KORÁBBI SZERVEZETFEJLESZTÉSI PROJEKT MEGVALÓSULÁSÁT BEMUTATÓ TANULMÁNY Nagykálló Város Önkormányzata Készült a,,teljesítmény, minőség, hatékonyság 2.0. ÁROP-1.A.5-2013-2013-0114 projekt keretében
Korábbi szervezetfejlesztési projekt megvalósulását bemutató tanulmány KÉSZÍTETTE: MEGAKOM STRATÉGIAI TANÁCSADÓ IRODA KFT. MEGBÍZÓ: NAGYKÁLLÓ VÁROS ÖNKORMÁNYZATA DÁTUM: 2014. ÁPRILIS 30. A tanulmány az az Államreform operatív program keretében megvalósuló Szervezetfejlesztés konvergencia régiókban levő önkormányzatok számára című egyfordulós pályázati felhívás (Kódszám: ÁROP-1.A.5-2013) keretében finanszírozott,,teljesítmény, minőség, hatékonyság 2.0. ÁROP-1.A.5-2013-2013-0114 azonosítószámú projekthez kapcsolódóan került kidolgozásra. 2
Korábbi szervezetfejlesztési projekt megvalósulását bemutató tanulmány Tartalom A korábbi szervezetfejlesztési projekt előzményei... 4 A korábbi projektben kitűzött célok, teljesíteni vállalt outputok... 4 Az előző ÁROP projekt módszertana, beavatkozási logikája és a megvalósítás folyamata... 7 A projektben során megvalósult konkrét szakmai események, tevékenységek és eredmények... 9 A projekt összefoglaló értékelése... 11 3
A korábbi szervezetfejlesztési projekt előzményei Nagykálló Város Önkormányzata második alkalommal nyújtotta be pályázatát az önkormányzat szervezetfejlesztését célzó projekt megvalósítására 2013-ban és második alkalommal nyert támogatást szervezetfejlesztési projektjéhez. Ahhoz, hogy a második projekt végrehajtása sikeresebb legyen és eredményei, valamint azok felhasználása jobban hasznosuljon, szükséges az első projekt folyamatának, eredményeinek rövid áttekintése. Ez egyben az ÁROP-1.A.5 pályázatban előírt követelmény is. Az első ÁROP-projekt 2009 és 2010 között valósult meg és a következő cél megvalósítását tűzte ki:,,a projekt során megtörténik az önkormányzat és intézményei által ellátott feladatok komplex felmérése, az ellátáshoz szükséges erőforrások és költségek elemzése és a feladatstruktúra kritikus pontjainak meghatározása. A felmérés után megvalósul a meglévő feladat-szerkezet valamint a műkődési mechanizmusok és folyamatok önkormányzati prioritásokhoz való igazítása, null-bázisú költségvetés-tervezet kidolgozása. Nagykálló Város Önkormányzata (továbbiakban Önkormányzat) 2008. júliusában pályázott az Államreform Operatív Program keretében meghirdetett,,a polgármesteri hivatalok szervezetfejlesztése ÁROP-1.A.2 elnevezésű pályázaton és pozitív elbírálásban részesült. A támogatásban részesült projekt címe..teljesítmény, minőség, hatékonyság - A nagykállói Polgármesteri Hivatal szervezetfejlesztése azonosító száma: ÁROP-1.A.2/A-2008-0081 volt. A belső folyamatok és mechanizmusok átvilágítása és szabályozása mellett a projekt fő célja a szervezet belső struktúrájának átvizsgálása, a hatékony és szolgáltató önkormányzat koncepciójának megfelelően. Mindezt külső szakértő cég bevonásával végezte az önkormányzat, hiszen a hivatalon belül nem állt rendelkezésre a projekt hatékony és minőségi lebonyolításához szükséges szakértelem és időkeret. A korábbi projekt alapadatai Azonosító száma: ÁROP-1.A.2./A-2008-0081 Megvalósítási ideje: 2009.01.15.- 2010.04.30. A projekt összes elszámolható költsége: 9.600.000 Ft A megítélt támogatás összes: 8.832.000 Ft A megítélt támogatás mértéke: 92% Lehívott támogatás összege: 8.818.752 Ft A korábbi projektben kitűzött célok, teljesíteni vállalt outputok A projekt megvalósítása során a korábbi, ÁROP-1.A.2./A-2008-0081 azonosítási számú pályázatban teljesíteni vállalt célok és outputok voltak irányadóak, amelyek önmagukban is a teljesítés és annak igazolásának alapját jelentették a támogató felé. Az outputok teljesítése azonban lényegében csak a pályázati útmutatóban felsorolt fejlesztési részterületekhez rendelve értelmezhető, hiszen a pályázat célja volt a vállalt fejlesztési részterületek mindegyikében érdemi minőségi és/vagy mennyiségi javulást, színvonal-emelkedést elérni a polgármesteri hivatal munkájában. Az alábbi táblázat összefoglalóan jeleníti meg az egyes fejlesztési részterületeknél teljesítmény-célként meghatározott eredményeket (outputokat).
