2 Intézet a Demokratikus Alternatíváért Az Intézet a Demokratikus Alternatíváért (IDEA) elemzésében az Európai Unió országaiban működő táppénz-folyósítási rendszereket veti össze Magyarország eszköztárával. Az elemzés során a táppénz folyósításának hét kritériumát vizsgáltuk meg: a jogosultságra felhatalmazó időtávot, a várakozási időt, a munkáltató által fizetett betegszabadság hosszát, a táppénz összegét és folyósításának időtartamát, a passzív táppénzt, valamint a pénzbeli és természetbeni juttatások közötti kapcsolatot. E vonatkoztatási pontok mentén úgy találtuk, hogy a magyar táppénzrendszer legtöbb elemében megfelel az európai trendeknek, azonban a prevenció perspektívája még nem jelent meg a rendszerben, bár a jövőt az erre ösztönző közpolitika jelentheti. A Széll Kálmán Terv állami kiadásokat csökkentő lépései között szerepel a táppénzre vonatkozó szabályok teljes átszabása. Az Intézet a Demokratikus Alternatíváért (IDEA) elemzése a táppénzkifizetések rendszerét tekinti át az Európai Unió (EU) tagországaiban, összehasonlítva az ottani gyakorlatokat a hazaival. A táppénz az egyén által elért jogosultságot jelent, a munkavállaláshoz kötött biztosítási jogviszony formájában. Ennek fényében kockázatkiegyenlítő hatása van: az aktív időszak befizetései fedezik a termelékenység átmenetileg inaktív periódusban jelentkező kiesését. A táppénz egyszerre tölt be szociális és gazdasági szerepet, kompenzálja a betegség miatt kieső jövedelmet, illetve ösztönzi a mielőbbi visszatérést a munkaerőpiacra. A Széll Kálmán Terv alapján elfogadott intézkedések maximálták a táppénz összegét. Ennek köszönhetően a 2011. április 30-a után betegszabadságra, majd táppénzre kerülők más elbírálás alá esnek, mint korábban: az ellátás napi értékének felső határát ugyanis a korábbi szint felénél, a minimálbér összegének tizenötöd részében határozták meg, azaz a folyósított táppénz napi értéke nem haladhatja meg az 5020 forintot. A kormány célja a táppénzszabályok megváltoztatásával a költségvetési kiadások csökkentése, a táppénzplafon leszállításával azonban a Költségvetési Felelősségi Intézet számításai szerint 2012-ben csupán 7.7, 2013-ban és 2014-ben pedig mindössze 8-8
Prevenció vagy kompenzáció 3 milliárd forint takarítható meg. 1 A parlament hétfőn fogadta el a törvényt, amely július elsejétől megszünteti a passzív táppénzt (ezzel 4 milliárd forint körüli megtakarítást elérve), másrészt lehetővé teszi, hogy a táppénzen lévő munkavállalók a várólistát megkerülve, soron kívül jussanak egészségügyi ellátáshoz. Az EU-tagországok és a magyar rendszer összevetése során a betegség alatti aktív táppénzkifizetést vizsgáltuk: ennek összegét, a folyósítás időtartamát, valamint a pénzbeli szolgáltatással járó esetleges természetbeni juttatásokat. Az elemzésben a táppénzfolyósítás e szabályainak gazdasági, illetve szociális ösztönző jellegére koncentrálunk. A magyarországi táppénz-folyósítási rendszert az EU tagországaiban fellelhető gyakorlatokkal összevetve értékeljük, és a jövőbeni trendek vázoljuk fel annak érdekében, hogy a jelenlegi táppénzrendszerben történt változtatások EU-s szintű relevanciájára rávilágítsunk. 