Kúria Kfv.III.37.953/2017/5.számú ítélete Közbeszerzési Értesítő száma: 2018/167 Beszerzés tárgya: Hirdetmény típusa: Bírósági határozat KÉ Eljárás fajtája: Közzététel dátuma: 2018.08.30. Iktatószám: 15233/2018 CPV Kód: Ajánlatkérő: Teljesítés helye: Ajánlattételi/részvételi jelentkezési határidő: Nyertes ajánlattevő: Ajánlatkérő típusa: Ajánlatkérő fő tevényeségi köre: Fővárosi Bíróság ítélete Szöveg: A Kúria mint felülvizsgálati bíróság Az ügy száma: Kfv.III.37.953/2017/5. A tanács tagjai: dr. Kovács András a tanács elnöke dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet előadó bíró dr. Fekete Ildikó bíró A felperes: Strabag Általános Építő Kft. (1117 Budapest, Gábor Dénes u. 2.) A felperes képviselője: dr. Sárkány Izolda jogtanácsos Az alperes: Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (1026 Budapest, Riadó u. 5.) Az alperes képviselője: dr. Virágh Norbert jogtanácsos Alperesi beavatkozó: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (1126 Budapest, Tartsay Vilmos u. 13.) Képviseli: dr. Zombori Gábor Pál jogtanácsos 1
ítélete A per tárgya: közbeszerzési ügyben hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: alperes A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Székesfehérvári Törvényszék 2.Kf.4/2017/6. Az elsőfokú bíróság határozatának száma: Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.27.401/2016/7. Rendelkező rész A Kúria a Székesfehérvári Törvényszék 2.Kf.4/2017/6. számú ítéletének felülvizsgálati kérelemmel nem támadott részét nem érinti, a felülvizsgálati kérelemmel támadott részében a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.27.401/2016/7. számú ítéletére és az alperes D.658/12/2016. számú határozatára is kiterjedően hatályon kívül helyezi és az alperest a bírság összegszerűsége körében új eljárásra és új határozat hozatalára kötelezi. A le nem rótt felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli. A felülvizsgálati eljárásban felmerült költségeiket a felek maguk viselik. Az ítélet ellen felülvizsgálatnak helye nincs. Indokolás A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás [1] A Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. mint ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) második része szerinti közbeszerzési eljárást indított Vállalkozási szerződés az M4 autópálya Abony-Fegyvernek III. építési szakasz kivitelezési munkáinak elvégzése" tárgyú építési beruházásra. A nyertes ajánlattevő a felperes lett, akivel a közbeszerzés tárgyának megfelelő szerződést az ajánlatkérő megkötötte. Az ajánlatkérő a felhívás II.3. pontjában a szerződés teljesítésének befejezési határidejét 2016. szeptember 30. napjában határozta meg. [2] A felhívás III. 1.2. pontjában az ajánlatkérő egyebek mellett rögzítette: Fő finanszírozási és fizetési feltételek és/vagy hivatkozás a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekre: Vállalkozó a megrendelő által vállalkozó részére megküldött, aláírt teljesítési igazolásnak megfelelően havonta nyújthat be számlát a tárgyhavi teljesítésről. Szerződésszerű teljesítést követően az ajánlatkérő az ellenszolgáltatást átutalással teljesíti a számla kézhezvételétől számított 30 napon belül, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 36/A. rendelkezései, valamint a Kbt. 130. (3) bekezdés a) pontja alapján, a 306/2011. (XII.23.) Korm.rendelet (a továbbiakban: Korm.rendelet) 14. (1) bekezdése szerint. A kifizetésekre a 4/2011. (1.28.) Korm.rendeletben meghatározottak az irányadók". [3] A dokumentáció II. részét képező szerződéses megállapodás 5. pontja szintén a fizetési feltételeket rögzíti a fent megjelölteknek és a Korm.rendelet 14. (1) bekezdés b) pontjában foglaltaknak megfelelően. Ennek értelmében az ajánlatkérőként szerződő fél, valamint - a 2
