Hallgatók a Tudomány Szolgálatában

MŰSZAKI KATONAI KÖZLÖNY a MHTT Műszaki Szakosztály és a ZMNE folyóirata XXI. évfolyam, különszám, 2011.december ZRÍNYI MIKLÓS NEMZETVÉDELMI EGYETEM VÉDELMI IGAZGATÁS SZAK A Magyar Tudomány Ünnepe rendezvénysorozat keretében a Hallgatók a Tudomány Szolgálatában Védelmi igazgatás szakos hallgatók I. országos tudományos konferenciája Kurinyecz Szilvia A minősített időszakok változásai az új jogszabályok tekintetében The sensitive periods of changes in the new legislation Budapest, 2011. november 10. 607

ABSZTRAKT A szerző tanulmányában a minősített időszakok jogi szabályozását és ezen időszakok működésének sajátosságait elemzi. A tanulmányból megtudható, hogy a minősített időszakokban jelentősen megváltoznak a normál időszaki jogok és kötelezettségek. Ezek szabályozásában elsődleges jogforrás Magyarország Alaptörvénye, a honvédelmi törvény és a katasztrófavédelemről szóló törvény. A szerző tanulmányában külön-külön elemzi a minősített időszakokat: rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás, veszélyhelyzet. A szerző az egyes időszakok elemzése során kitér a minősített időszakok fogalmának, tartalmának tisztázására, a kihirdetés rendjére, módjára és a bevezethető intézkedésekre. 608

KULCSSZAVAK Rendkívüli állapot (state of emergency) Szükségállapot (state of emergency) Megelőző védelmi helyzet (preventive conservation status) Váratlan támadás (surpise attack) Veszélyhelyzet (emergency) 609

BEVEZETŐ A demokratikus jogállam intézményrendszerének kialakítása hazánkban az elmúlt években nemcsak a politikai intézményrendszer és a gazdasági struktúra alapvető megváltoztatását eredményezte, de egyidejűleg megkövetelte az államszervezet hatalmi ágai jog- és hatásköreinek "újraelosztását", a közigazgatás ezen belül az államigazgatás szervezet- és feladatrendszerének, igazgatási jogosítványainak, kötelezettségeinek kizárólag jogszabályokon alapuló újraszabályozását is. E tevékenység különös fontosságú volt az állam biztonságát alapvetően érintő honvédelem területén. Ez a demokratikus jogállami intézményrendszer ismérveinek megfelelően a honvédelemmel összefüggő a "katonai védelem" fogalmát jelentősen meghaladó tevékenységi és szervezetrendszer alkotmányos és törvényi szabályozását tette indokolttá. A folyamat az Alkotmány 1989. évi módosításával vette kezdetét, és ezen alkotmányos alapról kiindulva vezetett a Magyar Köztársaság biztonságpolitikai, majd honvédelmi alapelveinek 2004. évi, majd 2011. évi elfogadásához. Ezen alapelvek szolgáltak alapul a honvédelem 1976. évi honvédelmi törvényt felváltó új, a demokratikus jogállami ismérveknek megfelelő törvényi szabályozásához, amelynek során a jogalkotó tevékenység egyidejűleg a honvédelemmel kapcsolatos alkotmányos szabályozás egyes területeire is kiterjedt. A honvédelemmel kapcsolatos szabályozás területén a honvédelmi törvény és a katasztrófavédelmi törvény különös jelentőséggel bír A VÉDELMI IGAZGATÁS SZERVEZETRENDSZERÉNEK, JOG- ÉS HATÁSKÖREINEK vonatkozásában, különös tekintettel a védelmi igazgatási szervek tevékenységével kapcsolatos jogi szabályozásra az un. minősített időszakokban. Elsődleges jogforrásként ugyanis a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet minősített időszakokban alkalmazható rendkívüli intézkedések alapjául szolgáló külön törvények meghozataláig ezen törvények szabályozzák tételesen a minősített időszakok rendeleti kormányzása területén a védelmi igazgatás működése érdekében bevezethető különleges, a normál (béke-) időszakban nem alkalmazható szabályokat. Ennek megfelelően a honvédelmi törvény és a katasztrófavédelmi törvény biztosít jogszabályi alapokat az államigazgatási szervek közhatalmi jogosítványaihoz és biztosítja a minősített időszakokra vonatkozó külön törvény hatálybalépésig szükséges jogharmóniát Magyarország Alaptörvényének vonatkozó normáival. 610

Célom a hatályos jogi szabályozás alapján elemezni a minősített időszakok jellemzőit, bemutatni a védelmi igazgatás szervezetrendszerét, rendszerszemléletű megközelítésben elemezni normál- és minősített időszaki működésének sajátosságait, feltárni a hatékonyabb szervezeti és működési rend kialakításának lehetőségeit. Tanulmányoztam és feldolgoztam a kutatási területekre vonatkozó hazai szakirodalmat, jogszabályokat és az állami irányítás egyéb eszközeit. Ezek egy részét hivatkozási alapként kezeltem, más részét közvetlen, vagy közvetett formában vitattam. Az általános kutatási módszerek közül a rendszerszemléletű megközelítést, a megfigyelést, az analízist és az adaptációt alkalmaztam. 611