Outputok Fejlesztési részterületek 0. Alapozó feladatés struktúraelemzés 1.Döntési mechanizmusok korszerűsítése 2. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása 3. A partnerség erősítése Felmérés 1 1 Fejlesztési javaslat Képzés Eljárások kidolgozása Műhelymunka Programterv (1-5 év) Akcióterv (6 hónap) Nyomonkövető értékelés 9 8 10 2 10 10 10 10 4 3 5 1 5 5 5 5 3 3 3 0 3 3 3 3 ÖSSZESEN 17 15 18 3 18 18 18 18 Az elvárt eredmények és célok teljesülésének igazolására az alábbi öt mutatószám esetében kellett növekedést elérni. A pályázati dokumentációban leírt minimum-értékekkel és a projekt szakmai tartalmával összhangban az alábbi indikátor-értékek teljesítése lett vállalva a pályázatban: Képzettek száma: 15 fő Felülvizsgált eljárások száma: 16 db Átalakított szervezetn belüli eljárások száma: 3 db Érintett munkavállalók aránya: 25 % Bevont partnerek száma: 1 db A projekt során az alábbi, ún. fejlesztési részterületeket érintően haladt a projekt szakmai megvalósítása: 1. A döntési mechanizmusok korszerűsítése: a) Általános döntési kompetenciák, eljárások korszerűsítése a stratégiai menedzsment erősítése érdekében: a projektmenedzsmentet érintő döntési eljárások elemzése (Stratégiai tervezés használata, az IVS kapcsolata, stb.). b) A polgármesteri hivatal szervezetének átalakítása az ügyintézési idő csökkentése, vagy más, az ügyintézés eredményességét segítő mutató javítása érdekében: c) Ügyfélszolgálati tevékenységek ellátásának javítása (pl. munkaszervezés, ügyintézési folyamat átalakítása). e) A hivatal belső szervezeti egységei közötti együttműködés javítása. f) A hivatalon belüli koordinációs funkció színvonalának növelése. h) Az önkormányzat által felügyelt intézményekkel való rendszeres információáramlás folyamatának korszerűsítése, illetve az intézményektől érkező visszacsatolás beépítése a hivatal működésébe. i) A közintézmények költséghatékonyabb és/vagy eredményesebb működésére irányuló szervezet átalakítási programok kidolgozása.
j) A hivatal működését, illetve a nyújtott közszolgáltatások eredményességét mérő mutatószámok bevezetése. k) Szervezeti szintű teljesítménymérési és értékelési eszközök bevezetése. l) A projekt szemlélet megerősítése. 2. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása b) Stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása. c) Tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és elfogadása között. e) Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása; g) Környezetbarát közbeszerzési gyakorlat bevezetése. h) Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása 3. A partnerség erősítése a) Szervezeti megoldások bevezetése a lakosság naprakész és folyamatos tájékoztatásának javítására, a döntések nyilvánossá tételére. b) A civil és a vállalkozói szférával kialakítható kapcsolatok megszervezésének mechanizmusa. c) A partnerek intézményesített bevonása a döntéshozatalba.
