JELENTÉS a helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről

JELENTÉS a helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről 0407 2004. március

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Iktatószám: V-1006-36/2003-2004. Témaszám: 653 Vizsgálat-azonosító szám: V-0103 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Németh Gábor osztályvezető A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: dr. Hegedüs György számvevő tanácsos Pappné dr. Szamosi Éva számvevő Az ellenőrzést végezték: Dér Lívia számvevő tanácsos dr. Hegedüs György számvevő tanácsos Hütter Erzsébet számvevő Jakubcsák Jenő számvevő Keszthelyi Zoltán számvevő dr. Kiss Károly számvevő tanácsos Koronczai Sándorné számvevő tanácsos Pappné dr. Szamosi Éva számvevő Ritecz Tibor számvevő Szikszainé Király Mária számvevő tanácsos dr. Takács András számvevő tanácsos Tormáné Ivánfi Irén számvevő tanácsos Újvári Józsefné számvevő tanácsos Varga József számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés az önkormányzati feladatellátás szervezeti formáiról és működésük célszerűségének ellenőrzéséről 0012 Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0319 Jelentés a helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzéséről 0318

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 13 1.Az önkormányzati feladatok meghatározása, tervezése és ellátási módja 13 1.1. Gazdasági program 13 1.2. Az SzMSz, a kötelező és az önként vállalt önkormányzati feladatok 13 1.3. A központi költségvetési támogatások ösztönző hatása az önkormányzatok közös feladatellátására 15 2. A körjegyzőségek és a társult képviselő-testületek hivatalainak létrehozása, működésének szabályozottsága, gyakorlata 17 2.1. A körjegyzőségek létrehozásának szabályszerűsége 17 2.2. A hivatal működésének szabályozottsága 20 2.3. A körjegyzőségek működésének szabályszerűsége és hatékonysága 21 3. A társulásban történő feladatellátás 24 3.1. A társulásban történő feladatellátás jellemzői és formái, a megállapodások szabályszerűsége, típusai 24 3.1.1. Az Ötv., Ttr. hatálya alá tartozó társulásokban történő feladatellátás 24 3.1.2. Az Ötv., Ttr. hatálya alá tartozó társulások megállapodásainak szabályszerűsége. 25 3.1.3. A Tft. hatálya alá tartozó társulások 27 3.2. A társulások működésének szabályszerűsége, hatékonysága 27 3.3. A társulás, a hivatal, a képviselő-testület együttműködésének értékelése 31 1

MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet Körjegyzőségi feladatellátásban résztvevő önkormányzatok számának alakulása 1999. és 2003. közötti években (1 oldal) 2. sz. melléklet Az önkormányzatok társulásainak alakulása (1 oldal) 3. sz. melléklet Az ellenőrzött önkormányzatok feladatait ellátó társulásos kapcsolatok száma és típusa (1 oldal) 4. sz. melléklet A költségvetési törvények által a társulások működéséhez biztosított normatív hozzájárulások összege az ellenőrzött önkormányzatoknál (1 oldal) 5. sz. melléklet Az ellenőrzött önkormányzatok költségvetési szerveit jellemző mutatók a 2000-2002. években (1 oldal) FÜGGELÉKEK 1. sz. függelék A vizsgálatba bevont helyi önkormányzatok (2 oldal) 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ötv. Tft. Ttr. Áht. Ktv. Étv. Kt. Ht. Vhr. Ámr. PIR TEÁOR SzMSz 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről 1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről 249/2000. (XII. 24.) sz. Korm. rendelet az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól 217/1998. (XII. 30.) sz. Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Pénzügyi Információs Rendszer Tevékenységek Egységes Ágazati Osztályozási Rendszere Szervezeti és Működési Szabályzat 3

JELENTÉS A helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az elmúlt években végzett ellenőrzéseink rendre megállapították, hogy az 1990. évben, a rendszerváltás keretében kialakult önkormányzati rendszer elaprózott, nem teremtett kedvező feltételeket az önkormányzati feladatok ellátásához, a közpénzek hatékony felhasználásához. Miközben az önkormányzati jogok és feladatok nagyrészt függetlenek a település lakosságszámától, az önkormányzatok széles körénél a lakosság száma, a települések anyagi ereje nem elegendő a közszolgáltatások szakszerű és hatékony megoldásához. Néhány államigazgatási feladat építéshatóság, gyámügy, okmányirodák feladata kivételével hiányzik az önkormányzati rendszerből a feladatok differenciált telepítése, a gazdasági társulási hajlandóság pedig kicsi. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított - 1949. évi XX. törvény 44/A. (1) bekezdés h.) pontjában foglaltak szerint a helyi képviselő-testület szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzataival. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 41. -a az alkotmányi előírással összhangban rögzíti, hogy a települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulási szabadság korlátozó tényezője, hogy nem sértheti az abban résztvevő önkormányzat jogait. Az Ötv. az önkormányzati feladatok színvonalasabb és hatékonyabb ellátása érdekében szabályozza a társulások létrehozását, az ezer főnél kisebb lakosságszám esetében pedig kivétel megengedésével előírja a polgármesteri hivatali feladatok közös ellátását. Az önkormányzatok együttműködési formáiként nevesíti a körjegyzőséget, a társult képviselő-testületek hivatalát, a hatósági-, az igazgatási- és az intézményfenntartó társulást, továbbá lehetővé tette más társulások létrehozását is. A központi költségvetés kezdettől fogva támogatta a körjegyzőségek létrehozását és fenntartását. A társulásos feladatellátást ösztönző támogatások, illetve többlettámogatások fokozatosan épültek be a költségvetési és az ágazati törvényekbe. A települések önállósodási törekvése azonban ellenkező irányba hatott. Ezt jelzi az önkormányzatok számának a szétválások és kiválások miatti növekedése, a körjegyzőségek számának 529-ről 492-re való csökkenése 1991. és 1997. között. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről 5