kifizetésre köteles szervezet, amennyiben az ajánlattevőként szerződő fél a teljesítéshez alvállalkozót vesz igénybe - a Ptk. 6:130. (l)-(2) bekezdéstől eltérően az ellenszolgáltatást akként teljesíti, hogy az összes ajánlattevőként szerződő fél legkésőbb a teljesítés elismerésének időpontjáig köteles nyilatkozatot tenni, hogy az általa a teljesítésbe bevont alvállalkozók egyébként mekkora összegre jogosultak az ellenszolgáltatásból, egyidejűleg felhívja az alvállalkozókat, hogy állítsa ki ezen számlákat. [4] Az ajánlatkérő 2015. május 14-én kelt levelében tájékoztatta a felperest a projekt támogatási szerződés hatályvesztéséről, továbbá arról, hogy a projektre forrás Magyarország központi költségvetésében nem áll rendelkezésre. Tekintettel tehát a támogatási szerződés hatályvesztésére és arra a tényre, hogy a projektre sem uniós sem magyar központi költségvetési forrás nem áll rendelkezésre, a vállalkozási szerződés a szerződéses feltételek 22.8. pontja és a Ptk. 399. a) pontja alapján mindkét fél érdekkörén kívül eső okból lehetetlenült. [5] A hivatalbóli kezdeményező Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: beavatkozó) a Kbt. 140. (1) bekezdés c) pontja alapján 2016. július 5-én benyújtott hivatalbóli kezdeményezésében a felperessel szemben jogsértés megállapítását és bírság kiszabását indítványozta. Előadta, hogy az Európai Unió támogatásával 2007 és 2015 között finanszírozott egyes - különösen az Európai Csalás Elleni Hivatal által szabálytalannak minősített - építési beruházások vizsgálata tárgyában folytatott ellenőrzést, egyebekben a tárgyi projektre is. Kifejtette, hogy a felperes által megküldött számlák alapján megállapítható, hogy az ajánlatkérő felé alvállalkozóként bejelentett szerződéses partnerek közül hat gazdasági szereplő összesen 11 számlája - amelyek alapján a felperes tényleges kifizetést is teljesített - nem került lejelentésre az ajánlatkérő felé. [6] A hivatalbóli kezdeményező által előadottak, valamint a felperesi észrevételek alapján az alperes abban a kérdésben foglalt állást, hogy a felperes a teljesítésbe bevont alvállalkozók tekintetében eleget tett-e azon bejelentési kötelezettségének, hogy az alvállalkozók mekkora összegre jogosultak az ellenszolgáltatásból. A jogorvoslati kérelemben szereplő gazdasági szereplők, a Roden Mérnöki Iroda Kft., a Gradex Mérnöki és Szolgáltató Kft., a SAT Útjavító Kft., a DAK Acélszerkezeti Kft., a GEO-Innova Kft. és a MASTER SPED Kft. vonatkozásában vizsgálta az alperes, hogy e cégek alvállalkozónak minősülnek-e, és velük összefüggésben megállapítható-e a hivatkozott jogsértés. [7] Az alperes azt állapította meg, hogy a felperes a jogorvoslati eljárásban feltártak alapján hat alvállalkozó, összesen 9 számlája tekintetében sértette meg a Korm.rendelet 14. (1) bekezdés b) pontja szerinti nyilatkozattételi kötelezettségét. Mindezek alapján az eljárást befejező D.658/12/2016. számú határozatban jogszabálysértés megállapítása mellett 10 millió forint bírságot szabott ki. A bírság kiszabásánál a Kbt. 152. (3) bekezdés e) pontjára hivatkozott, amely előírja, hogy amennyiben a Döntőbizottság jogsértést állapít meg, bírságot szabhat ki. A bírság kiszabás szempontjai tekintetében utalt a Kbt. 152. (5) bekezdésére. [8] Az alperes álláspontja szerint a bírság kiszabását indokolta, hogy a megállapított jogsértés súlyosnak minősül, mivel a felperes az alvállalkozói teljesítések ellentételezésének biztosításával kapcsolatos jogsértést valósított meg. Kifejtette azt is, hogy magas - több, mint 25 milliárd forint összegű - becsült értékű közbeszerzésről volt szó, és a jogsértés 6 vállalkozó 9 számláját érintette. Szem előtt tartotta az időközben eltelt hosszabb időt, (több, mint két év), valamint azt, hogy a jogsértés nem reparálható, és azt is, hogy a felperes terhére az utóbbi két évben több esetben is jogsértés került határozatban megállapításra, amely után az alperes bírságot is kiszabott. A kereseti kérelem és az alperes védekezése 3
