitával foglalkozik. A harmadik megoldástípus az algoritmusokkal történő szabályozás, vagy más néven az automatikus kormányzás. Ez azt jelenti, hogy egyes kérdésekben a kormány vagy a törvényhozás nem esetről esetre dönt, hanem előre meghatározott képletet határoz meg, amely aztán kijelöli, hogy mikor, mit kell tenni. Az automatikus kormányzás gyakran alkalmazott eljárás, ilyen például a nyugdíjindexálás. A kormány nem évről évre dönti el, hogy milyen mértékben emelkedjenek a nyugdíjak, mert a politikai verseny a fenntarthatónál magasabb emeléseket kényszerítene ki. Ehelyett egy törvényben rögzített képlet, minálunk éveken keresztül a félig-bér-félig-ár ún. svájci index, újabban pedig a (majdnem tiszta) árindex szabta, illetve szabja meg az éves nyugdíjemelés mértékét. Amennyiben az algoritmus a hosszú távú egyensúlyt követő visszacsatolási elemeket tartalmaz, az automatikus kormányzás a jövő nemzedékek védelmében is felhasználható. Efféle eszközöket már több ország is bevezetett, például a svédek, a németek, a kanadaiak, a finnek vagy a japánok. Az Európai Unió nyílt koordinációs mechanizmusaiban ugyancsak napirendre került a kérdés. Az egyes megoldások különböznek abban, hogy mi az, ami működésbe hozza az automatikus visszacsatolás mechanizmusát (például ilyen lehet a nyugdíjasok várható élettartamának növekedése vagy a várható járulékbevételek és nyugdíjkiadások egyensúlyának megbomlása), és melyik komponens változásával reagál (a beépített algoritmus szabályozhatja a nyugdíjak vagy a várományok szintjét, a szükséges járulékmértéket vagy korhatárt). 2. Bevezetés A modern demokráciák egyik szerkezeti problémája a döntések hosszú távú következményei és a döntéshozók rövid időhorizontja közötti feszültség. A modern technológia illetve pénzügyi és jóléti intézmények lehetővé teszik, hogy a döntéshozók, legyenek azok a választók vagy képviselőik, döntéseik következményeit áthárítsák az utánuk jövőkre, a szavazati joggal még nem rendelkezőkre. A gyermekek és a jövő nemzedékek kontójára történő gyarapodásnak több formája van: a nyílt vagy burkolt eladósodás, a környezeti erőforrások kimerítése vagy elszennyezése és a demográfiai deficit. 6

7 Tanulmányunk célja annak feltérképezése, hogy a jövő generáció érdekei miképp érvényesíthetőek ilyen háttér mellett. A szakirodalomban javasolt intézményi megoldásokat három típusba soroljuk: a jövő nemzedékek megszemélyesítése alkotmányos és egyéb intézményi korlátok felállítása automatikus szabályozó mechanizmusok beépítése. A tanulmány további részében ezt a szerkezetet követjük. A 3. fejezetben áttekintjük az intergenerációs intézményrendszer működésének morális megalapozását szolgáló igazságosságelméleteket. Pontosabban szólva, mivel ezeket az elméleteket eredetileg statikus keresztmetszeti helyzetekre fogalmazták meg, azt vizsgáljuk, hogy milyen kiterjesztési javaslatok születtek a szakirodalomban az intergenerációs szituációk eseményeinek megítélésére. A 4. fejezetben olyan intézményi megoldásokat vizsgálunk, melyekben a kiinduló pontot jelentő dilemmát, a döntéshozatalban részt venni nem tudó jövőbeli teherviselők jelenlétének hiányát megszemélyesítési eljárásokkal kísérlik meg megoldani. A gyám kijelölésére emlékeztető módon olyan szereplőket keresnek, akik fel tudnak lépni a szavazati joggal még nem rendelkező gyermekek és a még meg nem születettek nevében. Az 5. és 6. fejezetben indirekt megoldásokat gyűjtünk össze, amelyek arra irányulnak, hogy a jelenbeli döntéseket korlátok közé szorítva, akadályozzák meg a hosszútávon jelentkező negatív következményeket. Az 5. fejezetben a jogszabályba iktatott korlátok, illetve az általánosabban megfogalmazott elvek felügyeletét ellátó hivatalok változatos formáival foglalkozunk. Kiemelkedő jelentőségénél fogva külön fejezetet, a 6. fejezetet szenteltünk az indirekt megoldások egy speciális fajtájának, amelyek nem pusztán korlátokat, hanem bonyolultabb visszacsatolási algoritmusokat rögzítenek törvényben. Végül a 7. fejezetben az intergenerációs problémák egy speciális területével, az életpályafinanszírozási rendszerben, tehát a gyermekek felnevelését és az idősek ellátást szolgáló intézményhálózatban megbújó deficitekkel és adósságokkal foglalkozunk. Ismertetünk egy olyan mérési eljárást és statisztikai gyakorlatot, előnyeivel és hiányaival együtt, ami 2014 után hivatali gyakorlattá fog válni az Európai Unió országaiban. 3. Az igazságosság-elméletek intergenerációs kiterjesztése A nemzedékek közötti viszonynak több olyan jellemzője van, ami megkülönbözteti az egykorúak közötti viszonytól. Míg az igazságosság-elméletek alapvetően egyenrangú 7

8 kortársak közötti viszonyokra írják le a felek kötelezettségeit, a nemzedékek közötti viszony aszimmetrikus. Át nem fedő nemzedékek esetében, amikor tehát az idősebb nemzedék tagjai már meghaltak, mire a fiatalabb nemzedék tagjai megszülettek, a generációk időbeni egymásutánisága miatt a korábbi generációk tudnak hatni az időben utánuk következő nemzedékekre, de a későbbi generációk nem tudják befolyásolni a korábbiak életét. Együtt élő nemzedékek viszonyára, amikor is az érintettek egy időben élnek, de életciklus különböző szakaszában vannak, szintén jellemző lehet valamelyik fél kiszolgáltatottsága. Például, ha az aktív nemzedék úgy dönt, hogy nem gondoskodik idős szüleiről (mondjuk egy felosztó-kirovó nyugdíjrendszerben nem fizeti be a járulékokat) hanem maga számára halmoz fel javakat, a szülők nemzedéke ezért nem fogja tudni megbüntetni. 1 További különleges vonása a nemzedékek közötti kapcsolatoknak, hogy a jelenlegi nemzedékek döntései a jövőbeni emberek létét is érintik, vagyis befolyásolják azt is, hogy kik és milyen létszámban fognak élni a jövőben. A harmadik speciális probléma, hogy jövővel kapcsolatos tudásunk korlátozott, és annál inkább az, minél távolabb haladunk előre a jövőben. Nemzedékek közötti igazságossági kérdések számos gazdaság-társadalmi jelenség kapcsán felvetődnek. Az egyik ilyen kérdés a gazdasági növekedéssel függ össze. Kötelese egy nemzedék a jövő nemzedékek számára megtakarítani, vagyis olyan természeti, vagyoni, szellemi erőforrásokat felhalmozni, amelyek lehetővé teszik, hogy a következő nemzedék nagyobb jólétben éljen? Nemzedékek közötti igazságossági kérdéseket a jóléti újraelosztás is felvet. A jóléti állam programjai jelentős részben olyan programok, amelyek együttélő nemzedékek közötti jövedelem-átcsoportosítást hajtanak végre. Az adott időpontban aktív életszakaszban levő nemzedék adóbefizetéseit jórészt a következő nemzedék tagjai kapják meg pl. közoktatás formájában, illetve az előző nemzedék tagjai (szülők) kapják meg egészségügyi ellátás és nyugdíjak formájában. Az adó- és járulékbefizetések és a jóléti államtól kapott kifizetések egyenlege azonban jelentősen különbözhet a nemzedékek között. Például, ha csak a nyugdíjrendszert nézzük, egy felosztó-kirovó nyugdíjrendszer bevezetése az először nyugdíjba menő nemzedékeket előnyben részesíti, hiszen ők rövid járulékfizető időszak után kaphattak nyugdíjat. Későbbi nemzedékek között viszont lehet olyan is, amelyik több járulékot fizet a rendszerbe, mint amennyi nyugdíjat később kapott. Mennyiben igazságos, hogy a jóléti újraelosztás nem 1 A szülők nemzedéke esetleg a családi örökség visszatartásával fenyegetheti meg az aktív nemzedéket, de jelentős örökséget a családoknak csak egy kis része tud utódaira hagyni. 8

9 egyformán kezeli a különböző generációkat? Szintén kérdés, hogy az egyes nemzedékeket nagymértékben sújtó sokkok (pl. egy háború, vagy a piacgazdaságra való átmenet társadalmi következményei) hatását mennyiben kell a társadalomnak kompenzálni. Az intergenerációs viszony tehát speciális elemeket hordoz és kérdés, hogy az igazságosság-elméletek hogyan tudják az alapvetően egy időben élőkre kidolgozott elméletüket a nemzedékek közötti viszonyra alkalmazni. Az alábbiakban röviden összefoglaljuk, hogy az öt fontosabb teória, a reciprocitás-elmélet, a szerződéselmélet, a libertarizmus, az utilitarizmus és az egalitarizmus miként terjeszthető ki nemzedékek közötti viszonyokra és mit mond a nemzedékek közötti igazságossággal kapcsolatban Rawls elmélete. RECIPROCITÁS Az igazságosság reciprocitásként való felfogásának alapértelmezése szerint a csere során a kapott jószágért hasonló ellenértéket kell felajánlani (Barry, 1989). Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy senki nem lehet nettó haszonélvezője a reciprocitási viszonynak, illetve senkit nem lehet kényszeríteni, hogy nettó befizető legyen. A kortársak közötti viszonyban a reciprocitás nem elegendő minden igazságossági követelmény megalapozásához. Például a fogyatékkal élőkkel szembeni kötelezettségeinket nehéz reciprocitás alapján levezetni. A jövő nemzedékekkel szemben fennálló kötelezettségeket azonban sokan a reciprocitás elvére alapozzák (Gosseries, 2009), így itt indokolt ennek az elvnek is a számba vétele. Direkt reciprocitásról akkor beszélünk, amikor azok számára kell viszontszolgáltatást nyújtanunk, akiktől kaptunk. Ilyen a nemzedékek közötti viszonyban csak együtt élő generációk esetében lehetséges. Például a direkt reciprocitás elve szerint azért kell eltartanunk idős szüleinket, mert ők gondoztak és eltartottak bennünket gyermekkorunkban és fedezték oktatásunk költségeit. Indirekt reciprocitásról akkor beszélünk, ha nem ugyanannak az embernek/nemzedéknek kell viszonoznunk, akitől, vagy akiktől kaptunk valamit. Az indirekt reciprocitás esetében megkülönböztethetünk időben előre vagy időben visszafelé irányuló transzferláncot. Eszerint az időben előre, az idősebbtől fiatalabb felé irányuló kapcsolatban, amilyen az aktívak kapcsolata gyermekeikkel azért kell adnunk a következő nemzedéknek, mert mi is kaptunk szüleinktől, amikor mi voltunk gyermekek. Időben előre felé mutató transzfer az idős szülőktől az aktív korúak felé áramló támogatás is. Az időben visszafelé irányuló 9

10 relációban pedig azért kell adnunk a nálunk idősebbeknek, mert ők is adtak az őket megelőző nemzedéknek. Át nem fedő nemzedékek viszonyában csak időben előre irányuló indirekt reciprocitásról beszélhetünk, ilyen esetben annak a nemzedéknek, amelytől kaptunk valamit már nem tudunk viszonozni, így a következő nemzedék irányába kell a kapott transzfer ellenértékét továbbadni. A reciprocitásként felfogott igazságosság-elméletben tehát a jövő nemzedékek iránti kötelezettségek alapja az, hogy a jelen generáció is kapott valamit. A reciprocitás-elv azt írja elő az egyes nemzedékeknek, hogy legalább annyit adjanak tovább, mint amekkora az a transzfer volt, amelyből a viszonzási kötelezettségük származik. Például időben előre irányuló indirekt transzferlánc esetén a mai aktív nemzedéknek annyit kell továbbadnia gyermekeinek, mint amennyit ők kaptak a saját szüleiktől. Az elmélet tiltja, hogy a mai aktívak kevesebb erőforrást hagyjanak örökül a következő nemzedéknek, mint amennyit kaptak. Ugyanakkor Gosseries (2009) szerint a reciprocitás elméletének nem mond ellent, ha egy nemzedék többet ad tovább, mint amennyit kapott. Mivel időben végtelen számú nemzedék követi egymást, így mindenki továbbadhatja ezt a vagyon-növekményt, és így nem lesz olyan nemzedék, amely nettó haszonélvezővé válik. A jövő nemzedékekkel szemben fennálló kötelességeknek a reciprocitás elvre való visszavezetését több ponton is bírálták. Barry (1989) szerint pusztán abból a tényből, hogy valaki adott nekem valamit, nem származik viszonzási kötelezettség. Szerinte csak akkor van ilyen kötelezettség, ha létezik egy hosszú távú együttműködési gyakorlat, aminek hasznait élvezzük, ilyenkor nekünk is hozzá kell járulnunk e rendszer fennmaradásához. Ugyanakkor szerinte a nemzedékek közötti kapcsolat nem tekinthető ilyen együttműködésnek, a korábbi nemzedékeket nem vezette a jövővel való törődés, azért nem rontottak többet a világ állapotán, mert technológiailag nem voltak hozzá elég fejlettek. A másik kritikai pont szerint az első generáció nem kapott senkitől semmit, tehát a reciprocitás elve alapján nem is kellett volna továbbadnia semmit, akár elfogyaszthatott volna mindent, ezzel viszont az egész reciprocitás lánc megszakad, elletve el sem kezdődik (Gosseries, 2001). Ráadásul bizonyos értelemben minden generáció lehet első, mert vannak dolgok, amiket nem kaptak az előzőtől, hanem ők találtak fel, vagy fedeztek fel. További nehézség, hogy demográfiai változások esetén a reciprocitásként felfogott igazságosság tartalmi előírása problémás lehet. Például, ha egy időben előrefelé irányuló indirekt transzferláncról van szó, és a népesség duplájára növekszik, akkor a reciprocitás követelményének megfelelő transzfer (a nemzedék tagjai fejenként annyit adnak tovább, 10

11 amennyit kaptak) nyomán a következő nemzedék tagjai feleannyi erőforrást fognak kapni, mint a jelen nemzedék tagjai kaptak. Az időben visszafelé irányuló indirekt transzferek esetében még nagyobb problémát jelent a népesség csökkenése. Ha a népesség létszáma az egyik nemzedékről a másikra lecsökken és a kisebb létszámú nemzedék tagjai fejenként annyi transzfert fizetnek az előző nemzedéknek (szülőknek), mint amennyit az a megelőzőnek (nagyszülőknek) fizetett, akkor a szülők nemzedékének tagjai kisebb transzferben részesülnek, mint amekkorát ők adtak. Ekkor a szülők nemzedéke nettó befizetője lesz a rendszernek, ami ellentmond a reciprocitás követelményének. Tehát a demográfiai változás esetében az időben visszafelé menő transzfer-rendszereknél a reciprocitás nem működik, míg az időben előrefelé menő transzfer-rendszereknél a reciprocitás szabályai nem sérülnek ugyan, de a logika alapján egy szegényedő nemzedékekkel kellene számolni. A direkt reciprocitás esetében nem okoznak problémát a demográfiai változások, hiszen itt a transzfer és a viszonzás is ugyanazon két nemzedék között történik. SZERZŐDÉSELMÉLET (EGYÜTTMŰKÖDÉS KÖLCSÖNÖS ELŐNYÖK ALAPJÁN) Ez a megközelítés az igazságosság követelményeit abból vezeti le, hogy racionális, önérdekkövető egyéneknek a mindenki számára előnyös kooperáció érdekében szabályoknak kell alávetniük magukat. Vannak ugyanis olyan helyzetek (ilyeneket szokás a fogoly dilemmával modellezni), ahol egyénileg nem racionális kooperálni a feleknek, de emiatt mindenki rosszabb helyzetbe kerül, mintha mindenki együttműködne. Ezért racionális a feleknek olyan viselkedés mellett elkötelezniük magukat (szerződést kötniük), amely biztosítja, hogy mindenki együttműködjön, és így a felek élvezhessék a kooperáció által biztosított nyereséget. A szerződés a kooperáció során keletkező nyereség elosztásáról is rendelkezik. A jövő nemzedékkel kapcsolatos kötelezettség alapja tehát az a megállapodás lenne, ami rögzíti a felek kötelességeit annak érdekében, hogy az együttműködésük nyereséget biztosíthasson, a kötelezettség tartalmát pedig ennek a szerződésnek az előírásai jelentik. A nemzedékek közötti viszonyban azonban nem alkalmazható egyszerűen az igazságosság ilyen megközelítése. Át nem fedő nemzedékek között ugyanis nem lehetséges együttműködés. A mai nemzedék nem nyer semmit azzal, ha a 200 év múlva élők jobb környezeti feltételek között élnek, és ezt tovább is örökítik, tehát számukra az 11

12 együttműködésnek nincs nyeresége. Az, hogy nem egy időben élnek a nemzedékek, azt is megnehezíti, hogy megbüntessék a megállapodás megszegőit. A szerződés-alapú igazságelmélet intergenerációs kiterjesztését is érték bírálatok. Az elmélet követői szerint az időben távol élő nemzedékek együttműködését az biztosítja, hogy ők is összekapcsolódnak az együttélő nemzedékek lokális kooperációja révén. A kritikusok szerint viszont az együttélő nemzedékek kooperációja nem elegendő ahhoz, hogy az időben távoli nemzedékeket összekapcsolja. Ez a logika csak akkor működik, ha a közbülső nemzedékek mindegyike együttműködik a szomszédos nemzedékekkel. Ugyanakkor Gardiner (2009) szerint egy nemzedéknek nincs feltétlenül szüksége a szomszédos nemzedékekkel való együttműködésre, lehetséges, hogy máshogy is ki tudja elégíteni szükségleteit (pl. saját megtakarításaiból tartja el magát, nem az utódok nyugdíjjárulékából). A szerző másik ellenérve a lokális kooperációval szemben, hogy lehetségesek olyan projektek is, amelyek költségei csak több nemzedék múlva jelentkeznek ( időzített bomba probléma ), így az egymást követő nemzedékek viszonyában nem jelentenek konfliktust, a későbbi nemzedékekre viszont káros hatással vannak. Egyes vélemények szerint az időzített bomba probléma megoldása is elképzelhető a szomszédos nemzedékek kooperációja révén. Például, tegyük fel, hogy a jelenlegi nemzedék birtokol egy értékes természeti erőforrást, amit a következő nemzedék nem értékel, a rákövetkező generáció viszont fontosnak tart. Ekkor a következő nemzedék megvásárolhatja a jelenlegi nemzedéktől az erőforrást, számítva arra, hogy a rákövetkező nemzedéknek szüksége lesz arra a jószágra, tehát el fogja tudni nekik adni. Gardiner (2009) szerint azonban ez a megoldás nem meggyőző, mert nagyon erős feltételezéseket fogalmaz meg a nemzedékek informáltságával és racionalitásával kapcsolatban: a cselekvőknek előre kell látniuk távoli jövő nemzedékeinek preferenciáit és viselkedését. LIBERTARIZMUS A libertarizmus a jogosultság típusú igazságosság-elméletek közé tartozik, amelyek szerint az az elosztás igazságos, amely úgy valósul meg, hogy az egyének jogai nem sérülnek. Ezen belül a libertariánusok elsősorban a tulajdonjog fontosságát hangsúlyozzák. A libertárius igazságelmélet szerint az egyének teljes mértékben tulajdonosai saját személyüknek, testüknek, és, amennyiben tulajdonukban vannak a termelési tényezők, úgy tulajdonosai a felhasználásukkal létrehozott terméknek is. A senki tulajdonában nem álló természeti erőforrások és az elhagyott javak kisajátíthatók. Az egyik irányzat szerint a 12

13 mások tulajdonában nem álló javak kisajátításáért a többieket kártérítés illeti meg, a libertáriusok másik csoportja szerint nem. A jövő nemzedékekkel kapcsolatos kötelezettségek akkor állnak fenn, ha a jövőbeni emberek is rendelkeznek ezekkel a jogokkal. Steiner és Vallentyne (2009) a jogoknak két koncepcióját különbözteti meg. Az egyik szerint a jogok az egyének döntési képességeit védik, azoknak vannak jogai, akik döntéseket hozhatnak. Ennek értelmében a távoli jövőben élő nemzedékeknek nem lehetnek jogaik, hiszen a jövőbeni emberek most nem tudnak döntéseket hozni. Az együttélő nemzedékek esetében ez az elmélet is elismeri azoknak a jogait, akik felelős döntéseket tudnak hozni, de ebbe a körbe általában nem értik bele a gyermekeket. A másik megközelítés szerint a jogok az egyének érdekeit védik. Ebben az értelemben lehetnek jövőbeni embereknek jogaik, mert jelenbeli cselekvések befolyásolhatják későbbi egyének érdekeit. A libertáriusok általában a jogoknak az egyének döntési kapacitását védő elméletét fogadják el és az érdek-alapú jogfelfogást elutasítják, mivel ez megengedi a paternalizmust, amikor akarata ellenére vesznek rá valakit az érdekét szolgáló cselekvésre. Steiner és Vallentyne szerint ugyanakkor lehetséges egy hibrid felfogás, amely szerint a jogok döntéseket és érdekeket is védenek, de a döntések védelme elsődleges az érdekek védelmével szemben. Ez alapján meg lehet alapozni a jövőbeni nemzedékek jogait, úgy, hogy közben a paternalizmusnak sem biztosít terepet. A jövő nemzedékkel szemben fennálló kötelezettségek tartalmának meghatározásánál az a kérdés, hogy a természeti erőforrások és a létrehozott javak elosztásának igazságosságát hogyan lehet biztosítani A természetes erőforrások kisajátítását a Locke-i kikötés korlátozza: Locke javaslata szerint akkor lehet ezeket kisajátítani, ha elegendő és megfelelő minőségű erőforrás marad a többiek számára. Steiner és Vallentyne (2009) értelmezésében a kikötés azt jelenti, hogy az egyének használhatják és kisajátíthatják a gazdátlan erőforrásokat, mindaddig, amíg ez senkit nem érint hátrányosan, akinek kevesebb marad. A természetes erőforrásokat senki nem hozta létre, ezért kézenfekvő, hogy mindenkinek egyenlő joga van ezeket használni. A nemzedékek közötti viszonyban alapesetben ez azt jelenti, hogy az egyének élhetnek a természeti erőforrások használatára vonatkozó lehetőségek rájuk eső részével. Ha az egyik erőforrásból ennél többet használnak fel, akkor ezt kompenzálhatják azzal, hogy másik 2 Mindenféle libertarizmus elismeri a jövőben élők jogát a saját maguk (testük) feletti rendelkezésre, tehát egy időzített bomba működésbe hozása intergenerációs igazságtalanságnak számít ennek az elméletnek az alapján is.