1. FEJEZET A VÉDELMI IGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK IDŐSZAKAI A demokratikus jogállamiság alapvető kritériuma, hogy az állam, illetve az állampolgár jogainak és kötelezettségeinek nem azonos a jogérvényesülési elve. Általános megfogalmazásban az állampolgár mindent megtehet, amit jogszabály nem korlátoz, vagy az általános erkölcs nem tilt, míg az állami szervek jogkörébe csak a jogszabály által előírtak tartoznak, azaz a jogszabályi alapon meghozott rendelkezésben rögzített jogosítványokkal rendelkeznek. Az ebből eredő feladatkörük gyakorlása viszont kötelező érvényű számukra. Ezen alapelvet figyelembe véve a védelmi igazgatás szervezet- és feladatrendszerét, az igazgatási szervek jog- és hatáskörét, az állampolgárok, az állami és a gazdálkodó szervek honvédelmi kötelezettségeit törvények és az azokon alapuló más jogszabályok rögzítik. A minősített időszakok rendeltetése, hogy a védelmi feladatok végrehajtása érdekében alkotmányos keretek között legyen lehetőség rendkívüli jogrenden alapuló hatalom gyakorlására. 1 A demokratikus jogállamiság azon kritériumából kiindulva, amely szerint a minősített időszakokban a védelmi igazgatással összefüggő tevékenység nem csak az állami szervekre, de az állampolgárokra és társulásaikra is kiterjed, továbbá jelentősen megváltoznak a normál időszaki jogok és kötelezettségek, MEGHATÁROZÓ JELLEGŰ A VÉDELMI IGAZGATÁSI SZERVEK TEVÉKENYSÉGÉNEK JOGI KERETEK KÖZÖTTI SZABÁLYOZOTTSÁGA. E tevékenység végzéséhez a védelmi igazgatás szervezetrendszere a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a váratlan támadás valamint a veszélyhelyzet minősített időszakokban alapvetően a békeidőszaki közigazgatás elemeit használja fel, amelyek jog- és hatásköre kibővül a minősített időszakok sajátosságainak megfelelően (azonnali, szükség esetén egyes törvényi rendelkezéseket is korlátozó intézkedések megtétele az erre felhatalmazott kormányzati, valamint más államhatalmi szervek által). A SZERVEZETI STRUKTÚRA LEGTELJESEBBEN a honvédelmi feladatok végrehajtását igénylő RENDKÍVÜLI ÁLLAPOT IDŐSZAKÁBAN TÉR EL mind szervezeti-működési rendjében (a részben országgyűlési, teljes egészében a Kormány- és köztársasági elnöki jogköröket gyakorló Honvédelmi Tanács működése), mind szervezeten belüli jog- és hatáskörökben A BÉKEIDŐSZAKI KÖZIGAZGATÁSTÓL. 1 Dr. Hornyacsek Júlia: Polgári védelem 1. ZMNE Budapest: 2009. pp.1-201. ISBN: 978-963-70-60 66-3 41. oldal 612

Ezen időszakban megváltoztatható a közigazgatás területszervezési rendszere 2, az Országgyűlés átruházott, továbbá a köztársasági elnök és a Kormány teljes jog- és hatáskörét gyakorló Honvédelmi Tanács, a területi védelmi bizottságok jog- és hatáskörét gyakorló megyei (fővárosi) közgyűlési elnökök (főpolgármester), a helyi önkormányzati képviselőtestületek jog- és hatáskörét gyakorló polgármesterek pedig olyan jogosítványokkal rendelkeznek, amelyeket CSAK AZ ALKOTMÁNYOS SZABÁLYOZÁS ÉS AZ AZON ALAPULÓ TÖRVÉNYI RENDELKEZÉSEK LEGITIMÁLHATNAK. A minősített időszakokban a normál (béke-) időszaki működéshez képest jelentős változásokat alapvetően szigorításokat jelentő intézkedések bevezetése alkotmányos garanciális szabályokhoz kötött. A rendkívüli állapotot és a szükségállapotot az Országgyűlés csak ún. 2/3-os határozattal hirdetheti ki, a Kormány kompetenciájába tartozó minősített helyzet kinyilvánításakor pedig az Országgyűlés folyamatos kontrollt gyakorol. A kivételes jogrend keretében bevezethető rendkívüli intézkedések szabályait előzetesen és sarkalatos törvényben kell meghatározni. A védelmi igazgatás minősített időszaki szervezetrendszerét és feladatait elsődleges jogforrásként Magyarország Alaptörvénye, a honvédelmi törvény, továbbá a katasztrófavédelemről szóló törvény rögzíti. Ezek keretében a védelmi igazgatás normál (béke-) időszakban, valamint rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás, és veszélyhelyzet minősített időszakokban alkalmazandó sajátos szabályai, illetve létrehozandó szervezeti elemeinek jog- és hatáskörei jelennek meg. Ezzel összefüggésben is kiemelendő, hogy a védelmi igazgatás működésének alapfeltétele a minősített időszakok bevezetése, amely kizárólag Magyarország Alaptörvénye által meghatározott jogkörökben és feltételek teljesülése esetén történhet. 1.1. Rendkívüli állapot Magyarország Alaptörvényének szövege szerint "Az Országgyűlés hadiállapot kinyilvánítása vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre". 3 A rendkívüli állapot minősített időszak kihirdetésének tehát Magyarország Alaptörvényének normaszövege szerint nem feltétele a konkrét haditevékenységek 2 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 30. (1) e). 3 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 48. cikk (1) a). 613