[9] A felperes keresetében elsődlegesen a határozat megváltoztatását kérte, mindenekelőtt arra tekintettel, hogy nem követett el jogsértést, másodlagosan a határozat hatályon kívül helyezését, és az alperes új eljárásra kötelezését, harmadsorban pedig a kiszabott bírság összegének mérséklését kérte. Vitatta azt is, hogy elkövette volna valamennyi szóban forgó alvállalkozó tekintetében a jogsértést, és hangsúlyozta, hogy kétség kívül a le nem jelentett alvállalkozói számlák is maradéktalanul kiegyenlítésre kerültek, sem az alvállalkozói érdekek, sem pedig a jogalkotói cél nem sérült, miáltal a jogsértés súlyosnak minősítését is kifogásolta. [10] Megítélése szerint okszerűtlen és az eset összes körülményei alapján kirívóan jogsértő mérlegelés következménye a kiszabott bírság. Hivatkozott arra, hogy a projekt kapcsán összesen 34 alvállalkozó 152 számlájáról tett bejelentést, melyhez képest 6 alvállalkozó 9 számlája elenyésző, lényegében adminisztratív hibát jelent. Nem a teljes közbeszerzés értékét kellett volna figyelembe venni, hanem az érintett alvállalkozói számlák értékét. Nem került kellő súllyal értékelésre a felperes együttműködő magatartása, és az, hogy a szerződés végül nem teljesítéssel szűnt meg. [11] A súlyosbító körülményként értékelt korábbi jogsértéseket pedig nem lehetett volna figyelembe venni, egyrészt, mert azokat a felperes bíróság előtt megtámadta, másrészt pedig nem a jelen ügyben megállapított jogsértés volt a tárgyuk. A határozat alapján sérült a Kbt. 4. 2. pontja, a Korm. rendelet 14. (1) bekezdés b) pontja, a Ket. 50. (1) és (6) bekezdése, 72. (1) bekezdés ea), eb) pontjai, és a Kbt. 165. (11) bekezdése. Rámutatott, hogy mindezek alapján a bíróságnak a Pp. 339/B. szerinti felülmérlegelési lehetősége fennáll. Az elsőfokú ítélet [12] Az elsőfokú bíróság a keresetnek részben adott helyt, az alperes határozatát megváltoztatta, a bírság összegét 1 millió forintra mérsékelte. Elsőként azt vizsgálta, hogy jogszerű volt-e az alperes azon álláspontja, hogy az említett gazdasági szereplők vonatkozásában a Korm. rendelet 14. (1) bekezdés b) pontjára alapított jogszabálysértést a felperes elkövette. Utalt arra, hogy az alkalmazandó jogszabályhely kimondja: az összes ajánlattevőként szerződő fél legkésőbb a teljesítés elismerésének időpontjáig köteles nyilatkozatot tenni, hogy az általa teljesítésbe bevont alvállalkozók egyenként mekkora összegre jogosultak az ellenszolgáltatásból, egyidejűleg felhívja az alvállalkozókat, hogy állítsák ki ezen számlákat. A tényállás alapján a gazdasági szereplőkkel kötött szerződések egyértelműen igazolták, hogy a társaságok a Kbt. 4. (2) bekezdésnek megfelelően alvállalkozóként kerültek bevonásra a közbeszerzés tárgyát képező autópálya kivitelezése egyes részfeladataiba. [13] Egyetértett a bíróság azzal az alperesi állásponttal is, hogy önmagában az a tény, hogy a megkötött szerződés ellenére a feladatot csak részben lehetett elvégezni, nem jelenti azt, hogy a gazdasági szereplő minősítése megváltozna, és például alvállalkozó helyett csak építőanyag szállítóként lehetne figyelembe venni, (DAK kft.)- Ugyancsak nem lehet elfogadni a felperes keresetében foglalt elszámolási és teljesítés igazolási gyakorlatra hivatkozást, az alvállalkozói teljesítések időpontjához képest az azt követő tárgyhónapban is fennállt a nyilatkozati kötelezettség a teljesítésbe bevont alvállalkozók ellenszolgáltatásból való részesedésére. [14] Egyenként vizsgálta a bíróság az egyes vállalkozókkal kapcsolatos körülményeket és megállapította, hogy helyesen hivatkozott az alperes arra, hogy a szerződés ellehetetlenülésétől függetlenül a felperes nyilatkozattételi kötelezettsége a már teljesített alvállalkozói feladatokkal szemben fennállt. Különös tekintettel arra, hogy nem az alvállalkozói számla kiállításának, hanem a teljesítés igazolásának időpontja a mérvadó. Mindezek alapján az alperes jogszerűen állapította meg, hogy a felperes megsértette a Korm. rendelet 14. (1) bekezdés b) pontját. 4
