ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK JELENTÉS Az EU támgatásk felhasználásának rendszere - A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (és a Közreműködő Szervezetek) uniós támgatáskkal kapcslats feladatellátásának ellenőrzéséről 15037 2015. február
Állami Számvevőszék Iktatószám: V-0484-1367 /2014. Témaszám: 1518 Vizsgálat-aznsító szám: V0668 Az ellenőrzést felügyelte: Pngrácz Íva felügyeleti vezető Az ellenőrzést vezette és az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Budai Íva Ellenőrzésvezető A számvevőszéki jelentés összeállításában közreműködtek: Kóródi Gábr Lakats József számvevő Literáti Gergő számvevő asszisztens Pencz Mária számvevő tanácss számvevő tanácss LuczaAnikó számvevő tanácss Az ellenőrzést végezték: Dr. Szöllősi Zslt számvevő Kóródi Gábr számvevő Rumli Tamásné számvevő tanácss KupcsikÍva számvevő IgarTamás számvevő Lakats József számvevő tanácss Literáti Gergő számvevő asszisztens Luhály Matild számvevő Pencz Mária számvevő tanácss Szalntai Miklós számvevő tanácss Lődiné Cser Zsuzsanna számvevő tanácss Magyaricsné Hajdú Regina számvevő Pénzes Gyula számvevő tanácss UramFerenc számvevő tanácss LuczaAnikó számvevő tanácss Mészárs Ildikó Íva számvevő Schmidt Jáns számvevő Vörösné Lakats Zsuzsanna számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is lvashatóak.
A témáhz kapcslódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe srszáma jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének 0802 ellenőrzéséről jelentés a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzésé- 0812 ről jelentés a 2007-től uniós finanszírzással megvalósuló, krmány- 1281 zati döntésen alapuló beruházási prjektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak értékelése ellenőrzésről jelentés a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtó- 1297 sának ellenőrzéséről jelentés a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetése végrehajtó- 0824 sának ellenőrzéséről jelentés a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetése végrehajtó- 0928 sának ellenőrzéséről jelentés a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetése végrehajtó- 1016 sának ellenőrzéséről jelentés a Magyar Köztársaság 201 O. évi költségvetése végrehajtó- 1117 sának ellenőrzéséről jelentés a beruházáskhz kapcslódó adókedvezmények és tám- 12102 gatásk ellenőrzéséről jelentés a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtó- 1297 sának ellenőrzéséről jelentés Magyarrszág 2012. évi közpnti költségvetése végrehajtó- 13080 sának ellenőrzéséről jelentés az ESZA Társadalmi Szlgáltató Nnprfit Kft. gazdálk- 14016 dúsának ellenőrzéséről jelentés a 2013. évizárszámadásról-magyarrszág 2013. évi költ- 14207 ségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről
, TARTALOMJEGYZEK BEVEZETÉS I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, 7 ll Il. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK l. A kialakíttt szabályzási környezet és az NFÜ szervezeti struktúrúja 2. A végrehajtásban érintett NFÜ és a közreműködő szervezetek feladatellátása 2.1. Az NFÜ feladatellátása 2.1.1. Az NFÜ közreműködő szervezetekkel kapcslats feladatai 2.1.2. EMIR rendszer működtetése és tvábbfejlesztése 2.2. A közreműködő szervezetek feladatellátása 2.2.1. A pályázatkezelési tevékenység szabályzása, a pályázati felhívásk közzététele 2.2.2. Pályázatk érkeztetése, frmai felülvizsgálata és elbírálása 2.2.3. A prjekt megvalósítás nymn követése 2.2.4. A közreműködő szervezetekpályázatkkal kapcslats ellenőrzési tevékenysége 2.2.5. A közreműködő szervezetek belső kntrllrendszere 3. Az peratív prgramk célkitűzéseit mérő indikátrk 3.1. Az indikátrk kialakítása 3.2. Az indikátrk nymn követése 3.3. Az indikátrk értékelése, felülvizsgálata és módsítása 3.4. A kedvezményezett által elnyerteu-s támgatásk felhasználása 3.4.1. A kedvezményezett részére meghatárztt indikátrk teljesítése 35 4. Az NFÜ-nek az NSRK frrásai felhasználásáhz történő hzzájárulása 35 4.1. Az NSRK frrásai lekötésének teljesülése a 2013. év végéig 35 4.2. Az NSRK frrásai kitizetésének teljesülése a 2013. év végéig 38 4.3. Az EU-s támgatásk eredményes felhasználása érdekében tett lépések 40 5. Az atipikus fglalkztatási frmák ösztönzésének támgatására frdíttt pénzeszközök felhasználása 42 17 17 19 19 22 24 25 25 26 27 28 29 30 30 31 32 34 l