Az előző ÁROP projekt módszertana, beavatkozási logikája és a megvalósítás folyamata A pályázatban leírtakkal összhangban a projekt keretében 18 részterületen kellett konkrét feladatokat végrehajtani és outputokat előállítani. A 18 részterület a lehető leghatékonyabb végrehajtás biztosítása érdekében 6 csoportba volt rendezve az alábbiak szerint: Témacsoportok Fejlesztési részterületek Alapozó felmérés 1. A döntési mechanizmus korszerűsítése általános döntési kompetenciák, eljárások korszerűsítése a stratégiai menedzsment erősítése érdekében; A polgármesteri hivatal szervezetének átalakítása az ügyintézési idő csökkentése, vagy más, az ügyintézés eredményességét 1.1. Belső struktúra segítő mutató javítása érdekében: javítása ügyfélszolgálati tevékenységek ellátásának javítása (pl. munkaszervezés, ügyintézési folyamat átalakítása); a hivatal belső szervezeti egységei közötti együttműködés javítása; a hivatalon belüli koordinációs funkció színvonalának növelése. az önkormányzat által felügyelt intézményekkel való rendszeres információáramlás folyamatának korszerűsítése, illetve az 1.2. Intézményekhez intézményektől érkező visszacsatolás beépítése a hivatal kapcsolódó működésébe; fejlesztések a közintézmények költséghatékonyabb és/vagy eredményesebb működésére irányuló szervezet átalakítási programok kidolgozása. szervezeti szintű teljesítménymérési és értékelési eszközök bevezetése 1.3.Teljesítménymérés a hivatal működését, illetve a nyújtott közszolgáltatások eredményességét mérő mutatószámok bevezetése. 1.4. Projektszemlélet a projekt szemlélet megerősítése 2. A költségvetési gazdálkodás eredményességének javítása stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása; tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és 2. Költségvetés elfogadása között. új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása; a költségvetés készítésének és elfogadásának folyamata; környezetbarát közbeszerzési gyakorlat bevezetése; pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása 3. A partnerség erősítése szervezeti megoldások bevezetése a lakosság naprakész és folyamatos tájékoztatásának javítására, a döntések nyilvánossá tételére; 3. Partnerség a civil és a vállalkozói szférával kialakítható kapcsolatok megszervezésének mechanizmusa; partnerek intézményesített bevonása a döntéshozatalba A csoportosítás teljes mértékben összhangban volt a finanszírozó által kialakított fő csoportokkal, azzal az eltéréssel, hogy az 1. feladatcsoporton belül további alcsoportokat
alakítottak ki a projekt során. A módszertan lényege az volt, hogy a kialakított valamennyi a szakmai szempontból szorosan összetartozó részterületeket magában foglaló - alcsoport keretében a feladatokat azonos folyamat mentén, és azonos módszertani eszközök alkalmazásával hajthassák végre. Ez a megközelítés biztosította, hogy az önkormányzat részéről a projekt végrehajtásához biztosított (elsősorban emberi) erőforrásokkal a lehető leghatékonyabban gazdálkodott; elkerüljük a párhuzamosságokat a végrehajtás során; az egyes részterületeket ne elszigetelten kezeljük, hanem integrált, komplex megoldásokat kínáljunk. A megvalósítási folyamatot az alábbi ábra mutatja be: A folyamat első lépése az aktuális helyzet felmérése volt az érintett területeken. A felmérés során az alábbi módszertani eszközök alkalmazására került sor: Dokumentumelemzés az önkormányzat és a külső tanácsadó közösen meghatározta a vizsgálandó terület megismerését segítő dokumentumokat. Ezeket a dokumentumokat a szakértők áttekintették és elemezték. Személyes mélyinterjú - beazonosításra kerültek azok a polgármesteri hivatali vezető tisztségviselők, akik az adott területtel összefüggő feladatok végrehajtásában irányító szerepet töltenek be, jól ismerik az adott területet érintő problémákat, anomáliákat. Velük félig strukturált személyes mélyinterjú került végrehajtásra. Kérdőíves személyes megkérdezés a vezetőkön túlmenően további munkatársak megkérdezésekre is sor került egyes területeken, a kérdőíves személyes megkérdezés módszerét alkalmazva, amelynek egységes kérdőív képezte az alapját. Kérdőíves felmérés a hivatal valamennyi munkatársa körében az alapozó felméréshez kapcsolódva megvalósult egy