[15] Ugyanakkor helytállónak találta a keresetet a bíróság a kiszabott bírság összegszerűsége tekintetében. Rögzítette, hogy miután a felperes jogszabálysértést követett el, nem kifogásolható az alperes határozata a Kbt. 152. (3) bekezdés e) pontja szerinti jogkövetkezmény tekintetében, tehát a bírság kiszabását illetően, ugyanakkor a jogsértés súlyosnak minősítése okszerűtlen volt, ugyanis azt az alperes kifejezetten az alvállalkozói teljesítések ellentételezésének biztosításával kapcsolatos jogsértés megvalósításával indokolta. Nem vette ugyanakkor figyelembe, hogy az a jogalkotói cél, amelynek érdekében a nyilatkozattételi kötelezettség előírásra került, az teljesült. A felperes a bejelentési mulasztás ellenére az alvállalkozók részére a díjat megfizette. A súlyosbító körülményként figyelembe vett előző jogszabálysértéseket ugyancsak súlyosnak minősítette az alperes, amely jogsértések azonban a Kbt. lényeges szabályai megsértésével (pl. 55. vagy 128. ) voltak összefüggésben, illetőleg amely esetekben a jogalkotói cél nem teljesült. (E körben az elsőfokú ítélet felhívott három, a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság által felülvizsgált határozat számát.) [16] Okszerűtlen volt önmagában arra hivatkozni, hogy a jogsértés 6 alvállalkozó összesen 9 számláját érintette. Ezen adatsor viszonyítási alap hiányában értékelhetetlen, amit viszont az alperes határozata nem tartalmazott. Az igénybe vett 34 alvállalkozó közül 6 alvállalkozó, és összesen 152 számla közül 9 számlával kapcsolatban merült fel mulasztás, vagyis az esetek töredékében. Nem értett egyet a bíróság a megjelölt három határozatban kiszabott bírság súlyosbító körülményként való értékelésével, egyrészről elfogadta a felperes azon érvelését, hogy ezen határozatok mind a jogalap, mind a bírság összege vonatkozásában a figyelembevételkor még bírósági felülvizsgálat alatt álltak, másrészt a jelzett határozatokkal lezárt jogorvoslati eljárások közel egy időben folytak, ugyan arra a közbeszerzési szerződésre vonatkoztak, különböző jogsértések megállapítása miatt. Mindezek azt jelentik, hogy a felperes egy-egy bírságot kiszabó határozatból és alperesi álláspontból még nem szűrhette le a tanulságokat a követendő joggyakorlatra, különös tekintettel az eltérő jogszabálysértésekre. [17] A bírság megállapítása során ezért az alperes megsértette a Pp. 339/B. -ban foglalt a mérlegelési jogkörben hozott döntésre vonatkozó kritériumait. A jogsértés minősítése a bírság kiszabása szempontjából nem volt okszerű, ugyanígy az egyes tényállási elemekből a bírság kiszabásánál figyelembe vett szempontok alapján levont következtetés sem, miáltal a mérlegelési jogkörben hozott döntés megváltoztatásának feltételei fennálltak. A bíróság a bírság összegét arra figyelemmel határozta meg, hogy a már jelzett perekben a súlyos jogszabálysértések esetén az alperes 2 millió, illetve 1,5 millió forint bírságot szabott ki. Jelen perben a jogsértés az előző jogsértésekhez képest nem volt súlyosnak minősíthető, de miután a jogszabálysértés megvalósult, a közbeszerzés tárgyának értékére is figyelemmel 1 millió forint bírság kiszabását látta indokoltnak a bíróság. [18] Az alperes fellebbezése nyomán eljárt másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet helybenhagyta. A jogerős ítélet idézte a Pp. 339/B. -át. Rögzítette, hogy az alperes a határozatában a bírság kiszabása körében azt mérlegelte, hogy a közbeszerzés becsült értéke több, mint 25 milliárd forint volt, a jogsértés 6 alvállalkozót és 9 számlát érintett, a felperest az eltelt két évben három alkalommal jogsértés miatt bírságolta, illetőleg figyelembe vette, hogy a jogsértés és a jogorvoslati eljárás megindulása között hosszabb idő telt el. Ugyanakkor az alperes nem tett eleget maradéktalanul a tényállás-megállapítási kötelezettségének, mert azon lényeges körülmény nem került rögzítésre, hogy a felperesi nyilatkozat elmaradása ellenére az alvállalkozókat sérelem nem érte. [19] Az alperes nem rögzítette, hogy a felperes a félbemaradt beruházás kapcsán 34 alvállalkozónak 5