M'ELL'ÉKU:TIK l. számú OP-k előrehaladása a célértékkel rendelkező indikátrk alapján 2. szám ú OP-k célértékeinek teljesülése az indikátrk alapján- Összefglaló tábla 3. számú A NORDA Észak-magyarrszági Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. észrevétele 4. számú A NORDA Észak-magyarrszági Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. észrevételére adtt válaszlevél 5. számú Az Emberi Erőfrrásk Minisztériumának észrevétele 6. számú Az Emberi Erőfrrásk Minisztériumának észrevételére adtt válaszlevél 7. szám ú A Miniszterelnökség észrevétele 8. számú A Miniszterelnökség észrevételére adtt válaszlevél 9. számú A Nemzeti Fejlesztési Minisztérium észrevétele 10. számú A Nemzeti Fejlesztési Minisztérium észrevételére adtt válaszlevél ll. számú A Nemzetgazdasági Minisztérium észrevétele 12. számú A Nemzetgazdasági Minisztérium észrevételére adtt válaszlevél FÜGGELÉKEK l. számú Fgalmtár 2. számú Kimutatás az ellenőrzött szervezetekről 3. számú Az NFÜ SZMSZ-ei a 2007-2013. prgramzási időszakban 2
RÖVIDÍTÉSEK ÉS JOGSZABÁLYOK JEGYZÉKE Európai Uniós jgfrrásk 1083/2006/EK rendelet 1828/2006/EK rendelet Törvények Áh t. ÁSZ tv. Alaptörvény Rendeletek 16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet 102/2006. (IV. 28.) Krm. rendelet 255/2006. (XII. 8.) Krm. rendelet 281/2006. (XII. 23.) Krm. rendelet 4/2011. (I. 28.) Krm. rendelet A Tanács 1083/2006/EK Rendelete (2006. július ll.) az Európai Reginális Fejlesztési Alapra, az Európai Szciális Alapra és a Khéziós Alapra vnatkzó általáns rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályn kívül helyezéséről A Bizttság 2006. december 8-i 1828/2006/EK Rendelete az Európai Reginális Fejlesztési Alapra, az Európai Szciális Alapra és a Khéziós Alapra vnatkzó általáns rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Reginális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és a tanácsi rendelet végrehajtására vnatkzó szabályk meghatárzásáról az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény Magyarrszág Alaptörvénye (2011. április 25.) a 2007-2013 prgramzási időszakban az Európai Reginális Fejlesztési Alapból, az Európai Szciális Alapból és a Khéziós Alapból származó támgatásk felhasználásának általáns eljárási szabályairól (hatályn kívül helyezte a 4/2011. (I. 28.) Krm. rendelet, hatálytalan 2011. február 9-étől) az Európai Unió által nyújttt egyes pénzügyi támgatásk felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapdásk alapján finanszírztt prgramk mnitring rendszerének kíalakításáról és működéséről a 2007-2013 prgramzási időszakban az Európai Reginális Fejlesztési Alapból, az Európai Szciális Alapból és a Khéziós Alapból származó támgatásk felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről (hatályn kívül helyezte a 4/2011. (I. 28.) Krm. rendelet, hatálytalan 2011. február 9-étől) a 2007-2013 prgramzási időszakban az Európai Reginális Fejlesztési Alapból, az Európai Szciális Alapból és a Khéziós Alapból származó támgatásk fgadásáhz kapcslódó pénzügyi lebnylítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról (hatályn kívül helyezte a 4/2011. (I. 28.) Krm. rendelet, hatálytalan 2011. február 9-étől) a 2007-2013 prgramzási időszakban az Európai Reginális Fejlesztési Alapból, az Európai Szciális Alapból és a Khéziós Alapból származó támgatásk felhasználásá- 3
475/2013. (XII. 17.) Krm. rendelet Ber. Bkr. Határzatk 1103/2006. (X. 30.) Krm. határzat 1423/2011. (XII. 6.) Krm. határzat Utasításk 7/2010. (III. 4.) számú elnöki utasítás EMK EMK 1 EMK 2 EMK 3 EMK. Szórövidítések ÁROP ÁSZ DARFÜ EKOP EMIR ESZAnKft. EU EU Bizttság ÉARFÜ GOP IH nak rendjéről a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megszüntetésével összefüggő egyes kérdésekről a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Krm. rendelet (hatályn kívül helyezte a 370/2011. (XII. 31.) Krm. rendelet, hatálytalan 2012. január l-jétől) a költségvetési szervek belső kntrllrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Krm. rendelet Az Új Magyarrszág Fejlesztési Terv elfgadásáról a Nemzeti Stratégiai Referencia Keret fejlesztési frrásai kitizetésének gyrsításáhz szükséges feladatkról A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnökének 7/2010. (III. 4.) utasítása az Új Magyarrszág Fejlesztési terv indikátrainak kezeléséről szóló Intézkedési terv kiadásáról Egységes működési kézikönyv 16/2011. (III. 8.) NFM utasítás az egységes működési kézikönyv kiadásáról (hatályn kívül helyezte a 24/2011. 0/. 6.) NFM utasítás, hatálytalan 2011. május 7- étől) 24/2011. 0/. 6.) NFM utasítás az egységes működési kézikönyv kiadásáról (hatályn kívül helyezte a 26/2012. (X. 24.) NFM utasítás, hatálytalan 2012. któber 25-étől) 26/2012. (X. 24.) NFM utasítás az egységes működési kézikönyvről 547/2013. XII. 30.) Krm. rendelet az egységes működési kézikönyvről Államrefrm Operatív Prgram Állami Számvevőszék Dél-alföldi Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. Elektrnikus Közigazgatás Operatív Prgram Egységes Mnitring Infrmációs Rendszer Európai Szciális Alap Társadalmi Szlgáltató Nnprfit Kft. Európai Unió Európai Bizttság Észak-alföldi Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. Gazdaságfejlesztési Operatív Prgram Irányító Hatóság 4
