A FEGYVERES VÉDELEM MINT ÁLLAMI ALRENDSZER

Farkas Ádám A FEGYVERES VÉDELEM MINT ÁLLAMI ALRENDSZER ÉS ANNAK SZABÁLYOZÁSI SAJÁTOSSÁGAI

FARKAS ÁDÁM A FEGYVERES VÉDELEM MINT ÁLLAMI ALRENDSZER ÉS ANNAK SZABÁLYOZÁSI SAJÁTOSSÁGAI MAGYAR KATONAI JOGI ÉS HADIJOGI TÁRSASÁG BUDAPEST, 2018.

A fegyveres védelem mint állami alrendszer és annak szabályozási sajátosságai Szerző: Dr. Farkas Ádám főhadnagy Olvasószerkesztő: Dr. Kelemen Roland Minden jog fenntartva! A borítóhoz felhasznált kép a theguardian.com webhelyről származik. (https://www.theguardian.com/world/2016/apr/15/paris-attacks-operationsentinelle-soldiers-patrolling-streets-france-safer) A kötet online, ingyenesen elérhető módon, Budapesten, 2017-ben került elsőként közzétételre a kiadó által. A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016- 00001 azonosítószámú, A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés elnevezésű kiemelt projekt keretében működtetett Concha Győző Doktori Program keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem felkérésére készült. Kiadja: Magyar Katonai Jogi és Hadijogi Társaság Kiadó képviselője: Dr. Kádár Pál PhD dandártábornok, elnök ISBN: 978-615-00-2823-1 (nyomtatott) 978-615-00-2843-9 (elektronikus) Készítette: Palatia Nyomda és Kiadó Kft. Farkas Ádám, 2018.

a mozdulatlanság nem reális alternatíva egy állandóan változó világban Zygmunt Bauman

TARTALOM TARTALOM 7 BEVEZETÉS 9 1. AZ ÁLLAM FEGYVERES VÉDELMI RENDSZERÉNEK MEGHATÁROZÁSA, RENDELTETÉSE ÉS ALAPVONÁSAI 15 1.1. A fegyveres védelem rendeltetése és alapvonásai 15 1.2. A fegyveres védelem alrendszerének tagozódása 21 2. AZ ÁLLAM FEGYVERES VÉDELMÉNEK SAJÁTOS ALAPELVEI 27 2.1. Az egyazon erőszak elve 27 2.2. A jogállamiság elve 29 2.3. A civil kontroll elve 33 2.4. Az operativitás elve 36 3. AZ ÁLLAM FEGYVERES VÉDELMI RENDSZERÉNEK SZABÁLYOZÁSI SAJÁTOSSÁGAI 39 3.1. Alapvetések 40 3.2. Az alrendszeri szint 43 3.3. Az ágazati szint 50 3.3.1. A honvédelmi jog 51 3.3.2. A rendészeti jog 55 3.3.3. A nemzetbiztonság joga 58 ÖSSZEGZÉS 61 FELHASZNÁLT IRODALOM 65 A SZERZŐRŐL 71 7

BEVEZETÉS A civil és a katonai szféra viszonya a nemzetbiztonsági politika egyik ága. A nemzetbiztonsági politika célja az ország társadalmi, gazdasági és politikai intézményei biztonságának erősítése más független országok részéről jelentkező fenyegetésekkel szemben. A nemzetbiztonsági politika elvileg három formában és két szinten létezhet. A katonai biztonsági politika azon tevékenységek programja, amelyet arra terveznek, hogy minimalizálják, vagy semlegesítsék az ország meggyengítésére vagy megsemmisítésére irányuló erőfeszítéseket olyan fegyveres erők részéről, amelyek intézményi vagy területi határain kívül tevékenykednek. A belbiztonsági politika a felforgatás veszélye ellen veszi föl a küzdelmet vagyis azon erőfeszítés ellen, amely az állam meggyöngítésére vagy megsemmisítésére irányul a területi vagy intézményi határain belül tevékenykedő erők részéről. A helyzeti biztonsági politika az állam viszonylagos erejének csökkentésére irányuló, a társadalmi, gazdasági, demográfiai és politikai viszonyokban bekövetkező hosszú távú változásokból fakadó lemorzsolódás fenyegetésével foglalkozik. E politika mindhárom formájának van operatív és intézményi szintje. Az operatív politika a biztonsági fenyegetéssel való szembeszállás céljából tett azonnali intézkedésekből áll. Az intézményi politika azzal a móddal foglalkozik, ahogyan megfogalmazzák és megvalósítják az operatív politikát. 1 9 Samuel P. Huntington A társadalom állam általi védelme és az ennek érdekében szükség esetén intézményesítetten igénybe vett és ultima ratio fegyveres erőszak egyszerre jelenti az állam egyik differentia specificáját a legitim fizikai erőszak monopóliumával és egyben az állam egyik legősibb és legalapvetőbb funkcióját. 2 Az intézményesített és végső 1 Samuel P. Huntington: A katona és az állam. Budapest, Zrínyi Atlanti Kiadó, 1994, 8. o. 2 Ezt példázza az is, hogy számos jelentős és meghatározó államfelfogás, vagy államfogalom egyértelműen és közvetlenül építkezik az állami erőszak bennerejlőségére, mint előfeltételre. E tekintetben bővebben lásd: Farkas Ádám:

fokon fegyveres erőszak alkalmazása, illetve az azzal való fenyegetés révén ugyanis az állam nem csak a konkrét támadó, rendbontó magatartásokkal, vagyis a társadalom szempontjából nézve illegitim erőszakformákkal szemben lép fel, hanem belső rendjét és stabilitását is fenntartja az elrettentés képességével. Ez az intézményesített erőszak az állam általi védelem történetileg is alapvető része és folyamatosan működtetett, de alkalmazásában végső eszköze, ami azonban sajátosságai mellett is csupán része a védelem funkció- és intézményrendszerének. Azon sajátos része, amelyben a többi biztonságszavatoló például energia, gyógyszerés egészség, kommunikáció, közlekedés, ellátás biztonsági állami funkció is élő és állandó kapcsolatokkal kell, hogy rendelkezzen a saját területén megjelenő és ezzel a komplex biztonság egészét fenyegető legsúlyosabb kihívások elleni védelem kapcsán. A fegyveres védelem mint állami alapfunkció és az ezt realizáló katonai karakterű szervek 3 mind szervezetükben, mind szabályozásukban hatalmas fejlődésen mentek keresztül, amelyben hasonlóan az állami apparátus és feladatrendszer egészéhez robbanásszerű differenciálódást hozott a 19-20. század. 4 Ennek az Tévelygések fogságában? Tanulmányok az állam fegyveres védelmének egyes jogtani és államtani kérdéseiről, különös tekintettel Magyarország katonai védelmére. Budapest, Magyar Katonai Jogi és Hadijogi Társaság, 2016., Farkas Ádám: A fegyveres erőszak az államról és a jogról alkotott fogalmaink körében. In Államtudományi Műhelytanulmányok 2016/3. szám. 3 Kutatásim során egyik fő munkafogalmam a katonai karakterű szervek fogalma. Katonai karakterű szervek alatt a legitim, szabályozott, monopolizált és szervezett állami erőszak érvényesítésére törvényileg feljogosított, fő szabály szerint katonai rendfokozati hierarchiában, parancsuralmi vezetési rendszerben és a szervezet egészét általánosságban jellemző fegyveres jellegben működő testületeket értem. Ez a kategorizálás ebben a formában nem tesz különbséget sem aszerint, hogy az adott szervezet fő funkciója belső, vagy külső védelmi, sem aszerint, hogy mely védelmi ágazathoz tartozik a szervezet, sem pedig aszerint, hogy a szervezet beleérthető-e valamelyik már használt, bevett de nem ritkán vitákkal terhelt fogalmi körbe, mint amilyen a fegyveres erő, a rendészeti szervek, rendvédelmi szervek vagy a nemzetbiztonsági szolgálatok. Fontos azonban kiemelni, hogy ez egy rendszerező, tehát tudományos, elméleti fogalom és nem egy alternatíva a katonai, nemzetbiztonsági, illetve rendészeti szervek legális fuzionálására. 4 E tekintetben lásd a közigazgatás és a közjogtudomány terén: Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi 10