152 számlát állított ki, e lényeges tényállási elemeket először az elsőfokú bíróság tárta fel. Nem fogadható el az alperesnek az az érvelése, hogy e tényeket a közigazgatási eljárásban értékelte volna, és ennek figyelembevételével szabta ki a mérsékelt összegű" bírságot. A bíróságnak, ha jogszabálysértést állapít meg, a mérlegelés körében hozott döntés megváltoztatására is lehetősége van. E körben idézte a Legfelsőbb Bíróság Kfv.VI.37.736/2010. számú ítéletét. Az alperesi határozat jogszabályt sért, mert a bírság mértékének megállapítása körében a tényállás hiányos volt. A másodfokú bíróság úgy ítélte meg, hogy nem volt akadálya annak, hogy az elsőfokú bíróság a mérlegelési jogkörben hozott határozatot megváltoztassa, és a kiegészített tényállás alapján a többlettényállási elemek értékelésével módosítsa a bírság összegét. Annak van jelentősége, hogy bár a felperes formailag megszegte a jogszabályt, ennek azonban nem volt célja az alvállalkozók megkárosítása, mert az ellenérték megfizetésre került. Ez bár a jogsértés tényén nem változtat, a jogsértés súlyát azonban, ahogy azt az elsőfokú bíróság is megállapította, számottevően enyhíti. [20] A másodfokú bíróság végül rámutatott arra, hogy annak ugyan nincsen akadálya, hogy a mérlegelés szempontjai közé bekerüljön az is, hogy az adott gazdasági szereplővel szemben korábban állapítottak-e meg jogsértést és sújtották-e bírsággal, azonban az elsőfokú bíróság helytelenül vonta be a mérlegelés körébe az említett korábbi ügyeket, és végzett arányosítást, tekintettel arra, hogy az adott ügyek nem lettek a per részévé téve. Azonban ettől függetlenül is megállapította a másodfokú bíróság, hogy az elsőfokú bíróság által meghatározott csökkentett bírság a jogsértés súlyával arányos. A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem [21] A jogerős ítélettel szemben az alperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet. Kérte a másodfokú bíróság ítéletének megváltoztatását, ennélfogva az elsőfokú bíróság ítéletét is a bírság mértéke vonatkozásában megváltoztatni, a felperes keresetét e tekintetben is elutasítani. Az alperes álláspontja szerint az általa hozott határozat megalapozott a bírságmérték tekintetében is, az első-másodfokú bíróság sértette meg a Kbt. 152. (5) és a Pp. 339/B. -át. Utalt a nézete szerint irányadó korábbi bírói gyakorlatra, kifejtette, hogy álláspontja szerint a Pp. 339/B. -a alapján a bíróság vizsgálata arra terjed ki, hogy a közigazgatási szerv eleget tett-e a jogszabályban előírt mérlegelési kötelezettségének, a hatóság alkalmazta-e a mérlegelési szempontokat, és azok határain belül maradt-e, viszont az, hogy mekkora mértékű bírságot szabott ki nem tartozik a bíróság kompetenciájába. A bíróság túlterjeszkedett a Pp. 339/B. -ban foglalt feladatkörén, amikor abban is állást foglalt, hogy az alperes helyesen tekintette-e a tárgyi jogsértést súlyosnak, és helyesen alkalmazta-e az általa használt mérlegelési szempontokat. [22] Az alperes a hivatalbóli kezdeményezés keretei között folytatta le a vizsgálatot, hozta meg döntését, amely kizárólag a Korm. rendelet 14. (1) bekezdés b) pontja betartására vonatkozott, vagyis arra, hogy a felperes az alvállalkozókat megillető ellenszolgáltatás mértékére vonatkozó nyilatkozatot megtette-e az ajánlatkérő felé. [23] Az alperes álláspontja szerint a másodfokú bíróság