!MCS IMK KEOP KIKSZ Kincstár KOR IH Krmány KÖZOP KSz MFt MAG Zrt. MB ME MEUR MrdFt NFM NFÜ NORDA NSRK OP PEJ PFJ Pr Regi ROP SLA szerződés/ megállapdás STRAPI NFÜSZMSZ-e T ÁM OP TIOP TO TSZ ÚMFT VÁTI nkft. VOP Indikátr munkacsprt Interaktív működési kézikönyv Környezet és Energia Operatív Prgram KIKSZ Közlekedésfejlesztési Zrt. Magyar Államkincstár NFÜ Krdinációs Irányító Hatósága Magyarrszág Krmánya Közlekedés Operatív Prgram Közreműködő Szervezet millió frint Magyar Gazdaságfejlesztési Közpnt Zrt. Mnitring Bizttság Miniszterelnökség millió euró milliárd frint Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Észak-magyarrszági Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. Magyarrszág 2006. július 11-i 1083/2006/EK Tanácsi Rendelet 27. cikke szerinti, a 2007-2013-as prgramzási időszakra vnatkzó Nemzeti Stratégiai Referencia Kerete Operatív Prgram Prjekt előrehaladási jelentés Prjekt fenntartási jelentés Pr Regi Közép-Magyarrszági Reginális Fejlesztési és Szlgáltató Nnprfit Kft. Reginális Operatív Prgram "Service-Level Agreement" (a Közreműködő Szervezetekkel kötött feladatellátási szerződés) Strukturális Alapk Prgramirda Az NFÜ Szervezeti és Működési Szabályzata Társadalmi Megújulás Operatív Prgram Társadalmi Infrastruktúra Operatív Prgram Támgatói Okirat Támgatási Szerződés Új Magyarrszág Fejlesztési Terv VÁTI Magyar Reginális Fejlesztési és Urbanisztikai Nnprfit Kft. Végrehajtás Operatív Prgram s
, JELENTES az EU támgatásk felhasználásának rendszere- A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (és a Közreműködő Szervezetek) uniós támgatáskkal kapcslats feladatellátásának ellenőrzéséről, BEVEZETES A Nemzeti Fejlesztési Ügynökségről szóló 130/2006. (VI. 15.) Krm. rendelettel 2006. július l-jén jött létre az NFÜ, feladata a 2007-2013-as időszak Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) 15 peratív prgramja (OP) tervezésének, prgramzásának és megvalósításának krdinációja vlt. Az NSRK 15 OP hét irányító hatósága (IH) a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) szervezetén belül helyezkedett el, fősztálykként működtek. Az IH-kat és az általuk irányíttt prgramkat az NFÜ SZMSZ-e tartalmazta. A 475/2013. (XII. 17.) Krm. rendelet értelmében az NFÜ 2014. január l-jétől jgutódlással megszűnt, a jgutód a Miniszterelnökség lett, az IH-ka minisztériumkhz kerültek. A 2007-2013-as prgramzási időszakra vnatkzóan az IH a Strukturális Alapk és a Khéziós Alap frrásainak szabályszerű, hatékny és eredményes felhasználásáhz szükséges intézményrendszer felső eleme vlt. Általáns és átfgó felelősséget viselt az OP-k, prjektek hatékny és szabályszerű végrehajtásáért. Felelósségi köréből eredően ellenőrizte a közösségi, valamint a hazai jgszabályk betartását, krdinálta az EU-s frrásk szétsztásának flyamatát, irányíttta az intézményrendszer, a statisztikai és a pénzügyi nyilvántartási rendszer működését. Részt vett tvábbá a költségvetési tervezésben, valamint Közreműködő szervezetek (KSz) bevnásával irányíttta a meghirdetett pályázatk és a kiemeit prjektek végrehajtását. A közösségi jgszabályk alapján a tagállamk kijelölhettek egy vagy több KSz-t is, amely az IH illetékessége alatt járt el, vagy ilyen hatóság nevében hajttt végre feladatkat a kedvezményezettek tekintetében. A KSz-ek tevékenységüket a közösségi jgszabályk és az IH-k által megadtt szempntk figyelembevételévellátták el. Tevékenységi körük kiterjedt a pályázatkezeléssei kapcslats feladatkra, a támgatási szerződések megkötésére, a kitizetési igénylések, a számlák és a számlákhz kapcslódó dkumentumk befgadására, a teljesítések igazlására, a lebnylítási számlákról történő kifizetések utalványzására, az összesített frrásigények IH-k részére történő tvábbítására, a biznylatk számviteli nyilvántartására. 7
BEVEZETÉS Az ÁSZ 1297 sz., 13080 sz. és 14207 sz. zárszámadási jelentései 1 megállapíttták, hgy a Magyarrszág rendelkezésére álló keretösszegből lekötött összegek és a teljesített kifizetések több OP esetében elmaradtak az időaránystól, így magas kckázatt jelentenek a támgatásk teljes felhasználása szempntjából Az EU-s frrásk felhasználása a krmányzati célk között is kiemeit súllyal szerepel, mind annak hatéknysága, mind a következő prgramzási időszakban rendelkezésre álló frrásk elérése tárgyában. Közpnti érdek a rendelkezésre álló több mint 8000 Mrd Ft EU-s frrás eredményes felhasználása. Az ellenőrzés célja annak értékelése vlt, hgy a kialakíttt szabályzási és intézményrendszer hzzájárult-e az uniós frrásk szabályszerű és eredményes felhasználásáhz; a végrehajtásban érintett NFÜ és a KSz-ek feladataikat eredményesen, az előírásknak megfelelően látták-e el; az NFÜ biztsíttta-e az OP-k célkitűzéseit nymn követését, ellenőrzését; mérő indikátrk teljesülésének az NFÜ tevékenysége hzzájárult-e a 2007-2013-as prgramzási időszakra vnatkzó NSRK frrásainak felhasználásáhz; a frrásk felhasználása szabályszerű vlt-e a munkaerő-piaci rugalmasság javítására, az atipikus fglalkztatási frmák ösztönzésének támgatására frdíttt uniós pénzeszközöknél Magyarrszág 2004. május l-jén lett az EU teljes jgú tagállama, bekapcslódva ezzel a 2000-2006-as prgramzási időszakba. Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásáért felelős IH-k a tárcák (Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Fglalkztatásplitikai és Munkaügyi Minisztérium) alá tartztak, a feladatk végrehajtásában 22 KSz vett részt. Az NFÜ 2006-s létrehzásával az IH-kat egy szervezetbe vnták öszsze, amellyel egy kncentrált lebnylítási rendszer jött létre. Az NFÜ párhuzamsan látta el a 2004-2006. évekre szóló l. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásáhz, zárásáhz és a 2007-2013. prgramzási időszakhz kapcslódó krdinációs feladatkat. Az ellenőrzés középpntjában a támgatásk felhasználása érdekében 2007. évtől flyamatsan kidlgztt és fejlesztett, szervezetét és eljárásait érintően többször módsíttt rendszer, annak szereplői, és az általuk végzett tevékenységek álltak. Az ellenőrzés keretében sr került a munkaerő-piaci rugalmasság javítására, az atipikus fglalkztatási frmák ösztönzésének támgatására frdíttt EU-s pénzeszközök szabályszerű felhasználásának ellenőrzésére. 1 Az ÁSZ 1297 sz. ellenőrzési jelentése a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről, az 13080 sz. ellenőrzési jelentése Magyarrszág 2012. évi közpnti költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről, valamint a 14207 sz. jelentése Magyarrszág 2013. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 8
BEVEZETÉS Az NSRK keretében ilyen célkra 2009-től biztsítttak frráskat, döntően a T ÁM OP-ból, amelynek kezelését az ESZA nkft., mint KSz végezte. Az ellenőrzés kiterjedt a szervezeti és szabályzási keretek, a szervezeti és szabályzási váltzásk, valamint a kifizetések gyrsítása érdekében tett intézkedések kialakítása, végrehajtása teljes flyamatának és eredményének ellenőrzésére. Az ellenőrzés szabályszerűségi kérdéseinél a hazai jgszabálykat tekintettük irányadónak. Az ellenőrzés srán a minták kiválasztása rétegezett, véletlenszerű mintavétellel történt. A mintavétellefedte a 2007-2013-as prgramzási periódus minden évét, minden KSz-t, tvábbá minden OP-t. A pályázatkezelés esetében a mintavételalapját a már pénzügyileg lezárt prjektek képezték, úgy, hgy az ellenőrzés lefedje a támgatás-kezelési flyamat valamennyi szakaszát, a pályáztatástól a fenntartási időszakig. Az ellenőrzés srán mintavétellel érintett területek az OP-k, akció tervek módsításai, az NFÜ KSz-eket érintő ellenőrzései, az EU-s pályázatk, valamint a KSz-ek helyszíni ellenőrzései vltak. A minta kiválasztása az NFÜ-től, illetve a KSz-ektől bekért tanúsítványk alapján történt. Az ellenőrzésről készült ÁSZ jelentés rámutat a végrehajtás erősségeire és gyengeségeire, valamint javaslatkat fgalmaz meg a jgalktók és az ellenőrzött szervezetek vezetői számára a végrehajtás eredményességének, hatéknyságának javítása érdekében. Az ellenőrzés tapasztalataival hzzá kívánunk járulni az ellenőrzött szervezetek hatékny állami közfeladat-ellátásáhz, az ellenőrzés srán feltárt kckázatk, hiánysságak megfelelő kezeléséhez és a "jó gyakrlatk" terjesztéséhez. Az ellenőrzés aktualitását az adta, hgy a Krmány határzataiban fglaltak alapján az ellenőrzés tervezésekr flyamatban vlt a felkészülés a 2014-2020-as EU-s költségvetési periódus frrásainak fgadására és az intézményrendszer kialakítására. Megállapításainkkal támgatui kívánjuk az EU-s frrásk felhasználásának új hazai intézményrendszere működtetését, egyúttal az EU-s frrásk minél nagybb mértékű felhasználását, ezen keresztül az EU-s támgatáskat közvetítő intézmények iránti közbizalm erősítését. Az ellenőrzés típusa: rendszerellenőrzés Az ellenőrzött időszak: 2007-2013. évek Az ellenőrzéssei érintett szervezetek: az NFÜ (irányító hatóságk) jgutódjaként megjelölt szervezetek (Miniszterelnökség, Nemzetgazdasági Minisztérium, Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, Emberi Erőfrrásk Minisztériuma); az NFÜ feladatának végrehajtásban részt vevő közreműködő szervezetek (2. számú függelék szerint) és a támgatásk azn végső kedvezményezettjei, akik az EU-s támgatású prjektekből vett mintavételezés srán kiválasztásra kerültek. Az ellenőrzés jgszabályi alapját az ÁSZ tv. l. (3) bekezdése, az 5. (2) (3) és (5)-( 6) bekezdései, valamint az Áht. 61. (2) bekezdése képezi. Az ÁSZ a 2011. évi LXVI. törvény 29. -aszerint megküldte a jelentéstervezetet a Miniszterelnökséget vezető miniszter, az Emberi Erőfrrásk minisztere, a Nemzeti Fejlesztési miniszter, a Nemzetgazdasági miniszter és a Közreműködő 9