eredménye lett az, hogy a korábban leginkább a katonai védelem dominanciájával jellemezhető fegyveres védelmi funkció mára már egy önálló állami alrendszerként is értelmezhető, melyben több egymást kiegészítő ágazat alkotja az állam fegyveres védelmi rendszerét, vagyis azt a mátrixot, amely a legitim fizikai erőszak révén megvalósuló védelem, mint állami alapfunkció megvalósításáért, illetve elrettentő képességéért felelős. Samuel P. Huntington ezt az állami alrendszert a mottóul választott gondolataiban a politika terrénumából közelítette meg, s gyűjtőfogalomként a nemzetbiztonsági politikát használta. Igaz ugyan, hogy ez a fogalom Magyarországon nem vehető át teljességgel, mivel a rendszerváltozást követően a titkosszolgálati és állambiztonsági megfogalmazások helyett a nemzetbiztonsági jelzőt az egyik védelmi ágazatra, a titkosszolgálati szférára vette használatba a jogalkotó, de úgy vélem, hogy a rendszerszintű megközelítés ettől még helyén való módon receptálható. Az tehát, amit Huntington nemzetbiztonsági politikaiként rendszerfogalom gyanánt használ, kutatásaimban hazai megközelítést adva 5 Nyomda, 1930., Egyed István: Az új államrendszerek és a magyar alkotmány. Budapest, Különnyomat a Magyar Jogászegyleti Értekezések és Egyéb Tanulmányok III. évfolyamából, 1935., Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942., Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1943. 5 A fegyveres védelem rendszerszemléletéről példaként lásd: Sulyok Gábor: 5. [Védelmi kötelezettség]. In Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I. Budapest, Századvég kiadó, 2009, 306-321. o., Lakatos László: Honvédelmi igazgatás. In Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási Jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből I. Budapest, Complex Wolters Kluwer, 2013, 197-248. o., Farkas Ádám: Az állam fegyveres védelmének alapvonalai és Kiegyezést követő polgári evolúciója. Budapest-Győr, Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, doktori értekezés, 2018., Farkas Ádám: Adalékok az állam fegyveres védelmének rendszertani megközelítéséhez. In Honvédségi Szemle 2017/1. szám, 44-58. o., Farkas Ádám: Az állam fegyveres védelmének szabályozása a magyar jogrendszerben. In Sereg Szemle 2017/2. szám, 146-161. o., Farkas Ádám: Tévelygések fogságában? Tanulmányok az állam fegyveres védelmének egyes jogtani és államtani kérdéseiről, különös tekintettel Magyarország katonai védelmére. Magyar Katonai és Hadijogi Társaság, Budapest, 2016., Farkas Ádám: A terrorizmus elleni harc, mint kiemelt ágazatközi fegyveres védelmi feladat. In Szakmai Szemle 2017/3. szám, 5-20. o. 11

leginkább az állam fegyveres védelmi rendszere, vagy adott esetben a nemzetvédelem gyűjtőfogalmával lenne Magyarországon leírható és értelmezhető. Fontos azonban a huntingtoni megközelítést több szemléleti alapvetéssel is kiegészíteni a fegyveres védelem rendszerét bemutató, taglaló gondolatok előtt: - Huntingtonnál a más független országok részéről jelentkező fenyegetések megfogalmazás egy klasszikusan 19-20. századi biztonságfelfogást szemléltet munkája keletkezési idejére figyelemmel, ami mára jelentősen meghaladottá vált. Persze a tevőleges védelem kulcsszereplője továbbra is az állam, de annak hatékonyságához egyre fontosabbak a tartós államközi együttműködések és a nem állami szereplőkkel való kooperáció. - Ezt megfordítva a fenyegetések terén is egyre jelentősebbek a nem állami szereplők, különösen a szervezett bűnözés, a terrorizmus, a kiber-fenyegetések, a migráció és annak szervezése, valamint ezek kereszteződései terén. - A nem állami szereplők súlynövekedése és a technológiafejlődés miatti biztonsági változások új védelmi ágazatokat hívhatnak életre, vagyis ösztönzik a 19-20. századi katonai, rendészeti, titkosszolgálati/nemzetbiztonsági felosztás alapján álló séma rendszerszintű újragondolását. - A fegyveres jellegű védelmi dimenziók rendszerszerű záródása és fundamentális jellege mellett egyre fontosabb a civil és fegyveres biztonság-szavatoló intézmények együttműködése, valamint ezek koordinált fejlesztése és irányítása, ha úgy tetszik, a totális védelemre 6 való felkészülés, amire egyes államok 6 A totális védelem gondolatkísérletével kapcsolatos vitaindítóként lásd: Farkas Ádám: A totalitás kora? A 21. század biztonsági környezetének és kihívásainak totalitása és a totális védelem gondolatkísérlete. Budapest, Magyar Katonai Jogi és Hadijogi Társaság, 2018. 12

lakosságfelkészítésének megújulása 7 épp úgy példát hozhat, mint a NATO átfogó megközelítése és a resilience erősítése. Mindezek alapján tehát egyértelmű, hogy korunk komplex biztonsága és dinamikusan változó környezete egy rendszerként működő és korszerű védelmet tesz szükségessé, aminek egyszerre kell felvennie a versenyt az új kihívásokkal és megtartani a reagáló képességet a régiekkel szemben. Ehhez a komplex, szisztematikus, átfogó, működésében, képességeiben, eszközeiben is naprakész védelemhez azonban a klasszikus alapterület szisztematikus felülvizsgálatán és fejlesztésén át vezet az út, ideértve elsőként a fegyveres területek, valamint a fegyveres és nem fegyveres elemek viszonya kapcsán elérendő megújulást és szemléletváltást is. 7 Németországból 2016-ban érkezett hír arról, hogy felülvizsgálatra került a lakosság védelmét válsághelyzetek esetén szolgáló terv, amelyet utoljára 1995- ben frissítettek. 2018 májusában számolt be arról a sajtó, hogy Svédországban a háború, vagy válság idejére történő felkészítést szolgáló füzetet osztott ki az állam a lakosság körében, ami mellett számos más a hibrid háborúra való felkészülést szolgáló intézkedést is tettek. (Lásd: http://hu.euronews.com/2018/05/22/-keszuljfel-a-haborura-cimu-haborus-utmutatot-kuldtek-ki-a-sved-haztartasoknak; letöltve: 2018.05.30.) Emellett Norvégia és Finnország is tett kifejezetten a katonai védelem körébe tartozó lépéseket egy esetleges válság hatékonyabb kezelése érdekében, amiről a svéd események kapcsán számolt be a sajtó emlékeztetőleg. (Lásd: https://index.hu/kulfold/2018/06/01/sved_valasztasok _orosz_beavatkozas_felelmek_lepesek/, letöltve: 2018.06.02.) 13