14 erőforrásból kevesebbet használnak fel vagy kompenzálhatják javak létrehozásával is. A locke-i kikötés nem követeli meg a felhalmozást, tehát hogy egy nemzedék többet hagyjon hátra, annak érdekében, hogy a következő nemzedékek jóléte még jobb legyen. Gosseries (2001, 2004) más értelmezését adja a locke-i kikötésnek. Szerinte egy plauzibilis értelmezés, hogy minden nemzedéknek legalább annyit kell hagynia a következőre, amennyit az akkor örökölt volna, ha a jelenlegi nemzedék tevékenységével nem javított és nem is rontott volna a világ állapotán. Gosseries szerint tehát a locke-i kikötés nem követeli meg, hogy az egyének kompenzálják a következő nemzedéket valamilyen természeti katasztrófa következményeiért. Steiner és Vallentyne (2009) szerint viszont mindegy hogy a következő nemzedék helyzetének romlása emberi tevékenység következtében történik-e vagy sem. UTILITARIZMUS Az utilitarizmus egy konzekvencionalista elmélet: a társadalmi jólét értékelésekor nem számít, hogy egy állapot, a jólét egy adott eloszlása hogyan jött létre, az alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása mellett vagy diktatúra közepette, kizárólag a végeredményt, vagyis a társadalom tagjainak jólétét veszik figyelembe (Arnsperger és van Parijs, 2003). Az utilitarizmus a társadalmi jólét számításánál semleges, olyan értelemben hogy minden számításba vett ember jóléte ugyanolyan mértékben számít. A társadalmi állapotokat aztán az egyéni jóléti szintek összege (vagy átlaga) alapján rangsorolják. Elképzelhető egy olyan verzió, amely szerint csak a ma élők aktuális jólétére kell tekintettel lenni a társadalmi jólét számításánál ( prezentizmus ), egy másik lehetséges verzió szerint minden személy minden időpontban érvényes jóléte számít ( eternalizmus ). Természetesen az ebben a kérdésben elfoglalt álláspont a jövő nemzedékek érdekeinek figyelembe vételét is meghatározza. Míg az eternalisták álláspontja szerint a jövő nemzedékek jóléte éppúgy számít, mint a jelenleg élőké, a prezentizmus követői szerint csak annyiban, amennyiben a jelenleg élők jóléte függ a jövő nemzedékek tagjainak jólététől (Solum, 2001). Az utilitarizmus számára tehát ha az eternalizmus megközelítését fogadjuk el a jövő nemzedékek iránti kötelezettségek igazolása nem jelent elméleti problémát: a társadalmi összjólét számításánál a jövőbeni emberek jóléte ugyanolyan morális értékkel bír, mint a jelenleg élők jóléte, függetlenül attól, hogy tettek-e a jelenlegiekért valamit, vagy, hogy együttműködnek-e a jelenlegi nemzedékkel. 14

15 És milyen kötelezettségei vannak a jelen nemzedéknek a jövőbeni nemzedékekkel kapcsolatban? Mivel a tőke produktív, ezért ha a korábbi nemzedékek nem fogyasztják el a rendelkezésükre álló jövedelmet, hanem megtakarítanak és beruháznak a jövő generációk többet fogyaszthatnak, mint a jelenbeliek, és ez összességében növeli a társadalmi jólétet. Ennek alapján minden nemzedék kötelessége, hogy megtakarítson és beruházzon a jövő nemzedékek nagyobb fogyasztása érdekében. Tehát a jövő nemzedékek érdekeinek figyelembe vétele az utilitarista elméletben a jelen nemzedékek jólétének a jövő nemzedékek érdekében való feláldozásához vezet. Véges időhorizont esetén ez az utolsó nemzedéket privilegizálja jelentős mértékben, ha pedig végtelen időhorizonton folytatódik a nemzedékek egymásutánja, akkor ráadásul sosem aratják le a beruházások hozamát. Az utilitarizmus számára az igazságosság végtelen időhorizonton való vizsgálata problémát jelent. Például tekintsük az (1,2,1,2...) végtelen sorozatot, amiben a számok az egymást követő nemzedékek jólétét jelentik. Ebből permutálással, tehát pusztán a számok felcserélésével levezethető a (2,2,1,2...) végtelen sorozat. 3 A semlegesség elve alapján a második sorozatot ugyanolyannak kellene értékelni társadalmi jólét szempontjából, mint az elsőt, hiszen pusztán a nemzedékek sorrendjének felcserélésével vezettük le belőle. Azonban a második sorozatban minden nemzedék vagy ugyanakkora, vagy nagyobb jóléttel rendelkezik, mint az első sorozatban, tehát összességében a második sorozat nagyobb társadalmi jólétet kell, hogy jelentsen. Itt tehát ellentmondás van a semlegesség és a társadalmi összjólét maximalizálása között. 4 A társadalmi jólét végtelen időhorizonton való maximalizálása az optimális gazdasági növekedés mértékét kutató közgazdászok számára is régóta ismert probléma. Végtelen időhorizontot feltételezve ugyanis a társadalmi jólétnek nem feltétlenül van maximuma, elképzelhető, hogy a jólét minden határon túl nő (Fleurbaey és Michel, 1999). Egyes közgazdászok úgy oldották meg ezt a problémát, hogy a jövőbeni nemzedékek jólétét egyre kisebb súllyal vették figyelembe a társadalmi összjólét számításánál, tehát egy ún. társadalmi diszkontrátát alkalmaztak. 3 Ha az (1,2,1,2...) végtelen sorozatban mindegyik páratlan időpont jólétét felcseréljük a következővel, akkor a (2,1,2,1...) sorozathoz jutunk. Ha most a páros időpontokhoz tartozó jóléti szinteket cseréljük fel a következővel, akkor a (2,2,1,2...) sorozatot kapjuk. 4 Van Liedekerke és Lauwers (1997) bebizonyítja, hogy végtelen időhorizonton az erős Pareto-elv és az erős semlegesség elve ellentmond egymásnak. Az erős Pareto-elv kimondja, hogy egy sorozatot akkor részesítünk előnyben egy másikkal szemben, ha benne egyik nemzedéknek sem alacsonyabb a hasznossága, mint a másikban, és van olyan nemzedék amelynek a jóléte meghaladja a másik sorozatban tapasztalt jólétet. A semlegesség elve pedig ebben az esetben azt jelenti, hogy két sorozatot egyenrangúnak tekintünk, ha az egyik a másikból a hasznosságok permutálásával származtatható. 15

16 A politikai filozófiával, etikával foglalkozók közül számosan erkölcsileg megengedhetetlennek tartják, hogy valamely nemzedék jólétét kisebb súllyal vegyük számításba csak azért, mert az a távolabbi jövőben él. Cowen és Parfit (1992) sorra veszi és egyenként cáfolja a pozitív diszkontráta melletti érveket. Az egyik érv szerint a jövőbeli eseményeket azért érdemes kisebb súllyal figyelembe venni, mert a jövőben nagyobb a bizonytalanság. A szerzők elismerik, hogy a bizonytalanabb nyereményeket valóban érdemes diszkontálni, és az időbeni távolság és a bizonytalanság korrelál, ugyanakkor ez a korreláció nem tökéletes. A pozitív diszkontráta melletti másik érv szerint a gazdasági fejlődésnek köszönhetően a következő generációk magasabb életszínvonalat fognak élvezni, mint a jelenbeli generációk. Ha a jövedelem határhaszna csökkenő, akkor ez azt jelenti, hogy a jövőbeni nyereségek kisebb mértékben járulnak hozzá az aggregált jóléthez. A szerzők szerint azonban ez sem erős érv. Lehetséges, hogy az idő korrelál a jóléttel, de a korreláció itt sem tökéletes: a következő generációk nem minden tagja fog nagyobb jómódban élni, mint mi. Egyesek az alapján érvelnek a távolabbi nemzedékek jólétének kisebb súllyal való számba vétele mellett, hogy morális érzékünk megengedi, hogy némi elsőbbséget adjunk saját nemzedékünknek és közeli hozzátartozóink érdekeinek. Cowen és Parfit (1992) ellenérve szerint ez nem a pozitív idő-diszkontráta mellett szóló érv, hanem egy rokonsági fokon alapuló diszkontráta mellett, amely egy bizonyos idő után nullára vált. EGALITARIZMUS ÉS KAPCSOLÓDÓ ELMÉLETEK Az egalitariánus igazságfelfogás magva az, hogy egy cselekvés, intézmény, társadalmi struktúra akkor igazságos, ha minden releváns egyén számára egyenlő részesedést biztosít a releváns javakból (Vallentyne, 2003). Az elosztás szempontjából releváns jószág sokféle lehet: lehet a jólét szintje, valamilyen jóléti szint elérésére való esély, az egyén által birtokolt erőforrások mennyisége, elsődleges javak szintje, képességek szintje. A hagyományos értelemben vett egalitarizmus a releváns javak egyenlő elosztását írja elő, a maximin egalitarizmus pedig azt mondja, hogy az a cselekvés, intézmény igazságosabb, amely a releváns javak magasabb szintjét biztosítja a legszegényebbek csoportjának. Értelemszerűen az elméletnek azt is meg kell határoznia, hogy milyen csoport tagjai között kell az egyenlőséget biztosítani. Amennyiben az egyenlőtlenségek csökkentését annak következményeiért (nagyobb társadalmi kohézió, szolidaritás, nagyobb gazdasági növekedés) tartjuk kívánatosnak, ténylegesen interakcióban levő egyének csoportjain belül kell az egyenlőtlenségek csökkentésére törekedni. Ugyanakkor, ha az egyenlőtlenségek 16

17 csökkentését önmagáért tartjuk fontosnak, akkor a releváns egyének csoportját időben vagy térben való korlátozás nélkül is érthetjük (Arneson, 2002), tehát a jövőben élő nemzedékek tagjaira is kiterjeszthetjük. Ahogy a kortársak közötti viszonyban is, a nemzedékek közötti viszonyban is többféleképpen lehet értelmezni az egalitariánus igazságosság-elméletet. Ha a releváns jószág a jólét szintje, akkor az egalitarizmus azt követeli meg, hogy a különböző generációk tagjainak életszínvonala legyen ugyanakkora. A jelen generációnak tehát csak annyi vagyont kell továbbadnia a következő nemzedéknek, ami ahhoz kell, hogy a következő generáció is vele azonos életszínvonalat élvezhessen. Ha van technológiai fejlődés, akkor a mostani nemzedék akár fel is élhet a tőkéből. Könnyen belátható, hogy ez a gazdasági fejlődést hátráltatja. Ha valamilyen jóléti szint elérésére való esélyeket kell kiegyenlíteni a különböző nemzedékek között, akkor minden nemzedéknek ugyanakkora vagyont kell továbbadni, mint amit kapott (Barry, 1989a). Ez a következtetés kevésbé növekedés-ellenes, mint az előző, de nem is teszi kötelezővé a következő nemzedékeknek nagyobb jóléti szintet lehetővé tevő megtakarítást. Az egyének közötti relatív jóléti különbséggel törődő egalitariánus elmélettel kapcsolatban gyakran említett nehézség, hogy ez alapján azt a furcsa következtetést is levonhatjuk, hogy azáltal is jobb, igazságosabb társadalom jön létre, ha a gazdagok jóléte csökken (pl. vagyonuk egy része elpusztul), miközben a társadalom többi tagjának jóléte nem változik (Arneson, 2002). Tehát egy olyan változás, ami által senki jóléte nem nőtt, sőt egyesek jóléte csökkent, az elmélet szerint kedvezőbb állapotot eredményez. Ez arra ösztönözte a filozófusokat, hogy olyan elméleteket fogalmazzanak meg, amelyek mentesek ettől a problémától. Ezek az elméletek nem tulajdonítanak önértéket az egyének közötti relatív egyenlőtlenség csökkentésének, de valamilyen módon megkövetelik a szegényebb egyének előnyben részesítését. Itt a prioritarizmus és a szuficientarizmus álláspontját tárgyaljuk. A prioritarizmus álláspontja szerint annál nagyobb egy jólét-növekedés erkölcsi értéke, minél alacsonyabb az azt kapó egyén eredeti jóléti szintje. A prioritarizmus álláspontja szerint az egyén cselekvéseinek és a társadalmi intézmények elrendezésének olyannak kell lennie, hogy a társadalom súlyozott összjólétét maximalizálja, ahol a súlyok az egyének prioritását fejezik ki, és annál nagyobb súlyt kap az egyén minél alacsonyabb a jóléte (Adler, 2009). Ez az elmélet egy kritériumban egyesíti a társadalmi jólét maximalizálásának és a legszegényebbek kedvezményezésének a céljait. Ugyanakkor az 17

18 elmélet nem határozza meg, hogy mekkora súlyt kell adni a szegények jólétének. Az egyik véglet, hogy csak nagyon kicsi prioritást adunk a szegényebbeknek, akkor a kritérium az utilitarista társadalmi összhasznosságot maximalizáló kritériumra fog hasonlítani, míg ha végtelen nagy prioritást tulajdonítunk a legszegényebbek jólétének, akkor a maximin elvhez fog hasonlítani a döntési kritérium. A súlyozott összjólét kritériumát a jövő nemzedékekre is kiterjeszthetjük. Adler (2009) így vezeti le a jelenben élőknek a jövő nemzedékekkel kapcsolatos következtetéseit. Véleménye szerint véges számú nemzedék és fix népesség mellett a prioritariánus társadalmi függvény társadalmi diszkontráta nélkül alkalmazva megfelelő megoldás a jövő nemzedékek érdekeinek figyelembe vételére. Az utilitarista elmélethez hasonlóan ebből is az következik, hogy a korai nemzedéknek meg kell takarítani a jövő nemzedékek nagyobb jóléte érdekében. Ugyanakkor a korai nemzedékek kizsákmányolása kisebb mértékű lesz, minél nagyobb prioritást tulajdonítunk a legszegényebbek érdekeinek. A szuficientarizmus álláspontja abból indul ki, hogy nem a gazdagok és szegények közötti jövedelmi különbség önmagában az, ami elfogadhatatlan, hanem a szegények alacsony jóléte. Tehát az elmélet szerint erkölcsileg az a fontos, hogy az emberek rendelkezzenek azokkal a minimális erőforrásokkal, amelyek lehetővé teszik, hogy jó életet éljenek (Arneson, 2002). Az elmélet szerint az egyéni cselekvésnek illetve a társadalmi intézmények elrendezésének olyannak kell lennie, hogy minél több ember éljen a minimális szint fölött. Ez a megközelítés egy abszolút szegénység ráta meghatározását teszi szükségessé. 5 Intergenerációs igazságosság szempontjából ez az elmélet azt mondja, hogy a jelen nemzedékeknek akkora örökséget kell hagyni a következő nemzedékeknek, hogy az alapvető szükségleteiket ki tudják elégíteni. Tehát ez az elmélet lehetővé teszi, hogy egy nemzedék többet fogyasszon el, mint amennyit megtermelt és ezáltal feléljen az előző nemzedéktől kapott örökségből, amennyiben a jövő nemzedék alapvető szükségleteinek kielégítése így is biztosítva van (Gosseries, 2008). RAWLS: AZ IGAZSÁGOS MEGTAKARÍTÁS ELVE Rawls méltányosságként felfogott igazságosság elmélete liberális-egalitariánus igazságosság elmélet. Rawls elmélete az igazságosság követelményeit két alapelvben fogalmazza meg. Az első elv, az egyenlő szabadságok elve szerint minden személynek 5 Egy abszolút szegénységi ráta meghatározásának illetve a szegénység mérésével kapcsolatos nehézségekről ld. Seidl (1988). 18

19 egyenlő joga van az alapvető szabadságoknak a legkiterjedtebb köréhez, amely összeegyeztethető a többi ember szabadságával (Rawls, 1997). A második elv kimondja, hogy A társadalmi és gazdasági egyenlőtlenségeket úgy kell alakítanunk, hogy a) a legkevésbé előnyös helyzetűek számára a legelőnyösebbek legyenek (társadalmi különbségek elve) az igazságos megtakarítás elvével összhangban, és ugyanakkor b) a tisztségek és pozíciók, amelyekhez kapcsolódnak, álljanak nyitva mindenki előtt a méltányos esélyegyenlőség feltételei mellett (Rawls, 1997, 361). 6 Az elmélet nemzedékek közötti igazságossággal kapcsolatos részét az igazságos megtakarítás elve fekteti le. Rawls egyrészt az utilitarizmus intergenerációs következményeivel szemben fogalmazza meg az igazságos megtakarítás elvét, másrészt az egalitarizmus gazdasági fejlődést lehetetlenné tevő követelményeivel sem ért egyet. Az igazságos megtakarítás elve révén megvalósuló fejlődés kétlépcsős folyamat. Az első szakasz egy felhalmozási szakasz, amelyben pozitív a megtakarítási ráta, mindaddig, amíg a társadalom eléri azt a fejlődési szintet, ahol az igazságos társadalom intézményei kiépíthetők és fenntarthatók. Az igazságos megtakarítási ráta a felhalmozási szakaszban nem feltétlenül állandó: alacsony fejlettségi szinten alacsonyabb, a fejlődés előre haladásával magasabb lehet. A jövedelem csökkenő határhaszna következtében a fejlettségi szinttel növekvő megtakarítási ráta a generációk egyenlő teherviselését hivatott biztosítani. Amint a társadalom eléri azt a fejlettségi szintet, ahol az igazságos társadalom intézményei stabilak, az igazságosság a továbbiakban nem követeli meg a pozitív megtakarítási rátát, vagyis az egyes nemzedékeknek csak annyit kell átadniuk a következőnek, amennyit ők maguk kaptak a megelőző generációtól. Rawls szerint az igazságos és jó társadalom nem követeli meg a magas anyagi életszínvonalat. Persze az egyes nemzedékek választhatnak ennél nagyobb megtakarítási mértéket is, de a jövőbeli nemzedékekkel szemben fennálló kötelezettségeik ezt már nem írják elő. Mivel Rawls igazságossági elveit szerződéselvű elmélet segítségével vezeti le, a jövő nemzedékekkel kapcsolatos kötelezettségek megalapozásánál az ilyen elméletek (korábban is tárgyalt) nehézségeibe ütközik. Az igazságossági elveit Rawls az alapján határozta meg, hogy racionális, önérdekkövető egyének milyen szabályokat fogadnának el 6 Az igazságosság elvei nem egyenrangúak, viszonyukat elsőbbségi szabályokban fektette le Rawls. Az első elsőbbségi szabály kimondja, hogy az első igazságossági elv prioritást élvez a másodikkal szemben, ami azt jelenti, hogy a szabadság csak szabadság érdekében korlátozható. A második elsőbbségi elv kimondja, hogy az igazságosság második elve elsődleges a hatékonyság elvével szemben és a méltányos esélyegyenlőség elve prioritást élvez a társadalmi különbségek elvével szemben. 19