BEVEZETÉS Szervezetek vezetői részére. A beérkezett észrevételeket és az azkra adtt válaszkat a jelentés 3-12. számú mellékletei tartalmazzák. 10
I. ÖSSZEGZ6 MEGAl.LAPfTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK..,,,,,.., I. OSSZEGZO MEGALLAPITASOK, KOVETKEZTETESEK, JAVASLATOK A 2004. május l. óta EU-s frráskból megvalósuló fejlesztésplitika végrehajtása két prgramzási időszakra vnatkztt. A 2004-2006. évekre szóló I. Nemzeti Fejlesztési Terv- amely 2010-ben zárultle-és a 2007-2013. időszakra szóló Új Magyarrszág Fejlesztési Terv (tvábbiakban: ÚMFT) végrehajtását végző intézményrendszer eltérő vlt. A 2004-2006-s időszakban az öt Irányító Hatóság (tvábbiakban: IH) a szaktárcák irányítása alatt, minisztériumi fősztályként működött. Az Nemzeti Fejlesztési ügynökség (tvábbiakban: NFÜ) létrehzásával az Operatív Prgrmk (tvábbiakban: OP) tervezését és végrehajtását egyetlen szervezet látta el, amellyel egységesítésre került az EU-s frrásk felhasználásnak rendszere. Az új intézmény létrehzásnak célja az EU-s támgatásk felhasználása hatéknyságának és eredményességének növelése vlt. Az NFÜ és a Közreműködő Szervezetek (tvábbiakban: KSz-ek) a 2007-2013-as prgramzási időszakban 8204,9 Mrd Ft támgatás hatékny felhasználásáért vltak felelősek, amely a nemzetgazdaság működésére is jelentős hatással vlt. A 2007-2013-as prgramzási időszak vlt az első teljes EU-s költségvetési ciklus, amely srán először érkezett kmplex, rszág fejlesztésre felhasználható frrás Magyarrszágra. A 2007-2013-as prgramzási időszakra kialakíttt szabályzási környezet és a végrehajtásra 2006-ban létrehztt NFÜ intézményrendszere összességében megteremtette a feltételét az EU-s támgatásk szabályszerű és eredményes felhasználásának. Az NFÜ szervezeti struktúrúja és belső szabályzatai a jgszabályi előírásknak megfeleltek, aznban a jgszabályk és a belső szabályzatk flyamats váltzása, tvábbá a 2004-2006. prgramzási időszak zárásának elhúzódása és az ezzel párhuzamsan futó 2007-2013. prgramzási időszak nehezítette a feladatellátást. Az NFÜ feladatait az ellenőrzött időszakban jellemzően szabályszerűen és eredményesen hajttta végre, az e téren tapasztalt hiánysságak nem gyakrltak lényeges hatást a szabálysságra. Az NFÜ feladatellátásával összességében hzzájárult a 2007-2013-as időszakra vnatkzó Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (tvábbiakban: NSRK) 112,4%-s támgatói döntéssel történő lekötéséhez, megteremtve ezzel a lehetőségét az EU-s frrásk eredményes felhasználásának. Az NFÜ krdináló szerepe érvényesült, aznban a megvalósítását nehezítette a 200 7-2011. közötti átfgó törvényi szabályzás hiánya, illetve a 200 7-2013. közötti időszakban bekövetkezett szervezeti váltzásk. Az NFÜ az OP-k tervezésével, prgramzásával és megvalósításával kapcslats feladatait az ellenőrzött időszakban az IH-kn keresztüllátta el. A közösségi jgszabály lehetővé tette, hgy a meghirdetett pályázatk lebnylítását és végrehajtását KSzek végezzék. A hatáskör-átruházás mellett a felelősség az IH-kat terhelte. Az IHk és a KSz-ek közötti együttműködés, az infrmációáramlás és a kapcslattartás biztsíttt vlt, a működés összhangja megvalósult. ll
l. ÖSSZEGZŐ MEGMLAPfTAsOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 12 Az NFÜ feladatellátása kiterjedt az OP-k módsítási javaslataim, tvábbá az akciótervek és azk módsításának elkészítésére. Az ellenőrzött időszakban OP módsítására 34 esetben, OP-kn belül elfgadtt akciótervek módsítására 262 esetben került sr. Az NFÜ OP módsítást frrásvesztés elkerülése érdekében, többletfrrás igény felmerülésekr, a nemzeti priritáskban bekövetkezett váltzásk, indikátrk módsítása, végrehajtási nehézségek miatt, illetve az OP-k félidei áttekintő értékelése alapján készített elő. Az akciótervek módsítására többek között a kedvezményezettek körének bővítése, keretmódsítás, áttervezés, illetve frrásátcsprtsítás alapján került sr. Az ellenőrzött időszakban a módsításk megalapzttak és kidlgzttak vltak, az egyeztetési mechanizmus az ellenőrzött esetekben megfelelően működött. Az NFÜ az egységes kmmunikációs stratégiáját, szabálytalanságkezelési- és prjektfelügyeleti rendszerét kialakíttta és működtette, valamint az OP-k esetében Mnitring Bizttságt (tvábbiakban: MB) hztt létre és gndskdtt azk működtetéséről. Az NFÜ az EU Bizttság és a Nemzeti Fejlesztési Krmánybizttság felé fennálló jelentéskészítési kötelezettségét az ellenőrzött időszakban teljesítette, az Egységes Mnitring Infrmációs