1. AZ ÁLLAM FEGYVERES VÉDELMI RENDSZERÉNEK MEGHATÁROZÁSA, RENDELTETÉSE ÉS ALAPVONÁSAI Az állami funkciók és az állam mint rendszer irányából történő megközelítésben az állam fegyveres védelme nem más, mint az állam intézményesített védelmi alrendszerének visszatükrözése, egy rendkívül bonyolult funkcionális tehát feladatrendszeri és emellett szervezeti mátrix, melyben a katonai karakterű szervek számos közös jellemzővel bírnak és melyben e szervekre nézve számos közös követelmény, elv, illetve jellemző fedezhető fel az egyes sajátos feladatokból fakadó különneműségi jellemzők mellett. Mondhatnánk úgy is, hogy az állam fegyveres védelmi rendszere nem más, mint az állam legitim fizikai kényszer monopóliumának mint absztrakciónak az objektiválódása, rendszerszemléletű visszatükrözése, leírása, azaz a testet öltött védelmi funkcióösszesség, vagyis a huntingtoni nemzetbiztonsági politika magjának az államszervezetben való intézményesülése. Ezen állami alrendszer jobb megértéséhez célszerű áttekinteni annak rendeltetését és alapvonásait, valamint rendszerszintek szerinti és funkcionális tagozódását, illetve sajátos elveit, hogy aztán ezzel kapcsolatban a szabályozási igényekről is állást tudjunk foglalni. Természetesen e szegmensek mellett külön kutatásokban és publikációkban vizsgálandó a téma történetisége épp úgy, mint a nemzetközi összehasonlító vizsgálata. 1.1. A FEGYVERES VÉDELEM RENDELTETÉSE ÉS ALAPVONÁSAI A fegyveres védelem vagy nemzetvédelem fogalmával és funkcionális tagozódásával kapcsolatos korábbi megállapítások 8 köréből azt érdemes kiemelni, hogy az állam fegyveres védelme, 8 A jelen alcím a témával kapcsolatos korábbi kutatásaim és publikációim megállapításainak a doktori kutatás eredményeivel bővített változatára épülnek. 15

nem térben és konkrét cselekményekben értelmezendő védelem, hanem az állam illetve a nemzet érdekeinek aspektusából. Ebben a megközelítésben persze a támadás is lehet a védelem része, amennyiben az Clausewitznek a háborúról alkotott klasszikus tételére figyelemmel az állam érdekeinek előmozdítását, védelmét szolgálja, vagyis az érdekvédelemre törekvő politika folytatását jelenti más eszközökkel. Ezt persze ma már a nemzetközi béke és biztonság szavatolására hivatott intézmények korlátozzák, de ettől még a támadó védelem messze nem példa nélküli a geostratégiai realitásban. Ez az alapvetés persze nem újdonság, hiszen a hadtudományok és a stratégiai gondolkodás is hasonló alapvetések mentén mozog hosszú ideje, belátva, hogy a hathatós védelemnek a jövőbeni újabb támadási hullámok megtörése, megelőzése érdekében is szerves része a támadás lehetősége, alkalmazása. Persze ezt az állam perspektívájában és a védelem, illetve a fegyveres védelem katonai védelemnél lényegesen szélesebb horizontján jóval komplexebben kell értelmezni és inkább úgy foghatjuk fel, mint ténylegesen defenzív, a hátrányok elkerülését szolgáló, ha úgy tetszik passzív cselekmények, és a tartós, hosszú távú érdekvédelmet előnybiztosítással szolgáló, kifelé ható, aktív cselekmények összképét. Ez a fajta védelmi komplexitás talán a legkönnyebben értelmezhető a titkosszolgálati fő funkciók kettősén, az elhárítás és a hírszerzés-felderítés duálon keresztül, melyek a tág értelmű védelem évezredes múltú, 9 de szabályozásában fiatal területei. Az elhárítás annyiban passzív, amennyiben célja a saját érdekek elleni, tehát hátrányt okozni hivatott külső aktív hatások észlelése, leleplezése, semlegesítése, vagyis a tényleges, szűkebben értelmezett védekezés. Addig a hírszerzés/felderítés célja a kifelé ható aktív tevékenység folytatása annak érdekében, hogy az így szerzett előnyök és az ellenoldalon generált hátrányok révén 9 Pilch Jenő (szerk.): A hírszerzés és kémkedés története I-III. Budapest, Kassák Kiadó, 1999., Hajma Lajos: A katonai felderítés és hírszerzés története. Budapest, ZMNE Felderítő Tanszék, 2001. 16

szolgálja az állam pozíciójavításának érdekét a világhatalmi erőtérben. 10 Az ilyen értelemben kiterjesztően kezelt fegyveres védelem rendeltetése tehát az állam létének és érdekeinek kényszerrel való fenyegetésre, kényszer alkalmazásra, vagyis szervezett, monopolizált és jellegében ultima ratio de nem kizárólag fegyveres erőszakra épített megóvása, előmozdítása. Természetesen ez a feladatrendszer és intézményi mátrix nem azt jelenti, hogy a kizárólagos vagy domináns munkamódszer az erőszak alkalmazása, vagy azzal való fenyegetés lenne, ahogy azt sem, hogy ez az erőszak csak fegyveres lehet. Csupán annyit jelent a fegyveres védelemben a fegyveres jelleg karakterisztikát meghatározó természete, hogy az ezzel kapcsolatos sajátosságok alapjaiban határozzák meg ennek az állami alrendszernek a működését, szabályozását és mint ilyenek, egyben kizárólagos jelleggel ezen állami alrendszerben jelennek és jelenhetnek meg szervezetten, mint ultima ratio közjogi eszköz az állam kezében. Ennek a szisztémának az intézmény bázisa történetileg a katonai védelem volt, mely a 19. századig lényegében átnyúlt a belrend fenntartása és a hírszerzés területeire is. Ekkor tehát a védelem katonai dominanciája egyfajta egypólusúságot jelentett, melyet valódi rendszerként még nehezen lehetett volna értelmezni. A 19. század óta azonban az állam egészének feladatrendszere és struktúrája folyamatos differenciálódásban, fejlődésben, bővülésben és változásban van, amelynek során a fegyveres védelem is többpólusú, többosztatú lett és abban már a jogállamiság követelményeihez közelítve előbb a rendészet vált teljesen önállóvá a katonai védelem mellett, majd a titkosszolgálati, vagy magyar 10 A hírszerzés és felderítés kettősségével és összefüggéseivel kapcsolatban lásd: Boda József: "Szigorúan titkos!"? - Nemzetbiztonsági almanach. Budapest, Zrínyi kiadó, 2016., Kenedli Tamás Kis-Benedek József Szabó Károly: A katonai felderítés és elhárítás evolúciója, szervezete és feladatkörei. In Farkas Ádám Kádár Pál (szerk.): Magyarország katonai védelmének közjogi alapjai. Budapest, Zrínyi kiadó, 2016, 72-94. o., Kobolka István (szerk.): Nemzetbiztonsági alapismeretek. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013., Dobák Imre (szerk.): A nemzetbiztonság általános elmélete. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Nemzetbiztonsági Intézet, 2014. 17