kérdőíves felmérés, amelynek alapja egy egyszerű, gyorsan kitölthető kérdőív volt. A kérdőíves felmérés egyik célja az volt, hogy valamennyi munkatárstól inputokat kapjanak a megvalósításban résztvevő szakértők és önkormányzati dolgozók, az egyes témacsoportokhoz kapcsolódóan. A másik, hasonlóan fontos célkitűzés a fejlesztési folyamat tényének és céljainak tudatosítása volt, ezzel az eszközzel is, illetve a munkatársak elkötelezettségének erősítése a folyamat iránt. Alapozó felmérés Az alapozó felmérés célja kettős volt, egyrészt a szolgáltató önkormányzati személet erősítése a felmérésbe bevont vezetők és dolgozók körében, másrészt az aktuális erőforráselosztás feladatalapú felülvizsgálatával a hivatal vezetősége részére egy aktuális helyzetkép előállítása az aktuális erőforrás felhasználás hatékonyságáról. Az alapozó felmérés, valamint az ahhoz kapcsolódó, előbbiekben ismertetett módszerek, különösen a lebonyolított műhelymunkák eredményeként a szakértők formálisan is
véglegesítették a fejlesztési javaslataikat, az 1-5 éves programterveket és a 6 hónapos akcióterveket. Ezek a rövid, tényszerű dokumentumok részterületenként kerültek kidolgozásra. A tervezési előkészítési szakasz lezárultával kezdetét vette a végrehajtási, bevezetési szakasz. Valamennyi érintett területen sokkal több javaslat, eljárásrendi változás került meghatározásra, mint ami figyelembe véve az idő- és kapacitásbeli korlátokat a projekt élettartama alatt bevezethető volt. Éppen ezért a javaslatok közül a műhelymunkák keretében kiválasztásra kerültek azok, amelyek ténylegesen bevezetésre is kerülhettek a projektben. A kidolgozandó eljárások körének meghatározásakor elsősorban az alábbiakra koncentráltak a szakértők: A rendelkezésre álló idő- és kapacitáskorlátok között reálisan megvalósíthatóak; Az adott területen azonosított legfontosabb problémák valamelyikére reagálnak; Érzékelhető pozitív változást eredményeznek; Mintaként, jó gyakorlatként szolgálhatnak az adott területen további eljárásrendek kidolgozásához. Ez utóbbi szempont meghatározó eleme volt a bevezetési fejlesztési szakasznak. Az eljárásrendek, folyamatok kialakítása során szakértők szorosan együtt dolgoztak az adott területért felelős hivatali vezetőkkel és dolgozókkal. A cél a konkrét eljárásrend kidolgozásán túlmenően az volt, hogy képessé tegyék az adott szervezeti egységet arra, hogy a jövőben a saját folyamataikat, eljárásrendjeiket a megismert módszer alkalmazásával akár önállóan dolgozzák ki, illetve át. A folyamat utolsó lépése a nyomonkövető értékelés volt. A nyomonkövető értékelés részterületenként (de témacsoportonként összevontan) zajlott, és két fontos eleme volt Egyrészt a szakértők a projekt utolsó időszakában ellenőrző lista segítségével vizsgálták a bevezetett változások állapotát, esetleg már érzékelhető hatásait. Másrészt kidolgoztak egy olyan egyszerűen alkalmazható eszközt, melynek használatával az adott területért felelős hivatali vezető koordinálásával az értékelés a projekt lezárulta után is rendszeresen elvégezhető és dokumentálható. A munka utolsó elemeként a szakértők elkészítették a projektzáró jelentést, amely tartalmazza részterületenként a felmérést, a fejlesztési javaslatot, a programtervet, az akciótervet, valamint a folyamat dokumentációját. A projektben során megvalósult konkrét szakmai események, tevékenységek és eredmények A megvalósult szakmai tevékenységek az alábbiak voltak: 1. Projektindító vezetői műhelymunka: Ennek célja a projekt fő irányának és menetének a rögzítése volt. Ennek hatására készült el a Projektindító jelentés. 2. Helyzetfeltárás: A helyzetfeltárást primer (kérdőíves lekérdezések) és szekunder (dokumentumelemzések) adatforrások alapján készítettük el. A primer adatgyűjtés során a Hivatal minden munkatárásával és a felügyelt intézmények vezetőivel, vagy munkatársaival interjú készült (vagy mélyinterjú, vagy kérdőíves személyes lekérdezés vagy önkitöltős kérdőív) A megkérdezések során a tanácsadók az egyes tématerületek áttekintve kértek véleményt az interjúalanyoktól a főbb jelenségekről, problémákról. Ezt egészítette ki az ún. alapozó felmérés melynek során minden munkatárstól begyűjtöttük, hogy milyen feladatra mennyi időt fordít.
