DR. SOMOGYVÁRI ISTVÁN FŐTITKÁRHELYETTES ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK A korrupciós kockázatokról és veszélyhelyzetekről az Állami Számvevőszék nézőpontjából 1 I. Bevezetés A magyar Állami Számvevőszék (ÁSZ) számos nemzetközi és hazai fórumon többször is hangsúlyozta, hogy szükség van a korrupcióellenes küzdelem erősítésére, a közszféra átláthatóságának és elszámoltathatóságának javítására. Bár az ÁSZ törvényes hatásköre kifejezetten nem tartalmazza a korrupció elleni küzdelmet, az ellenőrzések hozzájárulnak a döntéshozók információkkal történő ellátásához. A korrupcióval szembeni fellépésre az ÁSZ számára kivételes lehetőséget biztosít a szervezet alkotmányosan független pozíciója, szakmai elismertsége és azok a hatáskörök, amelyeket az Országgyűlés törvényben biztosított számára (különösen a közpénzek felhasználásának törvényességi és célszerűségi ellenőrzése). Mindezeken túl az Országgyűlés a 72/2008. (VI. 10.) OGY határozatában külön is felhívta a figyelmet a feladat fontosságára: Az Országgyűlés megerősíti az Állami Számvevőszék 2006-2010. évi stratégiájában kitűzött célokat..., a szervezet fordítson fokozott figyelmet a korrupció tipikus kiváltó okaira, területeire, mutasson rá a jogalkalmazási hiányosságokra. Az ÁSZ aktív szerepet vállal a korrupcióellenes küzdelemben, és előmozdítja a magyar kormányzat korrupcióellenes politikájának továbbfejlesztését. Az ÁSZ az 1023/2001. (III. 14.) Korm. határozatnak megfelelően részt vett a Tanácsadó Testület a Korrupciómentes Közéletért munkájában, mint ahogy részt vesz az 1037/2007. (VI. 18.) Korm. határozattal létrehozott Antikorrupciós Koordinációs Testület (ATK) tevékenységében is. II. A korrupció fogalma Közismert, hogy a korrupció többféleképpen megközelíthető és definiálható. A szűkebb értelemben vett, kriminológiai vizsgálódás a Büntető Törvénykönyv alapján elsősorban vesztegetésként, illetőleg hivatali visszaélésként minősíti. A szociológia tudománya tágabb értelemben használja e fogalmat: valamilyen nemkívánatos társadalmi, gazdasági jelenségként ( közrossz ) jeleníti meg. Ismert továbbá a korrupció közgazdasági szempontú megközelítése, amely versenytorzító hatású jogtalan előnynek tekinti a korrupciót. A szélesebb körű korrupcióellenes stratégiák megfogalmazásakor célszerű a közmegegyezésen alapuló korrupciós fogalmat használni. Ebből a szempontból van különösen annak jelentősége, hogy a korrupciós jelenségekkel foglalkozó szakemberek felismerték, a szűk értelemben vett kriminális korrupció-fogalom a korrupció megelőzése szempontjából nem megfelelő. III. A korrupcióellenes politikák A korrupció elleni fellépés során a megelőzésnek (prevenció) és a társadalom szemszögéből - a rosszallásnak (szankció) egyaránt kifejeződésre kell jutnia. Ezen belül a nem kívánatos események megelőzése érdekében olyan politikákra, szabályokra van szükség, amelyek a követendő helyes magatartásra is ösztönöznek. A hangsúly tehát a - főként normatív eszközökkel folytatott - represszív 1 A tanulmánya Közigazgatási Reformprogramok Országos Szakmai Konferencia sorozata keretében 2009. január 21-én megrendezett.korrupciós kockázatok és veszélyhelyzetek a közigazgatásban" témakörben szervezett szakkonferencián elhangozott előadás szerkesztett változata.