szóló 1997. évi CXXXV. törvény (Ttr.) megalkotásának célja a helyi önkormányzatok társulási jogának gyakorlati érvényesítése, az önkormányzatok együttműködésének bővítése, közös érdekű feladataik célszerű, gazdaságosabb és hatékonyabb megvalósítása, a polgároknak nyújtott közszolgáltatások színvonalának javítása, a térségi kapcsolatok elmélyítése, a társulások általánosabbá és tartósabbá tétele volt. E cél elérését szolgálta az ösztönző rendszer továbbfejlesztése is. A vizsgálatra jogszabályi felhatalmazást az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5) bekezdése és az Ötv. 92. (1) bekezdése ad. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a helyi önkormányzatok társulásai a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény előírásainak megfelelően jöttek-e létre, és működésük jogszerű-e, a költségvetési törvényekben a társulásos feladatellátásra biztosított anyagi ösztönzés hogyan alakult és érvényesült, a helyi önkormányzatok milyen feladatokat látnak el társulásos formában, a feladatellátás hatékonyabbá és színvonalasabbá vált-e, vannak-e a társulásos feladatellátást akadályozó tényezők. Vizsgált időszak: 2000. január 1-től 2003. május 31-ig Az ellenőrzés 84 önkormányzatra (2 városi, 2 nagyközségi és 80 községi) terjedt ki. A körjegyzőségi székhely, illetve társulási székhely helyi önkormányzatok közül 42-öt véletlenszerűen választottunk ki, a további 42 ellenőrzött önkormányzat az ezekhez tartozó körjegyzőségi vagy társulási tag volt. 6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Ötv. értelmében a helyi önkormányzatok dönthetik el, hogy a rendkívül széles körű közszolgáltatási feladataikat milyen formában kívánják a településen élők számára biztosítani. Ez feltételezi, hogy a szervezeti intézkedéseket, döntéseket kellő mélységű, megalapozott helyzetelemzés előzi meg. A helyi önkormányzatoknak a feladataik és anyagi erőforrásaik felmérése alapján gazdasági programot kell készíteniük működésük tervszerű, folyamatos fenntartása érdekében, dönteniük kell a feladatellátás szervezeti formáiról is. A gazdasági program készítéséhez a költségvetéssel ellentétben a jogszabályok nem adnak útmutatást, nem írják elő sem a tartalmi követelményt, sem az elkészítési határidőt. Javaslataink ellenére nem történt előrelépés a jogszabályok erre vonatkozó kiegészítése terén. 1 Az ellenőrzött önkormányzatok nem rendelkeznek olyan gazdasági programmal, amely együttesen tartalmazza az ellátandó önkormányzati feladatokat, a feladatok ellátásának szervezeti megoldását és a szükséges források biztosításának megoldását. Az önkormányzatok 64,3%-a semmilyen gazdasági programmal nem rendelkezik. A gazdasági program készítésének elmulasztásával, hiányos elkészítésével kapcsolatosan az Ötv. és a Ht. előírásának megsértését már több jelentésünk megállapította. 2 Az önkormányzatok működését szabályozó SzMSz-ek amelyeket a gazdasági programban foglaltak figyelembevételével lenne célszerű megalkotni, illetve módosítani - 85,7%-a az ellátandó feladatokat nem részletezi, csak utal az Ötv-ben előírt kötelező feladatokra, annak ellenére, hogy több törvény összhangban az Ötv-vel kötelező feladatokat határoz meg az önkormányzatok számára. Az önként vállalt feladatokról csak a költségvetési rendeletekben határoztak a vizsgált önkormányzatok. Az önkormányzat által ellátandó feladatok SzMSz-beli pontos meghatározásának hiánya maga után vonta, hogy a feladatellátás szervezeti megoldását sem 1 Jelentés a helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzéséről. 2003. Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről. 2003. 2 Jelentés az önkormányzati feladatellátás szervezeti formáiról és működésük célszerűségének ellenőrzéséről. 2000. Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásnak átfogó ellenőrzéséről. 2003. Jelentés a helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzéséről. 2003. 7