A helyzetfeltárás szekunder adatgyűjtő részeként áttekintettük a Hivatal alapdokumentumait (gazdasági program, stratégiák, belső utasítások és szabályzatok, SZMSZ, munkatársak munkaköri leírása). Ennek a fázisnak a végeredménye volt a helyzetfeltárási dokumentum. 3. Fejlesztési műhelymunkák A helyzetfeltárást követően megkezdődött a fejlesztési javaslatok kidolgozása műhelymunkák keretében. A kidolgozás folyamán az alábbi műhelymunkákat tartottuk, az egyes szakterületeket tematikusan csoportosítva: Alapozó felmérést támogató műhelymunka (résztvevők: polgármester, alpolgármester, jegyző, irodavezetők) Külön műhelymunkák az alábbi fejlesztési részterületeket érintően: 1 a, b, c, e, f, h, i, j, k (j és k részterület esetében összesen 3 db műhelymunka megtartására került sor), 2. b, c, e, h és 3 a, b, c. A műhelymunkál elején jellemzően ismerették a dokumentumdelfolgozás erdeményét a tanácsadók majd, ahol releváns volt, egy kapcsolódó nemzetközi módszertani kitekintést mutattak. Ezután minden tématerületnél először a helyzetfeltárás releváns eredményeit, a terület erősségeit és gyengeségei kerültek bemutatásra. Ezt követően a tanácsadók segítségével egy hosszabb távú programterv és egy rövidtávú akcióterv került meghatározásra, az utóbbi esetében konkrét lépésekkel és azok felelőseivel. 4. Eljárások kidolgozása Ezt követően került sor a fejlesztési műhelymunkákon megjelölt témákban az eljárások kidolgozására, ill. felülvizsgálatára tanácsadói segítséggel. A kidolgozás során gyakran adaptáltunk osztrák mintákat és az eljárás kidolgozása keretében gyakran a gyakorlati alkalmazást segítő eszköz (formanyomtatvány, Excel adatbázis stb.) is megszületett. 5. Eljárások nyomonkövetése Az eljárások elkészülte után meghatározott idővel áttekintettük, hogy mely eljárások kerültek már bevezetésre, ill. melyeknél vannak még a bevezetésnek bizonyos nem teljesült feltételei. 6. Képzések Az alábbi képzések zajlottak le a fentiekkel párhuzamosan: Projektmenedzsment alapjai képzés (2 db), Zöld közbeszerzési képzés,
A projekt összefoglaló értékelése Az előző projekt eredményeiről általánosságban elmondható, hogy bár a pályázatban vállalt outputok mindegyike ténylegesen is teljesült, a szervezetfejlesztési projektnek nem lettek messzemenő vagy továbbgyűrűző hatásai. A rövidtávra kitűzött eredmények, illetve indikátor-mutatók teljesítése nem vonta maga után azt, hogy azok hasznosítása is megfelelő szintű legyen, illetve egyáltalán biztosítva legyen, további felhasználásuk, esetleg továbbgondolásuk, továbbfejlesztésük. Mindez elsősroban az alábbi két tényező eredménye: - túl sok volt a pályázatban vállalt outputok és fejlesztési részterületek száma, amelyek teljesítése elvárás volt a támogatás miatt, így szétforgácsolódtak a projekt megvalósításához szükséges energia, illetve emberi erőforrások. Ez volt talán a legfontosabb tényező, amely a megvalósítás során már gyakorlatilag adottság volt, nem lehetett megkerülni az időközben feleslegesnek vagy kevésbé fontosnak tűnő részterületek (formális) teljesítését sem, amelyek azonban lekötötték a projektet megvalósító önkormányzati alkalmazottak és külső szakértők erőforrásaink egy részét. - az önkormányzati reform és a 2011-ben életbe lépett új önkormányzati törvény (2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól) sok tekintetben gyökeresen új körülményeket teremtett az önkormányzatoknál, elsősorban hatásköröket, feladatokat csoportosított át központi hatáskörbe, az önkormányzatok, illetve a polgármesteri hivatalok feladataikkal összhangban zsugorodtak, feladatiak fókuszát át kell(ett) alakítaniuk. A fentiek ellenére megállapítható, hogy a projektnek az elkészült outputokon, képzéseken, illetve azok részleges használatán túl is voltak közép és hosszú távú pozitív hatásai is az egész szervezetre vonatkozóan, amely elsősorban a szemléletformálás terén érhető tetten. A projekt vezetői szinten megmutatta, hogy milyen lehetőségek vannak a szervezet fejlesztésében, és melyek az aktuális trendek az önkormányzati közigazgatásban, milyen értékek és elvek mentén lehet továbbfejleszteni a hivatal és önkormányzat működését. A projekt fő vezérfonalai közül számos elem az utána következő Magyary Programban és önkormányzati reform keretében ténylegesen is megvalósult, illetve érvényesítése elvárás lett. Összességében elmondható, hogy a nagykállói önkormányzat első szervezetfejlesztési projektje egy tanuló-projektnek tekinthető, amely jó alapot jelent arra, hogy a jelen ÁROPprojekt tényleges pozitív változásokat hozzon az önkormányzati szervezetben és hosszú távú hatást fejtsen ki az önkormányzat, valamint hivatal működésére és a kiszolgált települések lakóinak életére is.