megfogalmazásban nemzetbiztonsági tevékenység. Ezzel alakult ki lényegében egy valódi rendszere a fegyveres védelemnek, amely az infokommunikációs forradalommal és a nemzetközi jog rendszerét megkerülni kívánó hibrid háborús geopolitikai törekvésekkel jelenleg újabb jelentős változások előtt áll. Ehhez pedig hozzá kell vennünk a nemzetközi béke és biztonság rendszerének korlátozásait érő kihívásokat és a nem állami szereplők, illetve a bukott államok problémakörét is. A 19. századdal kezdődő államfejlődés és ennek keretében a fegyveres védelem rendszerének kialakulása azonban csak az egyik eredmény volt. A másik jelentős eredménye a 19. századdal kezdődő intenzív változási időszaknak pedig az, hogy immár egyértelmű és ciklikusan ismétlődő szükségszerűség, hogy időről-időre összemérjük a fegyveres védelmet meghatározó állami alapérdekeket ami az állam történelmi létrejöttének alapérdeke az egyes korszakos érdekekkel és eszmei törekvésekkel, méghozzá oly módon, hogy abban az alapfunkció, a biztonság, a rend és végső soron az állam létének és általa a jogok érvényesülésének fenntartása biztosított legyen. Ez már az állam fegyveres védelmének egyik alapvonása, nevezetesen hogy annak feladatrendszere végső soron az állam létének és a jogok érvényesülésének intézményesített fegyveres erőszakra alapozott garantálásában, és az erre való felkészülésben, vagyis az állam- és jogrendszer működésének végső biztosításában ragadható meg, ami a biztonság, a fejlődés és a gyarapodás előfeltétele. A következő legjelentősebb alapvonást az egyes katonai karakterű szervek közti közös metszet adja, jelesül hogy mindegyik jogosult az állam egységes, monopolizált erőszak jogosítványának alkalmazására. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a katonai karakterű szervek működése kizárólag erőszak alkalmazására, vagy azzal való fenyegetésre épülne, hiszen azokban széles körben vannak jelen a nem fegyveres, illetve klasszikusan igazgatási funkciók is. Azt sem jelenti ez a jelleg, hogy a katonai karakterű szervek erőszakkal párosuló működésén belül a fegyveres erőszak bírna kizárólagossággal. Ez a jogosultság annyit jelent, hogy az 18

állam absztrakt erőszakmonopóliumát ezek a szervek jogosultak intézményesítetten, szervezetszerűen foganatosítani, ha azt a jogrendszer keretei között meghatározott állami érdek védelme indokolttá teszi. Ez a jogosultság egyben kizárólagos felhatalmazást is jelent az intézményesített és szervezett erőszakalkalmazásra. Hasonlóan fontos alapvonás az államon belüli sajátos alrendszeri jelleg szempontjából az, hogy a fegyveres védelem rendszere testesíti meg végső soron a teljes jogrendszer mögött közvetve vagy közvetlenül meghúzódó kényszerítő erőt. A fegyveres védelem tehát elválaszthatatlan része az államműködésnek, azaz az állam rendszerének. Egy olyan sajátos alrendszerről van szó, amely nem csak az erőszakmonopólium funkciónkénti különlegessége miatt specialiter, hanem azért is, mert annak a hatékony működéséhez sajátképű szervezeti, személyi, szolgálati megoldásokra és követelményekre, valamint működési szabályrezsimekre van szüksége. Ezek arra hivatottak, hogy egyrészről fokozott kontrollt jelentsenek a rendkívül erős jogosítványok gyakorlása felett, másrészről garantálják a hatékony működést minden körülmények között, legyen az normál jogrend biztonságát veszélyeztető válságok, bűncselekmények, vagy katasztrófák erőtere, vagy az államrend fennálltának és stabilitásának az egészét veszélyeztetni képes, különleges jogrend kihirdetését indokoló fenyegetettségeknek a réme. Ebből a speciális jellegből azonban egy újabb alapvonás, a kettős természet következik. A fegyveres védelem ugyanis egyik oldalról része a mindenkori államszervezet egészében véve civil irányítású szisztémájának, de nem integrálható teljességgel annak civil rendszerébe. Ennek egyik oka, hogy a fegyveres védelem személyi oldalról egy olyan speciális közszolgálat, amely túlmutat a hivatali és hatósági jogkörök gyakorlásán és olyan többlet kötelezettségekkel és jogosítványokkal párosul, amelyek csak egy sajátos rendben realizálhatók a kívánt hatékonysággal. A másik ok az ellátandó feladatok által igényelt szervezeti és működési, eljárási sajátosságokban rejlik, valamint az ehhez rendszeresített eszközökben, az erőszakalkalmazás lehetőségét magában hordozó 19

módszerekben, illetve az ezek hatékonyságához nélkülözhetetlen parancsuralmi rendszerben. E tekintetben azonban talán az egyik legjelentősebb alapvonásként azt is ki kell emelni, hogy a fegyveres védelem ugyan az állam rendszerének egy sajátos és részint elkülönültséget mutató alrendszere, de nem corpus separatum az állam és társadalom vonatkozásában. Ennek a jelentősége abban ragadható meg, hogy be kell látnunk, a fegyveres védelem képességei, hatékonysága, leginkább attól függ, hogy a társadalom és politika milyen szerepet szán neki és ehhez milyen erőforrásokat és lehetőségeket bocsát rendelkezésre. Ha egy államban a fegyveres védelem nem kellően erős, vagy hatékony, annak bizonyára vannak a fegyveres védelmen belül rendszerszintű okai is, de sokkal biztosabb, hogy nagyobb súllyal esnek latba a fegyveres védelmet formáló és erőforrásokkal azt nem kellően ellátó, vagy azok hatékony felhasználását nem kellően kontrolláló társadalmi és politikai döntések mulasztások láncolata, valamint a politikai kultúra esetleges torziói, melyek hátráltatják a jogállami, de hatékonyságot növelő működést és fejlődést. Ennek a megközelítésnek az esszenciáját Zachar József történeti vonatkozásban a következőképp fogalmazta meg: Minden hadsereg jellegét az adott társadalmi berendezkedés határozza meg. A társadalomtól való függés elsődlegesen gazdasági. A termelés mindenkori fokától és szintjétől függ az élőerő, a fegyverzet és felszerelés, a szervezés és a hadviselés. Ugyanilyen jelentőségű azonban a társadalomtól való politikai függés. 11 Mindezeken alapvetésekre mintegy reflektálva a tudományos vizsgálat és a fejlesztés tekintetében az utolsó alapvetésként azt kell kiemelnünk, hogy a fegyveres védelem elemzése, fejlesztése és formálása során egyszerre kell figyelemmel lenni az állam és társadalom előtt álló kihívások igényeire ami általában a létveszélyeztető kihívások körén kívül figyelmet és erőforrást akar elvonni a védelemtől, valamint a fegyveres védelem azon sajátosságára, hogy az abba történő befektetések hosszú távú hatással járnak, akárcsak azok elmaradása. A fegyveres védelem 11 Zachar József: Idegen hadakban. Budapest, Magvető Kiadó, 1984, 10. o. 20