megindulása, a rendkívüli állapot kihirdetéséhez elegendő alkotmányos jogalapot teremt a fegyveres államközi konfliktus veszélye, vagy az államok közötti hadiállapot jogi deklarálásának bekövetkezése. Ezen körülmények fennállásának, illetve a hadiállapot kinyilvánításának jogát az Országgyűlés gyakorolja. A rendkívüli állapot ismérvének ilyen módon történt szabályozása tehát kizárja annak lehetőségét, hogy nem állami szintű konfliktushelyzet esetén a rendkívüli állapotra előírt különleges szabályok alkalmazásra kerülhessenek. Egy ilyen jellegű konfliktushelyzet bekövetkezése esetén ugyanis egyrészt a váratlan támadás minősített időszakban a Kormány részére biztosított jogkörök, illetve előírt kötelezettségek, másrészt azok alkalmazásának elégtelensége esetén a szükségállapot minősített időszak bevezetése biztosít megfelelő jogi intézkedési kereteket. Az alkotmányos szabályozás értelmezéséhez a minősített időszak két helyzetének a háborús veszély és a hadiállapot fogalmát indokolt tisztázni. A HÁBORÚS VESZÉLY olyan nemzetközi helyzet, amelyben a Magyar Köztársaság szuverenitását, függetlenségét, területi integritását, vagy alkotmányos rendjét egy vagy több idegen hatalom fegyveres támadása közvetlenül veszélyezteti. A háborús veszély esetén az ország területén rendkívüli állapot hirdethető ki és a hadiállapot idején alkalmazható rendkívüli intézkedések vezethetők be. A HADIÁLLAPOT olyan nemzetközi helyzet, amely az egyik állam egy másik állam ellen indított fegyveres támadása esetén, vagy a fegyveres támadást megelőző jognyilatkozat megtétele által következik be, és amelynek kinyilvánítása rendszerint az államok törvényhozó testületének, vagy államfőjének jogköre. A hadiállapot kinyilvánítása történhet egyoldalú jognyilatkozat megtételével valamely állam részéről, de történhet a hadiállapot helyzetének kölcsönös deklarációja útján is. ALKOTMÁNYJOGI ÉRTELEMBEN TEHÁT A RENDKÍVÜLI ÁLLAPOT MINŐSÍTETT IDŐSZAK HELYZETE CSAK ÁLLAMOK KÖZÖTT KIALAKULT FEGYVERES KONFLIKTUSVESZÉLY, VAGY IDEGEN HATALOMMAL MEGINDULT HADICSELEKMÉNYEK ESETÉN KÖVETKEZHET BE. Rendkívüli állapot kihirdetésére, a hadiállapot kinyilvánítására és a Honvédelmi Tanács létrehozására az Országgyűlés, annak akadályoztatása esetén alkotmányjogi nyilatkozattal a köztársasági elnök jogosult. Ez utóbbi esetben az akadályoztatás tényét, a 614

kihirdetés (kinyilvánítás) indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapítják meg. 4 A rendkívüli állapot kihirdetésekor létrehozott Honvédelmi Tanács egyidejűleg gyakorolja a legfelsőbb törvényhozó szerv, az Országgyűlés által átruházott jogokat, továbbá a köztársasági elnök és a Kormány jogait azaz a teljes végrehajtó és a csak részben korlátozott törvényhozó hatalom TESTÜLETI SZERV, a HONVÉDELMI TANÁCS kezében összpontosul. E hatalom gyakorlásának egy alkotmányos feltétele van, a rendkívüli állapot kihirdetése. A rendkívüli állapot kihirdetésekor megalakuló Honvédelmi Tanács alkotmányos jog alapján mozgósítja az ország erőforrásait a fegyveres védelem érdekében. A rendkívüli állapot időszakában a Honvédelmi Tanács tevékenysége keretében elrendelhető rendeleti úton bevezetésre kerülő rendkívüli intézkedések körét külön, kétharmados törvény állapítja meg. 5 A rendkívüli hatalomgyakorlás legitimálását mind az Országgyűlés és a parlamenti pártok, mind a végrehajtó hatalom ezen belül az állami erőszak honvédelmi célú alkalmazását biztosító fegyveres erők vezető tisztségviselőinek bevonása biztosítja. Ennek megfelelően a Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai az Országgyűlés elnöke, az országgyűlési képviselőcsoportok vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek, továbbá tanácskozási joggal a Honvéd Vezérkar főnöke. A Honvédelmi Tanács megalakulásával módosuló államvezetési rend, továbbá a bevezetésre kerülő rendkívüli intézkedések jellegének következménye, hogy A RENDKÍVÜLI ÁLLAPOT ellentétben a szükségállapottal, a megelőző védelmi helyzettel, a váratlan támadással és a veszélyhelyzettel CSAK AZ ORSZÁG EGÉSZ TERÜLETÉRE KITERJEDŐEN RENDELHETŐ EL. A rendkívüli állapot időszakában de különösen a minősített időszak bevezetését megelőző veszélyeztetettségi időszakban a védelmi felkészítés és az országmozgósítás feladatai meghatározó fontossággal és különleges jelentőséggel bírnak. Ezen feladatok időbeni végrehajtása egyrészt előfeltétele a haditevékenységek eredményes végrehajtásának, másrészt kedvező külső feltételek esetén mintegy végső visszatartó körülményként hozzájárulhatnak az agresszió bekövetkezésének megakadályozásához. Ugyanakkor ezen veszélyeztetettségi időszak egyik alapvető döntéshozatali kérdése, hogy mikor kerüljenek megkezdésre az országmozgósítás háborús felkészülést biztosító 4 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 48. cikk (5). 5 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 49. cikk (3). 615