20 az ún. eredeti helyzetben, bizonyos információs korlátok mellett. Az elmélet kritikusai szerint az igazságos megtakarítási rátára vonatkozó elmélet nehezen egyeztethető össze ezzel az elméleti kerettel. A nemzedékek közötti igazságosság taglalásánál Rawls az eredeti helyzetet úgy definiálja, hogy az egyének nem tudják, hogy melyik nemzedékhez tartoznak, de tudják, hogy kortársak. Ekkor viszont a választott megtakarítási ráta nulla lesz. Ezt elkerülendő műveiben két különböző megoldást javasol. Az első megoldásában módosítja alapvető motivációs feltevését, és leszármazottaik iránt altruista egyéneket feltételez. Ezt a megoldást több szerző problémásnak tartja, mert nem világos hogyan alkalmazható egymástól időben távoli nemzedékek esetére (Barry, 1989b, Dierksmeier 2006, Gardiner 2009) és mert nem kapcsolódik a megtakarítási elv céljához, ti. az igazságos intézményrendszer kialakításához (Paden, 1997). Rawls későbbi művében alkalmazott megoldása pedig az, hogy felteszi, az eredeti helyzetben az egyéneknek olyan elvet kell választaniuk, amelyikről szeretnék, ha minden megelőző nemzedék ezt az elvet követte volna. Ez a megoldás is problémás, mert ellentétben áll Rawls eredeti céljával, hogy az emberek morális jellemzőire való feltevés nélkül, pusztán racionális önérdekkövető egyéneket feltételezve vezesse le igazságossági elveit (Dierksmeier, 2006). Rawls elméletében a felhalmozási szakasz tehát ahhoz szükséges, hogy a szabadságjogokat garantáló, az igazságos társadalmat fenntartó intézményrendszer kiépülhessen. Ez a felhalmozási szakasz melletti liberális érvnek tekinthető (Gosseries, 2004). Elképzelhető ugyanakkor egy egalitáriánus érv is a felhalmozási szakasz mellett. Eszerint a társadalmi különbség (maximin) elvének megsértése védhető, ha olyan intézmények felállításához van rá szükség, amelyek a maximin elv szélesebb körű érvényesülését teszi lehetővé. Felvetődik a kérdés, hogy ezeknek az állításoknak van-e empirikus alapja: van-e a gazdasági növekedésnek az intézményeket stabilizáló hatása illetve igaz-e, hogy demokráciákban jelentősebb a legszegényebbek életszínvonalát emelő társadalompolitika? Gosseries (2001, 2004) áttekinti az erre vonatkozó irodalmat és ez alapján azt a következtetést vonja le, hogy létezik empirikus bizonyíték arra, hogy a gazdagabb országokban a demokratikus intézmények stabilabbak, ugyanakkor a demokratikus intézményrendszer fejlettsége nem függ össze az újraelosztó politikák kiterjedtségével. Rawls elmélete tehát nem egyezik meg az egalitarizmus növekedés-ellenes álláspontjával. Ugyanakkor az elmélet egalitariánus kritikája szerint a második szakaszban nemcsak a vagyon felélésének tilalmát, hanem a megtakarítás tilalmát is elő kell írni (Gosseries 2001, 2004). A maximin egalitarizmus alapján ugyanis egyes nemzedékeknek 20

21 nemcsak a következő generációkkal szembeni kötelezettségeket kell teljesíteni, hanem a kortársakkal szemben fennálló kötelezettségeket is. Ha azután is marad a megtermelt jövedelemből, hogy a következő nemzedéknek átadtak ugyanannyit, amennyit az előzőtől kaptak, akkor ezt a maradékot elsősorban a jelen nemzedék legszegényebb tagjai között kell felosztani, és nem a következő nemzedéknek átadni. A zéró megtakarítási ráta kívánalma alól azonban elképzelhetők kivételek Gosseries szerint. Például igazságosnak tekinthető a megtakarítás akkor, ha előre látható hogy a következő generáció helyzete rajtuk kívül álló ok miatt rosszabb lesz. Mindez elmondható az előre látható demográfiai változások esetére is: ha a következő generáció népesebb lesz, mint a jelenlegi, akkor a jelenlegi generációnak meg kell takarítania ahhoz, hogy egy főre jutóan ugyanannyi tőkét tudjon a következő nemzedékre hagyományozni, mint amennyit az előzőtől kapott. ÖSSZEGZÉS Ebben a fejezetben összefoglaltuk, hogy a főbb igazságosság-elméletek hogyan terjeszthetők ki a nemzedékek közötti viszonyokra. A távoli jövőben élő nemzedékekkel kapcsolatos kötelezettségek megalapozása az igazságosság elméletek egy részében problémás. A távoli jövőben élőkkel ugyanis nem lehet direkt reciprocitási viszonyba kerülni, nem lehet velük a kölcsönösen előnyös kooperáció érdekében szerződést kötni, és a libertárius elmélet szerint nem rendelkezhetnek jogokkal. Az utilitarista és egalitariánus elméletben azonban a távoli jövőben élő emberek jóléte is számít. Az utilitarista elmélet a jövőben élők jólétét is beszámítja a társadalmi összjólét számításába, míg az egalitarizmus a jövőben élők számára is egyenlő részesedést ír elő a releváns javakból (jólét vagy esélyek). A nemzedékek közötti igazságosság egyik kérdése, hogy a jelen nemzedéknek mekkora vagyont kell a következő nemzedéknek továbbadni. Felélhet-e a jelen nemzedék az elődeitől kapott vagyonból, illetve kötelezhető-e arra, hogy többet adjon tovább, mint amennyit kapott. Az egyes elméletekben erre a kérdésre adott válaszokat a következő táblázat foglalja össze. Az elméletek lehetséges válaszait ebben a kérdésben az egyszerűség kedvéért megengedett/tiltott/kötelező minősítéssel illetjük. 21

22 1. táblázat A jövő nemzedékkel kapcsolatos kötelezettségek az igazságosság-elméletekben. Forrás: saját szerkesztés Gosseries (2008) alapján Kapott vagyon növelése (pozitív megtakarítás) Kapott vagyon felélése (negatív megtakarítás) Reciprocitás Megengedett Tiltott Libertarizmus Megengedett Tiltott Utilitarizmus Kötelező Tiltott Egalitarizmus Tiltott Tiltott (esélyegyenlőség) Prioritarizmus Kötelező (utilitarizmusnál kisebb Tiltott mértékű felhalmozás) Szuficientarizmus Megengedett, Megengedett, ha a jelen nemzedék tagjai közül ha a jövő nemzedék tagjai közül senki nem süllyed a szegénységi senki nem süllyed a szegénységi küszöb alá küszöb alá Rawlsi egalitarizmus 1.szakasz: Kötelező Tiltott 2.szakasz: Megengedett Tiltott 4. A jövő nemzedékek megszemélyesítése A jövő nemzedék érdekeinek közvetlen képviseletében az egyik kérdés annak eldöntése, hogy ki képviselje őket. A másik kérdés pedig azzal kapcsolatos, hogy olyan intézményi konstrukciót kell készíteni, amely az érintetteket nem csak a ma élők zsarnokságától, hanem a védelmükre kijelölt képviselőktől is megvédi. Az alábbiakban az eddig felmerült javaslatokat illetve bevezetett intézményeket szemlézzük A jövő nemzedék megszemélyesítése szavazati jog biztosításával A szavazati jog kiterjesztése a gyermekekre és e jog gyakorlásának átruházása a szülőkre a magyar-amerikai demográfus, Demény Pál javaslata (Demény, 1986). Az eredeti elképzelés szerint a gyermekek is szavazati jogot kapnának, de ezt, nagykorúvá válásukig, a szülők egymás közt fele-fele arányban megosztva gyakorolnák. A javaslat könnyen átalakítható úgy, hogy a hagyományostól eltérő családformákra is illeszkedjék. A javaslat valódi újdonsága nem is a gyermeki jogok szülőkre való átruházása, hiszen ezzel sok más esetben is él a jogrendszer, hanem a gyermekek bevonása a szavazati joggal rendelkezők köré. 22

23 A javaslat explicit célja volt a választók korösszetételének megváltoztatása. Hátterében az, az adott időszak szakmai vitáiban épp akkortájt megerősödő elképzelés volt, hogy a társadalom és különösképpen a jóléti rendszer idősödése a választási rendszeren keresztül olyan időskorú, és kifejezetten nyugdíjas-dominanciát hív életre, amely visszavonhatatlanul lelassítja a gazdasági növekedést azáltal, hogy átcsoportosítja az emberi-tőke beruházásokra fordítható erőforrásokat az idősek ellátására. Az Amerikai Népesedési Társaság elnökének tanulmánya (Preston, 1984) a Demény-javaslat publikációja előtt két évvel mutatta ki, hogy a megelőző másfél évtizedben radikálisan megváltoztak a gyermekek és az idősek szociális viszonyai. 7 Míg az 1970-es évektől kezdődően az Egyesült Államok időseinek körében a szegénység mértéke jelentősen csökkent, addig a szegénységben élő gyermekek aránya nőtt. Peterson (1992) részletesebben is bemutatja, hogy az USA-ban 1959 és 1990 között a szegénységi küszöb alatt élő idősek aránya 35 százalékról 11 százalékra csökkent, míg a gyermekek körében a szegénységi ráta 14 százalékról 21 százalékra emelkedett ugyanebben az időszakban. Magyar adatok ugyanezt a tendenciát mutatják (Spéder, 2000; Tóth, 2005). Míg az 1970-es évekig a szegénységnek idős arca volt, ma már egyre inkább gyermek arca van. Már Preston is használta azt az érvet, hogy a jelenség egyik oka, hogy az idősek érdekérvényesítő képessége erősebb, mint a szegénységben élő gyermekes családoké. Ez, az érv szerint, a választásokra épülő politikai rendszerekben eltorzítja a jóléti kiadások korszerkezetét az idősek javára (Breyer and Craig, 1997; Disney, 2007; IMF, 2004; OECD, 2006; Persson and Tabellini, 2000). Mivel a családtámogatások és az oktatási kiadások visszafogása az egészségügyi és nyugdíjköltségvetés javára negatívan hat az emberi tőke beruházásokra és kifejezetten a termékenységre is, a folyamat önerősítővé válhat. A nyugdíjreformok politikai kivitelezhetőségének nehézségei ugyanennek a problémakörnek a másik oldala (Breyer, 1994; Galasso és Profeta 2002). A Demény-féle javaslatcsomag elsődleges célja olyan módszerek kidolgozása volt, melyekkel az alacsony termékenységi ráta javítható. E csomag több elemből állt, csupán ezek egyike része volt a Demény szavazás. A javaslatcsomag többi eleme: az oktatási költségek jegy alapú megtérítése (az államilag rendelkezésre bocsátott intézmények korlátozó hatása miatt említi ezt); a bevételek családon belüli egyenlő elosztása (így a nők gazdasági függetlenítése); illetve a felnevelt gyermekek időskori ellátásban való beszámítása (például az aktív korú gyermekek járulékbefizetéseinek direkt módon a 7 Köszönettel tartozunk Janky Bélának a kérdés szakirodalmával kapcsolatos javaslataiért. 23

24 szülőnek juttatása) (Demény, 1986). A Demény-szavazás ebben a kontextusban a nagy családokat nagy politikai erővel ruházza fel, így részben kiegyenlítve a generációs arányokat a választójog terén azaz a jövő generáció képviseletét nagyban megnövelve. Az ezredfordulón a Demény-szavazás az USA-ban proxy szavazás néven került be a köztudatba, számos kutató tett a Demény szavazással megegyező javaslatot (Pantell és Shannon, 2009). A Demény szavazásnak azonban hátulütői is vannak. A legkomolyabb ellenérv a szülők képessége és motivációja a gyermekek érdekének képviseletben. Fennáll annak a veszélye, hogy a szülők saját érdekeik érvényesítéséhez használják fel a gyermekük után járó extra szavazatot, esetleg a gyermek érdekeivel szemben. Az oktatási kiadások rovására a szülők elérhetik a nagyobb mozgásszabadságot nyújtó készpénztámogatások növelését, amit aztán részben maguk használhatnak fel. magasabb jövedelmű szülők ezzel szemben alacsonyabb adókulcsokat támogathatnak, ám ez a döntés szigorúbb költségvetést, vagy növekvő eladósodást jelenthet, mely a jövő generációt terheli. Ennek ellenére a Demény (vagy proxy ) szavazás segítségével lehet a leglátványosabb módon kiegyenlíteni a jövő generáció reprezentációját a politikai rendszerben. Japán azok közé az országok közé tartozik, amelyeket súlyosan érint az alacsony termékenységi ráta problémája. A Demény szavazás lehetséges alkalmazását Aoki és Vaithianathan (2009) mutatta be az időskorúak túlsúlyából fakadó egyenlőtlenség csökkentésére. A jelenlegi trendek fennmaradását feltételezve Japán népességében a 65 év felettiek aránya 2050-re megduplázódik. Aoki és Vaithianathan ezt a problémát főként gazdasági szemszögből vizsgálják, így elemzésükben a nyugdíjrendszerre kifejtett negatív hatásokat tartják szem előtt. A Demény szavazástól a jelenlegi trend megfordulását várják és a Demény szavazást egyfajta elkötelezettségként értelmezik a családcentrikus politika mellett. Japánban jelenleg a nyugdíjas vagy nyugdíjhoz közel álló kohorszok (az 55 évnél idősebbek) a szavazó polgárok 43 százalékát teszik ki, míg a gyermekes szülők csupán 24 százalékot (Aoki, 2011; Aoki és Vaithianathan, 2010). Azaz az idősek majdnem kétszer akkora erőt képviselnek a választások során. Ez egyébként a politikai pártok kampányaiban is látszik komoly súlyt kapnak az időskorúakat célzó programok, a többi rovására, mivel az idősek az arányoknak köszönhetően nagyon fontos célcsoport. A Demény szavazást bevezetve a fenti arányok 35, illetve 37 százalékra módosulnának, azaz nagyjából egyenlő erőt képviselnének a gyermekes szülők és az időskorúak a választásokon. 24

25 A Demény-szavazás, vagy ahhoz hasonló eljárás alkalmazására eddig egy helyen került sor. Belgiumban 1839 és 1919 között a családokban az apák egy extra szavazatot kaptak a család ügyeiben betöltött szerepükből fakadóan (de Briey, Héraut és Ottaviani, 2009). Emellett a feleség, és a nagykorú gyermekek egyénileg továbbra is képviselhették magukat. Hasonló megoldást javasoltak 1923-ban Franciaországban, végül azonban nem vezették be. Az utóbbi két évtizedben a Demény szavazás az Európai Unión belül Németországban, és Magyarországon merült fel legintenzívebben. A német törvényhozásban a gyermekek választójoggal való felruházása ( Kinderwahlrecht ), illetve annak a szülőkre való átruházásával a családi szavazás ( Familienwahlrecht ) 46 képviselő közös beadványaként jelent meg (Deutscher Bundestag, 2003). A javaslat mellett a demokrácia fejlődését, a gyermekek és szülők társadalmi szempontból való egyenlő fontosságát, a jövő generáció lehetőségeinek fontosságát és a társadalom 20%-ának döntéshozatalból való kizárását hozták fel. A javaslat vitájára közel fél évvel később került sor, mely során végül a beadványt elutasították (Deutscher Bundestag, 2004). Az okok között egyszerű praktikus okok (adminisztratív teher, melyik szülő gyakorolja gyermeke választójogát) mellett morális okok is szerepeltek (a gyermekvállalásra képtelenek háttérbe szorítása, a gyermekek választásának morális problémái). Az eddigiekben említettek mellett további kérdések is felmerülnek a Demény szavazással kapcsolatban. A kormányok hozhatnak olyan döntéseket is, amelyek nem csak a már élőkre vannak hatással, hanem a még meg nem születettekre is. Ezekre a problémákra a szavazati jog kiterjesztése nem ad megoldást. További technikai jellegű, és egyszerűen kezelhető kérdés a hagyományostól eltérő családi helyzetek az egyszülős családok, a nevelőszülőknél nevelkedő, illetve az állami gondozásban lévő gyermekek szavazati jogának gyakorlása. A Demény-szavazással gyakran együtt említik, bár attól lényegesen különböző a gyermekeknek közvetlenül adandó szavazati jog, a jogosultsági korhatár csökkentése. Ez a korhatár több országban is alacsonyabb az Európában gyakori 18 évnél (16 év: Ausztria, Brazília, Kuba, Szomália és Nicaragua; 17 év: Kelet Timor, Indonézia, Szudán, Észak- Korea). A korhatár leszállítása azonban hatásaiban épp ellentétes a Demény-szavazáséval, amennyiben növeli, nem csökkenti a nem-adózó választók arányát. 25

26 4.2. A jövő generáció képviseletére létrehozott intézmények Egy lehetséges alternatíva a még meg nem születettek képviseletére az erre specializálódott személy vagy hivatal beiktatása a döntéshozatali folyamatba. Alapvető követelményként az alábbiak fogalmazhatóak meg egy ilyen tisztséggel szemben (Göpel, 2010; Shoham és Lamay, 2006): Függetlenség. Ez magában foglalja, hogy egy ilyen tisztséget betöltő tisztviselő nem kaphat szerepet más kormányzati testületekben, valamint a hivatal kormánytól független anyagi erőforrásainak biztosítását. Hatékonyság: egy ilyen tisztség csak a megfelelő jogosítványok birtokában működhet hatékonyan, azaz a meghozott döntéseknek kötelező érvényűeknek kell lenniük. Láthatóság: a tisztségviselőknek tájékoztatniuk kell a közvéleményt a tevékenységükről, és elérhetőnek kell lennie az állampolgárok számára. Legitimitás: a tisztséget betöltőnek komoly társadalmi háttérrel kell rendelkeznie döntéseinek támogatottságához. A közigazgatási információkhoz való teljes hozzáférés: a képviselt ügyekben az egyéb közigazgatási szervek birtokában lévő információkra is szükség lehet, melyek állampolgárok, vagy civil szervezetek számára nem hozzáférhetőek. Az alábbiakban a döntéshozatalban való képviselet ombudsmanokon és különböző tanácsokon keresztül történő megvalósítását ismertetjük, illetve a jogi képviselet jelenleg is működő (kijelölt bírósági testületek, Amicus Curiae) és javasolt (megbízott) formáit tekintjük át A jövő nemzedék megszemélyesítése a politikai döntéshozatalban A jövő generációk képviseletét ellátó intézménynek kompatibilisnek kell lennie a kormányzat szerkezetével, így nem meglepő, hogy a jelenleg gyakorlatban is alkalmazott képviseleti formák országról országra változnak. A jövő nemzedékek megszemélyesítése történhet egy személy által betöltött tisztségekkel, illetve adott tanácsok felállításával (a képviselet jogköre annak formájától függetlenül hasonló). Egy személy által betöltött tisztséget (országgyűlési biztos) találunk Magyarországon és Új-Zélandon, különböző tanácsok töltik be ezt a szerepet például Finnországban, Kanadában és Izraelben. 26