2 1. Jogosultságra felhatalmazó időtáv A jogosultság eléréséhez szükséges időtáv a biztosítási díj fizetésének minimális időtartamát, vagy az adott időtartam alatti minimális jövedelem értékét szabja meg a teljes értékű táppénzjogosultság feltételeként. Az időtáv emellett a munkavállaló időbeni kockázatkiegyenlítésének eszköze is, hiszen az egészségesen szerzett jövedelem a jövőbeni, betegségben töltött időszakra helyeződik át. Az adott időtartamú, teljes jogosultsággal felruházó munkaviszony követelménye gazdasági ösztönzőként motivál a munkavállalásra. A társadalmi igazságosság szempontjából azonban minél magasabb a teljes jogosultságot biztosító időtartam, annál inkább jelenti hátrányos megkülönböztetés alapját. A táppénzre gyakrabban rászoruló, rosszabb egészségi állapotú, alacsonyabb társadalmi rétegeknél a jogosultság e feltétele nagyobb valószínűséggel nem teljesül. Mindez az alacsonyan képzett munkaerőt foglalkoztató 1 http://www.kfib.hu/uploads/up_20110628_095905_8219_a_munkaeropiacot_a_szocialis_es_a_nyugdijrendsze rt_erinto_tervek_arazasa.pdf 2 Az egyes országok táppénzrendszerével kapcsolatos adatok forrása a 2010-es év: Social Security Programs Throughout the World: Europe 2010. http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2010-2011/europe/
4 Intézet a Demokratikus Alternatíváért munkaerő-piaci szegmens sajátosságaiból fakad, amely alapvetően szezonális, bér- illetve feketemunkát kínál. Az EU tagállamaiban a jogosultságra felhatalmazó időtáv átlagosan 120 nap. Magyarországon a teljes, az átlagjövedelem 60 százalékát jelentő jogosultságra felhatalmazó idő két év. Ennél alacsonyabb járulékfizetési időszakra a megelőző 180 nap átlagjövedelmének 50 százaléka jár. A magyar szabályozás a teljes jogosultság kritériumaiban szigorúnak tekinthető, a két év biztosítotti viszony követelménye különösen azok számára nehezíti meg a betegségben töltött időszakot, akik az előírtaknak a legkevésbé képesek megfelelni, és akik egyben a betegségek nagyobb kockázatával élnek együtt. 2. Várakozási idő A várakozási idő azt az időtávot jelente, amely alatt a munkavállaló betegsége mellett nem kap semmilyen juttatást, ezzel csökkentve a táppénz-, és az adminisztrációs költségeket. A munkavállaló kötelessége ezen idő alatt a betegségről szóló igazolás beszerzése, ellenkező esetben a munkaerőpiacra való visszalépés. A kritérium a szociális védelem felől a munkavállalóra, illetve a munkáltatóra helyezi át a felelősséget, elsősorban azért, mert a kockázat e szintre utalása megfelelőbb annak kiküszöbölésére. A morális kockázatot a jelenlegi kormány táppénzcsalásnak, a közgazdaságtan pedig az információs aszimmetriából fakadó torzító tényezőnek tekinti, amikor is a munkavállaló visszaél a számára elérhető juttatással. A várakozási idő az EU-tagországokban általában három nap, de Finnországban eléri a tíz, Lettországban pedig a tizenegy napot. Gyakori, hogy az ezen időszakra eső táppénzt utólag megtérítik, amennyiben a betegség hosszabb távollétet indokol. Magyarországon nincs várakozási idő, a beteg munkavállaló azonnal betegszabadságra kerül, ellátásának összege ekkor az átlagjövedelem 70 százaléka. Ez alapvetően azoknak a munkavállalóknak kedvez, akiknek néhány napos kiesés is érezhető jövedelemcsökkenést jelent tehát elsősorban azon munkavállalókra lehet érvényes,