feladatai. A nem kellő időben meghozott döntés ugyanis az időbeni és eredményes felkészülést hiúsíthatja meg ezzel az országvédelem eredményessége kérdőjeleződhet meg, a helytelen kül- és katonapolitikai helyzetértékelésen alapuló elhamarkodott, korai döntéshozatal viszont mintegy előidézheti a konfliktushelyzet további eszkalálódását, annak mielőbbi katonai konfrontációba történő átcsapását. AZ ORSZÁGMOZGÓSÍTÁS FELADATAIT KÉPEZI a háborús veszélyeztetettség időszakában a védelmi igazgatás szervezetrendszerének aktivizálása; a nemzetgazdaság mozgósítása; a békeidőszakban kidolgozott intézkedési tervek aktualizálása; az ország területének közvetett (állami szervek által végzett) és közvetlen (fegyveres erők által végrehajtott) védelmi célú előkészítése (korábbi megfogalmazásban a hadszíntérelőkészítés), a fegyveres erők és a rendvédelmi szervek meghatározott ütemezés szerinti mozgósítása, a Honvédelmi Tanács és munkaapparátusa aktivizálásának, teljes működőképessége elérésének biztosítása míg a hadiállapot időszakában feladatát elsődlegesen a konkrét politikai-katonai helyzet és a fegyveres védelem szükségletei által megkövetelt intézkedések foganatosítása jelenti. A VÉDELMI FELKÉSZÍTÉS szempontjából a rendkívüli állapot minősített időszak jelentősége abban emelhető ki, hogy annak során a más minősített időszakok esetében bekövetkezhető események többsége nagy valószínűséggel előfordulhat. Ezt alátámasztja az a tény, hogy ebben az időszakban a háborús katonai cselekményeken túl a terrorveszélytől az ipari katasztrófáig szinte valamennyi, a minősített időszakokra jellemző fenyegetettségi helyzet bekövetkezhet, ezért a rendkívüli állapotra való előkészület magába foglalja a többi minősített időszakra vonatkozó védelmi felkészítési feladatokat is. Sajátos feladatot képez a Honvédelmi Tanács működési feltételeinek biztosítása, a fegyveres erők harckészültségi helyzete és az országmozgósítási intézkedések közötti összhang kialakítása, az állami vezetés védett rendszerének előkészítése, valamint működőképes állapotban tartása. 1.2. Szükségállapot Magyarország Alaptörvényének szövege szerint "Az Országgyűlés a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, 616

fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmények esetén szükségállapotot hirdet ki." 6 A szükségállapot kihirdetésére tehát két eltérő tartalmú és eltérő intézkedéseket igénylő körülmény esetén azaz a legális hatalom megdöntésére irányuló belső fegyveres cselekmények (polgárháborús körülmények), a belbiztonságot jelentősen veszélyeztető fegyveres, vagy felfegyverkezve elkövetett erőszakos cselekmények bekövetkezése esetén kerülhet sor. A kihirdetésre a rendkívüli állapot kihirdetésére meghatározott eljárás vonatkozik. Feltétele ellentétben a rendkívüli állapotnál ismertetett "háborús veszély" kategóriával konjunktív, azaz a fentebb ismertetett tartalmi megfelelőség és maga az esemény tényszerű bekövetkezése, tehát nem a bekövetkezhetőség veszélye. A szükségállapot tényállásának nem kizárólagos feltétele a kiváltó ok országon belüli bekövetkezése a más állam területén zajló polgárháborús események is előidéző okai lehetnek, ha azok kihatásai az országon belül a Magyarország Alaptörvényében meghatározott következményeket idézik elő. A törvényi szabályozás ugyanis csak az események várható következményeit az alkotmányos rend megdöntését, a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekményt, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát fegyveresen, vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények általi tömeges méretekben való veszélyeztetést határozza meg előidéző oknak. A szükségállapot ERŐSZAKOS CSELEKMÉNYEK ÁLTALI kiváltó tényezői az államrendet, az alkotmányos rendet veszélyeztető, fegyveres vagy felfegyverkezve elkövetett cselekmények vonatkozásában szubjektív eredetűek, rendszerint folyamatjellegűek, bekövetkezésére utaló jelek a cselekmények megtörténte előtt általában már a kifejlődési időszakban észlelhetőek. A szükségállapot minősített helyzetet hasonlóan a rendkívüli állapot esetén alkalmazott eljárási rendhez az Országgyűlés (akadályoztatása esetén a köztársasági elnök) 7 hirdeti ki. LÉNYEGES ELTÉRÉS AZONBAN A RENDKÍVÜLI ÁLLAPOT IDŐSZAKÁNAK SZABÁLYOZÁSÁTÓL, HOGY A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK ELLENTÉTBEN A HONVÉDELMI TANÁCCSAL NEM ALKOTHAT ELŐRE MEG NEM HATÁROZOTT TARTALMÚ RENDKÍVÜLI RENDELETEKET, HANEM CSAK A KÜLÖN TÖRVÉNYBEN (annak megalkotásáig a honvédelmi 6 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 48. cikk (1) b). 7 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 50. cikk (2). 617