27 MAGYARORSZÁG. A JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Magyarország ebben a tekintetben Európában élen járó, hiszen 2007 óta a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa látja el ezt a feladatot egy személyben. Munkáját hivatali apparátus segíti, a tisztséget azonban egy személy tölti be. A tisztség létrehozását megelőző munka több mint egy évtizedet vett igénybe. Az 1995-ös környezetvédelmi törvényben már szerepel egy ilyen tisztség lehetősége, azonban az első konkrét javaslat csak 2000-ben került az országgyűlés elé a Védegyletnek köszönhetően (Jávor, 2006). A posztot végül december 1-én hozták létre az 1993-as országgyűlési biztosokról szóló törvény kiegészítésével, 6 éves mandátummal. Az ombudsman tehát kormányzati ciklusokon átívelő mandátumot kapott, ezzel biztosítva a függetlenségét, melyet a megválasztott személy politikai függetlensége tovább erősít. A biztos feladata elsősorban a környezetvédelmi kérdések vizsgálata, és az ilyen témában beérkező állampolgári panaszok kezelése. Jogkörébe tartoznak az alábbiak (Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa, 2008): a környezetvédelmi visszaélést elkövetőket felszólítja tevékenységük beszüntetésére a hatóságokat értesíti a jogsértésekről ajánlásokat bocsáthat ki (hatóságoknak, intézményeknek, személyeknek) kezdeményezheti felügyeleti eljárás indítását és felfüggesztését, bírósági felülvizsgálatában beavatkozóként részt vehet véleményezhet jogszabályokat, jogalkotásra tehet javaslatot hozzáférhet a helyi önkormányzatoknak a jövő nemzedékek életminőségét közvetlenül érintő terveihez a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatban véleményezhet, értékeli a hazánkban való érvényesülését, közreműködik a nemzeti jelentések elkészítésében részt vesz az EU intézményekben képviselt magyar álláspont kialakításában kötelező közmeghallgatásokon vesz részt Az országgyűlési biztos munkáját hivatali apparátus szolgálja ki. Az említett döntések jogi hátterének biztosítása és a kormányzattal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködés mellett a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa irodájának feladatkörébe tartozik a témába vágó tudományos tevékenység folytatása is a környezetvédelem és a fenntarthatóság témakörében. 27

28 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa puha hatalommal rendelkezik, segítségül hívhatja a hatóságokat és a közvéleményt. Ügyforgalma az elmúlt években folyamatosan nőtt ben 874 ügy került a biztos elé, amely jelentősen meghaladja az előző évek ügyeinek számát (2008: 382; 2009: 694) (Fülöp, 2010). Ezek nagy részét panaszügyek, közmeghallgatásokon való részvétel, illetve jogszabály véleményezés tette ki. A konkrét környezetszennyezéssel és hulladékgazdálkodással kapcsolatos panaszok együttesen a panaszok körülbelül harmadát tették ki, a zaj elleni védelem ügyében kért segítséget a panaszosok hatoda. A hivatal finanszírozása része az államháztartási törvénynek. ÚJ-ZÉLAND: A KÖRNYEZETVÉDELEM ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA Az új-zélandi környezetvédelmi reform során 1986-ben nevezték ki az első környezetvédelmi országgyűlési biztost. Feladata a döntéshozatal és implementáció felügyelete és felülvizsgálata, a környezetvédelmi célok figyelembe vétele érdekében. Mandátuma öt éves, ami túlmutat egyetlen kormányzati cikluson (mely 3 év). Jogkörébe tartozik a közhivatalok által végzett környezetvédelmi tervezés és menedzsment hatékonyságának felülvizsgálata; azon ügyek kivizsgálása, amelyekben a biztos megítélése alapján környezeti kár keletkezett; a környezeti erőforrások elosztásáért és megőrzésért felelős kormányzati szervek és folyamatok felülvizsgálata; illetve környezetvédelmi ügyekkel kapcsolatos vizsgálatok indítása. Ezek a vizsgálatok egyaránt megindulhatnak a biztos saját kezdeményezésére, vagy polgári panaszt követően. Az elmúlt években indultak ilyen vizsgálatok a kibocsátási kvóták kereskedelme ügyében, környezetvédelmi szabványokkal kapcsolatban, vízgazdálkodási kérdésekbe, stb. A környezetvédelmi biztos hatékonysága nagyban függ a tisztséget betöltő személytől, mivel a vizsgálatok megindítása a biztos belátásán múlik. Erre szolgál példával az es periódus, amelyben a kinevezett biztos a fenntarthatóság fontosságának kommunikációjára és az üzleti szférával való kapcsolatra helyezte a hangsúlyt (a környezetvédelem depolitizáltságának fenntartása érdekében). Ezen a téren tevékenységét pozitívan értékelték és a biztos intézménye is széleskörű elismertségre tett szert. KANADA: A KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉS BIZTOSA Kanadában 1995-ben, huszonnyolc civil szervezet javaslata alapján (1989) alkották meg a biztos intézményét. A biztos feladata a kormány tevékenységét felülvizsgáló tisztviselő 28

29 (Auditor General) munkájának segítése. Jogkörébe tartozik a fenntartható fejlődéssel kapcsolatos jelentések megírása, vizsgálatok és nyomozati cselekmények megindítása (a biztos döntése alapján), illetve az állampolgárok panaszainak kezelése. Ez a jogkör ben és 2008-ban kiegészült a kyotoi protokoll és a fenntartható fejlődés akcióterv megvalósítása értékelésének kötelességével. Az új-zélandi tisztséghez hasonlóan a kanadai biztos jogköre sem túl széles, az általa megírt jelentések köréről a biztos saját maga dönthet. A kinevezésénél különösen fontos szempont a függetlenség, azonban a tevékenységét nem végezheti az Auditor Generaltól függetlenül. IZRAEL: A JÖVŐ NEMZEDÉK BIZOTTSÁGA Az izraeli parlament (Knesset) 2001-ben hozta létre a jövő nemzedék bizottságának intézményét a jövő nemzedék érdekeinek kormányzati és parlamentáris szinten való védelmére. A bizottságnak jogkörébe tartozott a törvényjavaslatok, szabályozások véleményezése, javaslatok előterjesztése, melyek a jövő nemzedéket szolgálják. Bármilyen információt lekérhet az állami intézményektől, bármely országgyűlési bizottságtól időt kérhet a jövő nemzedéket érintő törvénytervezetek felülvizsgálatára. A hattagú bizottság a fenti példáktól eltérően a parlament részeként működik, jogkörei szűkebbek az előbbiekben ismertetett biztosok jogkörénél. Tevékenysége leginkább tanácsadói jellegű, aktívan kevéssé tudja képviselni a jövő generációt. A véleményezés joga egyedül arra nyújt lehetőséget a bizottságnak, hogy késleltessen kormányzati döntéseket. A bizottság működése ellenére a Knesset 2006 óta nem tett eleget a kinevezési kötelezettségének. A tisztség jövője egyelőre bizonytalan. FINNORSZÁG: A JÖVŐ NEMZEDÉK TANÁCSA A jövő nemzedék tanácsa az 1990-es években alakult, először időszakos mandátummal. Az ezredfordulón állandó parlamenti tanáccsá vált. Jelenleg a tanács tagjai országgyűlési tagok, így ez a tanács nem megfelelően független. Jogkörébe tartozik a kormányzat működésének véleményezése (kivétel ez alól a költségvetési kérdések, és a törvényhozási vizsgálatok). Ezzel a jogával élve a tanács az eddigi tevékenysége során sikeresen kezdeményezett párbeszédet a kormányzattal. 29

30 NÉMETORSZÁG: FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉS TANÁCSA A német Bundestag 2006-ban hozott létre először egy, a fenntartható fejlődéssel foglalkozó tanácsadói testületet, amely a kormányzati rendszeren belül foglalkozott a jövő nemzedék érdekeinek képviseletével. A tanács kizárólag tanácsadó testület. Döntéshozatali és felülvizsgálati jogkörrel nem rendelkezik. Különleges jellemzője, hogy más kormányokkal is együttműködhet. További érdekessége a német helyzetnek, hogy a tanács mellett a német parlament rendelkezik más olyan szervezetekkel, amelyek a fenntartható fejlődéssel foglalkoznak, és különböző jogkörökkel rendelkeznek. BRAZÍLIA: A KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉS BIZOTTSÁG Brazíliában a bizottságot 2004-ben hozták létre széles jogkörrel. A bizottságnak szavazati joga van a környezetvédelemmel és fenntartható fejlődéssel kapcsolatos törvénytervezetekben, egyeztetést és nyilvános vitákat kezdeményezhet, problémákat vethet fel a parlament előtt, fogadja a civil szférából érkező panaszokat, kéréseket, és jogi szakvéleményt adhat a környezetvédelmi szabályozásról. CHILE: TERMÉSZETI ERŐFORRÁS, KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS NEMZETI ERŐFORRÁS BIZOTTSÁG A brazil tanácshoz hasonlóan Chilében is hasonlóan tág jogkörrel rendelkező, állandó mandátummal bizottság látja el ezeket a feladatokat. A bizottság feladata törvényjavaslatok benyújtása és felülvizsgálata, illetve párbeszéd kezdeményezése a civil szférában. A bizottság eddigi működése során törvényjavaslatot nyújtott be a törvényhozásban dolgozók által elkövetett környezetvédelmi bűnök szabályozásáról, az állatok jogainak tiszteletben tartásáról, és a környezeti károk elleni közösségi fellépésről A jövő nemzedék képviselete a bíróság előtt A jogi perek kezdeményezésének alapvető feltételei a sértettek és a káresemény, illetve jogsértés bemutatása. A jövő nemzedék esetében mindkét feltétel teljesítése problémát jelent. Bár legjobb tudomásunk szerint a káresemény bekövetkezett, a sértettek még nem realizálták azt, és a bíróság előtt megjelenni sem tudtak. Az alábbiakban azokkal a jogi esetekkel foglalkozunk, amelyek efféle helyzeteket kezeltek. Mivel a kérdésnek még nincs általános megközelítési módja, a kifejtés során esetről esetre haladva mutatjuk be a nemzetközi tapasztalatokat. Precedensteremtő bírósági állásfoglalásokról lesz szó abban a 30

31 kérdésben, hogy elfogadható-e a még meg nem születettek bíróság előtti képviselete és ha igen, kik részéről. A jövő generációt jogi érvelésekben több esetben is sértettként jelölték meg, és számukra kedvező döntéseket hoztak ezekben az ügyekben ban a Fülöp-szigeteken a legfelsőbb bíróság előtt egy csapat gyermek képviselte a saját és a jövő nemzedékek érdekeit az esőerdők kiirtásának megállításában (The Supreme Court of the Philippines, 1993). A gyermekek azzal érveltek, hogy az esőerdők további kivágása sérti az ő és az őket követő generációk egészséges környezethez való jogát, amelyet a Fülöp-szigetek 1987-es alkotmánya biztosít az állampolgárok részére. A legfelsőbb bíróság egyaránt elfogadta a képviseletet (azaz megállapította, hogy a gyermekek képesek és megfelelően képzettek önmaguk és a jövő nemzedékek képviseletére) és az érvelést, amelyben statisztikai adatokkal támasztották alá az egészséges környezethez szükséges esőerdők mértékét. Hasonló eset történt az USA-ban 2007-ben, amikor Massachusetts állam (valamint tizenegy másik állam, és több nagyváros) perelte be az EPA-t (Environmental Protection Agency) az üvegházhatású gázok kereskedelmi szabályozásának elmulasztása miatt (Göpel, 2009). A legfelsőbb bíróság ebben az esetben is elismerte Massachusetts és a többi alperes jogát a jövő nemzedékek jogainak képviseletére. Az ausztráliai Délnyugat-Wales speciális bíróságot alapított ilyen ügyek tárgyalására az 1979-ben hatályba lépett Föld és Környezetvédelmi Bíróság törvényben (Department of Justice and Attorney General, 1979). A testület feladata a környezetvédelemmel, földtulajdonnal, tervezéssel, és bányászattal kapcsolatos civil panaszok kivizsgálása és jogi eljárások lefolytatása. A tág jogkörnek köszönhetően a bíróság hatékonyan tudja képviselni a jövő nemzedék érdekeit, hiszen határozataik mögött erős jogi háttér áll. Jogi esetekben közvetlenül nem érintett személyek is képviselhetik a jövő generáció érdekeit. A jelen jogi szabályozásban az amicus curiae intézménye valósítja meg ezt a képviseleti formát. Az amicus curiae nem bírósági tisztségviselő, hanem egy külső tag, akinek tudása a bíróság hasznára lehet a döntéshozatalban. Tehát nem döntéshozó, nem rendelkezik semmilyen jogkörrel, kizárólag tanácsadó szerepet tölt be, azonban ismeretei kulcsfontosságúak az ügyek képviseletében. Segítségükkel új információkhoz juthat a bíróság az ügy folyamán, létező információkat más szemszögből láthat, valamint nyitottá teheti a bíróságokat a civil társadalom számára (World Future Council, 2009). 31

32 A jogi eszközökkel történő érdekérvényesítés útja még sok szempontból tisztázatlan. A 3. fejezetben bemutattuk, hogy az egyes igazságosság koncepciók intergenerációs kiterjesztései nem feltétlenül zárják ki a jövő nemzedékek érdeksérelmét a ma élők javára. Az eladósodás, a környezeti erőforrások elhasználása meghatározott feltételek mellett igazságos; az utánunk jövőknek hagyandó vagy számukra felhalmozandó erőforrások mértéke nem egyértelmű. Az alkotmányok intergenerációs kiterjesztése nélkül a bíróságok csak ad hoc, egymáshoz nem kapcsolódó döntéseket tudnak hozni. Ugyancsak nem lezárt a bíróság előtti képviselet kérdésének tisztázása. Milyen esetekben képviselhetik érdekeiket gyermekek és milyen esetben nem? Kaphatnak-e gyámhatóságok a gyermekek jövőjével kapcsolatban ilyen természetű felhatalmazást? Világos szabályozás nélkül az ilyen precedensek olyan bírósági döntésekre is vezethetnek, amelyek ütköznek a 3. fejezetben összegyűjtött morális elvekkel. 5. A jövő nemzedék érdekeinek figyelembe vétele alkotmányos és intézményi korlátok segítségével Az előző fejezet a jövő nemzedék képviseletének közvetlen, megszemélyesítésen alapuló megoldásaival foglalkozott. Az alábbiakban közvetett módszerekről lesz szó. Míg a közvetlen módszerek esetről esetre történő eljárást jelentenek, amikor a gyermek vagy a még meg nem születettek képviselője konkrét helyzetekben mérlegeli, hogy mi szolgálja, és mi sérti a képviseltek érdekeit, addig az indirekt módszerek általánosan megfogalmazható szabályok kimondására illetve e szabályok betartatására irányulnak. A korábbiakban már megismert dilemma: minél egyértelműbb a szabály megfogalmazása és így minél személytelenebb képviseletre van lehetőség, annál rugalmatlanabb az intézményrendszer, illetve megfordítva, minél könnyebben alkalmazkodik a szabályrendszer és az intézmény a konkrét helyzethez, annál személyesebb és így annál nagyobb a kockázata, hogy a képviselő saját érdekei jelennek meg a döntésekben, nem a képviseltekéi. E probléma két formában is megjelenik a kérdéssel kapcsolatos vitákban, illetve a megvalósult eljárások értékelésében. Az első kérdés az, hogy a szabályokat általánosabb vagy konkrétabb formában adjuk-e meg, vagy más megfogalmazásban: a szabályok puhábbak vagy keményebbek legyenek-e? A másik kérdés pedig így fogalmazható meg: szabályokat alkossunk-e vagy független intézményt 32

33 állítsunk fel olyan jogkörökkel, amelyek hatékonyan védik a környezeti vagy pénzügyi stabilitást, illetve az életpálya-finanszírozási rendszert? Az érintettek tevékenységének egyszerűbb mérhetősége miatt indirekt eszközökkel ritkábban kezelnek környezeti és gyakrabban pénzügyi illetve életpálya-finanszírozási kérdéseket. Az államháztartási hiány, az explicit és az implicit adósság, az egyes korosztályok életpálya-jövedelme és adói, valamint más, pénzben könnyen kifejezhető kategóriák egyszerűbben kezelhetők az e kategóriába sorolható megoldásokkal A jövő nemzedékek védelme alkotmányos korlátok segítségével A jövő nemzedék jólétének védelme számos ország alkotmányában megtalálható. Ezek egy része csupán általános utalás, gyakran a preambulumban, konkrétabban megfogalmazott elv a környezetvédelem és a fiskális fegyelem területén. Az alábbi fejezetben táblázatos formában összefoglalt alkotmányos részletek Tremmel (2006) gyűjtéséből származnak. Az általános elveket az 2. táblázatban közöljük. 33

34 2. táblázat A jövő nemzedékre vonatkozó kötelezettségek megfogalmazása a nemzeti alkotmányokban. Forrás: Tremmel (2006). Ország Szövegezés Szövegezés (angol nyelvű) Hitében megingathatatlanul és akaratában tántoríthatatlanul abban, hogy őrizzék és fejlesszék az államot [...] mely a külső és belső béke védelmét Észtország szolgálja, és biztonságot nyújt a társadalmi fejlődéshez a jelen és jövő generációk javára; [...] az észt nép elfogadta [...] az alábbi alkotmányt.' Cseh Köztársaság Cseh Köztársaság (Alapj. és Szab. Nyil.) Lengyelország Svájc Ukrajna elhatározta, hogy közösen megvédi és fejleszti az örökölt természeti és kulturális, anyagi és szellemi javakat, elhatározta, hogy tiszteletben tartja a törvénytisztelő állam időtálló alapelveit' A nemzetgyűlés [...] a jövő generációk iránti felelőssége tudatában az élet sorsáért e Földön [...] bevezette az alapvető jogok és szabadságjogok kartáját. az első és második köztársaság legjobb hagyományait figyelembe véve köteles megőrizni a jövő nemzedékek számára mindazt, ami értékes több, mint ezeréves örökségünkből A Mindenható Isten nevében! Mivel tudatában vagyunk a teremtés felé való felelősségünknek [...] tisztában vagyunk közös eredményeinkkel és felelőségünkkel a jövő nemzedékek felé. Tudatában vagyunk a felelősségünkkel Isten előtt, a saját lelkiismeretünknek, a múlt, jelen és jövő nemzedékeknek. Unwavering in their faith and with an unwavering will to safeguard and develop a state; [...] which shall serve to protect internal and external peace and provide security for the social progress and general benefit of present and future generations; [...] the Estonian people adopted [...] the following Constitution. resolved to jointly protect and develop the inherited natural and cultural, material and spiritual wealth, resolved to abide by all time-tried principles of a law-observing state. The Federal Assembly, [...] recalling its share of responsibility towards future generations for the fate of life on this Earth, [...] has enacted this Charter of Fundamental Rights and Freedoms. recalling the best traditions of the First and the Second Republic, obliged to bequeath to future generations all that is valuable from our over one thousand years heritage. In the name of God Almighty! Whereas, we are mindful of our responsibility towards creation; [...] are conscious of our common achievements and our responsibility towards future generations; [...]. Aware of our responsibility before God, our own conscience, past, present and future generations. 34