Rendszer (tvábbiakban: EMIR) működtetésével összefüggő feladatainak az előírtak szerint eleget tett. Az EMIR rendszer fejlesztése az infrmatikai stratégia előírása ellenére jóváhagytt középtávú fejlesztési terv vagy kncepció nélkül valósult meg, aznban az NFÜ 2010-től "EMIR Fejlesztési Prtfólió" címmel évente meghatárzta az éven belüli, prjektszem fejlesztési célkat. Az NFÜ a KSz-ekkel kapcslats feladatait összességében a jgszabályi előírásknak megfelelően látta el. A KSz-ek 2011-ig fennálló túlfinanszírzása mellett tapasztalt hiánysságak nem gyakrltak lényeges hatást a szabálysságra. Az NFÜ a KSz-ekre delegált feladatai ellátásáhz működési kézikönyvet készített, 2011 februárjáig jóváhagyta- a VÁTI Magyar Reginális Fejlesztési és Urbanisztikai Nnprfit Kft. (tvábbiakban: VÁTI nkft.), az Európai Szciális Alap Társadalmi Szlgáltató Nnprfit Kft. (tvábbiakban: ESZA nkft.) és a Strukturális Alapk Prgramirda (tvábbiakban: STRAPI) belső eljárásrendjeit kivéve - a KSz-ek támgatásk felhasználásával kapcslats belső eljárásrendjeit, amely kötelezettsége 2011. február 9-től megszűnt. Az NFÜ a KSz-ekre átruháztt feladatk ellátásának elsőszintű ellenőrzésére a Kincstárral együttműködési megállapdást kötött. A Kincstár a megállapdás keretében elvégezte a KSz-ek prjekt-kiválasztási és lebnylítási tevékenységének, a KSz-ek költségelszámlásának, a kijizetési előrejelzéseknek, valamint a közbeszerzési eljárásk végrehajtásának ellenőrzését. Az IH-k a kincstári ellenőrzésekről készített, a ROP-k 2010. évi jelentéstervezeteit az ellenőrzési tevékenység kezdeti időszakában késedelmesen vizsgálták felül, amelynek következtében az azkban szereplő megállapításk aktualitásukat vesztették. Az NFÜ az OP-k végrehajtásával kapcslats pénzügyi és technikai feladatk ellátására a KSz-ekkel teljesítményalapú finanszírzásn alapuló "Service-Level Agreement" (a Közreműködő Szervezetekkel kötött feladatellátási szerződés, tvábbiakban: SLA) szerződéseket kötött. Az SLA szerződések tartalmazták az NFÜ és a KSz-ek közötti feladat-megsztási és felelősségi szabálykat, a megállapdáskban rögzítették a felek jgait és kötelezettségeit, a tervezés és finanszírzás rendszerét, valamint az NFÜ és KSz-ek együttműködésének szabályzását.
I. ÖSSZEGZ6 MEGAI.LAP{TÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az NFÜ a KSz-ek túlfinanszírzására vnatkzóan intézkedést 2010-ig nem tett. Az NFÜ belső ellenőrzési egysége már 2008-tól száms hiánysságat tárt fel az SLA szerződésekkel kapcslatban. Az NFÜ az SLA szerződések teljes körű felülvizsgálatát rendelte el 2010-től, amely az értékelés és az ellenőrzési pntk hiányát, eltérő teljesítményértékelési módszerek alkalmazását, valamint a KSzek túlfinanszírzását állapíttta meg. A feltárt hiánysságak hátráltatták a teljesítményalapú finanszírzás elvének érvényesülését, ezért az SLA szerződéseket a 2011. évben egységesen módsíttták és a krábbi elszámlási rendszert úgy alakíttták át, hgy biztsítsa az egységes értékelést, illetve megakadályzza a KSz-ek túlfinanszírzását. A KSz-ek a költségvetésből juttattt működési támgatáskkal és az SLA szerződések díjaival az ellenőrzött időszakban elszámltak, az előírt teljesítménymutatókat teljesítették. Az NFÜ és a KSz-ek közötti elszámlásra a 2011-2013. időszakban negyedéves teljesítményértékelések alapján került sr. A KSz-ek tevékenységükkel hzzájárultak a prjektek szabályszerű megvalósításáhz, a 2007-2013. időszakban pályáztkezelési feladatikat összességében eredményesen, a jgszabályi előírásknak és az SLA szerződéseknek megfelelően ellátták, a feltárt hiánysságak eseti jelleggel frdultak elő. A KSzek az ellenőrzött időszakban rendelkeztek a pályáztatás és prjekt megvalósítás egyes szakaszaira vnatkzó eljárásrendekkel Az ellenőrzött pályázatk esetében az érkeztetés, a frmai felülvizsgálat, a szakmai elbírálás, a bíráló bizttságk működése, a szerződéskötés, valamint a nyertes pályázatk vnatkzó adatainak közzététele a jgszabályi előírásknak megfelelt A KSz-ek az ellenőrzött pályázatk esetében a prjekt-megvalósulását nymn követték. Hiánysságk vltk tapasztalhatók aznban a KSz-ek prjektek megvalósítása srán végzett mnitring- és ellenőrzési feladatainak ellátása tekintetében. A KSz-ek az EMIR rendszer Pályázó Tájékztató felületén nem nyittták meg több esetben a kedvezményezettek részére a Prjekt fenntartási jelentés (tvábbiakban: PFJ) benyújtásának felületét, így a kedvezményezettek PFJ nyújtási kötelezettségüknek nem tudtak eleget tenni. A kedvezményezetteknek a fenntartási időszakban - az Általáns Szerződési Feltételekben előírtaknak megfelelően-pfj-ben kellett beszámlniuk a Támgatási Szerződésekben (tvábbiakban: TSZ) vagy Támgatói Okiratkban (tvábbiakban: TO) fglaltak teljesüléséről, a