sajátossága ugyanis, hogy a hatékonyság fenntartásának elmulasztása indokolatlanul nagy veszteségek nélkül sem a szabályozás, sem a reális képességek terén nem pótolható és nem eszközölhető ki azonnal egy hosszabb elhanyagolási periódus után. Ilyesfajta tűzoltó megoldások a valóban jelentős kihívások kezelésének igénye esetén sem anyagi, sem termelési, sem felkészítési tekintetben nem vihetők ki a fegyveres védelem terén, csak jelentős biztonságdeficittel és hosszú távú veszteségekkel úgy az anyagiakban, mint az emberéletekben. Ez pedig csak tovább fokozza a civil és fegyveres védelem együttes erősítésének igényét, vagyis a már említett resilience, mint széles értelemben vett társadalmi ellenállóképesség fejlesztését, ami a koordinált és előre eltervezett állami és társadalmi felkészülésre, valamint a korszerű fegyveres védelmi rendszerre kell, hogy épüljön. 1.2. A FEGYVERES VÉDELEM ALRENDSZERÉNEK TAGOZÓDÁSA A fegyveres védelem tagozódása egyrészről építhető egy funkcionális sémára, melyet a kortárs államfelfogásra alapított vizsgálódások szerint korábbi kutatásaimban magam is megjelenítettem. Ez a védelmi funkciókból, vagy feladatokból kiinduló megközelítés alapvetően kategorizáló természetű, vagyis valamely domináns jelleg szerint felosztja a védelmi funkciókat. Ez a felosztás lehet a feladat ellátásához leginkább illeszkedő szervezeti jelleg szerint katonai, rendészeti, titkosszolgálati tagolású; lehet a védelem érvényesülési területe szerint külső és belső osztatú. 12 Ezek az osztályozások azonban meglátásom szerint csak részlegesen helytállók és azok egymást kiegészítve tudnak megfelelőek lenni. A fegyveres védelem mint állami alrendszer tagozódása szempontjából célszerű meglátásom szerint továbbra is a rendszerszemléletnél maradni. Ez ugyanis lehetőséget teremt arra, 12 Ezt a felosztást használja mások mellett Lakatos László is abban a 2013-ben megjelent közigazgatási jogi szakkönyv sorozatban, amelyben a honvédelmi igazgatás rendszerét mutatja be. Lásd: Lakatos László i.m. (2013) 199-248. o. Hasonló szemléletet tükröz a nemzetbiztonsági tevékenységek vonatkozásában: Dobák Imre (szerk.) i.m. (2014), Hajma Lajos i.m. (2001). 21

hogy a fegyveres védelem komplex szervezeti mátrixán belüli katonai karakterű szervek és az általuk megjelenített funkciók ellátása között további olyan hasonlóságokat keressünk, amelyek már nem homogének a fegyveres védelem alrendszerének egészében, de annak egyes főbb szféráit kirajzolják. Meglátásom szerint ez a megközelítés vezet el minket a fegyveres védelem rendszerének jobb megértéséhez és ezen belül egy ágazati tagozódáshoz, amely alatt már inkább csak egyes szervezeti sajátosságok szintjén találhatunk újabb homogén jellemzőkarakterisztikát. Ez a tagozódás a 20. századból megörökölt fegyveres védelmi szisztémára vetítve az alábbi ábrával szemléltethető. A fegyveres védelem rendszere Honvédelmi ágazat Rendészeti ágazat Nemzetbiztonsági ágazat Ágazatokon belüli katonai karakterű szervek A fegyveres védelem rendszerének tagozódása Az hogy egy adott állam mely felosztást és milyen éles határvonalakkal használja, már döntően történelmi sajátosságokból levezethető egyedi tényező, de az megállapítható, hogy felfedezhetők bizonyos csoportjellemzők e tekintetben is az európai alkotmányfejlődés egyes nagy térségeiben. Magyarország vonatkozásában 1989-től 2015-ig egy erős elhatárolásra építő 22

szisztéma érvényesült, amely az egyes védelmi ágazatok közti átfogó megközelítést, vagy kooperációt a katasztrófaelhárítás körén túl inkább csak különleges jogrend idején tette lehetővé. Ebben 2015 óta mérsékelt, a rendszerszemléletű újragondolást mellőző, inkább egyes kihívásokra reagáló elmozdulás érzékelhető a fegyveres védelem rendszerének funkciói terén, azonban már közép távon is szükséges lenne a fegyveres védelem rendszerének átfogó felülvizsgálata a hatékonyabb erőforráskihasználás és a funkció-, illetve szabályozásfejlesztés törekvései mellett. A 2015-től tapasztalható elmozdulás fő oka az, hogy a biztonsági környezetben megjelenő új kihívások természete és a nemzetközi erőtér alakulása elkezdett szürke zónákat kialakítani a biztonsági kihívások vonatkozásában, amihez nem illeszthető az éles alaprendeltetési elhatárolás koncepciója, mivel a szürkezónás kihívások kezeléséhez funkcionális átmeneteket kell képezni tekintettel arra, hogy a fenyegetések ötvözik a kezelés terén az egyes klasszifikációk szerinti jellegeket, azaz egyszerre mutathatnak katonai, rendészeti és nemzetbiztonsági vonatkozásokat, vagy épp külső és belső fenyegetési jelleget, illetve a civil és a fegyveres védelem által kezelendő kombinált kihívás-jellemzőket. E tekintetben jelentős eltérés mutatkozik a magyar modell és a nyugati megoldások között, mivel utóbbiak körében bevett megoldásként jelenik meg, hogy törvényi szinten megalapozásra kerülnek olyan különleges jogrend vagyis a jogrendszer normál működésének részben-egészben történő felfüggesztésére irányuló rendkívüli intézkedések 13 bevezetését nem igénylő speciális feladatok, amelyeknél a fegyveres védelem rendszerén belüli 13 A téma kapcsán példaként lásd: Csink Lóránt: Mikor legyen a jogrend különleges? In Iustum Aequum Salutare 2017/4. szám, 7-16. o., Till Szabolcs: A különleges jogrendi kategóriarendszer egyszerűsítésének jövőbeli esélyei. In Iustum Aequum Salutare 2017/4. szám, 55-75. o., Keszely László: A különleges jogrend a védelmi igazgatás gyakorlati, jogalkalmazói szemszögéből. In Iustum Aequum Salutare 2017/4. szám, 77-89. o., Farkas Ádám: A jogállamon túl, a jogállam megmentéséért. In Iustum Aequum Salutare 2017/4. szám, 17-29. o., Kelemen Roland: Az Alaptörvény különleges jogrendi rendszerének egyes dogmatikai problémái kitekintéssel a visegrádi államok alkotmányának kivételes hatalmi szabályaira. In Katonai Jogi és Hadijogi Szemle 2017/1-2. szám, 37-68. o. 23