törvény II. fejezetében) MEGHATÁROZOTT RENDKÍVÜLI INTÉZKEDÉSEKET VEZETHETI BE, köztársasági elnöki rendeletek formájában. 8 A szükségállapot idején a hatályos alkotmányos szabályozás a köztársasági elnök hatalomgyakorlásának olyan korlátozását alkalmazza, amely a törvényhozó testület folyamatos kontrollját és felülbírálati jogkörét biztosítja az államfő tevékenysége felett. Az Alkotmány ugyanis egyrészt tájékoztatási kötelezettséget határoz meg a köztársasági elnök részére aki a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatni köteles az Országgyűlést, amely (akadályoztatása esetén a Honvédelmi Bizottság) ilyen esetben is folyamatosan ülésezik, másrészt az Országgyűlés (Honvédelmi Bizottság) részére vétójogot biztosít a köztársasági elnök által rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések tartalmát és időtartamát tekintve. 9 Szükségállapot időszakában a fegyveres erők felhasználásának alkotmányos feltétele, hogy a szükségállapotot kihirdessék ÉS a bekövetkezett erőszakos cselekmények kezelésére a rendőrség, és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkalmazása ne legyen elegendő. 10 Tekintettel arra, hogy a szükségállapot időszakában mind az Országgyűlés, mind a Kormány eredeti jog- és hatáskörében működik azaz az államvezetésben a rendkívüli állapothoz hasonló alapvető irányítási struktúraváltozás nem következik be, továbbá a szükséghelyzetet előidéző okok nem minden esetben érintik az ország vagy az államszervezet teljes területét és nem minden esetben igénylik az ország összes erőforrásának aktivizálását, A SZÜKSÉGÁLLAPOT AZ ORSZÁG EGÉSZ TERÜLETÉRE VONATKOZÓAN, VAGY CSAK ANNAK EGYES RÉSZEIRE IS KIHIRDETHETŐ. Az ORSZÁGMOZGÓSÍTÁS feladatát a szükségállapot időszakában az érintett területeken a védelmi igazgatás azonnali aktivizálása, az előkészített intézkedési tervek végrehajtásának megkezdése, továbbá a kialakult helyzet függvényében a fegyveres erők, rendvédelmi és katasztrófavédelmi szervek tevékenységét biztosító erőforrások, továbbá a gazdaság szükség szerinti mozgósítása képezi. A VÉDELMI FELKÉSZÍTÉSSEL összefüggő feladatokat alapvetően a szükségállapot kihirdetése technikai feltételeinek megteremtése, a minősített időszak egyes tényállásai 8 Magyarország Alaptörvénye 49. cikk (4) bekezdése a Honvédelmi Tanácsnak, 51.cikk (4) bekezdése, valamint 53. cikk (2) bekezdése a Kormánynak rendeletalkotási és törvényektől való eltérési jogot biztosít, míg ugyanezen jogkörrel a köztársasági elnököt szükségállapotban nem ruházza fel. 9 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 50. cikk (4), (5). 10 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 50 cikk (1). 618

kihatásainak prognosztizálása, továbbá az azokhoz rendelt intézkedési terv-változatok kialakítása (aktualizálása, illetve pontosítása) képezik. 1.3. Megelőző védelmi helyzet Magyarország Alaptörvényének szövege szerint "Az Országgyűlés külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti a megelőző védelmi helyzetet, ezzel egyidejűleg felhatalmazza a Kormányt sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésére. A megelőző védelmi helyzet időtartama meghosszabbítható." 11 A megelőző védelmi helyzet kihirdetése tehát két eltérő tartalmú és eltérő intézkedéseket igénylő körülmény esetén azaz külső fegyveres támadás közvetlennek nem nevezhető veszélye esetén, illetve szövetségi kötelezettségek teljesítés érdekében kerülhet sor, amikor bizonyos intézkedések bevezetésére, megvalósítására van szükség, ugyanakkor nem teszi szükségessé azt, hogy rendkívüli állapotot hirdessenek ki. Külső fegyveres támadás veszélye magában foglalja a terrorfenyegetést valamint az államokon átnyúló hálózatok fenyegető vagy végrehajtott akcióit. A megelőző védelmi helyzet tényállásának nem kizárólagos feltétele a kiváltó ok országon belüli bekövetkezése az országhatáron kívül végrehajtott terrorcselekmény is előidéző ok lehet, ha azok az országon belül a Magyarország Alaptörvényében meghatározott következményeket idézik elő. A törvényi szabályozás ugyanis csak az események várható következményeit határozza meg előidéző oknak. A megelőző védelmi helyzet minősített időszakot hasonlóan a rendkívüli állapot, valamint a szükségállapot minősített helyzetek esetén alkalmazott eljárási rendhez az Országgyűlés hirdeti ki a jelenlevő képviselők kétharmadának igen szavazatával. Megelőző védelmi helyzet esetén, az Országgyűlés szabadon határozza meg a minősített időszak időtartamát, egyidejűleg a veszély elhárításához vagy a szövetségi kötelezettségek teljesítéséhez szükséges intézkedések megtételére hatalmazza fel a Kormányt. 11 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 51. cikk (1). 619