határozták meg, nem döntöttek arról, hogy a polgármesteri hivatali feladatot önállóan vagy körjegyzőség útján kívánják-e ellátni, illetve a közszolgáltatási feladataik közül mit látnak el saját intézményükkel, más önkormányzattal társulva, megbízási szerződéssel vagy gazdasági társasággal. A helyi önkormányzatok társulásainak, különösen az ezer fő alatti lakosságszámú 1482 település esetében van fontos szerepe, mert ezen kis önkormányzatok és hivatalaik sem a helyi közszolgáltatási, sem az igazgatási feladataikat nem tudják önállóan aránytalanul nagy ráfordítás nélkül amire többségüknek nincs forrása - szabályosan teljesíteni. Az Ötv. az ezer főnél kisebb lakosságszámú, a megyén belül egymással határos községek számára előírta, hogy igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítsanak és tartsanak fenn, megfelelő képesítésű jegyző alkalmazása esetén megengedte az önálló hivatal létrehozását. Ezzel a lehetőséggel még 385, az e körbe tartozó önkormányzatok 22,4%-a élt a 2004. január 1-i adatok szerint. Azok az önkormányzatok, amelyek lakosságszáma nem éri el az 500 főt és nem vesz részt körjegyzőségben, 2000. évtől nem jogosult az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására a költségvetési törvények 6. sz. melléklete szerint. E szabályozás következményeként nőtt a körjegyzőségek száma, azonban nem szabályszerű körjegyzőségek jöttek létre, az együttműködés csak a jegyző közös foglalkoztatására szorítkozik a külön-külön fenntartott hivatali munkaszervezet mellett. Még az ilyen körjegyzőségek alakulása ellenére is 95, az 500 fő alatti lakosságszámú települések 9,5%-a nem vett részt 2004. január hóban körjegyzőségben. Ugyanezen időpontban az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú községek 29%-a volt részese a körjegyzőségi együttműködésnek és a kétezernél több lakosságszámú települések 11,9%-a vett részt körjegyzőségi feladatok ellátásában az Ötv. előírásainak megfelelően székhelyként. A polgármesteri hivatali feladatok körjegyzőségi formában való ellátásáról az Ötv-beli kötelezés és a költségvetési törvényekbe beépített anyagi támogatás illetve ösztönzés hatására döntöttek az önkormányzatok. A központi költségvetés a körjegyzőségek működését 2000. évig központosított előirányzatból, azt követően pedig normatív hozzájárulással támogatta, illetve támogatja. A normatív hozzájárulás a társult képviselő-testület hivatalát is megilleti, de a hivatal működését nehezíti, hogy az önkormányzatok költségvetésének egyesítése ellenére a PIR rendszer önkormányzatonként külön költségvetés és költségvetési beszámoló készítésére kötelezi a társult önkormányzatokat. Ez a szabályozás célszerűtlenül az alacsonyabb szintű együttműködést jelentő körjegyzőség alakítására ösztönzi a társult képviselő-testületeket és nincs összhangban a közigazgatás korszerűsítési programjával sem. Az Ötv. 1997. évi módosításakor a közös képviselő-testület elnevezést a társult képviselő-testület váltotta fel, az Áht-ban ez a módosítás azonban elmaradt. A körjegyzőségek részére biztosított ösztönző támogatási rendszer a körjegyzőségek differenciált támogatását jelentette a körjegyzőséget alkotó önkormányzatok számának és együttes lakosságszámának függvényében, de nem hatott ösztönzőleg a körjegyzőségekhez tartozó települések számának növekedésére, különösen nem a nagyközségek és városok ön- 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kormányzatainak a részvételére a polgármesteri hivatali feladatok közös ellátásában (1. sz. melléklet). A váro-sokat nagyközségeket a költségvetési törvényben meghatározott anyagi ösztönzés alacsony összege nem készteti a körjegyzőségi feladatellátásban való részvételre, a községek pedig nem szívesen csatlakoznak a városi, nagyközségi székhelyű körjegyzőséghez, mert ott nem jön létre körjegyzőségi munkaszervezet. Igy a hivatali munka színvonalának emelésében, egységessé tételében nem jelentkezett a nagyobb lakosságszámú települések önkormányzati hivatalai szakmailag jobban felkészült, egy-egy szakterületet jobban ismerő munkatársainak a hatása. A vizsgált körjegyzőségek az Ötv. előírásainak megfelelően jöttek létre, de két körjegyzőség esetében megsértették az Ötv-nek azt az előírását, hogy egymással határos önkormányzatok alkothatnak körjegyzőséget. Az Ötv. a körjegyzőséghez való csatlakozást és az abból való kiválást indokolatlanul köti az alapításra és megszüntetésre vonatkozónál szigorúbb feltételekhez. A körjegyzőségek alapításával kapcsolatosan megállapítottuk, hogy a helyi önkormányzatok költségvetési szerveinek törzskönyvi nyilvántartása nagyon sok hibát tartalmaz. A törzskönyvi nyilvántartás vezetése az önkormányzatok megalakulásának időpontjában és azóta is a Pénzügyminisztérium feladata az állami pénzügyekről szóló törvény, illetve az Áht. szerint. A törvények végrehajtására vonatkozó jogszabályok a helyi önkormányzatok költségvetési szervei törzskönyvi nyilvántartását a TÁKISZ-okra, majd azok jogutódaira bízták. A törzskönyvi bejegyzéshez szükséges dokumentumokat jogszabály nem írta elő 2003. június 9-ig, így a törzskönyvi nyilvántartás nem rendezett. Az ellenőrzött önkormányzatok 5,9%-ának van csak törzskönyvi nyilvántartásba vett hivatala, a többiek esetében a költségvetési szerv polgármesteri hivatala helyett a jogi személyiséggel nem rendelkező képviselő-testület van bejegyezve. A rendezetlenség tartós fennállásához hozzájárult, hogy a pénzügyminiszter az Ámrben előírt kötelezettségét nem teljesítette, rendeletben nem állapította meg a törzskönyvi nyilvántartás adatait és az adatszolgáltatás rendjét. A körjegyzőségek működésének, gazdálkodásának szabályszerűségében számos hiányosság volt tapasztalható. A körjegyzőségek 21,6%-ának nem volt alapító okirata, elfogadott SzMSz-szel pedig csak egy körjegyzőség rendelkezett. Az ellenőrzött körjegyzőségek ügyrendjei tartalmilag hiányosak, nem tartalmazták a vezetők és dolgozók feladat-, hatás- és jogkörét. A kötelezettségvállalási, utalványozási és érvényesítési feladatok munkatársak közötti megosztása a körjegyzőségek 38%-ánál nem biztosítja az összeférhetetlenség kizárásával kapcsolatos követelményeket. Az ösztönzés ellenére sem alakultak ki olyan méretű körjegyzőségek, amelyek az ehhez szükséges személyi feltételeket biztosítani tudták volna. A körjegyzőségek fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek - egy önkormányzat kivételével - a megállapodásaiknak megfelelően hozzájárultak. A jegyzők beszámoltatása évente megtörtént, bár a beszámolók harmada a zárszámadás, költségvetés elfogadásához kapcsolódott. Az ügyfélfogadás a társközségeknél heti rendszerességű. 9