kontúrok elmosódnak, vagyis tényleges ágazatközi fellépés valósul meg. Ennek fő megjelenési formája, hogy a fegyveres erő a kivételes hatalom bevezetése nélkül is bevonhatóvá válik egyes belbiztonsági feladatokba a nemzetbiztonsági szféra támogatása mellett, illetve hogy a feladatok igényei szerint a rendészeti és a nemzetbiztonsági szféra is tudja támogatni a katonai védelmet. 14 Ezzel tehát kimondásra került a nyugati jogrendszerekben, hogy a szürkezónás fenyegetések körében lényegében megszűnik a külső-belső védelem éles elhatárolásának értelme és csak egyetlen és egységes fegyveres védelemről érdemes beszélni, amelyen belül persze megmarad az alapfeladatok szerint főfelelős szervek és a közreműködők közti hatáskörmegosztás, de a védelem mint alapfunkció mégis egységesül a hatékonyság érdekében. E körben persze felvethető a további kutatások során, hogy ez a 20. századi szemléletre épülő tagozódás a fegyveres védelem rendszerén belül felülvizsgálandó-e az ágazatok tekintetében is, hiszen korunkban egyre jelentősebbek azok a kihívások, amelyek több klasszikus ágazat metszésében kezelendők, vagy sajátképű megoldásokat is igényelnek és a feladatok, jellegek, valamint szervezeti igények miatt akár önállósíthatók is lennének. Ilyenként vizsgálható például a határőrizet és -védelem, illetve a terrorelhárítás és a kibervédelem. Jelen állásunk szerint azonban a fegyveres védelem rendszere három ágazatra bontva elemezhető a legitim fizikai erőszak monopóliumának objektivációján belül, aminek fő osztályozási elvei: (1) a szervezeti tagozódás, (2) a funkcionális sajátosságok, (3) a rendeltetés és (4) nem utolsó sorban az alapjogkorlátozás jellege. Hasonlóan tehát Samuel P. Huntington nemzetbiztonsági politikáról alkotott nézetével, egy a fegyveres védelemi alapfunkciót összefoglaló állami alrendszeren belül három nagy ágazatot jeleníthetünk meg pillanatnyilag, ezek: (1) a honvédelem, a (2) rendészet és a (3) nemzetbiztonsági tevékenységek révén. Ezeken belül további alfeladatok és ezeket ellátó katonai karakterű szervek 14 Ezt példázta az elmúlt közel két évben a katonai erő közrenvédelembe való bevonása az anti-terrorista intézkedések keretében Franciaországban, Belgiumban, vagy Olaszországban. 24

jeleníthetők meg, így az ágazati tagolással egyszerre lehet felrajzolni a funkciók szoros és kevésbé szoros kapcsolódásait, valamint ezek szervezeti hátterét és ezek révén vázrajzot adni a kormányzaton belüli feladatmegosztás felülvizsgálatához és formálásához a tárcák közti hatáskörmegosztás tekintetében. Az ágazatokra, azok funkciócsoportjaira és az ezeket ellátó szervezetekre tagoló rendszerszemlélet nem csak a jobb értelmezhetőséget, átláthatóságot és szervezhetőséget támogatja, hanem egyben előre vetíti azt is, hogy bár az állam egésze felől nézve a legitim fizikai erőszak monopóliuma egy egység, annak szervezése és gyakorlása épp úgy felosztandó a hatalommegosztás elvein túl a végrehajtó hatalmon belül, mint ahogy az államhatalom egésze sem koncentrálódhat egy hatalmi ág, vagy entitás kezében. Ez pedig már előrevetíti azt is, hogy meglátásunk szerint az állam fegyveres védelmével kapcsolatban célszerű sajátos alapelveket is megfogalmazni. 25

2. AZ ÁLLAM FEGYVERES VÉDELMÉNEK SAJÁTOS ALAPELVEI Ha elfogadjuk azt az alapvetést, hogy az állam fegyveres védelmét igenis elkülönült területként kell kezelnünk, amely szükségképpen érinti a jog szinte minden területét, akkor szükségesnek mutatkozik bizonyos alapelvek meghatározása is, amelyek az állam fegyveres védelmére nézve irányadóak lehetnek mind az értelmezés, mind az elemzés, mind pedig a jövőbeni formálás, szabályozás tekintetében. Ez a felvetés nem előzmények nélküli a hazai jogi gondolkodásban, hiszen Hautzinger Zoltán a katonai büntetőjog tekintetében hasonló megközelítésbe helyezte vizsgálata tárgyát, amikor a katonai büntetőjog rendszertanát dolgozta ki. 15 Ezt a szemléletmódot magam is követendőnek tartom. Mindezekre figyelemmel az állam fegyveres védelmének kortárs alapelveiként a következőket javasolom számba venni a fegyveres védelem rendszerének szabályozási sajátosságaira vonatkozó gondolatok előtt: 1. egyazon erőszak elve, 2. jogállamiság elve, 3. civil-kontroll elve, 4. operativitás elve. 2.1. AZ EGYAZON ERŐSZAK ELVE Az egyazon erőszak elve alatt azt értem, hogy bár az állam fegyveres védelmén belül a minősített erőszak kategorizáltsági követelménye folytán bizonyos kiképzési, szervezési, politikai és ésszerűségi sajátosságok miatt operálunk ugyan egyfajta funkcionális és 15 Hautzinger Zoltán a katonai büntetőjog vonatkozásában a következő fő elveket emelte ki: (1) a katonai rend védelme, (2) a specialitás elve, (3) civil kontroll követelménye, (4) a felelősségre vonás gyorsításának elve, (5) a parancsnoki felelősség elve. (Bővebben lásd: Hautzinger Zoltán: A katonai büntetőjog rendszertana. Pécs, AndAnn kiadó, 2010, 21-37 o.) 27

szervezeti felosztással, de ez nem azt jelenti, hogy ahány katonai karakterű szerv létezik egy államban, annak az államnak annyi féle erőszak állna rendelkezésére. Meglátásom szerint az állami erőszak a legitim fizikai kényszer megvalósulásaként egy és egységes. Azon belül a fegyveres védelem rendszerében jelentkező tagolódás csupán az egyazon erőszak kategorizáltságból fakad az állami erőszak különböző megjelenési módozatainak a hatalommegosztással és az operativitással való visszatükrözéseként. A fegyveres védelem nagy állami alrendszerén belül az egyes részfeladatok sajátosságaira, hatékonyabb ellátásának megszervezésére figyelemmel tehát szükséges az egyazon erőszak egyes részfeladatainak eltérő szervekhez telepítése. Emellett a hatalommegosztás elvével összefüggésben a kategorizáltság a szélesebb és jellegében eltérő kontroll-rendszerek 16 létesítése mellett a kormányzaton belül és a hatalmi ágak között 17 is kizárja az egyazon erőszak feletti monopolizált irányítást és vezetést. Ez azonban a végrehajtó hatalom tekintetében azt is jelenti, hogy a fegyveres védelem, mint egységes végrehajtó hatalmi funkció, a Kormány döntési és hatásköri szintjén egységesül csak a valóságban. Az állami erőszak egyes megvalósulási formáinak elvi végpontja is közös. Ez nem más, mint az intézményesített jogkorlátozás és annak akár legsúlyosabb esetköre is, az emberi élet kioltásának törvényesített lehetősége az állam nevében, az állam- és a társadalom rendjének és működőképességének fenntartása, megóvása érdekében. Emellett persze azt is ki kell mondani, hogy az egyes szervezetileg elkülönülő fegyveres védelmi tevékenységek között az egyazon erőszak elve nyomán elválaszthatatlan kooperációs kapcsolat kell, hogy fennálljon. E körben épp úgy lehetőség van a belügyi feladatokat ellátó szervek külföldi missziós, tehát 16 Erre lehet példa a rendőrség feletti kontroll sajátosságaként megjelenő Független Rendészeti Panasztestület, vagy adott esetben az egyes fegyveres testületek eltérő etikai, fegyelmi, méltatlansági eljárásrendje és fórumai, valamint belső ellenőrzési sajátosságai. 17 A korábbi képviselőházi őrség tradícióira visszatekintve felállított Országgyűlési Őrség, mint fegyveres rendvédelmi szerv, nem tartozik a Kormány irányítása alá. 28