küzdelemről fokozatosan a követendő helyes magatartás kialakítására, az ún. integritás 2 elvein alapuló belső szervezeti működésre helyeződik át. A kormányzatok rendszerint egy több lépésből álló fejlődési folyamaton keresztül helyezik át a hangsúlyt a szűk értelmű korrupció elleni küzdelem -ről az integritás elvei szerint történő működés -re. Ennek fázisai modellszerűen 3 a következők szerint azonosíthatók: a.) A probléma figyelmen kívül hagyása/visszautasítása: ebben a szakaszban a kormányzat nem szentel figyelmet a korrupció problémájának, és nem rendelkezik az integritást elősegítő politikával. A korrupció létezése államtitok, kényes kérdésnek tekintendő, ezért nem beszélnek a problémáról. Az incidenseket titokban tartják, és a lehető legnagyobb mértékben kerülik a (média) nyilvánosságot. b) Tudatosulás/ Ébresztő : egy adott pillanatban egy incidens vagy egy botrány váratlanul felhívhatja az emberek figyelmét a problémára. Ez rendszerint ráébreszti a kormányokat a korrupció (széles körű) nyilvánvaló jelenlétére, valamint arra, hogy azt nem lehet többé tagadni vagy figyelmen kívül hagyni. A tudatosulás folyamatát külső tényezők is erősíthetik. A fejlődő országokban például a segélyeket folyósító országok befolyása és követelményei válthatnak ki ilyen hatást, míg a kelet-európai államokban az uniós csatlakozási feltételeknek történő megfelelés töltött be hasonló szerepet. c) Keményvonalas vagy szabálykövetés központú szemlélet: amikor a kormányzatok először szembesülnek a korrupció problémájával, jellemzően keményvonalas módszerekkel reagálnak. E megközelítés középpontjában egyértelműen a (büntető)jog, a jogszabályok és a korrupció elfojtása állnak. Ebben a szakaszban általános meggyőződés, hogy a korrupt személyek elleni nyomozás, azok bíróság elé állítása és súlyos megbüntetése a probléma kezelésének leghathatósabb eszköze. d) A kizárólag elfojtáson alapuló megközelítés korlátainak felismerése: ebben a szakaszban a kormányzatok fokozatosan felismerik, hogy az elfojtáson alapuló megközelítésnek megvannak a korlátai. Annak ellenére, hogy több eset kerül bíróság elé, nehéz minden incidenst feltárni és megoldani, mivel azok nem minden esetben nyilvánvalók. Az esetek bíróság előtti bizonyítása is problémás lehet, és ha olykor el is ítélik a vádlottat, ez még nem fog másokat megakadályozni vagy visszatartani hasonló cselekmények elkövetésétől. Nyilvánvaló tehát, hogy a gyökerekig visszaható megelőzés hiányában a társadalmi probléma rendre újratermelődik. e) Középpontban a megelőzés/integritás alapú szemlélet: ebben a fázisban a kormányzatok felismerik, hogy szükség van megelőző szemléletű, önálló integritáspolitikák megfogalmazására. Ezen belül először általában kemény intézkedéseket vezetnek be (pl. felelősöket jelöl ki, belső kontrollokat, biztonsági intézkedéseket és ellenőrzéseket ír elő), míg egy későbbi szakaszban az etikus klíma és a pozitív kultúra megteremtése válik fontossá. A kormányzatok ebben a fázisban már puha intézkedések -re helyezik a hangsúlyt (pl. értékek megfogalmazása, etikus magatartás és helyes vezetői hozzáállás előmozdítása). f) Kiegyensúlyozott megközelítés (megelőzés/elfojtás): ideális esetben a kormányzatok kialakíthatják a legjobb gyakorlatot. Ez a korrupciós jelenségeket megelőző és elfojtó elemeket egyaránt tartalmazó, kiegyensúlyozott megközelítést jelent. Jellemző erre a szakaszra, hogy a vezetés az integritás kérdését folyamatosan figyelemmel kíséri, annak ellenére, hogy az esetleg időközben kikerül a társadalmi érdeklődés középpontjából. Bár a korrupcióellenes politikák szakaszai egyfajta sorrendbe helyezhetők, ez nem azt jelenti, hogy a kormányzatok mindig pontosan ezt a sémát követik. Az intézményfejlesztések, szervezeti változtatások miatt a kormányok olykor a korrupcióellenes politikák korábbi szakaszaira is visszatérhetnek, illetőleg több fázist is átugorhatnak. Az ellenőrzést végző intézmények, ezek között az ÁSZ, mint a legfőbb pénzügyi ellenőrző szerv, ellenőrzési tapasztalataikkal, megállapításaikkal jelzik (jelzőrendszer) a korrupciós kockázatokat, ezeknek a kockázatoknak leginkább kitett, veszélyeztetett területeket azonosítják a közigazgatásban, az egyes közintézményeknél. Az ellenőrzést végző intézmények ugyanakkor javaslatokat is tesznek az ellenőrzött intézmény számára olyan intézkedések bevezetésére, melyek alkalmasak a korrupció (integritás) szempontjából aggályos gyakorlat megszüntetéseié (megelőzés). 2 Az integritás szó a latin in-tangere kifejezésből ered, melynek jelentése: érintetlen. Az integritás szónak nincs magyar megfelelője. Leginkább feddhetetlen, erkölcsi értékeket köverő magatartásként lehet fordítani. Az integritás elvét kőverők nem a korrupciót üldözik, hanem arra törekszenek, hogy a közintézmények feddhetetlen működjenek, a köztisztviselők pedig elhivatottan, etikusan végezzék munkájukat. 3 Korrupciós kockázatok feltérképezése a magyar közszférában. ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete Bp., 2008. 17-18. o.