A költségvetési törvények az önkormányzatok közszolgáltatási feladatai közül a közoktatási feladatok társulás keretében való ellátásához nyújtanak ösztönző támogatást. A közoktatási feladatok intézményfenntartó társulás keretében való ellátásának ösztönzésére a központi költségvetés 1996. évtől biztosít normatív hozzájárulást. Az 1100 főnél kisebb lakosságszámú települések esetében az 5-8. évfolyamra járó tanulók intézményfenntartó társulás keretében való oktatását azzal is ösztönzi a központi költségvetés 2000. évtől, hogy az ezt teljesítő önkormányzatok az 1-4. osztályos tanulók neveléséhez-oktatásához a kistelepülési kiegészítő közoktatási hozzájárulást, 2001. évtől a hozzájárulás négyszeres összegét vehetik igénybe. A gazdasági kényszer és az ösztönzés együttes hatására az ellenőrzött önkormányzatok 45%-a vett részt közoktatási intézményfenntartó társulásban. A 2002. év végén az országban 601 közoktatási társulás működött 1827 önkormányzat részvételével. A belső ellenőrzési társulások működéséhez 2003. évtől központosított előirányzatból biztosít támogatást a központi költségvetés, de az igénybevétel feltételei indokolatlanul szigorúak voltak. A társulásban résztvevő önkormányzatok számának legalább 11-nek, a felügyeletük alá tartozó költségvetési szerveknek pedig legalább 30-nak kellett lenni a támogatás jogszerű igénybevételéhez. A 2004. évre vonatkozó költségvetési törvény a belső ellenőrzési társulások létrehozását akadályozó szigorú feltételeket enyhítette. A belső ellenőrzési társulások alakulását akadályozta a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény azon előírásának, hogy a közigazgatási szerv ellenőrzési hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő feladat ellátására kizárólag közszolgálati jogviszony létesíthető, különböző értelmezése, az ezt tükröző eltérő tartalmú minisztériumi szakmai vélemények. Az akadályt jelentő értelmezés és szakmai vélemény szerint polgármesteri hivatalban, körjegyzőségben belső ellenőrzést csak köztisztviselő végezhet, a belső ellenőrzési társulásban pedig közalkalmazottak dolgoznak. A további önkormányzati feladatok esetében a normatív hozzájárulás fajlagos összege független az ellátás szervezeti megoldásától. Ennek következtében az e körbe tartozó szociális és gyermekjóléti szolgálati feladatok ellátásában a társulásokkal azonos arányban vesznek részt gazdasági társaságok. A társulások az Ötv., Ttr. és a Tft. vonatkozó előírásai szerint jöttek létre. A megállapodások jóváhagyásáról, módosításáról, a megszüntetésről, a társuláshoz való csatlakozásról, a társulási megállapodás évközbeni felmondásáról a képviselő-testületek minősített többséggel döntöttek. A társulási megállapodások hiányossága, hogy nem tartalmaznak előírást a társulás működésének célszerűségi és gazdasági szempontból való ellenőrzésére, a társulás megszűnése esetében az elszámolás rendjére. Az intézményi társulásokhoz tartozó intézmények, a jogi személyiséggel rendelkező társulások alapító okiratai, SzMSz-ei, szabályzatai hiányosak, nem tartalmazzák a vezetők kinevezésének és felmentésének szabályait, a költségvetési szerv gazdálkodási jogkörét, a vezetők hatás- és jogkörét. A megállapodásokban rögzített működési kiadások viselése a közoktatási intézményi társulások 6,5%-ánál nem a megállapodások szerint történt. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A társulásos feladatellátás hatékonyságának értékelését a képviselőtestületek nem tartották szükségesnek, mert más feladatellátási módra való áttérésre nem láttak lehetőséget. Az önkormányzatok azok is, ahol sok társulást működtetnek, illetve sok társulásban vesznek részt a társulás megalakításával és a költségekhez való hozzájárulással teljesítettnek tekintik a feladatokat. A polgármesteri hivatalok feladatainak körjegyzőség útján történő ellátása hatékonyabb munkavégzést eredményezett, de a működésükkel kapcsolatosan megállapított szabálytalanságok azt jelzik, hogy a feladatellátás színvonala nem emelkedett. Azoknak a körjegyzőségeknek az esetében, amelyeknél a körjegyzőség székhelyén kívül is tartanak fenn munkaszervezetet a hatékonyság sem növekedett, nem használták ki a körjegyzőségi forma alkalmazásában rejlő lehetőségeket. A közoktatási intézményfenntartó társulások mind a feladatellátás hatékonyságát, mind a feladatellátás színvonalát javították. Csökkent az általános iskolákban az osztatlan képzési forma és növekedett a szakos ellátottság. Ellenőrzési tapasztalataink szerint a jelenlegi jogszabályi környezet és ösztönző rendszer keretei között az önkormányzatok már további társulások létrehozására nem vállalkoznak. A városok a működési kiadásaik növekedését intézményrendszerük racionalizálásával korlátozzák, és nem hoztak döntést intézményfenntartó társulások alapítására. Így a feladatellátás hatékonyságának és színvonalának további javulása csak a jogszabályi környezet módosítása és az ösztönzés (pozitív és negatív) fokozása révén érhető el. Ebbe az irányba hat a Kormány közigazgatás korszerűsítési programja, amely jogilag lehatárolt és szabályozott kistérségi szint létrehozását tervezi, melyben a települési együttműködési formák a szabad társulás elvének figyelembe vételével intézményi keretek között fejlődhetnek tovább 3. Az ellenőrzött önkormányzatoknak a törvényes rend helyreállítása céljából javasoltuk, hogy: készítsék el az Ötv. 91. (1) bekezdésében előírt gazdasági programjukat, valamint a körjegyzőségek SzMSz-ét az Ámr. 10. (4), (7) és (8) bekezdése szerint; aktualizálják az Ámr. előírásainak megfelelően az ügyrendeket, alapító okiratokat; a Vhr. előírásainak és a helyi adottságoknak megfelelően készítsék el, illetve aktualizálják a gazdálkodás szabályszerűségét biztosító számviteli politikát és a kapcsolódó szabályzatokat; gondoskodjanak a gazdálkodás, számviteli tevékenység területén a belső kontrollok érvényesüléséről; 3 A társulások keretében kialakuló jobb feltételek (szakember ellátottság, optimálisabb méret) kedvezően hatnak a magánszektor bevonására, illetve az önkormányzatok ebből adódó erősebb érdekérvényesítésére is. 11

a társulás tagjai a Ttr. 6. (3) bekezdésének megfelelően ellenőrizzék a társulás működését és a polgármesternek a (4) bekezdés előírásait betartva számoljanak be a képviselő-testületnek a társulás tevékenységéről, pénzügyi helyzetéről és a társulási cél megvalósításáról; a körjegyzőségek működésének ellenőrzését az Ötv. 40. (6) bekezdés szerint végezzék el; a pénzgazdálkodási jogkörök gyakorlása során maradéktalanul tartsák be az Ámr. 134-138. -aiban meghatározott szabályokat. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a belügyminiszternek 1. Kezdeményezze a közigazgatási korszerűsítési program keretében a) b) c) a hatékonyabb szervezeti formák gyorsabb elterjedése érdekében az ösztönző rendszer, az érdekeltség továbbfejlesztését; az Ötv. nagyközségi/városi székhelyű körjegyzőségekre vonatkozó rendelkezéseinek a kiegészítését annak érdekében, hogy az a benne résztvevő önkormányzatok tényleges együttműködési formájává váljon, a csatlakozó települések részt vehessenek a döntéshozatalban és az ellenőrzésben; a körjegyzőségek működésére vonatkozó ösztönző támogatási rendszer módosítását, hogy a nagyközségek és városok önkormányzatai érdekeltté váljanak a körjegyzőségi együttműködésben való részvételben és ezáltal a feladatellátás színvonala javuljon. 2. Kezdeményezze az Ötv. 39. (3) bekezdésének módosításával a körjegyzőséghez csatlakozás és az abból való kiválás feltételeinek az alapítással, illetve megszűnéssel kapcsolatos követelményekkel összhangban levő meghatározását. 3. Kezdeményezze a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 1. (8) bekezdésének módosítását, hogy egyértelművé váljon annak hatálya és ne akadályozza a helyi önkormányzatok belső ellenőrzési társulásainak létrehozását, működését. 4. Kezdeményezze az Áht. 66. -ának módosítását, az Ötv. 44. (2) bekezdésének előírásaival való összhang megteremtését, a közös képviselő-testület helyett a társult képviselő-testület megnevezés használatát. a pénzügyminiszternek Készítse el a törzskönyvi nyilvántartás adatait és az adatszolgáltatás rendjét megállapító - az Ámr. 158. (2) bekezdésében feladatául meghatározott - miniszteri rendeletet. A rendeletben írja elő a törzskönyvi nyilvántartás adatállományának az államháztartás önkormányzati rendszerére vonatkozó felülvizsgálatát. 12