prjekt működtetése srán tervezett és az elért számszerűsíthető eredményekről. A KSz-ek a támgatás kiutalására vnatkzó határidőt nem minden esetben tarttták be, amelynek következtében késedelmi pótlékfizetési kötelezettségük keletkezett a kedvezményezettek felé. A KSz-ek a flyamatba épített ellenőrzés részeként végzett dkumentumalapú és kckázatelemzésre alapztt helyszíni ellenőrzéseiket az ellenőrzött időszakban az előírtak alapján végezték. Helyszíni ellenőrzési kötelezettségüket az ellenőrzési terveiknek megfelelően eredményesen ellátták, az ellenőrök képzettségére és szakmai tapasztalatára vnatkzó előírást betarttták. Belső kntrllrendszerük az ellenőrzött időszakban az előírásknak összességében megfelelt, a feltárt hiánysságak csak eseti jelleggel frdultak elő, ezért az összesítő minősítést nem beflyáslták. A KSz-ek vezetői a belső kntrllrendszerek hatékny, eredményes és gazdaságs működtetéséről szóló vezetői nyilatkzattételi kötelezettségüknek az ellenőrzött időszakban teljes körűen nem tettek eleget, mert a Pr Regi-nál a 2007. évről, az Észak-Alföldi Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft.-nél (tvábbiakban: ÉARFÜ}a 2007-2008. évekről, valamint a KIKSZ Közlekedésfejlesztési Zrt.-nél (tvábbiakban: KIKSZ) a 2010-13
l. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPfTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 2013. évekről nem készült vezetői nyilatkzat az irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelő és megbízható múködéséről. A KSz-ek közül a Dél-alföldi Reginális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nnprfit Kft. (tvábbiakban: DARFÜ) belső ellenőrzési vezetője az éves ellenőrzési jelentéskészítési kötelezettségét az ellenőrzött időszakban teljes körűen nem teljesítette, mert a 2007-2009. évekre nem álltak rendelkezésre az éves belső ellenőrzési jelentések. A munkaerő-piaci rugalmasság javítása, az atipikus fglalkztatási frmák ösztönzésének támgatása a fglalkztatás nem hagymánys frmáinak terjesztését (pl.: távmunka, munkaerő-kölcsönzés) és a hátránys helyzetűek munkába állási esélyeinek javítását szlgálta. A Társadalmi Megújulás Operatív Prgram (tvábbiakban: TÁMOP) keretei között 2009-től azatipikus fglalkztatási frmák ösztönzésének támgatására meghirdetett pályázatkat az ESZA nkft. kezelte, a támgatásk felhasználása az ellenőrzött időszakban szabályszerű vlt. Az atipikus fglalkztatási frmák ösztönzésére szlgáló keret 80/-ban, 3,2 Mrd Ft összegben került támgatási szerződéssel lekötésre, amelynek a 92, 5/-át fizették ki 2013. év végéig. A Krmány Magyarrszág 2007-2013-as prgramzási időszakra vnatkzó NSRK céljainak elérése érdekében az OP-kban hat priritást (gazdaságfejlesztés, közlekedésfejlesztés, társadalm megújulása, környezeti és energetikai fejlesztés, területfejlesztés és államrefrm) határztt meg, amelyek minden esetben összhangban álltak az NSRK-ban rögzített célkkal A priritáskhz tartzó célk indikátrait OP szinten meghatárzták, az utput-, eredmény- és hatásindikátrk egymásra épülő rendszerét kialakíttták. Az NFÜ részben biztsíttta az OP-k célkitűzéseit mérő indikátrk teljesülésének nymn követését, ellenőrzését. Az indikátrk teljesülésének nymn követésére, mérésére és jelentésére alkalmas rendszert kialakíttta, aznban az indikátrk EMIR rendszerbe való feltöltése az ellenőrzött időszakban nem minden indikátr esetében történt meg. A szuperszettekbe kötött indikátrk terv- és tényértékének EMIR rendszerre vnatkzó feltöltöttsége 2010. áprilisban 76%, illetve 78% vlt. Az NFÜ elnöke 2010. évi utasításával előírta az IH-k számára az indikátrk 95/-s feltöltöttségi szintjének elérését, aznban a szuperszettekbe kötött indikátrk terv- és tényértékei 2013. december 31-én is csak 96% és 91 /-s szintre nőttek. Az ellenőrzött időszakban az indikátrk alacsny feltöltöttségi szintje krlátzta az indikátrk teljesülésének nymn követését. Az OP-k szintjén meghatárztt indikátrk 60/-a a célértékükhöz visznyítva a 2007-2013. években nem teljesült időaránysan, az indikátrk közel egyharmada nem érte el a célérték 25%-át, amely az EU-s támgatásk felhasználásának időaránys elmaradásával függött össze. A 2012. évtől felgyrsuló kifizetésekkel párhuzamsan az indikátrk teljesülése is javuló tendenciát mutattt. Az IH-k az EU Bizttság részére készített éves jelentésekben az indikátrk teljesüléséről beszámltak, a jelentések tartalmát a mnitring rendszer részeként a MB-k az ellenőrzött időszakban jóváhagyták. Az NFÜ az OP-kban meghatárztt célk, eredmények elérését akadályzó prblémákat feltárta, a félidei áttekintő értékeléseket minden OP-ra vnatkzóan elkészítette. Ezek alapján az indikátr rendszer felülvizsgálata megtörtént, a módsító intézkedéseket az EU Bizttság elfgadta.