Prevenció vagy kompenzáció 5 akik számára a jogosultság megszerzése is nehéz. A morális kockázat okozta jogosulatlan táppénzkiáramlás (amit a munkáltató áll) nagy valószínűséggel meghaladja a rászorultság mértékét, ezért a várakozási idő bevezetése indokolt lenne. 3. Munkáltató által fizetett betegszabadság hossza A munkavállalók betegségével kapcsolatos kockázat helyi szintre delegálásának eszköze a betegszabadság és a táppénz elkülönítése, ahol a betegszabadság a munkáltató fizette, a táppénz pedig a biztosítottként betegállományban töltött időszakot jelenti. A betegszabadság a munkáltatót is érdekeltté teszi abban, hogy munkavállalói minél kevesebb időt töltsenek betegségben, hiszen az számára is költséget jelent. A magyar gyakorlathoz (15 nap) hasonlóan az EU országaiban is elterjedt a betegszabadság intézménye. Az országok egy csoportjában azonban egyáltalán nem alkalmazzák ezt a kockázatmegosztó eszközt, így Bulgáriában, Dániában és Görögországban a várakozási idő után közvetlenül a biztosító állja a táppénz összegét. Az országok többségében egy héttől egy hónapig terjedő időszakban a munkáltató fizeti a táppénz összegét, melyet a magyar rendszerben betegszabadságnak nevezünk. Hollandiában a teljes táppénzes periódusban a munkáltató fizet beteg munkavállalójának. 4. Táppénz összege A táppénz összege közvetlenül azt mutatja meg, hogy az adott országban a táppénz a jóléti vagy az ösztönző állam eszköztárába sorolható. A bőkezűséggel párhuzamosan ugyanis a morális kockázat fokozatosan emelkedik. Az ellátás összegét az országok többségében a jogosultságszerző időszak átlagjövedelméhez kötik, majd maximális, illetve néhol minimális értéket is rendelnek hozzá. Utóbbi meglepően ritka: a táppénz szociális jellege ugyanis megszűnőben van, egyre inkább a biztosítási, a kockázatterítési, vagyis a gazdasági elemei kerülnek túlsúlyba. Ennek köszönhetően az összeg maximálása elsősorban a nagy összegű táppénz negatív ösztönző jellege miatt kerülhet a
6 Intézet a Demokratikus Alternatíváért kritériumok közé, a társadalmi igazságosság érvével kiegészülve. Gyakori a táppénz összegének degressziója is: egyrészt a számításkor a felsőbb jövedelmi szintek után járó alacsonyabb arányú támogatás, illetve a betegszabadság és táppénz időszaka között csökkenő arányú támogatási összeg formájában. Magyarországon a táppénz maximális szintjét 2011. május elsejétől a korábbi felére csökkentették. A degresszív jelleg annyiban jelenik meg, hogy a betegszabadság 15 napjához képest (a jövedelem 70 százalékáról) a táppénzes időszakban az átlagjövedelem 60 százalékára csökken a támogatás összege, a jövedelemszint azonban nem jelenti a degresszió alapját. Utóbbi típus Csehországban, Finnországban található, minimumszintet például Luxemburg, Litvánia, Lettország és Finnország is alkalmaz. A táppénz összege az EU országaiban az átlagos jövedelem 50-70 százaléka közötti sávban mozog, Szlovákia 55 százalékos aránya a legalacsonyabb, a litván 85 százalék pedig kirívóan magas. 5. Táppénz folyósításának időtartama A táppénz folyósításának időtartama alapvetően attól függ, hogy a rokkantságba történő átlépés kritériumai mennyire szigorúak. Az átlagos időtartam egy év, a balti országokban azonban ennél rövidebb: Litvániában 112, Észtországban 182 nap. A táppénzes időszak hosszát úgy határozzák meg, hogy az szociális biztonságot nyújtson a munkaerőpiacot betegség miatt elhagyóknak, de ne ösztönözzön visszaélésekre. Magyarországon a táppénz folyósításának időtartama az EU-átlagnak megfelelően egy év. Általános tendenciát jelent a jogosultsági-biztosítási rendszer, a gazdasági ösztönzők szerepének növekedése, és a szociális jellegű elemek kiiktatásával ezen ellátási formák táppénz felől az egyéb, széles körű kritériumrendszerre (means-tests) épülő szociális juttatások felé terelése.