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ ÖNKORMÁNYZATI FELADATOK MEGHATÁROZÁSA, TERVEZÉSE ÉS ELLÁTÁSI MÓDJA 1.1. Gazdasági program A helyszíni ellenőrzésbe bevont 84 helyi önkormányzat közül 54 esetében a jegyző nem teljesítette a Ht. 140. (1) bekezdés a.) pontjában, a polgármester a Ht. 139. (1) bekezdés a.) pontjában; a képviselő-testület pedig a Ht. 138. (1) bekezdés a.) pontjában előírt gazdálkodási feladatát. A jegyző nem készítette el, a polgármester nem terjesztette elő, a képviselő-testület pedig nem határozta meg gazdasági programját, ezzel megsértették az Ötv. 91. (1) bekezdésének előírását, nem alkották meg az önkormányzat gazdasági programját. A gazdasági program készítéséhez a költségvetéssel ellentétben a jogszabályok nem adnak útmutatást, nem írják elő sem a tartalmi követelményt, sem az elkészítési határidőt. Véleményünk szerint a helyi önkormányzat tervszerű működésének az alapja a gazdasági program, abban kellene meghatározni az ellátandó feladatok körét, az ehhez szükséges források biztosításának módját és a feladatok ellátásának szervezeti formáit. Az elfogadott gazdasági programok az önkormányzat által megvalósítandó fejlesztési feladatokat rögzítik, de azok forrását csak a Balatonederics gazdasági programja tartalmazza. A gazdasági programokból hiányzik az ellátandó feladatok és a feladatellátás szervezeti formáinak meghatározása. 1.2. Az SzMSz, a kötelező és az önként vállalt önkormányzati feladatok A helyi önkormányzat működésének, feladatai ellátásának legfontosabb alapdokumentuma a gazdasági program alapján megalkotott SzMSz. Erről az Ötv. 18. (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A jogi normához fűzött kommentár kiemeli, hogy az önkormányzatok eltérő adottságai, a kötelező és a szabadon vállalt feladatok különbözősége sajátos szabályozást igényelnek, teret engedve az önkormányzatok önállóságának, lehetőséget biztosítva a szervezetalakítás szabadságához, a működés helyi szabályozásához. Ennek megfelelően az általános önkormányzati gyakorlat az előírt SzMSz alkotás kötelezettségét a települési önkormányzat egészére értette. Az Ötv. 8. (2) bekezdésére figyelemmel az önkormányzatok maguk határozzák meg - a lakos- 13

ság igényei alapján, anyagi lehetőségüktől függően mely feladatokat milyen mértékben és módon látnak el, melyek a kötelező, és melyek az önként vállalt feladatok. Az Ötv 8. (4) bekezdése felsorolja azokat a helyi közszolgáltatási feladatokat, amelyekről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni, azonban ezen túlmenően az Ötv. 1. (5) bekezdése szerint törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladatkört állapíthat meg. Ennek megfelelően több ágazati törvény kötelező feladatot ír elő az önkormányzatok részére. A 84 ellenőrzött önkormányzat közül hat önkormányzat (Bázakerettye, Lispeszentadorján, Simaság, Ragály, Trizs, Üllő) SzMSz-ében nem foglalkozik sem a kötelező, sem az önként vállalt feladatokkal. Ezen önkormányzatok azt az álláspontot képviselik, amely az Ötv. normaszövegének szó szerinti értelmezésével az SzMSz hatályát csupán a képviselő-testületre terjeszti ki, de az nem felel meg az Ámr. 10. (4) bekezdés előírásainak. A vizsgált önkormányzatok 85,7%-a az SzMSz -ben átveszi az Ötv. 8. (1) és (4) bekezdéseinek szövegét, egyúttal utalva arra, hogy a 8. (4) bekezdésben felsorolt 8 feladatcsoportot tekintik kötelező feladatnak. Mindössze kilenc önkormányzat (Balafonföldvár, Lengyeltóti, Bálványos, Kerkafalva, Komjáti, Alsószenterzsébet, Zalatárnok, Szentkozmadombja, Zalaháshágy) egészíti ki a törvényi felsorolást. Balatonföldvár, Lengyeltóti, Bálványos, Komjáti településeken kötelező feladatnak számít a gyermekjóléti és gyermekvédelmi alapellátás, Zalatárnokon ezen kívül a települési könyvtári ellátás. Zalaháshágyon, Szentkozmadombján, valamint Kerkafalván és Alsószenterzsébeten a köztisztaság és a településtisztaság is kötelező feladat, az utóbbi községben még a sportfeladatok tartoznak a kötelező feladatok közé. Azok az önkormányzatok, amelyek az Ötv. 8. (4) bekezdésében felsorolt feladatokat tekintik kötelezőnek, általánosságban a 8. (1) bekezdésében felsorolt közszolgáltatási feladatokat tartják önként választható feladatoknak és SzMSzükben úgy rendelkeznek, hogy az önként vállalt feladatok kérdésében az éves költségvetésben kell állást foglalni a pénzügyi fedezet biztosításával egyidejűleg, azonban a költségvetési rendeletek csak kivételesen foglalkoznak nevesítetten az önként vállalt feladatokkal. Somogysárd az SzMSz 3. számú mellékletében sorolja fel az önként vállalt feladatait. Ez jelenleg az enyhe fokban értelmi fogyatékos, sérült gyermekek alapfokú oktatása feladatot jelenti. Az Ötv. 69. (5) bekezdése, valamint Ktr. 87. (1) bekezdése e) pontja szerint, a megyei önkormányzat kötelező feladatát a települési önkormányzat önként vállalt feladatként átvállalhatja, az önkormányzati szabályozás megfelel a hivatkozott törvényi előírásoknak. Nagyrozvágy SzMSz-e valódi önként vállalt önkormányzati feladatokat sorol fel: tejcsarnok (tejbegyűjtők) üzemeltetése, tejbeszedéssel kapcsolatos feladatok ellátása; legeltetéssel kapcsolatos feladatok elvégzése, a lakosság részére mezőgazdasági szolgáltatások végzése. Az önkormányzat által ellátandó feladatok SzMSz-beli pontos meghatározásának hiánya maga után vonta, hogy a feladatellátás szervezeti megoldását sem 14