IV. A számvevőszéki feladatellátásban rejlő lehetőségek Az ÁSZ feladat- és hatáskörébe tartozó tevékenységei ellátása során - közvetlen módon - háromféleképpen veszi ki részét a korrupció elleni küzdelemből: ellenőrzései során törekszik a korrupciós kockázatok feltárására, valamint javaslatokat fogalmaz meg e kockázatokat mérséklő intézkedések megtételére; a korrupció okait elemző, a kockázatokra, tendenciákra rámutató tanulmányokat készít; indokolt esetben az ellenőrzései által feltárt bűncselekmények szankcionálását kezdeményezi. 1. Az ASZ ellenőrző tevékenysége Az ÁSZ vizsgálatai jelzik a korrupciós cselekmények lehetőségét, illetve a lehetőségeket kínáló szabályozási és szervezeti hibákat. Az elmúlt évek ellenőrzései során az ÁSZ több javaslatot tett a jogszabályok módosítására, a hibák, szabálytalanságok megelőzésére a közpénzek ellenőrizhetősége és hatékonyabb felhasználása érdekében. E javaslatok fogadtatása az ellenőrzöttek részéről kedvező. A vizsgálatok által érintett fejezetek, önkormányzatok többsége intézkedési tervében visszaigazolta az ÁSZ által tett javaslatokat. A számvevőszéki vizsgálatok során szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a piacgazdasággal és az államháztartás fejlődésével együtt jelentkező újabb korrupciós kockázatok elsősorban a következő három területtel hozhatók összefüggésbe. a) A közbeszerzésekkel kapcsolatban több kockázati tényező is azonosítható az ÁSZ ellenőrzési megállapításai alapján. A közbeszerzési törvény helyi alkalmazását segítő intézményi belső szabályok hiányosak. Nincs megfelelő összhang a közbeszerzési szabályok, az államháztartási finanszírozás más előírásai, valamint a különböző támogatási rendszerek pályázati, igénybevételi feltételei között. A jogalkalmazók felkészültsége, illetve a jogszabályok betartásának személyi és tárgyi feltételei nem kielégítőek. Az intézmények részéről ma még nagyfokú ellenállás mutatkozik a helyi beszerzések központosításával szemben. E mögött elsősorban az a tévhit húzódik meg, hogy a beszerzések ily módon történő megvalósítása csorbítja az önállóságukat. A korrupciós kockázatok mérséklését gátolták a pénzügyi ellenőrzés hatásköri korlátozásai és az üzleti titkok védelmének fennálló bástyái. Az ÁSZ csak korlátozottan ellenőrizhette az árkalkulációkat, a háttérkapcsolatokat, a kartell megállapodásokat stb. E hiányosságok felszámolásával a közbeszerzés területén tapasztalható mai korrupciós kockázatok jelentős része kiiktatható volt. (Ilyen tekintetben előremutató a 2003. évi XXIV. törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló üvegzseb törvény, amelynek alapján a közpénz útja a végfelhasználóig követhető). A közbeszerzések rendszere azonban továbbra is jelentős korrupciós kockázatokat mutatott. Az ÁSZ tavaly augusztusban fejezte be a közbeszerzési rendszer átfogó ellenőrzését és tett javaslatokat az általa szükségesnek tartott intézkedések megtételére. 4 A Kormánynak címzett legfontosabb javaslatok a következők voltak: gondoskodni kell a közbeszerzési rendszer eredményességének, hatékonyságának mérésére alkalmas monitoring rendszer szervezéséről, a közbeszerzési szabálytalanságok és korrupciós kockázatok feltárását biztosító ellenőrző jelzőrendszer feltételeinek kialakításáról, az ezekhez kapcsolódó szabályozások pontosításáról és összhangjáról; 4 0831. számú jelentés a közbeszerzési rendszer működésének ellenőrzéséről.