klasszikusan a fegyveres erő hatáskörébe tartozó szerepvállalására, mint az elsődlegesen külső védelmi feladatokra rendelt fegyveres erőknek a belföldön történő igénybevételére, felhasználására a migrációkezelés, a katasztrófaelhárítás, vagy épp a terrorizmus elleni fellépés körében. Mindezekre figyelemmel az egy azon erőszak elvéből szükségképpen kell következnie annak, hogy mind a szakmai, mind a tudományos, mind a szabályozási elemző-fejlesztő tevékenység során rendszer szinten is kezelni kell a fegyveres védelmet és az egyes ágazati sajátosságokat a rendszerszintű keretek között kell és lehet érvényesíteni, legyen szó szervezeti, jogállási, felelősségi, vagy épp fejlesztési kérdésekről. Az egyazon erőszak elvéből ugyanis az is levonható, hogy a kategorizáltságból adódó, de az operativitás és hatalommegosztás elve által is meghatározott szervezeti, vezetési és irányítási megosztás körében megjelenő aránytalan súlyozás, fejlesztés az egyazon erőszak egészére visszahatva torziókat eredményezhet és csökkentheti az állam védelmi- és érdekérvényesítő képességét, míg a fegyveres védelem rendszerben kezelése a védelmi alrendszer hatékonyság-növelésén és korszerűsítésén túl az állam egészének fejlesztését, a jó állam kialakítását is szolgálhatja. 2.2. A JOGÁLLAMISÁG ELVE A jogállamiság elve az alapvető tartalommal funkcionál az állam fegyveres védelmének körében is. Ahogy Máthé Gábor fogalmaz: A jogtudományban axiómaként kezelt az a tétel, amely szerint az állam jogszerű, ha a szubsztanciája a jogban meghatározott. A Rechtsstaat eszmerendszerében minden tevékenység jogilag kifejezhető. A rechtsstaatlichkeit mindenre kiterjedő, teljes körű szabályozással próbálja elérni célját, kiépítve annak minden garanciáját, amit szabályainak betartásával védeni kíván. 18 A minősített erőszak szabályozottsági követelménye tehát egyértelműen következik a jogállamiság axiómájából, amiként az is, 18 Máthé Gábor: Szuverenitás jogállam. In Pro Publico Bono Magyar Közigazgatás 2013/1. szám, 19. o. 29

hogy minden működő, élni és fennmaradni akaró jogállamnak intézményesítenie kell maga számára a szabályok betartását végső soron garantálni hivatott minősített erőszakot. Ez a jogállamiság elvének egy másik, Sajó András által kritikai írásában megfogalmazott jellemzőjéből is fakad, miszerint: Az állam ellentétben a delfinekkel, a bálnákkal és az emberekkel nem hajlamos öngyilkosságra. Ellenkezőleg, az állam»legtermészetesebb«vonása, hogy megvédi magát: a rablóbandát (magna latrocinium) az önvédelmi cél emelte állammá. 19 Okszerű a kérdés napjaink Európájában, hogy mit is érne a jogállam a maga minden fejlettségével és jóságával, ha nem lenne képes megvédeni magát és az általa képviselt értékeket, lehetőség szerint úgy, hogy alapvető jellemzőit az önvédelmére intézményesített jogállamban szükségképpen minősített erőszakra is kiterjessze? A jogállamiság alapvető tartalmán belül legfeljebb annyi sajátosság mutatkozik a fegyveres védelem tekintetében, hogy a kizárólag védelem-szakmainak ható kérdésekben is szükségképpen érvényre kell juttatni az alkotmányos jogállam követelményeit már az előkészítés és tervezés időszakában is, ami aztán lényegében a teljes védelmi tevékenységi körre ki kell, hogy terjedjen, hiszen a jogállamban minden minősített erőszakforma végső célja a jogállam által meghatározott egyéni és közösségi jogok oltalma, garantálása a rend és biztonság védelme útján. Ez egy sajátos szemléletmód mellett szükségképpen indokolja egy olyan speciális szakapparátus, továbbá tudományos háttér fenntartását, amelynek tagjai mondjuk úgy, hogy egyik lábukkal a jog, másik lábukkal pedig a védelmi szféra talaján állnak, vagyis képesek a szakmai érdekek és kívánalmak, valamint a jogállami követelmények között közvetíteni, a két oldal közti igényeket, illetve a lehetőségeket transzformálni és szintetizálni. A jogállamiság elvén belül megkülönböztetett figyelmet kell fordítanunk a védelem kapcsán a hatalom megosztásnak. Ez az elv nem jelent mást, mint azt, hogy az alkotmányos parlamentarizmus 19 Sajó András: Önvédő jogállam. In Fundamentum 2002/3-4. szám, 55. o. 30

hatalom megosztási sémái meg kell, hogy jelenjenek a fegyveres védelem vonatkozásában is, igaz sajátosan, de fundamentális jelentőséggel, hiszen ahogy Máthé Gábor írja: a hatalmi ágak elkülönülésének igénye a közjót megteremtő Rechtsstaat alapvető szervezeti garanciája. A hatalom mikénti érvényesülésében pedig a második domináns kritérium: a joghoz kötöttség. 20 Ennek megvalósulása tehát közvetlen kritériuma az állam által monopolizált erőszak minősítettségének 21 és benne a legitimitáson túl a szabályozottság elvének is. Ahogy Varga Zs. András fogalmaz: Ennek feltétlenül szükséges eszköze a jog uralmának biztosítása, más megfogalmazásban az állami hatalomgyakorlás jogszabályokhoz kötöttségének garantálása, végső soron ezeknek a garanciáknak önálló jogszabályba foglalása, vagyis a joguralomjogállam-konstitucionalizmus már vizsgált összetevőinek tényleges érvényesülése. 22 A fegyveres védelem sajátos jelensége felől nézve szükséges a hatalom megosztás generális követelményrendszerét érvényre juttatni, vagyis az alapvetően végrehajtó hatalmi érdekkörbe tartozó fegyveres védelem tekintetében megfelelő kontroll jogosítványokat kell telepíteni a törvényhozó és az igazságszolgáltató hatalmi ágakhoz, mérlegelve az államfő kontroll jogainak megerősítését, önállósítását is. A hatalommegosztás igénye a különböző állami funkciók tartalmának meghatározását, határainak rögzítését, hordozóinak 20 Máthé Gábor: A hatalommegosztás kérdései. In Jogtörétneti Szemle 2004/2. szám, 44. o. 21 Cservák Csaba megfogalmazása is alátámasztja ezt, mikor azt írja: A hatalommegosztás elmélete jóllehet a felvilágosodás terméke, gyakorlati megnyilvánulása sok évszázados múltra tekint vissza. A megosztott hatalom szükségszerűen korlátozott, a hatalommal való visszaélés gátja, s így az önkényuralommal szembeni védekezés intézményesülése. Ezért egyértelmű, hogy fogalmi meghatározása előtt már jóval a törekvések középpontjába került tényleges megvalósítása. Cservák Csaba: A hatalommegosztás elmélete és gyakorlati megvalósulása. In Jogelméleti Szemle 2002/1. szám (letöltve: 2016.11.13., http://jesz.ajk.elte.hu/cservak9.html) 22 Varga Zs András: Hatalommegosztás, az állam- és kormányforma. In Pázmány Law Working Papers 2013/5. szám (Letöltve: 2016.11.13., http://d18wh0wf8v71m4.cloudfront.net/docs/wp/2013/2013-5-vzsa.pdf). 31