I. ÖSSZEGZÓ MEGÁLLAPfTÁSOK, KÖVETKEZTETtSEK, JAVASLATOK Az NFÜ feladatellátásával eredményesen járult hzzá az NSRK 104,3%-s szerződéssel történő lekötéséhez, aznban ll OP esetében (KEOP, TÁMOP, TIOP, VOP és ROP-k) a 2013. év végéig a szerződéses lekötés nem érte el a rendelkezésre álló keretösszeget. A ll OP esetében a szerződéssel le nem kötött összeg 2013. december 31-én 318,6 Mrd Ft vlt. Az NFÜ frrásk felhasználása srán végzett tevékenysége nem tekinthető maradéktalanul eredményesnek, mivel a 2007-2013. évi költségvetések módsíttt kiadási előirányzataiból kumulált EUs támgatáskból 4966,7 Mrd Ft, azaz a frrásk 70,6%-ának kifizetése valósult meg. Az EU Bizttság autmatikusan visszavnja a támgatás azn részét, amelyet nem használtak fel az előfinanszírzás vagy az időközi kifizetések teljesítésére az OP-ra vnatkzó költségvetési kötelezettségvállalást követő másdik év (201 0-ig harmadik év) december 31-ig. Az "n+ 2" szabály megsértése 2012-ben 3,8 Mrd Ft-t, 2013-ban 4,1 Mrd Ft-t érintett, amelyet elsősrban a knstrukciók meghirdetésének és a prjektek megvalósításának a késése kztt. Az ellenőrzött időszakban a szabálytalanságk közül jellemző vlt a közbeszerzési, valamint a gazdasági nehézségek miatt nem megfelelően megvalósuló prjektek miatti szabálytalanság. Az ellenőrzött időszakban 72 727 támgatttal összefüggésben 6179 db szabálytalansági döntés született. A szabálytalanságak száma 2008. évi öt db-ról a 2013. évben 1623 db-ra emelkedett. Az ellenőrzött időszakban a tagállam által megállapíttt pénzügyi krrekció összege 8646,5 M Ft, az EU Bizttság által megállapíttt pénzügyi krrekció összege 75 940,4 M Ft vlt, ami a teljes NSRK keret 0,9%-a. Az EU Bizttság szabálytalansággal kapcslats megállapításai következtében tényleges frráselvnás 2013. év végéig nem történt, a pénzügyi krrekcióval érintett összegek újrafelhasználásáról az IH-k intézkedtek. A Krmány az NSRK fejlesztési frrásk kifizetésének gyrsabb megvalósítósót stratégiai célkitűzésnek tekintette. A 2007-2013-as prgramzási időszakban az NFÜ az EU-s frráskat szabályszerűen kezelte, aznban az intézményrendszer összevnása ellenére a pályázati kiírósk és ezzel párhuzamsan a kifizetések lassan indultak be. Az EU-s frrásk kifizetései 2007-ben 0,2%-n, 2008-ban 2,5%-n, 2009-ben 9,4%-n, 2010-ben 14,7%-n, 2011-ben 18,2%cn, 2012- ben 21,6%-n, 2013-ban 34%-n teljesültek. Az NFÜ előkészítő és végrehajtó szerepet töltött be a kifizetések gyrsítását célzó intézkedések tekintetében. A krmányzati intézkedések eredményeként egyszerűsítették az akciótervek szerkezetét, csökkentették a pályázatk előkészítésére és kezelésére meghatárztt határidőket, elősegítették az elektrnikus ügyintézést, bevezették a prjekt felügyeleti rendszert, alkalmazták a biztsíték melletti közvetlen. szállítói kifizetést, valamint csökkentették a közbeszerzési határidőket. A Közlekedés Operatív Prgram (tvábbiakban: KÖZOP) szabad keretének felhasználása érdekében megteremtették a lehetőségét az új és szakaszlt prjektek indításának. A gazdasági válság hatásainak enyhítése érdekében a kedvezményezett kérhette a TSZ módsítását, ha a nagyprjekt vagy kiemeit prjekt költsége a kedvezményezett által nem beflyáslható körülmény miatt növekedett. A frrásvesztés elkerülése érdekében csökkentették az ügyintézési időt, kiszélesítették a kedvezményezettek körét, illetve bevezették a teljesköltségalapú elszámlást. Az NFÜ a krmányzati előíráskat beépítette a feladatellátásának munkaflyamataiba, amely következtében a 2013. évi jelentős frrásvesztési kckázatt sikerült elkerülni. Az EU-s frrásk eredményes felhasználó- 15
I. ÖSSZEGZÓ MEGMLAP{TÁSOK, KÖVETKEZTEITSEK, JAVASLATOK sa érdekében hztt krmányzati intézkedések következtében a támgatói döntéssellekötött EU-s és hazai támgatási keretösszeg 25,3%-áról 2013-ban döntöttek. A helyszíni ellenőrzés intézkedést igénylő megállapításai és javaslatai a Minlszterelnökséget vezető mlnlszternek: l. A 2007-2013. években az éves költségvetés módsíttt kiadási előirányzataként kumulált 7039,8 Mrd Ft összegű EU-s támgatásk kifizetése 70,6%-ban (4966,7 Mrd Ft) valósult meg. Az NSRK OP-k kifizetései nem biztsíttták a frrásk terv szerinti felhasználását a prgramidőszak eddig eltelt időtartama alatt. javaslat: Kiemelten kísérje figyelemmel a támgatásk kifizetéseit az EU-s frrásk teljes körű felhasználása érdekében, hgy az EU Bizttság az "n+2" időszak végén autmatikusan ne vnja vissza a támgatásk előfinanszírzással vagy időközi kifizetéssel még nem érintett részét. 16