el kell végezni az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, szolgáltatási együttműködés szabályainak kiegészítését (alapvetően a módszertani kérdésekben, a koordinációs, monitoring, ellenőrzési, értékelési feladatokra és ezek felelőseinek kijelölésére vonatkozóan), továbbá a közbeszerzési szabályok PPPkonstrukciók sajátosságait kifejező korrekcióját. b) Belső ellenőrzési funkciók: Magyarországon a rendszerváltást követően a költségvetési szervekben és intézményekben létező belső ellenőrzési apparátusok szétestek. Megújulásukat sokáig fékezte, hogy megalapozatlan remények fűződtek a külső (elsősorban számvevőszéki) ellenőrzés lehetőségeihez, illetve a liberalizált gazdaság önszabályzó mechanizmusaihoz. Az ezredfordulóra éppen újra megerősödő fejezeti ellenőrzési egységek újabb csapást szenvedtek el 2006 nyarán, amikor a kormányzati létszámcsökkentési intézkedéseknek elsőként e szakterület esett áldozatul. Az ÁSZ több jelentésében felhívta a figyelmet ennek veszélyeire. Sürgető feladat ezért az állami pénzügyi ellenőrzés személyi és létszámfeltételeinek megerősítése, rendszerszerű működési hatékonyságának javítása, a különböző szintű ellenőrzések jobb összehangolása és egymáshoz illesztése, az együttműködéshez, a tapasztalatok kölcsönös hasznosításához szükséges feltételek megteremtése. c) A harmadik nagy kockázatot jelentő terület a politikai pártok finanszírozása. A politikai pártok működéséről és a választások lebonyolításáról hozott törvények megalkotása annak idején előtemutató volt és segítette a politikai intézményrendszer finanszírozásának átláthatóságát. Azóta azonban a szabályozás számos hibája vált nyilvánvalóvá. Ilyen módon kockázati tényezőként értékelhető, hogy a politikai pártok által alapított gazdasági társaságok, valamint partnereik működésének, illetve a magánszféra által politikai támogatásra szervezett ún. forrásgyűjtő alapítványok gazdálkodásának folyamatai átláthatatlanok. Ellenőrzésük a jelenlegi hatásköri korlátok (magánszféra) miatt megoldatlan. Hasonló a helyzet a választási kampányelszámolások terén is. Az ÁSZ többször is javaslatot tett a jogszabályok módosítására, mindmáig eredménytelenül. 2. Átfogó, elemző tanulmányok Az ÁSZ a megelőzés érdekében kiemelt figyelmet fordít a piacgazdaság és az államháztartási rendszer változásaival együtt jelentkező új korrupciós kockázatok feltárására. Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete - melynek neve 2009. január l-jétől ÁSZ Kutató Intézete által készített tanulmányok közül több a korrupció lehetséges okait, lehetőségeit tárja fel és elemzi, valamint azonosítja a vonatkozó kockázatokat és trendeket. Az ÁSZ felmérései alapján összhangban több nemzetközi kutatás eredményeivel is a korrupció elsőszámú okai között a következők említhetők. 5 a) A gazdaság alacsonyabb fejlettségi szintje: az ÁSZ a Világbank GDP nemzeti számla (SNA) GDP mutatószámait és a Transparency International korrupció érzékelési indexét (CPI) elemezte, és ezekből vont le következtetéseket a korrupció és a gazdasági fejlettség közti statisztikai összefüggésre vonatkozóan. Ennek alapján elmondható, hogy a korrupciós indexek értéke nagymértékben összefügg a gazdasági fejlettség szintjével, azaz alacsonyabb gazdasági fejlettség esetén a korrupció mértéke magasabb. b) A demokrácia hiányosságai: az ÁSZ elemzése szerint nyilvánvaló, hogy a korrupció ott van jelen legkevésbé, ahol valóságos a demokrácia és működik a politikai váltógazdaság, ahol reformokat vezetnek be, és senki nem lehet bizonyos abban, hogy tevékenysége, a hatalommal való visszaélése örökre rejtve maradhat. 5 Ld. Báger-Kovács: Korrupció és a számvevőszéki ellenőrzés lehetőségei: Fejlesztés és Finanszírozás. 2005/3. 41-42. old.; Kovács Árpád: Korrupció okozta károk és korrupciós okok a világban. In: Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben. Perfekt (2003). 295. old.