35 A környezetvédelem kérdése számos jelenleg hatályos alkotmányban megjelenik, némely alaptörvényben a jövő generáció, mint ennek közvetlen haszonélvezője is szerepel. Ahogy azonban a 3. táblázat is mutatja, a felelősség kérdését az alkotmányok különbözőképp értelmezik és kezelik. A legtöbb esetben a szóban forgó felelősség az államot terheli. Tipikus megjelenési formái az egészséges környezethez való jog, ennek megvalósítási módja azonban csak néhány alkotmányban jelenik meg. A szlovén alkotmány például kiköti, hogy törvénynek kell szabályoznia a környezetvédelemmel kapcsolatos ügyeket, a portugál alkotmány pedig a fiskális politikát rendeli alá a környezetvédelmi elveknek. Az általános alapelvek mellett bizonyos alaptörvényekben a környezeti erőforrások használata is hangsúlyt kap. Az uruguayi alkotmányban például a víz, mint szűkös erőforrás használata szerepel önálló passzusokban, egyéb alkotmányokban pedig a természeti erőforrások használata általános értelemben szerepel. 3. táblázat A környezetvédelemre vonatkozó elemek a nemzeti alkotmányokban. Forrás: Tremmel (2006). Ország Környezetvédelemhez kapcsolódó tartalom Olaszország Az állam támogatja a kulturális és tudományos fejlődést, őrzi a környezetet és a nép történelmi és művészi örökségét Hollandia A környezet védelme az állam kötelessége Lettország Az egészséges környezethez való jog, az állam információ-szolgáltatási kötelessége, és a környezet védelme. Litvánia A környezet (állatok és növények) védelme, a természetes erőforrások mérsékelt használata, azok helyreállítása és fejlesztése Lengyelország Olyan intézkedések, melyek védik a jelen és jövő generációk környezeti biztonságát Állampolgári jog az egészséges környezet, kötelesség annak védelme, az állam Portugália kötelessége a környezeti stabilitás megőrzése és az ehhez szükséges fiskális politika alkalmazása Állampolgári kötelesség a környezet és a kulturális jogok védelme, az állam feladata a Szlovákia környezeti erőforrások gazdaságos használata, a környezeti egyensúly megőrzése és hatékony környezetpolitika alkalmazása Szlovénia Mindenkinek joga van az egészséges környezethez, az állam feladata ennek biztosítása, törvényi hátteret adva. Mindenkinek joga van az egészséges környezethez, annak védettségéhez a jelen és jövő Dél-Afrika generációk számára a törvények által, melyek a környezetszennyezést gátolják, és a környezet megőrzését segítik Spanyolország A közhatóságok feladata a környezeti erőforrások gazdaságos használata, a környezet védelme és fejlesztése. Svédország A közintézmények feladata a fenntartható fejlődés erősítése, mely jó környezetet biztosít a jelen és jövő generációk számára. Svájc Az állam feladata a környezeti egyensúly megteremtése. Uruguay A környezetvédelem mindenki érdeke, a vízgazdálkodásra hosszú passzusok vonatkoznak (itt jelenik meg a jövő nemzedék). 35

36 A fenntarthatóság nem csupán környezeti, hanem pénzügyi kategória is. Az államadósság és az államháztartási deficit kezelése meghatározza azt a számlát, amit a jövő generációnak törlesztenie kell. Épp ezért néhány ország alaptörvényében (miként az új magyar alkotmányban is) olyan korlátokat találunk, amelyek a fiskális fegyelmet javítják, illetve a kormányzati mozgásteret korlátozva, az adósságterhek kezelhető mértéken való tartását célozzák. 4. táblázat Költségvetési/államadósság korlátok a nemzeti alkotmányokban. Forrás: Tremmel (2006). Ország Tartalom A költségvetés olyan módosításai, melyek bevételcsökkenést és kiadásnövekedést Észtország jelentenek csak megfelelő háttérszámítások esetén elfogadhatóak, melyek a többletkiadást fedező bevételeket is tartalmazzák. A költségvetés bevételi előrejelzéseinek fedeznie kell a benne foglalt Finnország előirányzatokat Németország Lengyelország Svájc A szövetségi tartományok költségvetésekor figyelembe kell venni a költségvetési egyensúlyt; a felvett hitel nem haladhatja meg a beruházási előirányzatokat; az éves hitelfelvétel korlátozva van Az államadósság nem haladhatja meg a GDP 60%-át (a GDP számítása törvényben rögzített) számszerű korlátok az államadósságra, ezt követően csak irányelvek Magyarország Adósságfék, 50%-ra, 2012-től. Az EU tagállamai közül csupán Lengyelország, Németország és áprilisa óta Magyarország alkotmányában szerepelnek konkrét, számszerű korlátozások az államadósággal kapcsolatban. A lengyel alkotmány (1997, art 216/5) az államadóságra vonatkozó korlátot tartalmaz: az államadósság nem haladhatja meg a GDP 60 százalékát. Ez a kitétel tehát az EU stabilitási kritériumaival van összhangban és a lengyel állam ezt a korlátot be is tartja. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy a cikkely az állam kezébe adja az adósság és a GDP kiszámításának módját. A magyar adósságkorlát a GDP 50 százalékában van megszabva, ezt a szintet azonban az adósságállomány az alkotmány elfogadásakor jelentősen meghaladta. A lengyel és magyar megoldással ellentétben a német alkotmány a költségvetési hiányra vonatkozik. A 2009-es kiegészítés ( Schuldenbremse adósságfék) mind a tartományokra, mind a föderációra érvényes korlátokat tartalmaz tól kezdődően a föderáció költségvetési hiánya nem haladhatja meg a GDP 0.35 százalékát tól az államok már semmilyen deficitet sem produkálhatnak. 36

37 A kiegyensúlyozott költségvetésre vonatkozó valamilyen passzust Vermont kivételével az Egyesült Államok valamennyi államának alkotmánya tartalmaz. A föderális alkotmányban azonban többszöri kísérlet ellenére sem került be a Kiegyensúlyozott Költségvetési Alkotmány Kiegészítés (Balanced Budget Amandment, BBA). Az indítványt 1975-ben nyújtották be, de nem kapta meg az államok kétharmadának támogatását, ami az elfogadási folyamat elindításához szükséges. Svájcban az új, 1999-es alkotmányban számszerű kereteket szabtak az államadósság mértékére az es évekre. Ezt követően a deficit 2 százalékot meghaladó értékeinél az alkotmány csupán irányelveket fogalmaz meg. A svájci korlát tehát puhább annak ellenére, hogy kilátásba helyez további kiegészítéseket. A pénzügyi stabilitás előírásának alkotmányba emelése nem a szankciók révén fejti ki hatását. A fenti korlátozó előírások nem írják elő a felelősök megnevezését és megbüntetését, nem teszik kötelezővé a kormány lemondását, vagy nem zárják ki a választásokból a kormányzó pártokat, ha a megszabott határt átlépték. Az alkotmányos korlátok megszabása annyiban segíti az aktuális döntéshozókat a hosszú távú következmények figyelembe vételében, hogy az alkotmánysértés ténye erőteljesebb önkorlátozó tényező, mint az adósságállomány emelkedéséről szóló mégoly drámai jelentés. Az alkotmányos korlátok erénye ugyanaz, ami a hátránya is: egyszerűen megfogalmazott merev korlátokat emelnek a mai döntéshozók döntései elé, hogy megvédjék őket és utódaikat a hosszú távú következményektől. Ezeket a korlátokat mindaddig könnyű elfogadni, amíg csak eszmeiek és nem jelentik a napi működés valós korlátozását. Abban a pillanatban azonban, amikor az éves költségvetésről, adóemelésről vagy kiadáscsökkentésről kell dönteni, a merev korlát károsnak bizonyulhat, kreatív könyvelésre késztetheti a döntéshozókat, illetve mulasztásos alkotmánysértésre kényszerítheti őket. Sokkhatásként érkező pénzügyi vagy gazdasági válságok esetén jelentősen és indokolatlanul súlyosbíthatja a recessziót, ha a kormány nem léphet át bizonyos adósságkorlátokat. Másrészt pedig a mégoly egyértelmű, kibúvót nem hagyó korlátot is át lehet lépni megfelelő szankciók híján, sőt akár azok mellett is. Ez utóbbira példa a maastrichti szerződés és a Stabilitási és Növekedési Egyezmény. A költségvetési önkorlátozás alkotmányos megoldásaihoz sokban hasonlítanak az alkotmány híján nemzetközi szerződésekre épülő korlátok. Az eurozóna 37

38 tagállamai például a maastrichti szerződésben (1992) illetve a Stabilitási és Növekedési Egyezményben (1997) vállalták egy sor makroökonómiai feltétel teljesítését. Ezek tartalmaznak az éves inflációra és költségvetési hiányra, valamint az államadósság mértékére és a hitelkamatokra vonatkozó korlátot. Ezek közül a két legfontosabb az éves államháztartási hiány maximálása 3 százalékban, illetve az államadósság a GDP 60 százalékában. Az utóbbi több szempontból is kritizálható (Wyplosz, 2005). Egyrészről a 60 százalékos mértéket nem makroökonómiai, hanem politikai megfontolások alapján szabták meg. Ideális államadósság szintet nem is lehet a stabilitást jelentő gazdasági pálya további paraméterei, például a demográfiai feltételek, az oktatásra fordított kiadások és felhasználásuk hatékonysága és hasonlók nélkül megállapítani. Az eurozóna megalapozása során kötött nemzetközi megállapodások szigorúbbak, mint az szokásos alkotmányos korlátok, amennyiben szankciók is tartoznak hozzájuk. Az éves hiányra és az államadósságra vonatkozó feltétel megsértése esetén a tagállamokkal szemben a pénzügyminisztereinek tanácsa (ECOFIN) komoly retorziókkal élhet: kamat nélküli letéteket kell elhelyezniük, vagy akár bírságot róhatnak ki rájuk. Ez utóbbi szankció a kritériumok sorozatos megsértése esetén sújtja a szabálysértőket. Mértékéről, mely maximum a GDP 0,5 százaléka lehet, szintén az ECOFIN dönt. A megállapodásban lefektetett fenyegetés végül is nem bizonyult hitelesnek. A as évben Németországot és Franciaországot is szankciókkal kellett volna sújtani, mert mindkét ország több éven keresztül megszegte a deficitkorlátot, az ECOFIN azonban, melynek a két ország pénzügyminisztere is tagja, végül is eltekintett a szankcióktól Fiskális szabályok alkalmazása Sokszereplős nemzetközi szerződések és alkotmányok nehezen módosíthatóak, de éppígy nehéz is efféle korlátokat életbe léptetni. Számos ország ezért alacsonyabb szintű jogszabályokkal, törvényekkel, rendeletekkel próbálja meg a hosszú távú fiskális érdekeket megvédeni a rövidtávú szempontok érvényesülésétől. Az alábbiakban Kopits (2007) tanulmánya és az Európai Bizottság (2009) jelentése alapján foglaljuk össze a szabályalapú Költségvetési Felelősségi Keretrendszerek (KFK) nemzetközi tapasztalatait. E keretrendszerekben közös, hogy olyan korlátokat állítanak fel, amelyeket egy fiskális teljesítményt jelző indikátor segítségével szabnak meg (Kopits és Symansky, 1998). 38

39 A fiskális szabályok száma az EU tagországokban 1990 óta nagymértékben növekedett (1990: 19; 2008: 68), melyek között van három új tagállamban kilenc új szabálya. A KFK egyes esetekben részletekbe menő szabályokat tartalmaz (Brazília), más országokban viszont csupán irányelveket rögzít (Új-Zéland). Általában különböző intézkedésekre vonatkozó szabályokból, procedurális szabályokból, transzparenciára vonatkozó alapelvekből, valamint értékelő és szankcionáló mechanizmusokból áll. Az 5. táblázatban Kopits (2007) nyomán bemutatjuk a KFK-k országokra lebontott listáját. A szabályok vonatkozhatnak az általános kormányzatra (ÁK), a nemzeti kormány szintje alatti (tartományi/állami) kormányokra (TK) vagy a kormányra (NK). A szabály megjelenhet törvényekben (T), kötelezhet rá valamilyen egyezmény (E) és megjelenhet alkotmányban (A) is, ahogy arról a korábbiakban szó volt. Egyes esetekben a végrehajtást valamilyen hatóság felügyeli (M), illetve önálló hatóság végzi (V), azok megszegése jogi következményekkel (J), esetleg pénzügyi szankciókkal járhat, a reputációs hatás (H) mellett. Az intézkedésekre vonatkozó szabályok általában numerikus korlátokat jelentenek valamilyen indikátor esetén, például a GDP arányos államadósság, illetve államháztartási hiány. Föderális rendszerben a szabályozást nem csak a központi kormányzatokra lehet alkalmazni, ahogy azt a német példa is mutatja, ahol a tartományi önkormányzatok deficitje is korlátozva van. A különböző fizetési mérlegek egyensúlya mellett a költségvetések tervezését is szabályozhatják több éves (gördülő) költségvetések alkalmazásával, illetve még ennél is részletesebb szabályozás is létezik, amely előírja a költségvetési tervezés lépéseit és a végrehajtást is. A költségvetési felelősségi keretrendszerek sikeres működésének alapeleme a transzparencia. Az itt említett szabályok általában egyszerűek, könnyen érthetőek, és a teljesítésük is könnyen ellenőrizhető. Így a közvélemény a kormányzatokat valós teljesítményük alapján tudja megítélni. A transzparenciához hozzátartozik az intézmények működésének átláthatósága, és a kormányok adatszolgáltatási kötelezettsége is, mely a közbizalmat javítja. Az átlátható működésű intézményeken keresztül a kormány cselekvései és a pénzáramlás követhető, az adatszolgáltatási kötelezettség pedig rendszeres információt jelent a kormány teljesítményéről. 39

40 5. táblázat Fiskális szabályok egyes országokban. Forrás: Kopits (2007). Rövidítések: ÁK: általános kormányzat, TK: tartományi kormányzat, NK: nemzeti kormányzat (fő kormányzati szerv), T: törvény, P: politikai megegyezés, irányelv, A: alkotmány, E: egyezmény, M: megfigyelő, V: végrehajtó, H: hírnév veszteség, J: jogi következmény, SZ: pénzügyi szankció Ország Bevezetés Szabály Szint Rendelet Hatóság Szankció Új-Zéland 1994 Többéves költségvetés, ÁK adósság limit T H Svédország Strukturális többlet, kiadási ÁK korlát P,T M H Bulgária 1998 Deficit korlát, stabilizációs ÁK alap, teljes kiadási korlát P M H Észtország 1998 Költségvetési egyensúly, ÁK stabilizációs alap P H Lengyelország 1998 Adósság korlát ÁK, TK A J Egyesült Többéves költségvetési 1998 ÁK Királyságok egyenleg, adósságkorlát P M H Többéves költségvetési Eurozóna 1998 egyensúly, deficit korlát, ÁK E M SZ adósság korlát Folyó fizetési mérleg Argentína 2000 egyensúlya, elsődleges NK,TK egyensúly, stabilizációs alap, T M H elsődleges kiadási korlát Chile 2000 Strukturális többlet, NK stabilizációs alap P,T M H Költségvetési egyensúly, Peru 2000 stabilizációs alap, elsődleges NK T M J kiadási korlát Költségvetési egyensúly, Brazília 2001 adósságcsökkentés, NK,TK A,T J bértömeg korlát Költségvetési egyensúly, Kolumbia 2001 adósságcsökkentés, NK,TK bértömeg korlát, T J,SZ kamattömeg korlát Olajjövedelmeken kívüli egyenleg, deficit korlát, Ecuador 2003 adósság korlát, stabilizációs NK T J alap, elsődleges kiadási korlát India 2004 Költségvetési egyensúly, NK,TK deficit korlát T H Többéves költségvetési Venezuela 2004 egyensúly, stabilizációs alap, NK A,T M H teljes kiadási korlát Költségvetési egyensúly, Nigéria? adósságkorlát, takarékossági NK,TK T V J,SZ alap A KFK megvalósításának kulcskérdése a megfigyelés és szankcionálás. A megfigyelést általában egy kormánytól független auditáló szerv végzi (az Egyesült 40

41 Királyságokban ilyen a National Audit Office, Peruban ezt a szerepet a központi bank kapta), a szankcionáló szerep pedig gyakran a bíróságoké. Ettől eltérő megoldási javaslat a független fiskális hatóságok létrehozása, azonban ez eddig egyetlen országban sem valósult meg ennek okáról rövidesen szó lesz. A függetlenség megőrzése és a szabályok betartatása érdekében jelenleg az EU tagállamok független fiskális tanácsadó szervezeteket, illetve fiskális tanácsokat alkalmaznak. A transzparencia további fontos eleme az összehasonlíthatóság megteremtése. A kormány működésének sikeréről vagy sikertelenségéről sokat elárul, ha más országok kormányával vetjük őket össze. Az összehasonlíthatóság a teljesítmény mérésének egységesítését teszi szükségessé. Ezt elősegítendő, az Európai Bizottság szakértői kidolgozták az érvényben lévő fiskális szabályok értékelését segítő Standardizált Fiskális Indexet (SFI) (Európai Bizottság 2006). Adott ország SFI-jét öt pont alapján számítják ki: a szabály jogi alapja: az alkotmányba foglalás kedvezőbb, mint az egyszerű politikai megállapodások; a betartást megfigyelő szerv jellege: ha független szervezet végzi a megfigyelést, amely a kormányt figyelmeztetheti a célok nem teljesítésének kockázatára, akkor valószínű, hogy ezt a szabályt inkább figyelembe fogják venni a kormányok; a betartatást végző szerv jellege: a függetlenség ezeknél a szerveknél is alapvető elvárás, így ha rendelkezésre áll ilyen szerv, akkor a szabály tiszteletben tartása valószínűbb; a betartatás mechanizmusa: automatikus korrekciók alkalmazása és hatékony végrehajthatóságuk úgyszintén növeli a szabály betarthatóságát; a szabály médiában való láthatósága: a fiskális szabályok hatékonysága növekszik, ha a médiában is közzéteszik őket, mivel a be nem tartásuk így társadalmi vitát (az elégedetlenség révén informális szankciót) eredményez. Ezen jellemzők alapján az SFI számszerű értékével jellemezhetőek az országok. A 2008-as felmérések eredményeként a magas SFI általában megbízható költségvetési fegyelmet is jelent (European Commission, 2009). Fel kell azonban hívnunk a figyelmet arra, hogy az ok-okozati viszony nem egyértelmű. Meglehet, hogy nem csak a fiskális szabályok teszik fegyelmezettebbé a költségvetést, hanem megfordítva, a megbízható költségvetési fegyelemmel rendelkező államok azok, amelyek inkább hajlamosak fiskális szabályokat alkalmazni. 41

42 5.3. Fiskális tanácsok és független fiskális hatóságok alkalmazása A független fiskális szervezetek a numerikus szabályok nélkül önállóan, de azokat kiegészítve is működhetnek. Utóbbi esetben céljuk a numerikus fiskális szabályok gyengéinek kiküszöbölése, ugyanis a numerikus fiskális szabályok ciklikusságot eredményezhetnek a fiskális politikában (IMF, 2004), illetve a nagyberuházások korlátai lehetnek (Blanchard és Giavazzi, 2004). A fiskális politikában a flexibilitást és a szabályok együttes betartását a felügyelő szervek alkalmazása tudja biztosítani. A fiskális hatóságok és tanácsok működését Debrun et al (2009) és Hagemann (2010) alapján mutatjuk be. E felügyeleti szerveknek két típusa van, a független fiskális hatóságok, és a fiskális tanácsok. A független fiskális hatóságok jogköre igen tág, a célok megfogalmazásától egészen a politikai döntések befolyásolásáig (költségvetési számok módosításáig) kiterjedhet. A fiskális tanácsok ezzel szemben nem rendelkeznek aktív döntéshozói jogkörrel, a kormányoknak csupán szakértői hátteret biztosítva, független elemzéseket készítenek és hoznak nyilvánosságra, normatív javaslatokat fogalmaznak meg, költségvetési előrejelzéseket adnak. Fontos lehetőség lehet a kezükben a figyelmeztetés eszköze, amellyel a célszámok teljesítését megnehezítő intézkedések esetén élhetnek. A független fiskális hatóságok felelőssége a társadalompolitikában igen nagy lehet a rájuk ruházható döntési jogkörnek köszönhetően. Olyan kérdéseket célszerű ilyen hatóságok felügyeletére bízni, amelyek kezelésével kapcsolatban egyetértenek a vezetők, azonban a korábban tárgyalt okokból kifolyólag mégsem ennek megfelelően cselekszenek. Az egyetértés hiánya esetén a fiskális fegyelem kérdése hitelét vesztené (Debrun és Kumar, 2008). A fiskális politika pontosan megfelel ennek a feltételnek, hiszen az államháztartási egyensúly és az alacsony államadósság pozitív hatása általánosan elfogadott és kívánatosnak tartott cél a meghatározó politikai csoportok körében, a politikai verseny és az időinkonzisztencia azonban megvalósulásukat rendre meghiúsítja. 42