kijelölését és mindezek viszonyának megállapítását takarja. Minden más egészhez hasonlóan a hatalom egészét is részekre lehet bontani. A hatalom úgy oszlik meg az állam funkciói között, ahogy az időmérés folyamata az óra rugói, fogaskerekei és gátszerkezete között. 23 írja Takács Albert a hatalommegosztásról, hozzátéve annak történeti beágyazottsága kapcsán, hogy az azt közvetítő normativitásnak a jelen-idejűségre kell törekednie, vagyis a változó környezethez is szükségképpen igazodnia kell. A jelen-idejűségből adódóan tehát a fegyveres védelem feletti hatalommegosztás megoldásai közül meglátásom szerint nem elsődlegesen a fegyveres védelmet érintő például a fegyveres erő széleskörű mozgásait érintő törvényhozási jogosítványok, sokkal inkább a hatalom megosztás klasszikus kontroll-jogosítványai emelhetők ki, különösen pedig a törvényhozással való szervezetalakítás és hatáskörmegosztás, a költségvetés elfogadása, a kormányzat akár bizalmatlansági indítvánnyal történő politikai felelősségre vonhatósága, valamint a különleges jogrend feletti diszponálás jogkörei. A hatalmi ágak közti hatáskörmegosztáson túl azonban ez az elv úgy vélem értelmezhető a végrehajtó hatalmon belüli, a Kormány mint testület jogainak miniszteri gyakorlása terén is. Ennek körében az egyazon erőszak elvénél kifejtettekre figyelemmel ki kell zárni azt, hogy az állam legitim fizikai erőszakmonopóliumának egésze, vagy egy jelentős része felett egyazon kormánytag diszponáljon, ahogy azt is garantálni kell a civil-katonai viszonyok és a civil kontroll alapelv jellegű érvényesítése révén, hogy a politikai irányítás és a katonai vezetés mint professzió megfelelően elkülönüljön. A formálisnak ható elhatárolási, hatalomdarabolási, vagyis a hatalom centralizálása ellen ható jelleg mellett azonban ki kell emelni a hatalommegosztás magasabb jelentését is. Ezt Bibó István akadémiai székfoglalójában így fogalmazta meg: Az államhatalmak elválasztásának elvében, mint a politika 23 Takács Albert: A hatalommegosztás elve az alkotmányos értékek rendszerében. (Letöltve: 2016.11.13., http://uni-nke.hu/uploads/media_items/ahatalommegosztas-elve-az-alkotmanyos-ertekek-rendszereben.original.pdf). 32

tudományának minden elvében, két elem keveredik egymással: az egyik az államélet jelenségeinek leírására, kategorizálására, tipizálására, rendszerezésére és megértésére irányuló törekvés, a másik az államélet jó irányba való terelésére, a moralisták szavával élve erkölcsös, az utilitaristák szavával célszerű, az evolucionalisták szavával haladó, egyszóval helyes berendezésére irányuló törekvés. 24 Ennek az elvnek az érvényesítése tehát nem csak a hatalomkoncentráció meggátolásában teljesedik ki, hanem ezzel összefüggésben az államműködés kölcsönhatásokkal, fékekkel és ellensúlyokkal támogatott fejlesztésének elvi garantálásában, amiben szükségképpen indukciós hatás az elválasztott hatalmi ágak egymásra irányuló kontrollálási lehetősége is. 2.3. A CIVIL KONTROLL ELVE A civil-kontroll elvében tükröződik vissza a modern államfejlődés azon követelménye, amely szerint az állami működés körében a politikai felelősséget garantálni kell és ennek megfelelően a politikai fennhatóságot is. 25 Samuel P. Huntington mintegy ismeretlenként 24 Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In Vida István (szerk.): Bibó István válogatott tanulmányok. Második kötet, 1945-1949. Budapest, Magvető Kiadó, 1986, 369. o. 25 Joó Rudolf 1998-ban a tárgykör kapcsán így fogalmazott: Meglehetősen általános, hogy egy tanulmány a használt fogalmak meghatározásával és a vizsgálódási kör határvonalai meghúzásával: a tárgy egyidejű pozitív és negatív definíciójával kezdődik. A pontosítás különösen indokolt egy olyan tárgykör esetében, amely lényegében az 1990-es években, a politikai átalakulás folyamatában jelent meg Magyarországon és a térség egészében. Viszonylagos újdonság tehát mind társadalmi tartalmában, mind koncepcionális-terminológiai megjelenítésében. [ ] Az évtized eleje óta eltelt időszak, többek között konferenciák, tudományos közlemények és ismeretterjesztő előadások révén, hozott ugyan előrelépést itthon a magyarázat és pontosítás terén, távol vagyunk azonban még attól, hogy a probléma leírására s elemzésére egyértelmű fogalomrendszer álljon rendelkezésre. (Joó Rudolf: A fegyveres erők civil irányítása: megoldási vázlatok a fejlett demokráciákban. In Joó Rudolf Pataki G. Zsolt (szerk.): A haderő demokratikus irányítása. Budapest, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem Leszerelési és Civil-Katonai Kapcsolatok Központ, 1998, 7. o.); Ez a megállapítás még ma is megállja a helyét úgy a civil-kontroll, mint a fegyveres védelem államtudományos és jogtudományos vizsgálata terén, 33

közelít a fogalomhoz, mikor azt írja: Mindazonáltal sohasem határozták meg kielégítően ezt a fogalmat. A civil ellenőrzés feltehetően valamiképpen a civil és a katonai csoportok egymáshoz viszonyított hatalmával kapcsolatos. Továbbá, feltehetően a civil ellenőrzés oly mértékben valósul meg, amilyen mértékben csökkentik a katonai csoportok hatalmát. Következésképpen, a civil ellenőrzés meghatározásának alapvető problémája az, miként minimalizálható a katonai hatalom. 26 Itt persze a katonai hatalom alatt a katonai körök politikai befolyása, önállása, államhatalmi természete értendő. Demokratikus jogállamban magától értetődő a minősített erőszakkal szemben támasztott kritériumokból adódóan, hogy az így értett katonai hatalom nem kapcsolódhat az önállás semmilyen formájához, hiszen a minősített erőszak minden megnyilatkozása csupán eszköz az állam legitim hatalma mögött, annak érvényesítésére, védelmére, működésének garantálására. Ahogy Hautzinger Zoltán írja: Általános katonai értelemben tehát a civil ellenőrzés a fegyveres (a katonai és a rendvédelmi) szervek állami kontrollját, a tényleges politikai hatalom fenntarthatóságát jelenti annak érdekében, hogy a katonai közösségek zárt rendszere ne veszélyeztesse a legitim állami hatalmat. 27 Gyakorlatilag tehát ez az elv garantálja, hogy a fegyveres védelem szervezetrendszere a kormánynak és ezen belül a funkcionális tagozódás szerint az adott ágazatot irányító miniszternek az alárendeltségében működjön, ezzel bekapcsolva a hatalmi ágak elválasztásából és a politikai felelősség intézményeiből eredő rendszerbe. Ez tehát egy olyan politikai súlyozású, de alkotmányos alapokon nyugvó és a normatív szabályozás rendszerében testet öltő elv, amely az állam szervezeteiként megjelenő katonai karakterű szervek elsődleges attribútumává teszi eszköz jellegüket a civil többségnek alávetve. Erre enged következtetni Joó Rudolf 1998-as megközelítése is, miszerint a azzal az eltéréssel, hogy történeti értelemben már messze nem beszélhetünk újdonságról. 26 Samuel P. Huntington i.m. (1994) 85. o. 27 Hautzinger Zoltán i.m. (2010) 28. o. 34