Prevenció vagy kompenzáció 7 6. Passzív táppénz Az EU-ban nincs a passzív táppénzhez hasonló intézmény. A július első napjától Magyarországon is megszűnő juttatásra akkor jogosult a beteg, ha a munkaviszony vége után három napon belül keresőképtelenné válik. Ahogy azt a gyakorlat is mutatja, a passzív táppénznél rendkívül magas a morális kockázat, ráadásul az orvosokat is korrupcióra ösztönzi. 7. Pénzbeli és természetbeni támogatások közötti kapcsolat Új megvilágításba kerül a táppénzzel kapcsolatos polémia, ha a betegséghez kötődő természetbeni és pénzbeli juttatásokat együtt kezeljük. A magyar kormány a betegállományban lévő munkavállalók várólistát megkerülő, illetve soron kívüli ellátásának lehetőségével erre tesz kísérletet. Az EU országaiban ugyanakkor a két ellátási terület egészen más megközelítését alkalmazzák. Gyakori, hogy a pénzbeli juttatás feltétele a természetbeni ellátás igénybevétele, például részvétel a rehabilitáción. Általános törekvés a tagállamok részéről, hogy a munkáltatókat munkavállalóik egészségének megőrzésére ösztönözzék: Finnországban, Hollandiában és Svédországban a munkáltatók a foglalkozás-egészségügyön túlmutató szolgáltatásokat biztosítanak dolgozóiknak, az állam pedig ezért támogatást ad. A magyar és a többi uniós országok rendszerében a cél egyaránt a munkavállalók munkaképesen töltött idejének maximálása. Alapjaiban eltér azonban a magyar és skandináv megközelítés, a kettő viszonyában a megelőzés és az utólagos korrekció áll élesen szemben egymással.
8 Intézet a Demokratikus Alternatíváért A jövő táppénzrendszere A magyarországi táppénz-folyósítási rendszer követi az EU egyes tagországaiban is használt alapelveket, amelyek a táppénzt gazdasági tényezőként kezelik. Az átlagosnál hosszabb (két éves) jogosultságot biztosító járulékfizetési időtartam azonban nehezíti az alacsony társadalmi státuszú munkavállalók helyzetét Magyarországon. Nincs a hazai rendszerben várakozási idő, ami feleslegesen kimaradó szociális elemnek tűnik, hiszen a táppénzre jogosultak számára döntően nem az ebből adódó bevételkiesés okoz gondot, a munkáltató kockázatait azonban a hiánya jelentősen megnöveli. A magyarországi folyósítás összege a jövedelemhez mért arány szempontjából az EU-ban átlagos, a relatíve alacsony hazai bérszínvonal alapján azonban kevéssé mondható az európaival azonos szintűnek. A kormányzati megközelítés, amely szerint a táppénzkifizetések állami költségeinek lefaragása a táppénzcsalások ösztönzői, azaz a magas összegű folyósítások megszüntetésével érhető el, már a problémafelvetésnél hibás. A táppénzcsalások ugyanis egyáltalán nem annyira elterjedtek, hogy visszaszorításuk nagyobb megtakarítást eredményezne, ráadásul a morális kockázatot fenntartó más elemek továbbra is a rendszer részei maradnak. Mivel a munkavállaló és munkáltató közötti viszony alapja hazánkban alapvetően a kiszolgáltatottság, az elbocsátástól való félelem (mint nem intézményes ösztönző) alacsonyan tartja a betegszabadságon, illetve táppénzen töltött napok számát. A passzív táppénz intézményének megszüntetése egy olyan szociális juttatást tüntet el, amelyet a gyakorlat a munkanélküliség szociális hálójának elemévé tett, azonban a munkanélküliség problémáját kezelő funkció betöltése a szociális alrendszer feladata. Magyarországon egyelőre nem jelentek meg azon megközelítésmód és betegtámogatási rendszer alapelemei, amely a munkáltató és a munkavállaló közötti partnerségre, illetve a betegség megelőzésére koncentrálnak. A várólista megkerülése, a soron kívüli ellátás racionálisan alátámasztható, hiszen az elsődleges cél a beteg munkavállaló
Prevenció vagy kompenzáció 9 visszahelyezése a munkaerőpiacra a szolgáltatások igénybevétele során elvárt egyenlőségelvet azonban ez felülírja. A hosszú távú, perspektivikus gondolkodásmód, az egészséges életmódra ösztönzés és a népegészségügyi célok sokszor hangoztatott elvek a kormány kommunikációjában, a héten elfogadott egészségügyi salátatörvény azonban egyetlen lépést sem tett ebbe az irányba.