43 1. ábra A fiskális szervezetek osztályozása. Forrás: Debrun et al. (2009). A fiskális hatóságok feladatát úgyszintén megnehezíti, hogy nincs egyezményes ideális, vagy elfogadható GDP arányos államadósság, illetve államháztartási egyenleg. Teljesen más helyzetben van egy alacsony és egy magas államadósság állománnyal rendelkező állam. Előbbi esetben a kisebb deficitek még megengedhetőek, utóbbi esetben a költségvetési fegyelem kulcsfontosságú (utalhatunk itt Görögország, Olaszország, vagy Írország helyzetére). A tág jogkörrel ellátott hatóságok esetén viszont alapvető elvárás a célok tiszta, egyértelmű megfogalmazása. Ebből a problémából kifolyólag az OECD államok jelenleg nem alkalmaznak független fiskális hatóságokat. A fiskális tanácsok sokféleképp tudják javítani egy állam fiskális fegyelmét. A tanácsok legfontosabb vonása, hogy jelenlétüknek köszönhetően a fiskális politika (vagy legalábbis annak egy része) a kormányzatról leválasztható, így a rövidlátó, újraválasztást célzó, az államháztartási egyensúlyt figyelmen kívül hagyó intézkedéseknek korlátot szabhatnak (Hagemann, 2010). Emellett a fiskális tanácsok további fontos szerepe a fiskális politika kommunikációja. Így a választópolgárok független forrásból értesülhetnek a kormányzat fiskális politikájáról, ennek köszönhetően a fiskális fegyelmezetlenség politikai költsége is növekszik, hiszen azt nem lehet eltitkolni a választópolgárok elől. A jelenleg működő fiskális tanácsok eredményi azt mutatják, hogy az ilyen intézményeket alkalmazó államokban a fiskális fegyelem megerősödött, az azonban kérdéses, hogy ezt a növekedést valóban a tanácsok jelenléte váltotta-e ki? Ugyanúgy, mint a fiskális szabályok esetén, az oksági viszony meg is fordítható. Azok az országok ugyanis, 43

44 amelyekben ilyen tanácsok létrehozása és működtetése mellett döntöttek, fontosabbnak tartják a szigorú költségvetési fegyelmet, ezért meglehet, a tanácsok nélkül is jobb eredményeket értek volna el. A költségvetési tanácsok a középtávú fiskális célok hitelességét csak akkor képesek javítani, ha a kormányzati oldalról jelen van megfelelő mértékű politikai elköteleződés (von Hagen, 2010). A fiskális tanácsoknak három fő típusa van (Hagemann, 2010). Az első típusba tartozók független előrejelzéseket adnak, amelyet a költségvetések tervezéséhez lehet felhasználni, illetve amellyel a hivatalosan közzétett becsléseket össze lehet vetni. Ebbe a csoportba sorolhatóak azok a tanácsok is, melyek feladata fiskális politika objektív elemzése például a költségvetést érő ciklikus hatások, illetve a különböző programok fiskális hatása szempontjából. A második csoportba azok a tanácsok tartoznak, amelyek feladata a költségvetések kidolgozásakor használt makroadatok meghatározása. A harmadik csoportba tartozó tanácsok feladata a normatív értékelés: a fiskális politika megfelelése a ciklikussággal kapcsolatos elvárásoknak, és a fiskális fenntarthatóság helyreállításához szükséges stabilitás eléréséhez szükséges idő és intézkedések tisztázása. Az OECD tagállamokban jelenleg működő szervezetek általában nem sorolhatóak tisztán egyik csoportba sem. A reálisan létező szervezetek egyaránt végeznek független elemzést (melyek eredményeit széleskörűen felhasználják), illetve értékelik a kormány fiskális politikájának működését bizonyos célok (például a numerikus fiskális szabályokban megadott indikátorok és célszámok) tükrében. A 6. táblázatban bemutatjuk Hagemann (2010) osztályozását az EU tagállamokban működő szervezetekről és azok jogköreiről: NORMATÍV JOGKÖRÖKKEL FELRUHÁZOTT SZERVEZETEK Számos országban találunk olyan szervezeteket, illetve tanácsokat, amelyek normatív módon elemzik az adott ország költségvetését, és esetlegesen formálisan integrálva a politikaformálás folyamatába, hatékonyan segítik a költségvetések megtervezését. Ezen országok közé tartozik Ausztria, Belgium, Dánia és Svédország. 44

45 NFFT Műhelytanulmányok No 6 6. táblázat Fiskális tanácsok az Európai Unióban. Forrás: Hagemann (2010). Megjegyzés: a táblázat elkészítése óta több intézmény jogköre is megváltozott. Ország Intézmény Makro előrejelzés Költségvet ési elemzés Ausztria Ausztria Ausztria Belgium Belgium Dánia Észtország Franciaország Institute for advanced studies (IHS) Institute for economic research (WIFO) Government debt committee National accounts institute High council on finance (HCF) - Section "Public Sector Borrowing Requirement" Danish Economic Council State Audit Office commission Économique de la Nation and conférence Kormányzati kiadási előrejelzések Kormányzati bevételi előrejelzések Az államadósság és a költségvetési mérleg előrejelzései X X X X Közkiadások hosszútávú előrejelzése X X A költségvetés megvalósításának felügyelete X X A politikai intézkedések rövid és hosszútávú hatásainak megbecslése A költségvetési tervek és eredmények fiskális szabályokhoz való viszonya X Egyik feladattal sincs kimondottan megbízva, de végez ezek közül néhányat X X X X X X X X X X 45

46 NFFT Műhelytanulmányok No 6 Ország Intézmény Makro előrejelzés Économiquelle Annuelle Kormányzati kiadási előrejelzések Kormányzati bevételi előrejelzések Az államadósság és a költségvetési mérleg előrejelzései Közkiadások hosszútávú előrejelzése Költségvet ési elemzés A költségvetés megvalósításának felügyelete A politikai intézkedések rövid és hosszútávú hatásainak megbecslése A költségvetési tervek és eredmények fiskális szabályokhoz való viszonya Egyik feladattal sincs kimondottan megbízva, de végez ezek közül néhányat Franciaország Németország Németország Németország Németország Görögország Cour des Comptes Working Party on tax revenue forecasting Joint Economic Forecast by 6 leading research institiutions (JEF) Council of economic Experts on Overall Economic Trends Advisory Board to the Federal Minister of Finance Center of Planning and Economic Research X X X X X X X X X X X X X X X 46

47 NFFT Műhelytanulmányok No 6 Ország Intézmény Makro előrejelzés Kormányzati kiadási előrejelzések Kormányzati bevételi előrejelzések Az államadósság és a költségvetési mérleg előrejelzései Közkiadások hosszútávú előrejelzése Költségvet ési elemzés A költségvetés megvalósításának felügyelete A politikai intézkedések rövid és hosszútávú hatásainak megbecslése A költségvetési tervek és eredmények fiskális szabályokhoz való viszonya Magyarország State Audit Office X X X Magyarország Fiscal Council of Hungary X X X X X X X Olaszország ISAE X X X X X Luxemburg Hollandia Portugália Spanyolország Spanyolország Szlovénia Svédország Svédország Court of Auditors The Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) Court of Auditors Court of Auditors National Committee of local administration Macroeconomic Analysis Fiscal Policy Council National Institute of X X X X X X X X X X X Egyik feladattal sincs kimondottan megbízva, de végez ezek közül néhányat X X X X X X X X X X X X X X X 47

48 NFFT Műhelytanulmányok No 6 Ország Intézmény Makro előrejelzés Economic Research Egyesült Királyság National Audit Office Egyesült Királyság Office of Budget Responsibility Kormányzati kiadási előrejelzések Kormányzati bevételi előrejelzések Az államadósság és a költségvetési mérleg előrejelzései Közkiadások hosszútávú előrejelzése Költségvet ési elemzés A költségvetés megvalósításának felügyelete A politikai intézkedések rövid és hosszútávú hatásainak megbecslése A költségvetési tervek és eredmények fiskális szabályokhoz való viszonya X X X X X X X X Egyik feladattal sincs kimondottan megbízva, de végez ezek közül néhányat 48

49 Ausztriában a Kormányzati Adósságtanács (GDC Government Debt Committee) lát el ilyen feladatkört. A tanács rendszeresen elemzi az ország költségvetését különös figyelmet fordítva az államadósság kezelhető szinten való tartására, és a közkiadásokra. Feladata a fiskális politika fenntarthatóságának elemzése a makrogazdasági helyzetre vonatkozó adatok alapján. A tanács független szakértőkből áll, akiket a kormány mellett több szervezet és város delegál, költségvetését az Osztrák Nemzeti Banktól kapja, így valóban pártatlannak mondható. Éves jelentésekben fogalmazzák meg javaslataikat, melyeket a pénzügyminiszter közvetít a kormánynak. Belgiumban ehhez hasonló szerepkört a Költségvetési Felsőbb Tanács (High Council of Finance) lát el. A tanácsot 1936-ban alapították, szerepkörét 1989-ben terjesztették ki és erősítették meg. Feladata a fiskális fegyelem és a költségvetési koordináció elősegítése, valamint a fiskális politika kidolgozásának és alkalmazásának elősegítése. Legfontosabb szerepe a költségvetés tervezése, a hosszú távú kiadások tervezése és rendszeres elemzői tevékenységük mellett a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban lévő költségvetési célok megfogalmazása. Dániában ehhez hasonló feladatokat a Gazdasági Tanács (Economic Council), Svédországban pedig a Fiskális Politikai Tanács (Fiscal Policy Council) lát el. A dán EC a belga HCF-hez hasonlóan rendszeres elemzéseket tesz közzé, és javaslatot tesz a fiskális politikával kapcsolatban, a svéd FPC pedig a kormány előrejelzéseinek felülvizsgálatával foglalkozik az előbbiek mellett. Ezeknek a tanácsoknak a javaslatait általában figyelembe veszik a kormányok, és a fiskális politikát ezek tükrében tervezik, bár ez néha nem megy zökkenőmentesen (Hagemann, 2010). Példa erre a svéd FPC esete, amelynek tanácsai a svéd fiskális politika irányvonalát akarták biztosítani a kormány igen kemény ellenállása mellett. Végül a kormány mégis végrehajtotta a javasolt intézkedéseket. A belga HCF hasonlóképp hatékonynak bizonyult, mikor az 1990-es évek alatt felügyelte a fegyelmezett fiskális politikát, bár bizonyos elemzések szerint ennek oka lehetett az euro bevezetéséből fakadó nyomás is (Bogaert et al., 2006). A svéd, a belga és a dán példák azt mutatják, hogy a fiskális tanácsok sikeréhez nagyban hozzájárul a fiskális politika konszolidálásához és stabilitásához fűződő erős politikai akarat, és társadalmi konszenzus (Debrun, Hauner, és Kumar, 2009). 49

50 FÜGGETLEN ELEMZÉSEKET VÉGREHAJTÓ, ÉS ELŐREJELZÉSEKET KÉSZÍTŐ SZERVEZETEK A legrégibb, elemzésekkel foglalkozó tanács Európában a holland Központi Tervező Iroda (Central Planning Bureau). Ez a szervezet 1945-ös megalapítása óta pontos és független elemzéseinek köszönheti megbecsültségét (Teulings és Bos, 2010). Egyik legfontosabb szerepe a költségvetés tervezésekor használt makrogazdasági elemzés elkészítése. Belgiumban ugyanezt a feladatot az Állami Tervező Iroda (Federal Planning Bureau); Ausztriában a Gazdaságkutató Intézet (Institute of Economic Research WIFO); az Egyesült Királyságban pedig a Költségvetési Felelősség Hivatal (Office of Budget Responsibility) látja el. Továbbá feladatai között szerepel a különböző politikai pártok által megfogalmazott programok összehasonlítása, azonos módszertani keretben. Az EU-n kívül is jó néhány ilyen intézménnyel találkozhatunk. Az USA-ban ben alapították meg a Kongresszus Költségvetési Irodáját (CBO), melynek feladata a költségvetési tervek költségeinek és hosszú távú hatásainak elemzése volt. A CBO számos jelentést nyújt be, melyekről rendszeresen beszámol a kongresszusnak. A tanács vezetőjének mandátuma négy éves, kiválasztása politikai hovatartozástól függetlenül, kizárólag a szakmai érdemeit figyelembe véve történik. A CBO a független és pártatlan jelentéseinek köszönhetően komoly szerepet kapott a költségvetés tervezésében és megvalósulásának megfigyelésében (Blöndal, Kraan, és Ruffner, 2003). A kanadai parlament 2006-ban hozta létre a Parlamenti Költségvetési Tanács (PBO) intézményét az USA CBO mintájára. A legfőbb különbség a CBO-hoz képest a függetlenségben van, ugyanis a PBO mandátuma nem állandó, a miniszterelnök bármikor elbocsáthatja indoklás nélkül. A tanácsadói jogköre viszont bizonyos mértékben tágabb a CBO-éhoz képest, mivel a képviselői javaslatokról és azok következményeiről egyéni felkérésre készíthet becsléseket és elemzéseket (azaz nem csak a központi költségvetés megalkotásában nyújthat segítséget). Ugyancsak az USA mintájára működik Mexikóban a Közfinanszírozási Kutató Intézet (CSPF), illetve Koreában a Nemzetgyűlés Költségvetési Hivatala (NABO). Ez utóbbi esetében a függetlenséget a kanadai PBO-hoz hasonlóan a nem állandó mandátum korlátozza. A kormányzathoz direkt módon nem kapcsolható, de azoknak elemzéseket szolgáltató intézmények úgyszintén megtalálhatóak az EU-n belül és kívül egyaránt. Ausztriában ilyen a Gazdaságkutató Intézet (WIFO), amelynek jelentései ugyan formálisan nem kerülnek a parlament elé, mégis komoly hatással vannak a költségvetésre. Németországban az Adóbevétel Előrejelző Munkacsoport tölt be hasonló szerepet. 50

51 Nagy-Britanniában egy egészen friss, 2010-ben alapított intézmény ad független elemzést a közfinanszírozásról és a gazdasági helyzetről. Elemzéseik fontos kormányzati döntések alapjául szolgálnak, illetve feladatuk annak elemzése is, hogy a kormányzati intézkedések elérhetik-e a kitűzött célokat. Emellett elemzéseikben a közszférát is vizsgálják az öregedés és a nyugdíjrendszer tekintetében. Fiskális intézményként hazánkban 2009 óta működik a Költségvetési Tanács, mely három tagból áll (a KT megalapításáról és működésének első tapasztalatairól lásd (Kopits és Romhányi, 2010). A tagokat, eredetileg három független szakértőt, az országgyűlés választja, a 2010-es törvénymódosításig egyszerű, azóta minősített többséggel. A 2011-es költségvetési törvény szerint a Költségvetési Tanács Titkársága megszűnt, a Költségvetési Tanács tagjai pedig ettől kezdve az Állami Számvevőszék és a Nemzeti Bank elnöke, illetve, harmadik tagként egy független szakértő, hatéves mandátummal. A tagok nem jogosultak semmilyen illetményre. A tanács jogköre a költségvetési törvény (a javaslat, illetve az aláírásra váró törvény) véleményezésére terjed csak ki, javasolhatja az államfőnek a törvény visszaküldését, így befolyásolhatja a költségvetés alakulását. 6. Automatikus szabályozási módszerek A felosztó-kirovó nyugdíjrendszerek, amelyeknek nincs tőkefedezete, akkor stabilak hosszú távon, ha teljesülnek a kiegyensúlyozott növekedés formális feltételei. E kijelentésből két dolgot is ki kell emelni. Egyrészt a stabilitás azt jelenti, hogy a jövőben várhatóan kifizetendő nyugdíjak várható értéke és a beszedhető járulékok várható értéke egyensúlyban van. Ha a két érték elszakad egymástól, előbb-utóbb közelíteni kell őket egymáshoz, vagy a nyugdíjvagyon csökkentésével, vagy a járulékvagyon növelésével. A szóban forgó közelítés módja azonban távolról sem mellékes. Ha az egyensúlytalanság sokáig fennáll és már kritikus mértéket ér el, a stabilizáció radikális, fájdalmas és igazságtalan, amennyiben egyes korosztályokra aránytalan terhet ró, mert más korosztályokat hosszú ideig megvédett a negatív következményektől. Erre Magyarországon az elmúlt 15 évben kétszer is sor került, 1997-ben és 2009-ben. Mindkét nyugdíjreform számottevően kedvezőtlenebb helyzetet teremtett a később nyugdíjba vonulók számára, mert éveken át megkímélte, sőt aránytalanul jutalmazta a már járadékosi státusban lévőket. 51

52 Ennél olcsóbb, igazságosabb és kevesebb fájdalommal jár, ha a rendszert sorozatos apróbb lépésekkel folyamatosan karban tartjuk. A fenti kijelentés másik eleme a kiegyensúlyozott növekedés formális feltételeinek együttese. E feltételek valójában csak rendkívüli körülmények között állnak fenn a valóságban (Settergren és Mikula, 2005; Robalino és Bodor, 2006). A szaknyelv állandósult állapotnak (steady state) mondja azokat a körülményeket, amikor a járulék- és nyugdíjprofilok időben változatlanok és a népesség stabil, az egyes kohorszok életpályája tehát egyforma, és a nyugdíjrendszer hosszmetszeti hozamrátája megegyezik a keresztmetszeti hozamrátával, az aggregált bértömeg (járulékalap) növekedési ütemével. Nézzünk egy rövid listát, milyen esetekben nem teljesülnek ezek a feltételek! Az alábbi felsorolás úgy értendő, hogy mindig csak egy komponenst változtatunk, a többit változatlanul hagyjuk. Az állandósult állapot feltételei sérülnek, ha a termékenység változik, vagy a kohorsz-specifikus termékenység módosul; például az első-szülő nők megnövekvő átlagéletkora esetén; ha a foglalkoztatás mértéke változik, vagy a kohorsz-specifikus foglalkoztatási arányok megváltoznak; lehetséges okozói: későbbi munkába állás, korábbi nyugdíjba vonulás, foglakoztatási sokkok, melyek az egyes kohorszokat jellemzően eltérően érintik; ha az átlagos reálkereset változik, vagy a kohorsz-specifikus kereseti arányok megváltoznak; lehetséges okozói: a képzettség szerepének megnövekedése, ami jobbra tolja a kor-kereseti függvény csúcspontját; technológia-váltások, melyek a korábban szerzett tudást leértékelik és ellaposítják a kor-kereseti függvényt; ha a halandóság vagy a halandósági korprofil alakja változik; különösen a nyugdíjas-halandóság javulása az, ami az NDC-rendszerek 8 kidolgozói számára megoldandó problémaként jelentkezik; ha az állam járulékbeszedő képessége változik; ezt a kérdést a nemzetközi szakirodalom csak érintőlegesen kezeli (World Bank, 2007), a hazai vitákban azonban, az aktív korúak körében tapasztalható nagymértékű járulék-szóródás miatt, előtérben áll (Barabás, 2007); 8 Lásd alább 52

53 ha a járulékmérték változik; kis, tőkeszegény gazdaságok erősen ki vannak téve a nemzetközi adóversenynek, ami a törvényhozás mozgásterét a járulékmérték megszabásában korlátozza; ha a nyugdíjrendszer ki van téve a rövid távú politikai haszonszerzésnek, illetve ami ezzel jár, megalapozatlan kedvezmények kiadásának. E lista világossá teszi, hogy a felosztó-kirovó nyugdíjrendszer rendszeresen korrekcióra szorul, így választásunk nem az, hogy beavatkozunk-e a rendszerbe, hanem az, hogy miként. A beavatkozás azonban távolról sem egyszerű. A döntéshozó, ha módja van a beavatkozásra és rá is kényszerül, olyan politikai nyomás alatt áll, ami rákényszerítheti, hogy hosszú távon fenntarthatatlan, de rövidtávon az épp rendszerben lévők számára kedvező lépéseket hozzon meg. A kedvezmény lehet megalapozatlan járulékcsökkentés vagy nyugdíjemelés, de lehet épp ellenkezőleg, a szükséges járulékemelések vagy nyugdíjcsökkentések elhalasztása. Ez az egyensúlytalanság kumulálódására majd elhalasztott radikális korrekcióra vezet. Weaver (1989) és Diamond (1997) amellett érvel, hogy épp ez az, ami a döntéshozót is meggyőzheti arról, jobb, ha önként lemond döntési szabadságáról és egy olyan automatizmusra bízza a paraméterek alakítását, amely független tőle. Az ilyen automatikus szabályozás, vagy más néven szabályozási algoritmusok nem ismeretlen a magyar rendszerben sem és a világban is széles körben elterjedt. A magyar szabályozás automatikusan működő darabja az index-szabály. Az állandó politikai csatározásokat, és a fenntarthatónál magasabb nyugdíjemelésre vonatkozó politikai nyomást elkerülendő a nyugdíjemeléseket évekig a fél-ár-fél-bér svájci index szabályozta; 2009-től ezt váltotta fel a gyakorlatban árindexként működő mai index. Ez is kivesz valamennyi politikát a nyugdíjrendszerből Az automatikus szabályozó mechanizmusok (ABM) jellemzői A nyugdíjemelés automatizálása még nem garantálja a hosszú távú egyensúlyt. Ennél merészebb automatizmusok beépítésével azonban ez elérhető, ahogy számos ország már élt is ilyen lehetőségekkel. A beépített algoritmus a következőképp működik. Felírjuk a rendszer hosszú távú egyensúlyának képletét a meglévő intézményrendszer figyelembe vételével, vagyis definiáljuk, hogy mi az, aminek alakulását a rendszer nyomon követi és 53