c) A korrupció társadalmi elfogadottsága: a korrupciós okok harmadik csoportja azzal jellemezhető, hogy a társadalom mennyire fogadja el és tolerálja az egyes korrupciós jelenségeket, továbbá, hogy milyen az általános értékrend, illetve milyen irányba mozdul el. 3. Büntetőeljárás kezdeményezése Az ÁSZ a jogállására vonatkozó törvény alapján köteles az illetékes nyomozó hatóságokkal közölni az ellenőrzés során észlelt bűncselekmény gyanúját. Az ÁSZ a korrupcióhoz kapcsolódó bűncselekmények feltárásakor (jellemzően a Büntető Törvénykönyv szerinti hűtlen kezelés, hanyag kezelés, közmagánokirat hamisítás, számviteli fegyelem megsértése stb.) büntetőjogi szankcionálás igényével kezdeményez eljárásokat az arra hatáskörrel rendelkező nyomozó szervnél. Az ASZ megalakulása óta összesen 75 vizsgálat kapcsán kezdeményezett büntetőeljárást, mely összesen 132 bűncselekmény megalapozott gyanúját jelentette. A helyszíni vizsgálatokat végző számvevők munkájának segítése céljából 2005-ben belső használatra elkészült egy gyakorlati segédlet, amely az eddigi tapasztalatok felhasználásával részletesen elemzi az ellenőrzések során gyakran előforduló bűncselekményi gyanú megalapozásának feltételeit. A segédlet célja az volt, hogy hozzájáruljon az ÁSZ eljáráskezdeményező gyakorlatának továbbfejlesztéséhez. A feljelentésekben hivatkozott - elkövetők által okozott - károk összege jelentős. Ennek alapján a 2007-ben az ÁSZ által tett 8 feljelentés közül a nyomozó hatóság 7 esetben indította meg a nyomozást. A feltárt tényállásokban az elkövetési magatartással okozott kár összege meghaladta a 320 millió forintot. 2008-ban az ÁSZ 1 bűncselekmény gyanúja miatt tett feljelentést, az elkövetési érték 3,6 millió forint volt. Összegezve több év átlagában a feljelentések száma 10 körül van. Mára tendenciaszerű, hogy a más szervek által kezdeményezett büntetőeljárásokban a nyomozó hatóságok igényt tartanak az ÁSZ vizsgálati megállapításaira (így 2007-ben 16, 2008-ban 32 alkalommal történt ilyen megkeresés). V. Saját kezdeményezések 1. Holland magyar Twinningprojekt Az ÁSZ 2005 októberében döntött arról, hogy pályázatot nyújt be az Európai Unió Átmeneti Támogatás Programja keretében elkülönített ún. Intézményfejlesztési Alapra a korrupció elleni hatékony fellépés stratégiájának kidolgozása 6 témakörben. A pályázat céljai között szerepelt a korrupcióellenes lépések támogatása egyrészt a projekt eredményein alapuló javaslatokkal, másrészt az ellenőrzések során szerzett tapasztalatokkal. A százhúszezer eurós uniós támogatás elnyerését követően a projekt - a Holland Számvevőszék közreműködésével - hivatalosan 2007. október 11-én indult és 2008. március 19-én zárult. A célja egy olyan - Hollandiában már bevált - kockázatértékelési módszer megismerése és adaptálása volt, amellyel a magyar közszférában is eredményesen lehet azonosítani, illetve jellemezni a korrupció szempontjából kockázatos területeket. Az így elkészülő korrupciós kockázati térképek segítségével javaslatok fogalmazhatók meg a jövőbeli korrupcióellenes intézkedések fő irányára és tartalmára. A lebonyolítást az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete végezte. A projekt Irányító Bizottságának munkájában az ÁSZ és az ÁSZ FEMI munkatársain kívül minisztériumok (IRM, GKM) is részt vettek, míg a megvalósításban további minisztériumok, így a PM és az ÖTM, illetve más, a korrupcióellenes harcban érintett állami szervek (OBH, KBT, NFU) képviselői is közreműködtek. A projekt keretében végzett kísérleti kockázatelemző munkában közreműködött továbbá a Szigetszentmiklósi Önkormányzat és a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium. 6 A projekt hivatalos címe: A korrupcióellenes intézkedések továbbfejlesztésének és a korrupcióellenes kormánystratégia végrehajtásának lősegítése.