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK határozták meg, nem döntöttek arról, hogy a polgármesteri hivatali feladatot önállóan vagy körjegyzőség útján kívánják-e ellátni, illetve a közszolgáltatási feladataik közül mit látnak el saját intézményükkel, más önkormányzattal társulva, megbízási szerződéssel vagy gazdasági társasággal. A polgármesteri hivatal által ellátandó feladatokat annak alapító okiratában kell meghatározni az Ámr. 10. (4) bekezdés b. pont előírásának megfelelően. Alapító okirattal pedig minden költségvetési szervnek rendelkeznie kell az Áht. 87. (1) bekezdése szerint, így a polgármesteri hivataloknak és a körjegyzőségeknek is. Az önkormányzatok arra való tekintettel, hogy az Alkotmány 44/B. (1) bekezdését és az Ötv. 38. (1) bekezdését úgy értelmezték, hogy a polgármesteri hivatal a törvény alapján jött létre, annak alapító okirattal történő megalapításáról nem kell gondoskodniuk. A mulasztás létrejöttében és tartós fennmaradásában közrehatott a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartásának rendezetlensége. Jogszabály nem írja elő, hogy a törzskönyvi nyilvántartásba vételt az alapító okirat alapján kell végezni. Ezért fordulhat elő, hogy az ellenőrzött önkormányzatok mindössze 5,9%-ának, öt önkormányzatnak (Balatonföldvár, Kadarkút, Lengyeltóti, Nagyrozvágy, Somogysárd) van törzskönyvi nyilvántartásba vett polgármesteri hivatala. A többi önkormányzat esetében a nem költségvetési szerv képviselő-testület szerepel a törzskönyvi nyilvántartásban, Kisrozvágy esetében maga az önkormányzat. A törzskönyvi nyilvántartás vezetése az önkormányzatok megalakulásának időpontjában - és azóta is - a Pénzügyminisztérium feladata az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény, illetve az Áht. szerint. A törvények végrehajtására vonatkozó jogszabályok [az állami költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló 19/1980. (IX. 27.) PM rendelet, a költségvetési szervek költségvetésének végrehajtásáról szóló 4/1991. (II. 13.) PM rendelet, a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről szóló 137/1993. (X.12.) Korm. rendelet, a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának beszámolásának rendjéről szóló 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet és az Ámr.] a helyi önkormányzatok költségvetési szervei törzskönyvi nyilvántartását a TÁKISZ-okra, majd azok jogutódaira bízták. A rendezetlenség tartós fennállásához hozzájárul, hogy a pénzügyminiszter az Ámr. 158. (2) bekezdésében előírt kötelezettségét nem teljesítette, rendeletben nem állapította meg a törzskönyvi nyilvántartás adatait és az adatszolgáltatás rendjét. A közpénzek felhasználásának, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és az ellenőrzések bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvénnyel módosított Áht. 2003. június 9-től hatályos 88. (5) bekezdése és a 88/A. (1) bekezdése meghatározta a törzskönyvi nyilvántartásba vételhez benyújtandó dokumentumokat és a törzskönyvi nyilvántartás adattartalmát. A törvény a vizsgált időszak lezárását követően lépett hatályba. 1.3. A központi költségvetési támogatások ösztönző hatása az önkormányzatok közös feladatellátására A polgármesteri hivatali feladatok közös ellátását végző körjegyzőségek alakítását és működését az önkormányzatok létrejötte óta támogatja különböző formában a központi költségvetés. Először a körjegyzők béréhez járult hozzá a költségvetés, majd 2000. évig a központosított előirányzat terhére pályázati 15

úton kaptak támogatást, 2000. évtől pedig normatív hozzájárulásban részesülnek. A normatív hozzájárulás alap-hozzájárulásból és ösztönző hozzájárulásból áll. Ez utóbbinak a fajlagos összege függ a körjegyzőséget létrehozó községek számától és körjegyzőséghez tartozó községek együttes lakosságszámától, illetve attól, hogy a körjegyzőség székhelye község vagy nagyobb település (nagyközség, város, megyei jogú város). Tapasztalatunk szerint az ösztönző támogatási rendszer a körjegyzőségek differenciált támogatását jelentette, de nem hatott ösztönzőleg a körjegyzőségeket létrehozó települések számának növekedésére. Ezt igazolják az országos összesített adatok is, az egy körjegyzőségi székhelyhez tartozó tag községek áltagos száma a 2000. évi 1,72-ról 1,68-ra csökkent három év alatt (1. sz. melléklet). A körjegyzőségek, egyben a körjegyzőségekhez tartozó tagközségek számának növekedését az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatási feltételeinek normatív szabályozása váltotta ki, 2000. évtől ugyanis azok az önkormányzatok, amelyek lakosságszáma nem éri el az 500 főt és nem vesznek részt a körjegyzőségben nem jogosultak ilyen jogcímű támogatásra. A 133 főnél kisebb lakosságszámú községek körjegyzőséghez való csatlakozását azzal is ösztönzi a költségvetési törvény 3. sz. mellékletének az 1. pontja, hogy a községek általános feladatai jogcímű támogatás összege a lakosságszámtól függetlenül legalább 2000 ezer forint, ami több mint a lakosok száma alapján járó összeg. A belső ellenőrzési társulások működéséhez a 2003. évtől központosított előirányzatból biztosít támogatást a központi költségvetés, de az igénybevétel feltételei indokolatlanul szigorúak. A társulásban résztvevő önkormányzatok számának legalább 11-nek, a felügyeletük alá tartozó költségvetési szerveknek pedig legalább 30-nak kellett lenni a támogatás jogszerű igénybevételéhez. A 2004. évre vonatkozó költségvetési törvény a belső ellenőrzési társulások létrehozását akadályozó szigorú feltételeket enyhítette. A belső ellenőrzési társulások alakulását akadályozta a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 1. (8) bekezdés előírásának a különböző értelmezése, az ezt tükröző eltérő tartalmú minisztériumi szakmai vélemények. Az akadályt jelentő értelmezés és szakmai vélemény szerint polgármesteri hivatalban, körjegyzőségben belső ellenőrzést csak köztisztviselő végezhet, a belső ellenőrzési társulásban pedig közalkalmazottak dolgoznak. A költségvetési törvények további önkormányzati feladatok társulási formában történő ellátásához is biztosítanak normatív hozzájárulást (családsegítő és/vagy gyermekjóléti szolgálat működtetése, falugondnoki szolgáltatás, gondozási központ fenntartása), de azoknál a fajlagos hozzájáruláshoz ösztönző többlettámogatás nem kapcsolódik. A családsegítő és/vagy a gyermekjóléti szolgálat működtetése kiegészítő hozzájárulását a feladat ellátása után 2000-2002-ben az ellenőrzött önkormányzatok 21,3%-a vette igénybe, melyek társulásban látták el a feladatot. E jogcímen a jogosultság feltétele a 188/1999. (XII. 16.) sz. Korm. rendelet, 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK valamint a 281/1997. (XII. 23.) sz. Korm. rendelet (2003. január 1-től a 259/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet) szerinti működési engedélyek megléte volt, valamint az, hogy a társulások a Ttr. 8., 9., és 16. -ai szerint intézményi társulás keretében működjenek. A társulásoknak továbbá igazolniuk kellett a Közigazgatási Hivatal vezetőjének nyilatkozatával, hogy a társulási megállapodás törvényes. A társulásos feladatellátás színvonalának és hatékonyságának értékelését a képviselő-testületek nem tartották szükségesnek. Ez az önkormányzati hozzáállás, magatartás következménye annak, hogy az önkormányzatok azok is, ahol sok társulást működtetnek, illetve sok társulásban vesznek részt a társulás megalakításával teljesítettnek tekintik a feladatokat. 2. A KÖRJEGYZŐSÉGEK ÉS A TÁRSULT KÉPVISELŐ-TESTÜLETEK HIVA- TALAINAK LÉTREHOZÁSA, MŰKÖDÉSÉNEK SZABÁLYOZOTTSÁGA, GYAKORLATA 2.1. A körjegyzőségek létrehozásának szabályszerűsége Az Alkotmány 44/B. (1) bekezdése minden helyi önkormányzat képviselőtestületét kötelezi, hogy hivatalt hozzon létre. Az Ötv. 38. (1) bekezdése általános szabályként úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre polgármesteri hivatal elnevezéssel, az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. Az Ötv. 39. (1) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy a polgármesteri hivatal feladatkörét ne az önkormányzat által létesített saját polgármesteri hivatal, hanem több helyi önkormányzat által alapított körjegyzőség végezze. A körjegyzőséget a társulások közé soroljuk, azonban jogállását tekintve az önkormányzati hivatal egyik fajtája, a résztvevő helyi önkormányzatok gazdálkodásának végrehajtó szerve, jogi személyiséggel rendelkező költségvetési szerv. A körjegyzőség hivatali jellegét a következők támasztják alá: Az Áht. 66. -a a körjegyzőséget az önkormányzati hivatal típusaként említi a taxatív felsorolásban. A körjegyző szakmailag ugyanúgy vezeti hivatalát, a körjegyzőséget, mint a jegyző a polgármesteri hivatalt. A körjegyzőségben minden olyan feladatot ellátnak, amit a polgármesteri hivatalban is ellátnak, csak nem egy, hanem több önkormányzat számára. Polgármesteri hivatal megszűnése esetén az önkormányzat körjegyzőségbe mehet, körjegyzőségből kiválás esetén viszont polgármesteri hivatalt kell alakítani, vagy másik körjegyzőségbe kell belépni. Ez csak azonos jogállású jogintézmények esetén lehetséges. Ebből az is következik, hogy amíg a hatósági társulás intézménytípusú szerveződés egyes feladatok ellátására, addig a körjegyzőség az összes hivataltípusú feladatot úgy látja el, mintha polgármesteri hivatal volna. 17