A megelőző védelmi helyzet minősített időszakban a Kormány megelőzés céljából elrendelheti azonnal szükségessé váló intézkedések foganatosítását, amelyek segítségével az események nem kívánt irányba történő eszkalálódása megakadályozható. 12 A megelőző védelmi helyzet tényállásának megállapítása, a szükséges intézkedések meghozatala valamint az elrendelt rendszabályok bevezetésének és végrehajtásának irányítása egyaránt a Kormány kompetenciája. A megelőző védelmi helyzetben tett intézkedésekről a Kormány az Országgyűlést tájékoztatni köteles. Tekintettel arra, hogy a megelőző védelmi helyzet időszakában mind az Országgyűlés, mind a Kormány eredeti jog- és hatáskörében működik azaz az államvezetésben a rendkívüli állapothoz hasonló irányítási struktúraváltozás nem következik be -, továbbá a megelőző védelmi helyzetet előidéző okok nem minden esetben érintik az ország vagy az államszervezet teljes területét és nem minden esetben igénylik az ország összes erőforrásának aktivizálását, A MEGELŐZŐ VÉDELMI HELYZET AZ ORSZÁG EGÉSZ TERÜLETÉRE VONATKOZÓAN, VAGY CSAK ANNAK EGYES RÉSZEIRE IS KIHIRDETHETŐ. 1.4. Váratlan támadás Magyarország Alaptörvényének szövege szerint "A Kormány külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, Magyarország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében szükség esetén a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig a támadással arányos és arra felkészített erőkkel azonnal intézkedni köteles." 13 A váratlan támadás minősített időszak alkotmányos szabályozását alapvetően a dél-szláv válság által a déli határkörzetekben kialakult események indokolták. Ezen események lezajlása amelyek ugyan nem eszkalálódtak olyan mértékben, ami a szükségállapot bevezetését igényelte volna azt bizonyította, hogy egyrészt a szükségállapot vagy rendkívüli állapot alkotmányos bevezetésének eljárási rendje nem teszi lehetővé az azonnal szükségessé váló intézkedések foganatosítását, az események 12 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 64. (4). 13 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 52. cikk (1). 620

azonnali szükségállapot vagy rendkívüli állapot bevezetését nem indokoló jellege azonban egyidejűleg olyan rendkívüli, a Kormány hatáskörébe tartozó intézkedések foganatosítását követelheti meg, amelyek segítségével az események nem kívánt irányban történő eszkalálódása megakadályozható. A válságkezeléssel kapcsolatos, korábban nem jelentkező védelmi igazgatási feladatokat tehát a váratlan támadás minősített időszak szabályozta olyan módon, hogy egyrészt alkotmányos alapot teremtett és kormányzati kötelezettséget határozott meg azonnali rendkívüli intézkedések foganatosítására amelyek célját tételesen Magyarország Alaptörvényének 52. cikk (1) bekezdése, kereteit pedig a honvédelmi törvény 64. -a rögzíti, másrészt az események további eszkalálódása esetén biztosítja az átmenetet a szükségállapot (végső esetben a rendkívüli állapot) minősített időszakba, illetve az előidéző körülmények kormányzati intézkedések eredményeként történt visszafejlődése révén a visszatérést a normál időszaki jogrendre. Kiváltó okai bekövetkezésének esetére a Kormány nem csak azonnali intézkedési jogosultságot, de kötelezettséget is kapott. 14 Mivel a Kormánynak haladéktalan tájékoztatási kötelezettsége van az Országgyűlés és a köztársasági elnök felé, a kormányzati intézkedések kontrollját és a további döntések meghozatalát ezen államhatalmi szervek gyakorolják. A váratlan támadás minősített időszak jellemzője a rendeleti kormányzás alkalmazásának lehetősége. A honvédelmi törvény ugyanis ezen minősített időszakban a rendkívüli jogalkotás jogosítványával hatalmazta fel a Kormányt. 15 A váratlan támadás minősített időszak tekintetében az alábbi alkotmányjogi értelmezést szükséges figyelembe venni: Magyarország Alaptörvényében a Kormány részére meghatározott azonnali intézkedési kötelezettség jogán és a honvédelmi törvényben biztosított rendeleti kormányzási jogkörben a normál időszaki jogrendtől eltérő rendeleti kormányzás valósulhat meg; a Kormány a hatáskörében bevezetett intézkedéseiről haladéktalanul tájékoztatni köteles az Országgyűlést, illetve a köztársasági elnököt, 14 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 52. cikk (1). 15 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről, 64. (5). 621

a Kormány a fegyveres erők tevékenységével kapcsolatos intézkedéseit SZÜKSÉG ESETÉN A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK ÁLTAL JÓVÁHAGYOTT VÉDELMI TERV KERETEI KÖZÖTT, csak az e feladatra felkészített erőkkel és CSAK A KÜLSŐ FEGYVERES TÁMADÁSSAL ARÁNYOS ERŐK ALKALMAZÁSÁVAL hajthatja végre. A Kormány által elrendelt intézkedéseket hasonlóan a többi minősített időszakhoz HELYI SZINTEN A TERÜLETILEG ILLETÉKES MEGYEI (FŐVÁROSI) VÉDELMI BIZOTTSÁG ELNÖKE RENDELETI ÚTON VEZETI BE. 1.5. Veszélyhelyzet Magyarország Alaptörvényének szövege szerint "A Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be." 16 A veszélyhelyzet Magyarország Alaptörvénye szerinti jellemzője, hogy sem területi kihatása, sem következményeinek súlyossága nem éri el sem a rendkívüli állapot, sem a szükségállapot fokát következésképpen a veszély csekélyebb foka a végrehajtó hatalom kivételes felhatalmazásának szűkebb mértékét igényli. Kihirdetésére vagy kinyilvánítására ellentétben a szükségállapot, illetve a rendkívüli állapot minősített időszakokkal az Alkotmány konkrét eljárási szabályokat nem tartalmaz. A veszélyhelyzetben alkalmazható rendszabályokra vonatkozóan csak felhatalmazási szabályokat állapít meg, amikor a Kormány hatáskörét kiterjeszti egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeletek, illetve intézkedéseket meghozatalára is. 17 Veszélyhelyzet minősített időszakról a rendkívüli jogrend alkotmányos szabályozása szerint tehát akkor beszélhetünk, ha az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség bekövetkezése, illetve az elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség következményeinek elhárítása azt kívánja, hogy a Kormány különleges felhatalmazást kapjon a veszélyek előidéző okainak megszüntetésére, következményeinek felszámolására. Veszélyhelyzet esetén az Országgyűlés felhatalmazása alapján a Kormány törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket is kibocsáthat. 16 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 53. cikk (1). 17.Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), 53. cikk (2). 622