54 aminek kritikus értéke aktivál egy visszacsatolást. Ezután kijelölünk egy vagy több (nem sok) paramétert, amely reagál arra, ha a rendszer kibillen az egyensúlyból. Efféle paraméter lehet, egyebek mellett a járulékmérték, a korhatár vagy az ellátások szintje. Az automatikus szabályozás tehát a hosszú időközönként drasztikus lépésekben bekövetkező korrekciók helyett alkalmas az apróbb, de rendszeres időközönként (például évente) érvénybe lépő változtatásokat keresztülvinni. A változtatások módszere pedig mindig egyértelmű, az aktuális helyzetet veszi figyelembe, célja a nyugdíjrendszer fizetőképességének megőrzése, a hosszú távú fenntarthatóság biztosítása. Az automatizmus előfeltétele valamilyen indikátor(rendszer) használata, amely egyértelműen megadja, hogy egy adott változtatást mikor, és milyen mértékben kell alkalmazni. A szabályok által diktált változtatások csak akkor lépnek érvénybe, ha az adott indikátor ezt indokolja (Vidal-Meliá et al., 2009). Az automatikus szabályozó mechanizmusok átláthatósága és kiszámíthatósága jó, mivel a változtatások költsége és azok viselői ismertek (Turner, 2007). Ez hozzájárul a nyugdíjrendszerrel szemben táplált bizalom fenntartásához. Emellett mivel a szabályozás automatikus a nyugdíjrendszer és a nyugdíjkérdés egészében politikamentességét is biztosítja. Csökkenti a politikai ciklus erejét, ezáltal a költségvetési egyensúly javulását is szolgálja. A politikai szereplők számára előnye is van az automatizmusnak: a nyugdíjkifizetések csökkentése hitelt érdemlő módon indokolható; a jól megválasztott indikátorok miatt jókor (megelőző jelleggel) lépnek életbe az intézkedések; szűk mozgástér esetén könnyebb kibújni a felelősség alól (Weaver, 1989; Penner és Steuerle, 2007). Röviden összefoglalva tehát az ABM alkalmazása az alábbi előnyökkel jár: kiszámíthatóság: hosszú távú stabilitás, a nyugdíjrendszer fenntarthatósága; átláthatóság: az érintettek számára követhető a nyugdíjuk alakulása, és számon kérhető a szabályok betartása; politikamentesség: a ciklikusság problémájának megoldása, a nyugellátás kiszolgáltatottságának csökkentése, a közbizalom kivívása; 54

55 6.2. Az automatikus szabályozó mechanizmusok használatának nemzetközi tapasztalatai Az automatikus szabályozó mechanizmusokat az 1990-es évek vége óta alkalmazzák. A továbbiakban a svéd, a japán, a kanadai, a német és a finn megoldást ismertetjük. Az összefoglaló Turner (2007) és Vidal-Meliá et al (2009) alapján készült. SVÉDORSZÁG A svéd nyugdíjrendszer az ún. NDC-rendszerek prototípusa 9. Svédországon kívül ilyen rendszer működik Lettországban, Olaszországban, Lengyelországban és Kirgíziában, de sokban hozzá hasonló a német, francia, osztrák és szlovák rendszer is. Az NDC-típusú reformok befolyásolták a kínai, az orosz és a brazil nyugdíjreformot is (Holzmann és Robalino, 2006). Az NDC-rendszerben a járulékfizetést egyéni számlákon nyilvántartják, egy eszmei kamatlábbal évente kamatoztatják, nyugdíjba vonuláskor életjáradékra váltják, és azt évente indexelik. Az NDC-séma tehát külsőre sokban hasonlít a tőkefedezeti rendszerekre, azzal a nem elhanyagolható különbséggel, hogy az utóbbiban a befizetések ténylegesen gyűlnek az egyéni számlákon, a majdani nyugdíjaknak tehát kötvény vagy részvény fedezete van, az NDC-rendszerben azonban a befizetett járulékokat (esetleges átmeneti tartalékalapok képzésétől eltekintve, amiről a későbbiekben még lesz szó) rögtön kifizetik a nyugdíjasoknak. A járulékok fedezete így a majdani járulékfizetők járulékfizető képessége, hajlandósága, valamint a kormányzat képessége arra, hogy működésben tartsa a rendszert. Az NDC-rendszert gyakran azonosítják a hosszú távú fenntarthatósággal, ez azonban, mint fent bemutattuk, túlzás. Valójában az NDC-rendszer csak kivételes körülmények között működhet tartósan beavatkozás nélkül (Valdes-Prieto, 2000; Settergren és Mikula, 2005). Az egyéni számlavezetés csak azt garantálhatja ha egyáltalán garantálja hogy hosszmetszetben, az egyén életpályáján várható értékben egyensúly lesz. Ez azonban nem biztosíték az adott évi, keresztmetszeti egyensúlyra. Az NDC-rendszer, lévén felosztó-kirovó jellegű, ugyanúgy ki van szolgáltatva a politikai ciklusoknak, a csökkenő termékenységnek, a munkapiaci sokkoknak és az idősek növekvő várható élettartamának. A folyamatos és hosszú távon is érvényesülő szolvenciához rendszeres korrekciókra vagy ABM-re van szükség. 9 NDC - Notional Defined Contribution: Névleges Egyéni Számlás Nyugdíjrendszer 55

56 Az NDC-rendszer előnye tehát nem a hosszú távú stabilitás, hanem az, hogy más rendszereknél könnyebben egészíthető ki egy automatikus kiegyenlítő mechanizmussal, ami viszont már garantálja a pénzügyi egyensúly fennmaradását. Mivel az ABM működésének feltétele az egyéni számlavezetés, az NDC alapú rendszerek a jövő nemzedékek számára megfelelőbbek, mint a DB rendszerek. Az utóbbiban a költségek könnyebben háríthatók át a még meg nem születettekre (Knell, 2005a, 2005b). A svéd ABM-ben a rendszer járulékvagyona (a jövőben várhatóan beérkező járuléktömeg jelenértéke) és implicit nyugdíjadósság közötti arányt használják az automatikus intézkedés végrehajtásához. Ha ez a szám egy alá esik, akkor korrekciós mechanizmusok lépnek életbe, melyek lényege a már megállapított nyugdíjak és a várományok, azaz a jövőbeli nyugdíjak növekedésének visszafogása (Settegren, 2001). Ezért a nyugdíjak növekedését az ún. egyensúlyi index határozza meg, amely az automatikus szabályok alkalmazásának köszönhetően a nyugdíjakat a szabályozott periódus végére, arra az értékre állítja be, mint ha nem történt volna elmozdulás az egyensúlytól. KANADA A kanadai nyugdíjrendszerbe (Canadian Pension Plan) 1997-ben kerültek be az automatikus szabályok. A CPP egy több pillérből álló, részlegesen feltőkésített felosztókirovó rendszer (OSFIC, 2007). A nyugdíjrendszerről háromévente készül jelentés, amely 75 évre előtekintve elemzi a rendszer fenntarthatóságát. Ha a rendszer nem fenntartható, akkor két intézkedést foganatosítanak: a deficit felét a járulékok növelése, a másik felét pedig a kifizetett nyugdíjak csökkentése fedezi (Brown, 2008). Ezek az intézkedések csak akkor lépnek érvénybe, ha a kormány nem tesz más lépéseket. NÉMETORSZÁG A német nyugdíjrendszerben a kifizetéseket a munkával eltöltött évek száma és a relatív keresetek alapján határozzák meg egy pontrendszert alkalmazva. A nyugdíjakat 2005-ig a reálkereset növekedésével indexálták, 2006-ban azonban bevezettek egy úgynevezett fenntarthatósági faktort a számításba (Börsch-Supan, 2006). A fenntarthatósági faktor a befizetők és a nyugdíjasok arányát is figyelembe veszi, mely hosszútávon döntő mértékben befolyásolja a nyugdíjrendszer fenntarthatóságát. 56

57 Ez jelentheti a nyugdíjak csökkentését is, ha ez veszélyeztetné a fenntarthatóságot. Fehr és Habermann (2006) szerint a fenntarthatósági faktor alkalmazásának köszönhetően a német nyugdíjrendszer egyfajta újraelosztást valósít meg a jelen nemzedékektől a jövő nemzedékek felé. JAPÁN Japánban 2004-ben vezették be a makroökonómiai indexálást a nyugdíjrendszer stabilizálása érdekében a svéd modell alkalmazásának problémáit figyelembe véve (Ono, 2007). Az indexálás lényege a nyugdíjkiadások közelítése a nyugdíjbevételekhez, figyelembe véve a várható élettartam változását és az öregedési folyamatokat egyaránt. Mind a kifizetett nyugdíjak, mind pedig a befizetett járulékokat változtatják. A jelenlegi tervek szerint így 2017-ig a nyugdíjjárulék aránya %-ról (2005) 18.30%-ra növekszik majd. A korrekciók mértékét leíró indikátorokat ötévente vizsgálják felül, és amennyiben a pénzügyi egyensúly nem forog veszélyben az elkövetkezendő 95 évben, a korrekciókat felfüggesztik (Sakamoto, 2005). FINNORSZÁG A finn nyugdíjrendszer 2005-ös reformjának legfontosabb eleme az összes, munkával eltöltött év jövedelmének figyelembe vétele a év közti öregkori nyugdíjban, az előnyugdíj korhatárának felemelése, a korai nyugdíj eltörlése, illetve a várható élettartam növekedésének figyelembe vétele a nyugdíjszámításban. A várható élettartam együttható automatikusan kiigazítja a nyugdíjakat a várható élettartam függvényében, értéke 1 alá csökken, ha a 2010-es értékéhez képest növekszik a várható élettartam. Ez leginkább a jelenleg középkorúakat érinti legnagyobb mértékben, és a várható élettartam együttható a finn rendszert a DB típusból fokozatosan DC típusba tolja át (Lassila és Valkonen, 2007). A várható élettartam figyelembe vétele tehát a jövő nemzedékeknek kedvez. Az itt ismertetett megoldások mellett más országok is alkalmaznak különböző eljárásokat a nyugdíjrendszer fenntarthatóságának erősítésére (Turner, 2007). 57

58 7. táblázat Automatikus kiegyenlítő eljárások a világ nyugdíjrendszereiben. Forrás: Turner (2007). Ország Korrekció alapja Nyugdíj-rendszer Változó várható típusa élettartam Fizetőképesség Brazília Nem NDC x Finnország Nem NDC x Portugália Nem NDC x Olaszország NDC x Lettország NDC x Norvégia NDC x Lengyelország NDC x Svédország NDC x x Kanada Nem NDC x Németország Nem NDC x Japán Nem NDC x Az itt felsoroltak azt mutatják, hogy igen sok módon meg lehet valósítani az automatikus szabályozást. A példák arra hívják fel a figyelmet, hogy minden esetben figyelembe kell venni a nyugdíjrendszer típusát, a demográfiai folyamatokat, és a gazdasági teljesítményt. Az NDC és a nem NDC alapú nyugdíjrendszerek esetén különböző megközelítést kell alkalmazni, mivel a rendszerek fizetőképességét más faktorok befolyásolják. Az ABM-ben használt mechanizmusok magukban foglalják a nyugdíjkifizetések csökkentését, illetve a járulékok és a nyugdíjkorhatár emelését. A beavatkozást megindító indikátorok tartalmazhatják a változó várható élettartamot, illetve a rendszer fizetőképességének valamilyen mérőszámát. Az itt röviden említett országokban vegyes megoldásokat láthattunk. A svéd rendszer különösen sikeresnek mondható, az olyan nagymértékben elöregedő társadalommal rendelkező ország esetén, mint Japán, pedig kulcsfontosságú a nyugdíjrendszer fenntarthatóságának biztosítása. 58

59 7. Implicit adósság: az életpálya-finanszírozás rejtett adósságai Az alábbi fejezet némiképp eltér a tanulmány korábbi részétől. Az eddigiekben azt tekintettük át, hogy a környezeti és a pénzügyi eladósodás és szennyezés korlátozásával miképp próbálják a társadalmak védeni saját hosszú távú jólétüket, amit, megszemélyesítve, jövő nemzedékeknek mondunk. E fejezetben az életpályafinanszírozási rendszerben, vagyis a jövő nemzedék felnevelését és az idősek ellátását szolgáló intézményrendszerben jelentkező egyensúlytalanságok és deficitek kezeléséről lesz szó. A jövő nemzedékkel kapcsolatos fenntarthatósági vitáknak ez a legújabb területe és mint minden hasonló esetben egyelőre még ez a leghevesebb ideológiai viták terepe. Itteni szerepeltetését az indokolja, hogy az első lépések már megtörténtek e terület beemelésére a statisztikai gyakorlatba és a politikai döntéshozatalba. Jelesül az Európai Bizottság előírta tagjai számára az ún. implicit adósság mérését és rendszeres közlését. Az implicit adósság fogalma a nyugdíjrendszerhez kötődik, és mérését is egyelőre erre fogják korlátozni. Valójában azonban implicit adósság rejlik az egészségügyben és az idősgondozási rendszerben is. Ennek fordítottjaként, implicit megtakarítást rejt a családtámogatási rendszer és a közoktatás, amennyiben ezek a jövő nemzedék adófizető kapacitását növelik. Az életpálya-finanszírozási rendszer teljes implicit megtakarítási és adósság állományának mérésére még csak tudományos kísérletek történtek. Az alábbiakban a nyugdíjrendszerre már általánosan elfogadott módszertant ismertetjük Fenntarthatóság és implicit adósság A nyugdíjrendszer fenntarthatóságát kétféleképpen értjük az alábbiakban: mint az intézményrendszer változatlan formában történő fenntarthatóságát, és mint az egymást követő évjáratok számára realizálható hozamok állandóságát. Ha azért beszélünk fenntarthatatlanságról, mert az intézményrendszer adott paraméterek szerint hosszú távon nem tud működni, akkor a rendszer paramétereit meg kell változtatni. Amennyiben azonban a rendszer belső egyensúlytalanságai nagyon nagyok, akkor nem egyszerűen azzal nézünk szembe, hogy a fennálló intézményrendszeren változtatni kell, hanem azzal is, hogy a változtatási kényszer megvalósíthatósági korlátokba ütközhet. A nyugdíjazási korcentrum felfelé mozdításának politikai kivitelezhetősége kétséges, rossz egészségi állapotban lévő, képzetlen munkaerővel pedig 59

60 lehetetlen. A járulékemelésnek a nemzetközi adóverseny korlátot szab. Az indexszabály átalakítása szintén erőteljes politikai korlátokba ütközik, ez esetben a nyugdíjasok részéről. A változatlan intézményrendszerként értelmezett fenntarthatóság adekvát mutatója az egész rendszerre vonatkozik és előretekintő jellegű. Ez utóbbi azt jelenti, hogy a számítás során historikus adatokat, például korábbi évjárat-specifikus foglalkoztatási és kereseti karriereket, csak annyiban veszünk figyelembe, amennyiben azok a jövőbeli nyugdíjkiadásokat érintik. Az ilyen mutató egyetlen szám, például a jövő generációk extra adóterhelése vagy az intézményrendszerben rejtőző GDP-arányos hiány. Ha a második értelmezés szerint a fenntarthatóságot, mint hozamállandóságot definiáljuk, akkor a fenntarthatóság hiánya azt jelenti, hogy egyes generációknak ugyanakkora járulékfizetésre kevesebb nyugdíjat lehet kapni, vagy ugyanakkora nyugdíjhoz több járulékot kell fizetni, mint más generációknak. Más szóval a rendszer igazságossága kérdőjeleződik meg. A hozamazonosság és az igazságosság viszonyáról a 3. fejezetben már volt szó. Az igazságossági kérdések nem csupán elvontan érdekesek. Ha az újonnan belépő évjáratok úgy érzik, hogy őket a rendszer vagy az idősebb korosztályok kizsákmányolják, akkor meg fogják tagadni a járulékfizetést, és hátat fordítanak a kockázatközösségnek. A hozamazonosság szerint értelmezett fenntarthatóság mérésére alkalmas mutató egész életpályákat hasonlít össze, tehát egyszerre historikus és előretekintő és nem az egész rendszerre adódó számot produkál, hanem a hozamértékek egy vektorát, például az egyes születési korévekre kiszámolt életpálya-nyugdíj és életpálya-járulék hányadosát. Ehelyütt csak a rendszer egészére vonatkozó mutatókat, kiemelten pedig az implicit nyugdíjadósság mutatóját vizsgáljuk. Az implicit nyugdíjadósság a rendszerben jelen lévő kumulált hiányt adja meg forintban vagy GDP-arányosan. Neve azért tartalmazza az implicit szót, mert a nyugdíjrendszer adóssága tulajdonjogi értelemben gyengébben definiált adósság, mint például az állampapírok formájában megjelenő adósság, amennyiben az előbbit könnyebb törölni vagy csökkenteni. Amennyiben a nyugdíjrendszer fenntarthatóságát az intézményrendszer többékevésbé változatlan formában való fennmaradásaként határozzuk meg, akkor csak a jövőbeli járulékbefizetési és nyugdíj-kifizetési folyamokra vagyunk kíváncsiak. A várható éves járulék- és nyugdíjtömeg megbecslése alapján megállapítható, hogy évről-évre milyen többletek és hiányok alakulnak ki. Ez a számítás természetesen nagyban függ attól, hogy milyen feltevésekkel élünk a népesség kormegoszlására, a korspecifikus foglalkoztatásra, a 60

61 járulékfizetők fizetési hajlandóságára és a nyugdíjhatóság járulékbeszedési képességére, valamint a gazdasági környezetre és kiemelten a munkahatékonyság növekedésére vonatkozóan. Számunkra azonban itt nem az előrebecslés módszerei és korlátai érdekesek, hanem az, hogy ha elkészült egy előrebecsült idősor a befizetésekről és kifizetésekről, akkor ezeket miképp tudjuk tömören, egyetlen mutatószámmal összefoglalni. Fenge és Werding (2003) a nyugdíjrendszer hosszú távú pénzügyi stabilitásának kétféle mutatócsaládját különbözteti meg: azokat, amelyek a kumulált nettó pénzügyi kötelezettségeket adják meg és azokat, amelyek a hosszú távú stabilitás eléréséhez szükséges járuléknövekedés mértékét mutatják. Az előbbit más néven implicit nyugdíjadósságnak is hívják (angolul implicit pension debt, IPD). Holzmann, Palacios és Zviniene (2004) három lehetséges definícióját adja ennek a kategóriának. Mindhárom jól interpretálható fogalom. A választás közülük az elemzési céltól függ. Az első a mostanáig felhalmozott jogosultság tömeg (IPD1: accrued-to-date liabilities): annak a nyugdíjtömegnek a jelenértéke, amelyet az eddigi jogosultság szerzés alapján kell kifizetni. A mérés tehát arra irányul, hogy mennyibe kerülne a nyugdíjrendszer lezárása a mai nappal, tehát úgy, hogy a jövőben már nem történik járulékfizetés és így ezekre további jogosultságok sem épülhetnek. Az Európai Bizottság e mutató közlését írta elő 2014-től kezdődően. A második a zárt-rendszerben, új belépők nélkül felmerülő implicit adósság (IPD2: closed-system liabilities). Ez azt a nettó járuléktömeget testesíti meg, amely minden, a mai napig jogosultságot szerzett ember eddigi és a jövőben még keletkező járulékfizetése és nyugdíja között van, ismét csak jelenértékben. A mögöttes helyzetet tehát úgy kell elképzelnünk, hogy a rendszer addig működik, amíg az utolsó, már jogosultságot szerzett egyén meg nem hal; új belépők nincsenek. Végül a harmadik definíció a nyitott rendszerben felmerülő implicit adósság (IPD3: open-system liabilities), ami az IPD2-n kívül a jövőbeni biztosítottak nettó járuléktömegének jelenértékét is tartalmazza. A pénzügyi egyensúlytalanság számszerűsítésének másik iránya, mint említettük, a megnövekvő járulékteher mértékének kiszámítása. Ennek a leggyakrabban alkalmazott módszere a korosztályi elszámolás. Korosztályi elszámolást lehet az egész államháztartásra is végezni, és lehet elkülönítve csak a nyugdíjrendszerre. Előbbi esetben az összes adó- és járulékfizetéssel, illetve juttatással és támogatással számolunk, utóbbi esetben csak a 61