Az Ötv. 39. (1) bekezdése szerint az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községeknek körjegyzőséget kell létrehozniuk, azonban az Ötv. 39. (2) bekezdése megengedi, hogy az ezernél kevesebb lakosú község önálló hivatalt hozzon létre. Az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben. Az ellenőrzött önkormányzatok a körjegyzőség létrehozására vonatkozó törvényi rendelkezéseket a következők kivételével betartották: Barlahida, Kustánszeg, és Mikekarácsonyfa Barlahida székhellyel körjegyzőséget működtet, tart fenn az Ötv. 39. (1) bekezdés előírását megsértve, a három település egyike sem határos másikkal. Barlahidától Kustánszeg északra 15 km, Mikekarácsonyfa délre 10 km távolságra található, közöttük a körjegyzőséghez nem tartozó települési önkormányzatok vannak. Lovászpatona és Nagydém 1991-ben Lovászpatona székhellyel körjegyzőséget hozott létre, amelyhez 1997-ben Bakonyság csatlakozott, azonban a körjegyzőségi megállapodást nem módosították. A jelenlegi körjegyzőt a 2002. évben már mindhárom önkormányzat képviselő-testülete együttes ülésen nevezte ki de a körjegyzőség alapító okirata csak 2002. december 10-vel készült el, azt együttes testületi ülésen jóváhagyták. Farád és Acsalag közigazgatásilag egymással nem határos települések is az Ötv. 39. (1) bekezdés előírását megsértve alakítottak egymással körjegyzőséget. Az Ötv. hatálybalépésekor fennálló közös tanács székhelyének képviselőtestülete nem tagadhatta meg az Ötv. 104. (3) bekezdése szerint, hogy a település körjegyzőség székhelye legyen. E rendelkezés alapján a településnek nem kellett részt vennie a körjegyzőségben, csak hozzá kellett járulnia, hogy a körjegyzőség munkaszervezete ott lássa el feladatát. Ilyen körjegyzőség működik a Zala megyei Csesztregen. Kerkafalva községi székhellyel Kerkafalva, Alsószenterzsébet, Felsőszenterzsébet, Kerkakutas, Magyarföld és Ramocsa települések önkormányzatai Csesztregen alakították meg körjegyezőségüket 1991. január 1-vel. Valamennyi település Csesztregtől távol, attól északi irányban található. Csesztregen még egy körjegyzőség található, amelyet Csesztreg és Nemesnép önkormányzatai tartanak fenn. Az Ötv. 39. (1) bekezdése szerint a kétezernél nagyobb lakosságszámú települések nem csatlakozhatnak körjegyzőséghez, hanem csak körjegyzőségi székhelyek lehetnek. Az Ötv. 38. (3) bekezdésének megfelelően ha a körjegyzőség székhelye nagyközség vagy város a körjegyzői feladatokat a nagyközségi, városi jegyző a polgármesteri hivatal bevonásával látja el. Ezekben az esetekben nem jön létre törzskönyvi nyilvántartásba bejegyzendő, költségvetési szervként működő körjegyzőségi munkaszervezet. Ilyen körjegyzőség van az ellenőrzött önkormányzatok közül Balatonföldvár, Lengyeltóti városokban és Kadarkút nagyközségben. Mindhárom településen a székhely önkormányzatok aktív részvételével körjegyzőséget alapítottak a helyi önkormányzatok létrejöttekor. Balatonföldvár és Lengyeltóti várossá válása miatt, Kadarkút pedig az Ötv. 1994. évi módosítása miatt ez léptette hatályba az Ötv. 38. (3) bekezdését kilépett a körjegyzőségből és a körjegyzőségeket a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartásából is törölték, a körjegyzőségek jogilag megszűntek, gyakorlatban most már csak megálla- 18