A projekt eredménye egy záró tanulmány, illetve egy olyan kockázatelemzési módszertani kézikönyv, amely új szempontokat ad a közszférában található korrupciós jelenségek jobb megismeréséhez, továbbá amely megalapozhatja azokat a javaslatokat, melyek a lehetséges intézkedések fő irányát, egy eredményesen végrehajtható korrupcióellenes stratégia alapjait kijelölik. A kockázatelemzési módszertan több lépésből áll, mely a következőket foglalja magában: a) a szervezet veszélyeztetettségének elemzése (a veszélyeztetett területek és a veszélyeztetettséget növelő tényezők értékelése), mely során értékeljük, hogy milyen mértékben és mely területeken van kitéve az integritással kapcsolatos szabálysértések veszélyének a szervezet; b) a szervezet veszélyeztetettséggel szembeni ellenálló-képessége, amit a szervezet integritásirányítási rendszerének fejlettségi szintje határoz meg; itt értékeljük azokat az intézkedéseket, melyeket az intézmény megtett a veszélyek elhárítására, ezzel értékeljük az intézkedések fejlettségi szintjét; c) a szervezetnél felmerülő sajátos kockázatok elemzései; mely során az intézményeknél fennmaradó azt a veszélyeztetettséget kell kimutatni, melyek az intézkedéseket követően továbbra is fennállnak; d) végül a sajátos kockázatok enyhítése speciális intézkedések segítségével lehetséges, erre javaslatok tehetők. A projektnek több eleme is hasznosult a Korrupcióellenes Stratégia tervezetében, így - az ÁSZ reményei szerint a nemzetközi szakmai támogatásra épülő vállalkozás fenntartható eredményekhez vezetett, illetve a gyakorlatban is hozzájárulhat a korrupcióellenes küzdelem sikeréhez. A Korrupcióellenes Stratégia tervezetének része lett pl. a kockázatelemzés szükségessége, mely a kockázatos tevékenységek azonosítását, valamint a közigazgatási intézményekkel, illetve a személyekkel kapcsolatos kockázatok azonosítását feltételezi. A kockázatelemezési módszertan értelmében minden közigazgatási intézmény tevékenysége veszélyeztetett lehet valamilyen mértékben az integritás szempontjából, mely valós kockázatot is jelenthet a gyakorlatban. Ezek a kockázatok azonban jelentősen csökkenthetők, mellyel tulajdonképpen megelőzhető a korrupciós incidensek további kialakulásának lehetősége. A projekt főbb tanulságai a következők. a) A korrupció elleni szervezett állami fellépés a korrupció megközelítése és a fellépés módja szerint különböző fejlődési szakaszokra bontható. b) Nem lehet eléggé hangsúlyozni a megelőzés és az integritás szemlélet terjesztésének fontosságát: a megtorlással szemben azt is vizsgálni kell, hogy az egyes közintézmények mindent megtesznek-e a náluk jelentkező korrupciós veszélyek megelőzése, illetve feltárása érdekében, továbbá, hogy a korrupciós kockázatokat csökkentő intézményi kontroll egyes elemei egységes rendszert alkotnak-e. c) A holland tisztviselőkkel közösen kialakított korrupciós kockázatokat elemző módszer alkalmas arra, hogy szisztematikusan értékelje a korrupció szempontjából veszélyeztetett területeket és folyamatokat, az azt növelő külső és belső tényezőket, majd rendszerbe foglalja a korrupciós kockázatok mérséklésére alkalmas intézkedéseket. d) A korrupciós kockázatokat nem csak külső értékeléssel, ellenőrzéssel lehet feltárni, hanem gyakran éppen az intézmény dolgozói tudják a kockázatokat leginkább azonosítani. Ezért a módszertan magyar adaptációja során nagy hangsúlyt kell fektetni a Hollandiában már bevált intézményi önértékelésre. 2. Az ASZ által kezdeményezett új antikorrupciós projekt A holland magyar közös projekt végeredményeként egy olyan módszer hazai adaptálására került sor, amely immár lehetővé teszi egy ún. korrupciós kockázati térkép összeállítását. Ez a térkép alkalmas arra, hogy megmutassa