által hivatkozott ellenértékhez való hozzájutás nem tényállási elem, hanem egy lehetséges mérlegelési szempont, és ha azt az alperes nem vette figyelembe, annak részére történő felrovása a fent kifejtettek szerinti felülmérlegelésnek minősül. Szintén felülmérlegelésnek minősül annak számonkérése, hogy az alperes a bírság mérlegelésénél nem vette figyelembe, hogy 6 alvállalkozóhoz képest 36 alvállalkozó és 9 számlához képest 152 számláról volt egyébként az eljárásban szó. Alperes szerint a fentiek okán nem értelmezhető, illetve a Pp. 339/B. megsértését támasztja alá a másodfokú ítélet 3. oldal 6-7. bekezdésében szereplő többlettényállási elem", illetve kiegészített tényállás" kifejezés. Az 6
alperes hangsúlyozta, hogy gyakorlatilag a másodfokú bíróság is kimondta, hogy nem volt helytálló az elsőfokú bíróságnak a korábbi jogsértésekre, és ezek alapján kiszabott bírságokra, pontosabban azok figyelembe nem vehetőségére vonatkozó érvelése". [24] A felperes ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte. Az alperesi beavatkozó nyilatkozatot nem tett. A Kúria döntése és jogi indokai [25] A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem részben alapos. [26] A Pp. 275. (1), (2) bekezdései értelmében a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének helye nincs. A Kúria a felülvizsgálati kérelem keretei között a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. A felülvizsgálat tárgya a jogerős ítélet jogszerűségének megítélése. [27] A Kbt. 152. (5) bekezdése szerint: A Közbeszerzési Döntőbizottság annak eldöntésében, hogy indokolt-e a bírság kiszabása, vagy a gazdasági szereplőnek a közbeszerzési eljárásban történő részvételtől eltiltása, valamint a bírság összegének, illetve az eltiltás időtartamának megállapításában az eset összes körülményét - így különösen a jogsérelem súlyát, a közbeszerzés tárgyát és értékét, a jogsértésnek a közbeszerzési eljárást lezáró döntésre gyakorolt befolyását, az e törvénybe ütköző magatartás ismételt tanúsítását, a jogsértőnek az eljárást segítő együttműködő magatartását - veszi figyelembe. A bírság összegének és az eltiltás időtartamának megállapításakor figyelembe kell venni azt is, ha a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volt. Az eltiltásra vonatkozó döntés kérdésében a külön jogszabályban foglaltakat is figyelembe kell venni. [28] A Pp. 339/B. -a alapján: Mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekinthető jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik. [29] A Kúria mindenek előtt rögzíti, hogy az alperes határozatában foglalt, a Korm. rend. 14. (1) bekezdés b) pontja szerinti jogsértés megtörténtét az elsőfokú bíróság megállapította, csupán a keresetben foglaltakra tekintettel a bírságot mérsékelte. A továbbiakban már a másodfokú jogerős ítélet tárgya az alperes fellebbezésére tekintettel csak a bírság mértékének megállapítása volt. E körben - az elsőfokú bírósággal egyezően - nem látta kellően megalapozottnak az alperesi döntést a jogerős ítélet sem. Az elsőfokú bíróság által megállapított releváns többlettényállási elemekre, az eset összes körülményére" tekintettel az alperesi határozatban foglalt bírság összegét indokolatlanul eltúlzottnak találta a másodfokú bíróság is. Álláspontja szerint a felperes javára szolgáló, a jogsértés súlyát számottevően enyhítő körülményeket az alperes a mérlegelés körébe nem vonta be, azok figyelmen kívül maradtak. Erre tekintettel - az indokolás kisebb, részbeni korrekciójával - az elsőfokú ítéletet (fellebbezett részét) helybenhagyta. [30] Osztotta a Kúria a jogerős ítélet és a felperes azon érvelését, hogy az alperesi határozat az alvállalkozói teljesítések ellenértékének biztosításával kapcsolatos jogsértés miatt szabott ki bírságot, márpedig erre tekintettel, az ezen jogsértéssel összefüggő teljes körű tényállás