A veszélyhelyzet tényállásának megállapítása, a szükséges intézkedések meghozatala, valamint az elrendelt rendszabályok bevezetésének és végrehajtásának irányítása egyaránt a Kormány kompetenciája. sor. A veszélyhelyzet kinyilvánítására jellemzően területileg korlátozottan kerülhet A veszélyhelyzet a rendkívüli állapothoz és a szükségállapothoz képest a társadalom működését súlyosan megzavaró jelenségek közül mind a veszély nagysága, mind a bevezethető rendkívüli jogrend keretében érvényesíthető jogkorlátozás szempontjából Magyarország Alaptörvényében szabályozott minősített időszakok legenyhébb fokozata, amelyben a Kormány jogosult a rendeleti kormányzásra. Tartalmilag a védelmi közigazgatással szemben önálló követelményeket támasztó minősített időszak, de egyes esetekben kihatásában az események kiterjedése miatt eszkalálódó helyzetben lehet a szükségállapotot közvetlenül megelőző időszak is. A veszélyhelyzet minősített időszakot a másik négy minősített időszaktól megkülönbözteti, hogy ez az egyetlen minősített időszak, melynek rendkívüli intézkedéseit a 2011. évi CXXVII. törvény tartalmazza. A katasztrófavédelemről szóló törvény a veszélyhelyzet vonatkozásában is feljogosítja a területi védelmi bizottságok elnökeit a testület jog- és hatásköre egyszemélyi gyakorlásának jogával, azaz a védelmi igazgatás területi szintjén mindegyik minősített időszakban azonos működési elv szerint történik a feladatok végrehajtásának operatív irányítása és koordinálása. A veszélyhelyzet előidéző okainak bekövetkezése lehet folyamatjellegű is például egy fokozatosan kialakuló árvízveszély helyzete, amikor még az előidéző esemény nem történt meg, de bekövetkezése várható. Az ilyen helyzetek megoldására nyilvánvalóan a normál időszakra vonatkozó jogrend is tartalmaz eszközöket. Kérdés, hogy hol és milyen mértékben válik szükségessé az attól való eltérés. Az általánosan elfogadott nézetek szerint ilyen esetben a Kormány részére biztosítandó rendkívüli hatáskör (például a szervezet-irányítási jogkör megváltoztatása, a közvetlen utasítás-adási jogkör biztosítása stb.) elegendőnek mutatkozik. Ugyanakkor az állampolgárokat érintő jogok vonatkozásában jogszerű lehet egyes területi egységekben a mozgásszabadság korlátozása, a közterületi rendezvények korlátozása, a kötelező magatartási szabályok elrendelése, a kitelepítés jogának gyakorlása, a tájékoztatással kapcsolatos intézkedések bevezetése. 623

ÖSSZEGZÉS A védelmi igazgatás szervezetének működése kiterjed az állam normál (béke-) időszaki tevékenységét veszélyeztető időszakok valamennyi típusára. A védelmi igazgatás feladata a normál (béke-) időszakban a rendkívüli körülmények közötti tevékenységre való felkészülés, a minősített időszakokban azonban a rendkívüli jogrenden alapuló rendkívüli hatalomgyakorlás eszközét képezi. A védelmi igazgatás feladatait a közigazgatás elemeire alapozva, centrális irányítási rendben végzi. Az állam működése szempontjából a rendkívüli időszakban általános fogalomként a minősített időszakokban az államhatalmi szervek tevékenységének alapjait a jogállami ismérveknek megfelelően a jogszabályi felhatalmazások képezik. Az egyes minősített időszakok bevezetése sajátos döntési és eljárási módon alapulva az államhatalmi ágak között megosztott jogkörben történik. Ennek kereteit Magyarország Alaptörvénye szabályozza. Az állami szervek részéről a rendkívüli időszakokban szükségessé váló időbeni döntéshozatal, a védelmi igazgatási és más állami szervek tevékenysége folyamatos irányítása megvalósításának biztosítása, az igénybe vehető eszközrendszer hatékony működtetése a kijelölt államhatalmi szervek részére egyaránt többlet-felhatalmazást igényel a szervezeti, valamint személyi jog- és hatáskörök gyakorlásának akadályoztatása esetére pedig a folyamatos működését biztosító helyettesítési rendet kell kialakítani. A védelmi igazgatás szervrendszere centrális irányítású, hierarchikus felépítésű, hármas tagolású szervrendszer. Alapvető jog- és hatásköreit Magyarország Alaptörvénye, a honvédelmi törvény és a katasztrófavédelmi törvény rögzíti. A rendszerváltást követő évek jogi szabályozása a rendkívüli időszakokban szükségessé váló operatív, közvetlen irányítási jogokkal felruházott védelmi igazgatási rendszert alakított ki. A szervezetrendszer alapját az államigazgatási szervek képezik, amelyek a védelmi felkészítési feladatokat hatékonyan képesek települési és területi szinten koordinálni. A központi irányítás területén több központi államigazgatási szerv között megosztott hatáskör, illetve az azok koordinációját végző szervezet hiánya a rendszer hatékonyságát és továbbfejlesztésének lehetőségét negatívan befolyásolják. Mindez azzal a következménnyel jár, hogy a rendkívüli időszakban történő, a piacgazdasági folyamatokba történő állami beavatkozás nem eredményezi az országvédelem gazdasági feltételeinek leghatékonyabb megteremtését. 624