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK podás alapján, szolgáltatást végezve látják el a volt körjegyzőségek feladatait. Az Ötv. a körjegyzőség alapítása és megszüntetése esetében a csatlakozással és a kiválással ellentétben nem írja elő, hogy az csak a naptári év első napjával lehet és arról hat hónappal korábban kell meghozni a határozatot. Simaság és Nemesládony községek körjegyzőségéhez 2001. január 1-vel kívánt csatlakozni Tompaládony. Az Ötv. 39. (3) bekezdése értelmében csatlakozásról, kiválásról hozott döntést hat hónappal korábban kell meghozni. Tompaládony belépési szándékát 2000. őszén jelezte, így a tervezett 2001. januári belépési időponthoz már nem állt rendelkezésre hat hónap. A polgármester megkereséssel fordult a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztályához a témával kapcsolatban, amely szakmai véleményében jelezte, hogy a törvény csak a csatlakozás és kiválás eseteit szabályozza időkorláttal, ám a megszüntetés és új körjegyzőség alakítását már nem. Ennek eredményeként az 5/2000. (XII. 21.) számú, minősített többséggel hozott határozattal december 31-i időponttal megszüntették Simaság Nemesládony körjegyzőséget. A megszüntetésről megszüntető okiratot bocsátottak ki. Ugyanezen a napon a három község képviselő-testületei minősített többséggel határozatot hoztak az új körjegyzőség megalakítására, illetve jóváhagyták az erre vonatkozó megállapodást, a körjegyzőség alapító okiratát, melynek aláírására felhatalmazták a polgármestereket. A körjegyzőség ügyrendjének kidolgozására a körjegyzőt hatalmazták fel. A körjegyzőséghez való csatlakozás Ötv. 39. (3) bekezdésbeli szabályai érvényesültek Nagyrozvágy, Kisar, Lovászpatona, Óhíd esetében. Az Áht. 66. -a szerint az önkormányzat gazdálkodásának végrehajtó szerve a közös képviselő-testület hivatala. Az Ötv. 1997. évi CXXXIV. törvénnyel történt módosítása óta a közös képviselő-testület jogintézményét a társult képviselő-testület váltotta fel, az Áht-ban azonban ez a módosítás elmaradt, az önkormányzati hivatal típusainak tételes felsorolásában a polgármesteri hivatal és a körjegyzőség mellett a közös képviselő-testület hivatala van nevesítve. A társult képviselő testületek részben vagy egészben egyesítik költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn, és intézményeiket is közösen működtetik, de a PIR előírása megköveteli, hogy a költségvetés egyesítése ellenére önkormányzatonként külön költségvetést és költségvetési beszámolót készítsenek. Nyolc önkormányzat (Bükkösd és Cserdi; Borzavár és Porva; Nagyrozvágy és Kisrozvágy; Bázakerettye és Lispeszentadorján) 1990-ben közös (társult) képviselő-testületet alapítottak az Ötv. 44. -a alapján, és négy közös képviselőtestületi hivatalt hozott létre. A közös (társult) képviselő-testület jogintézmény bonyolultságát jellemzi, hogy a Bükkösd, Bázakerettye, Nagyrozvágy székhelyű közös (társult) képviselő testület a közös hivatal mellett körjegyzőséget is létrehozott. Borzavár viszont Porvával csak a közös képviselő-testület hivatalát hozta létre, amelyet a társult képviselő testület megszűnése miatt 2003. január 1 vel megszüntettek, majd ugyanezen a napon a két önkormányzat körjegyzőséget alapított. Bázakerettyén 2003. január 1-én, Bükkösdön pedig 2003. június 30-án a közös (társult) képviselő-testületet megszüntették. 19

Nagyrozvágy és Kisrozvágy közös (társult) képviselő-testületét továbbra is fenntartja, a két önkormányzat folyamatosan egyesítette költségvetését, azonban költségvetésüket és beszámolójukat külön-külön kellett elkészíteniük, mert a PIR rendszer az egyesített költségvetést, beszámolót nem tudja kezelni. A közös képviselő-testület mellett fenntartott körjegyzőséghez 2002. január 1-jén csatlakozott Semlyén község Önkormányzata. Az ellenőrzött körjegyzőségek közül a Bedegkér, Dunaszeg, Farác, Győrzámoly, Márianosztra és Zsalacséb székhelyű körjegyzőségek nem hoztak létre egységes hivatalt, a körjegyzőségi tag településen is tartanak fenn munkaszervezetet, együttműködésük a jegyző közös alkalmazását jelenti. A körjegyzőségbe bevitt köztisztviselők személyi kiadásait az önkormányzatok maguk viselik és létszámukról is önállóan döntenek. Ezek az önkormányzatok nem használták ki a körjegyzőségi feladatellátási mód hatékonyságnövelési lehetőségét. 2.2. A hivatal működésének szabályozottsága Minden költségvetési szervnek alapító okirattal kell rendelkeznie az Áht. 88. (3)-(4) bekezdések alapján. A vizsgált 37 körjegyzőség közül 8-nak (21,6%) nem volt alapító okirata. A meglévő alapító okiratok mindenütt hiányosak voltak, az állami feladatként ellátandó alaptevékenységüket nem fogalmazták meg. Az ellenőrzött 37 körjegyzőségből csupán 1 körjegyzőség rendelkezett SzMSzszel, 1 körjegyzőségnek pedig elkészült SzMSz-ét még nem fogadták el. Kerkafalva székhellyel létrehozott körjegyzőség 2003. május 1-én hatályba lépett SzMSz-el rendelkezik. A szabályzat azonban nem felel meg az Ámr. 10. (4) bekezdése követelményének, mert a körjegyzőségnek nincs alapító okirata, ezért az SzMSz-t sem lehet értékelni, hogy az valamennyi, az alapító okiratban felsorolt állami feladatot tartalmazza-e. Galgamácsán a körjegyzőséget létrehozó önkormányzatok képviselőtestületeinek 2001. november 29-i ülésén napirendi pontként szerepelt a körjegyzőség SzMSz-ének jóváhagyása. Az ülésen megfogalmazódott kifogások ügyfélfogadási idő, iratkezelés, stb. miatt nem történt meg a jóváhagyás, és olyan döntés született, hogy a módosított SzMSz tervezetet a következő ülésen tárgyalják meg. Az ÁSZ vizsgálat időpontjáig azonban erre még nem került sor. A többi körjegyzőségnek Bükkösd, Farád, Szentlászló kivételével - ügyrendje van. Tartalmilag valamennyi ügyrend hiányos, mert csak az általános igazgatási ügymenettel, az ügyfélfogadással és a kiadmányozással foglalkoznak, a körjegyzőség költségvetési szervként való működését nem veszik figyelembe. Az Ámr. 17. (4) bekezdésének megfelelő, vagyis: a gazdasági szervezet és szervezeti egységei és pénzügyi-gazdasági feladatok ellátásáért felelős személy(ek) által, továbbá a hozzá rendelt részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek tekintetében ellátandó feladatait, a vezetők és más dolgozók feladat-, hatás- és jogkörét részletesen tartalmazó ügyrendet egyetlen ellenőrzött önkormányzat sem készített. 20