- a magyar közintézményekben milyen elsődleges korrupciós kockázatok jelentkeznek, - milyen tényezők erősítik fel a korrupciós kockázatokat (korrupciós veszélyeztetettség), - mennyire működnek a kockázatokat csökkentő kontroll-rendszerek, - a fentiek eredményeként adott esetben mekkora a fennmaradó korrupciós kockázat. Az ÁSZ tervezi, hogy az ÚJ MAGYARORSZÁG FEJLESZTÉSI TERV keretében elkészíti Magyarország korrupciós kockázati térképét, mely segítséget nyújt az ellenőrzést végző szervezeteknek az ellenőrzési terveik összeállításához. Ezt az elképzelést az Országgyűlés költségvetési és számvevőszéki ügyekkel foglalkozó bizottsága támogatta. A projekt célja: - egy nemzetközileg igazolt és bevált módszertan hazai adaptációja, a meglévő ellenőrzési módszerek/gyakorlatok továbbfejlesztése; - a magyar közigazgatás korrupciós kockázatainak feltérképezése (kutatás) - különös figyelemmel a korrupciónak leginkább kitett közfeladat-ellátó szervek, részlegek, munkakörök beazonosítására, illetve - a vizsgált, finanszírozástól függő mértékű területen egy osztályozás elvégzésére; - a kockázatelemző munka eredményeinek hasznosításával a jövőben készülő ellenőrzési tervek jobb megalapozása, illetve az adott területre vonatkozó, előzetesen bemért korrupciós kockázati jellemzők figyelembevétele a tervezés során; - az alkalmazott ellenőrzési szempontokon belül a társadalom által egyre növekvő mértékben elvárt nyilvánossági, illetve jogi/etikai normáknak történő megfelelés; - az ellenőrzések során feltárt korrupciós helyzetek észlelésének és kezelésének egységesítése; - kezdeményező szerep vállalása és szakmai innováció a későbbi (központi/helyi) antikorrupciós tárgyú intézkedések szakmai/tudományos megalapozása érdekében. A projekt által elérni kívánt eredmény: a) A közigazgatás meghatározott területének korrupciós szempontú feltérképezése (ezen belül minimális program: a minisztériumok, továbbá a közbeszerzések lebonyolítását, hatósági engedélyezést, uniós támogatások lebonyolításában történő közreműködést végző, közfunkciót ellátó központi szervek korrupciós kockázatok szerinti felmérése, a kritikus munkafolyamatok, illetve szervezeti részlegek munkakörök beazonosítása, kockázati szintek szerinti osztályozása; maximális program: a teljes közigazgatás és az önkormányzati szféra felmérése, egyaránt figyelemmel annak horizontális és vertikális kiterjedésére); b) egy adatbázis létrehozása ( korrupciós kockázati térkép ), illetve adatokkal való feltöltése, mely alapján jól vizualizálható, illetve kommunikálható formában a kutatási eredmény bemutatható a szakmai közvélemény, illetve a szélesebb körű nyilvánosság előtt; c) új, antikorrupciós szempontú ellenőrzési módszertan kialakítása, mely felhasználható az ellenőrzést végző többi szervezet (pl. KEHI, APEH, VPOP, belső ellenőrzés) számára is, és oktatható, illetve kiadvány formájában terjeszthető; d) a felmérésbe bevont közigazgatási szervek esetében az önértékelés gyakorlatának támogatása, az új, integritásra törekvő közigazgatási kultúra alapjainak megteremtése; e) az ellenőrzési gyakorlatot egységesítő, szemléletet fejlesztő szakmai konferenciák szervezése; f) ellenőrzési szakemberek számára tartott továbbképzések szervezése (min. 100 fő részére); g) a projekt tapasztalatai nyomán összeállított, írásos jogszabály-módosítási javaslat elkészítése.