62 járulékokat és a nyugdíjakat vonjuk be a kalkulációba. Fontos különbség, hogy míg az államháztartásból számottevő mértékben finanszíroznak tiszta közjavakat, mint a honvédelem és a közbiztonság, azaz olyan programokat, amelyeket nem lehet egyéni kedvezményezettekre szétbontani, addig a nyugdíjrendszerben minden befizetés és minden kifizetés konkrét személyhez köthető. A korosztályi elszámolásról az életpályafinanszírozás rendszerről szóló párhuzamos tanulmányunkban írunk részletesen. Implicit adósságot egyes évekre Benczúr (1999), és Orbán és Palotai (2006) számolt, Gál (2010) pedig teljes idősort közölt a magyar nyugdíjrendszerre az as időszakra. A két előbbi számítás a Magyar Nemzeti Banknál készült, az utóbbi a TÁRKI-ban. Orbán és Palotai szerint az 1997-es nyugdíjreform eltüntette az implicit nyugdíjadósság nagy részét. A megmaradt, GDP-arányosan 25 százaléknyi implicit adósság nemzetközi összehasonlításban kifejezetten alacsonynak számít (Holzmann, Palacios és Zviniene, 2004). A 2000 és 2002 közötti járulékcsökkentések, majd az egyszeri járadékemelések és egyszeri kifizetések, végül pedig a 13. havi nyugdíj megsokszorozták a rendszer hosszú távú eladósodottságát, amit a nyugdíjkorrekció (a nyolcvanas években és a kilencvenes évek elején megállapított nyugdíjak kiigazítása) csak tovább növelt es áron, e md Ft (bal tengely) GDP %-ában (jobb tengely) 2. ábra Implicit nyugdíjadósság a GDP arányában, ill es árakon, Forrás: Gál (2010). Megjegyzés: az implicit nyugdíjadósság IPD2-es értelmezés szerint (lásd a szövegben). 62

63 A 2. ábrán összehasonlító áron (2009-es forintban), illetve GDP-arányosan is bemutatjuk a felosztó-kirovó pillér kötelezettségeinek idősorát. A két görbe közötti különbség a GDP illetve a fogyasztói árak eltérő dinamikájából fakad. Az ábra fő mondandója azonban láthatóan nem ez a különbség. A kilencvenes évek eleji beáramlás a nyugdíjrendszerbe, még ha nyomott kezdőnyugdíjakkal is, gyorsan megnövelte az implicit adósságot. Csúcspontján, 1994-ben, az IPD2, az itt ismertetett számítások szerint mai áron megközelítette a 78 ezer milliárd forintot, az akkori GDP közel 3,7-szeresét. Ezt a nyugdíjak leértékelődése ban érzékelhetően lecsökkentette, de döntő változást az 1997-es reformcsomag hozott, azon belül is elsősorban a korhatár emelés és a svájci index bevezetése. Az IPD2 körülbelül egyharmadára esett vissza, a GDP 120 százalékára, mai áron 27,5 ezer milliárd forintra. Itt említjük meg a számítás egyik kényszerűen alkalmazott leegyszerűsítő feltevését, ami befolyásolja a kapott eredményt. A modell legfontosabb leegyszerűsítő feltevése, hogy figyelmen kívül hagyja az előrehozott nyugdíjakat. Azaz a mindenkori korhatárral számol, ami a nők számára 55-ről, a férfiak számára 60-ról 62-re emelkedett a vizsgált időszakban. Évjáratra és nemre lebontott átlagos felhalmozott szolgálati időre vonatkozó adat híján azonban nem lehetett kohorszspecifikus előrehozott nyugdíjazásokat számolni. Ez azt jelenti, hogy a modell 62 éves kori nyugdíjba vonulással kalkulál annak ellenére, hogy az átlagos effektív korhatár még mindig 60 év alatt van. Következésképp az IPD2 értéke érzékelhetően alulbecsült az itt közölt számításokban. Az IPD2 négy évig alacsony szinten maradt, majd egy gyors növekedés nyomán 2005-ben már újra meghaladta a GDP 220 százalékát, illetve 2009-es értéken a 60 ezer milliárd forintot, azt a szintet, ami körül egészen a 2009-es korrekcióig stagnált. Az itt közölt adatok főbb paraméterei a következők: a korosztályi elszámolás nemzetközi összehasonlító projektjének megfelelően a termelékenység éves átlagos növekedése 1,5 százalék. Ebből adódóan a nyugdíjak éves reálindexe 0,8 százalék. Magánpénztárak megtakarításainak növekedési üteme és a diszkontráta egyaránt 2 százalék. Megjegyzendő, hogy alternatív paraméter beállítások mellett a PL értéke természetesen jelentősen eltérhet az itt közölt eredményektől, ez azonban a következtetéseket csupán két ponton érinti. Attól függően, hogy miként állítjuk be a paramétereket, más és más eredményt kapunk arra nézve, hogy mekkora kezdeti korrekciót kényszerített volna ki a rendszerváltás okozta sokk 1992-ben, illetve, hogy milyen mértékű javulást idézett elő ténylegesen az 1997-es reform. A rendszer működésében ugyanis ezzel 63

64 a két jelentős változással számolunk. Az os, illetve az as részidősorokat az alternatív paraméter beállítások egyformán érintik, az éves változásokat azonban számottevően nem befolyásolják. Az implicit nyugdíjadósság számítása 2014-től beépül a rendszeres statisztikai adatközlési rendszerbe. Magyarországon a Nemzeti Bank feladata lesz a számítások elvégzése. Az elfogadott számítási sztenderdnek azonban komoly korlátai vannak, amelyek előrevetítik a módszertani felülvizsgálatot. Először is, szemben a fenti kalkulációval, a bizottsági sztenderd csak az IPD1-gyel fog számolni, ami arra a fikcióra épül, mintha máról holnapra be lehetne zárni a nyugdíjrendszert és csupán az eddig keletkezett jogosultságokat kéne megtéríteni. Továbbá, a hivatalos sztenderd a nyugdíjrendszerre korlátozódik, és nem fogja tartalmazni az egészségügyben és az idősgondozásban rejlő implicit adósságokat. Végül, hiányozni fognak az implicit megtakarítások a számításból. Valójában két ország közül nem feltétlenül ott jelent több gondot a nyugdíjrendszer jövőbeni finanszírozása, ahol nagyobb az implicit nyugdíjadósság. Ha A országnak nagyobb az implicit, emberi tőkében tartott megtakarítása, mert a népesség több gyermeket vállal és a kormány többet és hatékonyabban költ az egészségükre és az oktatásukra, akkor magasabb implicit nyugdíjadósságot (értsd: hosszabb távon magasabb nyugdíjakat) engedhetnek meg maguknak, mint B országban, ahol esetleg alacsonyabb az implicit adósság, de hiányzanak az implicit megtakarítások. 8. Irodalom Adler, Matthew D, (2009): Future Generations: A Prioritarian View The George Washington Law Review vol.77, no.5/ Alesina, Alberto, és Guido Tabellini A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt. The Review of Economic Studies 57: Aoki, Reiko Economics of Demeny Voting. Aoki, Reiko, és Rhema Vaithianathan Is Demeny Voting the Answer to Low Fertility in Japan? Center for Intergenerational Studies, Institute of Economic Research, Hitotsubashi University Aoki, Reiko, és Rhema Vaithianathan Political Economy of Low Fertitlity and Aging. Center for Intergenerational Studies, Institute of Economic Research, 64

65 Hitotsubashi University (Elérés április 27, 2011). Arneson, Richard (2002): Egalitarianism. Stanford Encyclopedia of Philisophy, Arnsperger, Ch. és van Parijs, Ph. (2003): Éthique économique et sociale. Nouv.éd. Éditions La Découverte, Paris (Reperes: 300) Auerbach, Alan J., Jagadeesh Gokhale, és Laurence J. Kotlikoff Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy. The Journal of Economic Perspectives 8: (Elérés május 7, 2011). Barry, B. (1989a): Justice as Reciprocity. in: Liberty and Justice, Oxford, Oxford University Press, p Barry, B. (1989b): Justice between Generations. in: Liberty and Justice, Oxford, Oxford University Press, p Blanchard, Olivier J., és Francesco Giavazzi Improving the SGP Through a Proper Accounting of Public Investment. SSRN elibrary. (Elérés május 5, 2011). Blöndal, Jón R., Dirk-Jan Kraan, és Michael Ruffner Budgeting in the United States. OECD Journal on Budgeting 3. Bogaert, Henri, Ludovic Dobbelaere, Bart Hertveldt, és Igor Lebrun Working paper Fiscal councils, independent forecasts and the budgetary process: lessons from the Belgian case. Federal Planning Bureau, Belgium (Elérés május 5, 2011). Börsch-Supan, Axel What are NDC Pension Systems? What Do They Bring to Reform Strategies? in Pension Reform: Issues and Prospects for Notional Defined Contribution (NDC) Schemes. Washington DC: Mannheim Research Institute for the Economics of Aging (MEA), University of Mannheim (Elérés május 8, 2011). de Briey, Laurent, Aurélie Héraut, és Elise Ottaviani On Behalf of Children? The Plural Voting System in Belgium from 1893 to Intergenerational Justice Review 9: Brown, Robert L Designing a Social Security Pension System. International Social Security Review 61: (Elérés május 8, 2011). 65

66 Buchanan, James M., és Richard E. Wagner Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes. Emerald Group Publishing Limited. Chatten-Brown Associates Amicus Brief On Behalf of Sierra Club Against Tulare Irrigation Canal Concrete Lining. (Elérés április 24, 2011). Cowen, T. és Parfit, D. (1992): Against the Social Discount Rate. megj. Laslett, P. és Fishkin, J. (szerk.): Justice between Age Groups and Generations. Yale University Press New Haven&London Debrun, Xavier, David Hauner, és Manmohan S. Kumar Independent Fiscal Agencies. Journal of Economic Surveys 23: (Elérés május 5, 2011). Debrun, Xavier, és Manmohan S. Kumar Fiscal rules, fiscal councils and all that: commitment devices, signaling tools or smokescreens? in Proceedings of Banca d Italia Public Finace Workshop. Rome: Banca d Italia. Demeny, Paul Pronatalist Policies in Low-Fertility Countries: Patterns, Performance, and Prospects. Population and Development Review 12: (Elérés április 15, 2011). Department of Justice and Attorney General Land and Environment Court. (Elérés április 29, 2011). Deutscher Bundestag Mehr Demokratie wagen durch ein Wahlrecht von Geburt an. Berlin arprotokoll_15-102_m.pdf. Deutscher Bundestag Mehr Demokratie wagen durch ein Wahlrecht von Geburt an. Diamond, Peter Social Security. The American Economic Review 94:1-24. (Elérés május 8, 2011). Dierksmeier, Claus (2006):John Rawls on the rights of future generations. In: Tremmel, J.C. (szerk.): Handbook of Intergenerational Justice Edward Elgar Publihing, Cheltenham, UK. ECFIN Generational accounting in Europa. European Economy. Reports and Studies

67 European Commission Public Finances at the EMU European Economy European Commission Public Finances at the EMU European Economy European Council COUNCIL RECOMMENDATION of on broad guidelines for the economic policies of the Member States and of the Union. European Council European Council 03/25 Conclusions. Fehr, Hans, és Christian Habermann Pension reform and demographic uncertainty: the case of Germany. Journal of Pension Economics and Finance 5: (Elérés május 8, 2011). Fleurbaey, M. és Michel, P.(1999): Quelques réflexions sur la croissance optimale. Revue économique vol.50, Fülöp, Sándor Beszámoló a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának évi tevékenységéről. Gál, Róbert Iván, András Simonovits, és Géza Tarcali A nyugdíjreform a korosztályi elszámolás tükrében. O in Körkép reform után. Tanulmányok a nyugdíjrendszerről. Gál, Róbert Iván, Árpád Törzsök, Márton Medgyesi, és Tamás Révész Korosztályi elszámolás Társadalmi Riport 2006: Gardiner, Sephen M. (2009): A Contract on Future Generations? In: Gosseries and Meyer (szerk.) Gosseries, A. (2001): What Do We Owe to Next Generations? Loyola of Los Angeles Law Review vol.35, Gosseries, A. (2004): Penser la justice entre les générations. De l affaire Perruche á la réforme des retraites. Alto Aubier. Éditions Flammarion, dépt. Aubier, Paris. Gosseries, A. (2008): Theories of intergenerational justice: a synopsis Sapiens, vol1., no Gosseries, A. (2009): Three Models of Intergenerational Reciprocity in Gosseries, A. and Meyer, L. (eds): Intergenerational Justice, Oxford University Press. Göpel, Maja Guarding our Future: How to Protect Future Generations Solutions. Solutions 1. (Elérés április 29, 2011). Göpel, Maja National Policies & International Instrumentsto Protect the Rights of 67

68 Future Generations. Germany, Hamburg: World Future Council re_generations.pdf. Hagemann, Robert Improving Fiscal Performance Through Fiscal Councils. OECD. von Hagen, J The scope and limits of fiscal councils. Holtzer, Péter (szerk.) Jelentés a nyugdíj és időskor kerekasztal tevékenységéről. Budapest. Holzmann, Robert Toward a Pan-European Pension Reform Approach:The promises and perspectives of unfunded individual account systems*. NFT (Elérés május 8, 2011). IMF World Economic Outlook. IMF. IMF World Economic Outlook - Rebalancing Growth. IMF. IPCC IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change reports. (Elérés április 15, 2011). Jávor, Benedek Institutional protection of succeeding generations Ombudsman for Future Generations in Hungary. O in Handbook of Intergenerational Justice. Cheltenham: Elgar Publishing. Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa - Politikai évkönyv a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa fejezet Politikai Évkönyv (Elérés április 29, 2011). Knell, Markus. 2005a. Demographic Adjustment Factors for Sustainable PAYG PensionSystems. Oesterreichische Nationalbank (Austrian Central Bank) (Elérés május 8, 2011). Knell, Markus. 2005b. On the Design of Sustainable and Fair PAYG Pension Systems When Cohort Sizes Change. Oesterreichische Nationalbank (Austrian Central Bank) (Elérés május 8, 2011). Kopits, György Fiscal Responsibility Framework: International Experience and Implications for Hungary. Magyar Nemzeti Bank. Kopits, György, és Balázs Romhányi A Költségvetési Tanács indulásának tanulságai. Közgazdasági Szemle 57:

69 Kotlikoff, Laurence J., és Bernd Raffelhüschen Generational Accounting around the Globe. The American Economic Review 89: (Elérés május 7, 2011). Lassila, Jukka, és Tarmo Valkonen Longevity Adjustment of Pension Benefits. The Research Institute of the Finnish Economy (Elérés május 8, 2011). Lecce, Steven Should Democracy Grow up? Children and Voting Rights. Intergenerational Justice Review 9: Lindbeck, Assar Sustainable social spending. International Tax and Public Finance 13: (Elérés május 8, 2011). Newacheck, Paul W., és A.E. Benjamin Intergenerational Equity And Public Spending. Health Affairs 23: (Elérés április 27, 2011). Nordhaus, William D The Political Business Cycle. The Review of Economic Studies 42: (Elérés április 15, 2011). Ono, M Applying Swedish Automatic Balance Mechanism to Japanese Population. Helsinki. OSFIC Optimal Funding of the Canada Pension Plan. Office of the Superintendent of Financial Institutions Canada (OSFIC). Paden, Roger (1997):Rawls s Just Savings Principle and the Sense of Justice. Social Theory and Practice vol.23, no.1. Palmer, Edward The Swedish pension reform model : framework and issues. The World Bank (Elérés május 8, 2011). Pantell, Robert H., és Maureen T. Shannon Improving Public Policy for Children: A Vote for Each Child. Intergenerational Justice Review 9: Penner, Rudolph G., és Eugene C. Steuerle Stabilizing Future Fiscal Policy: It s Time to Pull the Trigger. Washington DC: The Urban Institute (Elérés május 8, 2011). Peterson, Paul E An Immodest Proposal. Daedalus 121: dos Reis, Marisa Barring Adults from Voting: Disenfranchisement of Felonsand Mentally Disabled People Around the World. Intergenerational Justice Review 9: Rawls, J. (1997): Az igazságosság elmélete. Osiris Kiadó Budapest. Sakamoto, J Japan s Pension Reform. The World Bank. 69

70 Sand, Peter H Sovereignty Bounded: Public Trusteeship for Common Pool Resources? Global Environmental Politics 4: Schindler, Jörg, és Werner Zittel Crude Oil The Supply Outlook. Energy Watch Group. Seidl, C., (1988): Poverty measurement: A survey, In: D. Bos, M. Rose and C. Seidl, eds., Welfare and efficiency in public economics, Springer-Verlag, Hedielberg. Settegren, Ole The Automatic Balance Mechanism of the Swedish Pension System - a non-technical introduction. Wirtschaftspolitische Blätter 2001: Settergren, Ole, és Boguslaw D. Mikula The Rate of Return of Pay-As-You-Go Pension Systems: A More Exact Consumption-Loan Model of Interest. The Journal of Pensions Economics and Finance 4: (Elérés május 8, 2011). Shoham, Shlomo, és Nira Lamay Commission for Future Generations in the Knesset:lessons learnt. O in Handbook of Intergenerational Justice. Cheltenham: Elgar Publishing. Steiner, Hillel és Vallentyne, Peter (2009): Libertarian Theories of Intergenerational Justice. In: Gosseries and Meyer (szerk.) Sylvain, Dan, és Marisa dos Reis What Would Happen if Citizens Under 18 Years Old Had thelegal Right to Vote? The German U18 Project Experience. Intergenerational Justice Review 9: Teulings, Coen és Frits Bos CPB and Dutch fiscal policy in view of the financial crisis and ageing. CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (Elérés május 5, 2011). The Supreme Court of the Philippines CRIN - Child Rights Information Network - The Law - Philippines: Minors Oposa v. Secretary of the Department of Environmental and Natural Resources, (Elérés április 29, 2011). Thomson, Janna (2009): Identity and Obligation in a Transgenerational Policy. In: Gosseries and Meyer (szerk.) Tremmel, Jörg, Chet Establishing intergenerational justice in national constitutions. O in Handbook of Intergenerational Justice. Cheltenham: Elgar Publishing. Turner, John A Autopilot: Self-Adjusting Mechanisms for Sustainable Retirement Systems. Society of Actuaries. 70

71 Valdes-Prieto, Salvador The Financial Stability of Notional Account Pensions. Scandinavian Journal of Economics 102: (Elérés május 8, 2011). Vallentyne, P. (2003): Justice in General: An Introduction. in: Vallentyne, P. (szerk.) Equality and Justice: Justice in General, Routledge. Van Liedekerke, L. és Lauwers, L. (1997): Sacrificing the Patrol: Utilitarianism, Future Generations and Infinity. Economics and Philosophy, vol.13, Vidal-Meliá, Carlos, María Del Carmen Boado-Penas, és Ole Settergren Automatic Balance Mechanisms in Pay-as-You-Go Pension Systems. SSRN elibrary. (Elérés április 15, 2011). Weikard, Hans-Peter (1998): Contractarian Approaches to Intergenerational Justice. Archiv für Rechts und Sozialphilosophie vol.84, World Future Council Judicial tools for Future Justice. Germany, Hamburg: World Future Council re_generations.pdf. Wyplosz, Charles Fiscal Policy: Institutions versus Rules. National Institute Economic Review 191: (Elérés május 1, 2011). 71