IRODALOMJEGYZÉK 1. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 2. 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről 3. 2011. évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvényekr módosításáról 4. Hornyacsek Júlia: Polgári védelem 1. ZMNE Budapest: 2009. ISBN: 978-963-70-60 66-3 41. oldal 5. Katasztrófavédelmi igazgatás -jegyzet, Rendőrtiszti Főiskola, - Bp.: 2003. 6. http://www.google.com/imgres?imgurt=http://www.parameter.sk 7. http://www.google.com/imgres?imgurt=http://www.hm.gov.hu/fi 625

MELLÉKLETEK 626

Királyi rendeleti szabályozás (korai és késői középkor) Törvényi szabályozás (1867-1946) Alkotmányos alapú törvényi szabályozás (1949-től napjainkig) I. István decretumai. Szent Imre hercegnek írott intelmei II. Endre király decretuma. Az Aranybulla. Zsigmond király 1435. évi I. decretuma Albert király 1439. évi decretuma V. László király 1454. évi I. decretuma I. Mátyás király 1471 évi decretuma II. Ulászló király 1492., 1498., 1500. és 1514. évi decretumai II. Lajos király 1518. évi tolnai, 1518. évi bácsi, 1522. évi budai és 1526. évi rákosi decretumai I. Lipót király 1659. évi decretum III. Károly király 1715. évi decretuma I. Ferenc király 1808. évi és 1830. évi decretumai 1848. évi III. tc. a független magyar felelős ministerium alakításáról 1848. évi XXII. tc. a nemzeti őrseregről 1868. évi XL. tc. a véderőről 1868. évi XLI. tc. a honvédségről 1868. évi XLII. tc. a népfelkelésről 1873. évi XX. tc. a hadsereg és a honvédség szükségletének fedezéséről mozgósítás esetében 1890. évi V. tc. a honvédségről 1912. évi XXX. tc. a véderőről 1912. évi LXIII. tc. a háború esetére szóló kivételes intézkedésekről 1939. évi II. tc. a honvédelemről 1946. évi I. törvény a Magyar Köztársaságról 1949. évi XX. törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1960. évi IV. törvény a honvédelemről 1976. évi I. törvény a honvédelemről 1989. évi XXXI., 1990. évi XL. és XXIX., 1993. évi CVII., 2000. évi XCI. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról 1993. évi CX. törvény a honvédelemről 1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről 1996. évi XXXVII. törvény a polgári védelemről 1997. évi XXXII. törvény a határőrizetről és a határőrségről 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról 2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 2011. évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről 1. számú ábra: A honvédelem jogi szabályozási folyamatának áttekintő történelmi időszakai Készítette: a szerző, 2011. ZMNE, Budapest, 2011. 10. 18. 627

A MINŐSÍTETT IDŐSZAKOK RENDKÍVÜLI SZÜKSÉGÁLLAPOT MEGELŐZŐ VÉDELMI VÁRATLAN TÁMADÁS VESZÉLYHELYZET ÁLLAPOT HELYZET "Az Országgyűlés hadiállapot kinyilvánítása vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre." Magyarország Alaptörvénye 48. cikk (1) a). "Az Országgyűlés a törvényes rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az életés vagyon-biztonságát tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén szükségállapotot hirdet ki. Magyarország Alaptörvénye 48. cikk (1) b). Az Országgyűlés külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti a megelőző védelmi helyzetet, ezzel egyidejűleg felhatalmazza a Kormányt sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésére. A megelőző védelmi helyzet időtartama meghosszabbítható." Magyarország Alaptörvénye 51. cikk (1). "A Kormány külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, Magyarország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonsága, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében szükség esetén a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint - szükségállapot, vagy rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig a támadással arányos és erre felkészített erőkkel azonnal intézkedni köteles." "A Kormány az állampolgárok élet és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be." Magyarország Alaptörvénye 53. cikk (1). Magyarország Alaptörvénye 52. cikk (1). 2. számú ábra: Minősített időszakok Készítette: a szerző, 211. ZMNE, Budapest, 2011. 10. 18. 628

3. számú fotó: Magyar katona védőruhában tisztítja Devecser utcáját Készítette: SITA/AP-illusztrációs felvétel Forrás: http://www.google.com/imgres?imgurt=http://www.parameter.sk (letöltés: 2011.03.14.) 4. számú fotó: Debreceni katonák az árvízen Készítette: nincs megnevezve Forrás: http://www.google.com/imgres?imgurt=http://www.hm.gov.hu/fi (letöltés: 2011.03.14.) 629