VI. Az együttműködésekben rejlő lehetőségek Az ÁSZ már csak alkotmányos helyzete miatt is szoros munkakapcsolatban van az Országgyűléssel, a parlamenti bizottságokkal, a Kormánnyal, a kormány-szervekkel, a helyi önkormányzatokkal és a nyomozó hatóságokkal. A korrupcióellenes küzdelemben az említett szervezetekkel való együttműködés természetszerűleg kiemelkedő jelentőségű. Emellett azonban más - a korrupció elleni fellépés szempontjából fontos - együttműködések is azonosíthatók. 1. Nemzetközi együttműködések A nemzetközi együttműködésnek azért nő meg a szerepe, mert globalizálódó világunkban az egyes államok nemzeti szinten már nem tudnak bizonyos - pl. a határokon átnyúló - korrupciós jelenségekkel szemben hatékonyan fellépni. Az egyes országok legfőbb nemzeti ellenőrző szervei között - az Európai Unión belül és kívül egyaránt - együttműködés alakult ki a korrupciós kockázatok azonosítása és a korrupció elleni fellépés hatékony módszereinek átadása érdekében. Az ennek során az ASZ által szerzett tapasztalatok azt mutatják, hogy a legfőbb ellenőrző szervek szinte mindenhol a kormányzati szervekkel összehangoltan lépnek fel a korrupció ellen. Mivel az elmúlt évtizedekben a korrupció visszaszorítása szinte minden fejlettebb országban kiemelt cél volt, a nemzetközi együttműködések másik fontos előnyeként említhető, hogy mára számos kutatási eredmény, illetve standardizálható módszer és jó gyakorlat született. Az ÁSZ az uniós finanszírozású twinning projekt kapcsán - 2005 óta szorosabban működik együtt a Holland Számvevőszékkel. Itt említendő, hogy Hollandia a világ legkevésbé korrupt országai közé tartozik. Ebben a történelmi és kulturális hagyományok mellett annak is nagy szerepe volt, hogy Hollandiában az elmúlt 15 évben valamennyi közintézményben nagy figyelmet fordítottak az úgynevezett integritás erősítésére. Itt tehát nem a negatív kicsengésű korrupcióellenes küzdelem, hanem a pozitív értékrend megalapozását segítő szervezeten belüli integritás megteremtése áll a középpontban. 2. IRM-ASZ együttműködés A hatályos szabályozás módosítására vonatkozó korábbi javaslatok, vagy épp az Antikorrupciós Koordinációs Testületben vállalt aktív szerep okán az ÁSZ eddig is rendszeres munkakapcsolatban állt az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériummal, illetve annak elődjével. Az ÁSZ és az IRM között az elmúlt év augusztusában Együttműködési Megállapodás jött létre, amelynek lényege, hogy a korrupció elleni küzdelem kormányzati koordinálásáért felelős szaktárcával a korrupciós kockázatok azonosításában és feltérképezésében tapasztalatokat szerző ÁSZ a korábbiaknál szorosabb szakmai együttműködést folytat. Ennek keretében az IRM képes biztosítani a szükséges jogi, politikai támogatást, az ÁSZ pedig szakmai és módszertani segítséget nyújt egy, a magyar közigazgatásra vonatkozó korrupciós veszélyeztetettségi, illetve kockázati térkép elkészítéséhez. A korrupciós kockázatok felmérése a Korrupció Elleni Stratégia korábban elkészült szakmai tervezetében önálló beavatkozási területként szerepel. A kockázatok előzetes felmérésének két területen is kiemelt jelentősége van; Célszerű ugyanis, ha a kormányzati beavatkozások (Cselekvési Program) iránya, jellege az előzetesen felmért kockázati szintekhez (korrupciós gócokhoz) igazodik, másfelől az ellenőrzések hatékonyságát nagy mértékben javítja, ha már az ellenőrzések előkészítése (tervezés) során kalkulálni lehet a vizsgált területen előzetesen mért kockázatokkal.
3. A Transparency International (TI) magyar szervezetével való együttműködés A TI 2 éve újította fel tevékenységét Magyarországon. Azóta két átfogó antikorrupciós célú átvilágítást végzett: egyet a közszféra területén, 7 egyet pedig a gazdálkodó szervezetek egymás közötti kapcsolataiban. 8 Az ÁSZ mindkét elemzés elkészítése során együttműködött a TI-val, észrevételeivel, javaslataival segítette annak munkáját. A TI elemzései az ÁSZ számára is hasznos tapasztalatokkal jártak. 7 Korrupciós Kockázatok Magyarországon. Nemzeti Integritás Tanulmány. Transparency International Budapest, 2007. 8 Korrupciós kockázatok az üzleti életben. Nemzeti Integritás Tanulmány. Transparency International Budapest, 2008. 0831. számú jelentés a közbeszerzési rendszer működésének ellenőrzéséről.