feltárása szükséges volt, annak rögzítésének már a közigazgatási eljárásban meg kellett volna történnie, és a bírság összegének megállapításánál valamennyi, így az ügyfél javára szolgáló releváns körülmény mérlegelés körébe vonása is indokolt lett volna. [31] Alappal mutatott rá a jogerős ítélet, hogy a bírság összege körében jelentőséggel bír, hogy a jogsértésnek hátrányos következménye az alvállalkozókra nem volt, a számlák kifizetésre kerültek, ami a jogintézmény bevezetésének elsődleges célja volt, azaz az alvállalkozók megkárosítása fel sem merült. A projekt volumenéhez, az alvállalkozók és a kibocsátott számlák összességéhez képest 7
a jogsértéssel érintett esetek száma nem volt jelentős, ugyanakkor e körülményeket csak az elsőfokú bíróság tette a tényállás részévé. Mivel az alperes ezen szempontok figyelembe vétele nélkül ítélte 10 millió forintban arányosnak a bírságot, ezért nem vet fel aggályt, hogy a bíróság a felperes keresetére tekintettel, a felperes javára szolgáló tények, adatok figyelembe vétele mellett a bírság mérséklését látta indokoltnak, tehát a bírság mértékét ennél alacsonyabb összegben találta arányosnak. [32] Az alperesi határozat nem adta indokát, hogy miért éppen (vagy miért csak) azokat az üggyel összefüggő tényeket vonta be a mérlegelés körébe, amelyekre a bírság összegszerűsége tárgyában a döntését alapozta, (közbeszerzés becsült értéke, a jogsértéssel ténylegesen érintett alvállalkozók és számlák darabszáma, az eltelt idő, más eljárásokban kiszabott bírság), és az eset kétség kívül még létező és azzal összefüggő egyéb releváns adatait miért nem, noha arra a Kbt. 152. (5) bekezdése módot adott volna. [33] Osztotta a Kúria azon felperesi okfejtést, hogy az ellenértékhez való tényleges hozzájutás, a bevont alvállalkozók és a kibocsátott számlák száma (az összeshez képesti csekély aránya) olyan tényállási elemek, melyeknek a mérlegelésben is szerepet kell (kellett volna) kapniuk, a jogerős ítéletben is pontosan megjelölt alperesi mérlegelési szempontok mellett. [34] Alappal hivatkozott a jogerős ítélet a Pp. 339/B. -ára és a kialakult egységes joggyakorlatra is, melyet a bíróság által helyesen felhívott eseti döntés is alátámaszt. A Kúria e körben arra mutat rá, hogy nem minősül felülmérlegelésnek, ha a bíróság többlettényállási elem bevonására (vagy adott esetben éppen valamely tény szükséges mellőzésére) tekintettel változtatja meg a hatóság döntését. Felülmérlegelésről csak akkor lehetne (lehetett volna) szó, ha a teljes releváns tényállás megállapítása, és ezzel összefüggésben a mérlegelési szempontok világos megjelenítése mellett a hatóság okszerű, logikai ellentmondásoktól mentes határozatot hoz, és a határozati döntést ennek ellenére értékelné át (értékelte volna át) a bíróság. Jelen perbeli esetben ez nem merült fel. [35] A felperest érintő egyéb jogvitás ügyek meghivatkozását illetően a Kúria azzal egyetért, hogy általánosságban valóban nem kizárt egy mérlegelési jogkörben hozott határozatban arra is hivatkozni, hogy az adott ajánlatkérő a beszerzési eljárásai során korábban már jogsértés elkövetése miatt bírságolva volt, tehát elvileg ez is mérlegelési szempont lehet, de ez a hivatkozás nem lehet jogerősen és végrehajthatóan még le nem zárt, esetlegesen még peresítés alatt álló konkrét ügyekre utaló. Helyesen mutatott rá a másodfokú bíróság, hogy jelen perben a megjelölt konkrét ügyek nem lettek a peranyag részévé téve, ezért értékelésük minden tekintetben, így a bírságösszegek összehasonlítása kapcsán is mellőzendő. [36] Rögzíti a Kúria tehát, hogy önmagában a bírságösszeg ítéleti mérséklését - az új, az ügyfél javára szolgáló és korábban nem értékelt, de a per tárgyává tett és egyébként nem is vitatott tények alapján - helytállónak fogadta el, de annak konkrétan 1 millió forintra való leszállítása (éppen ekkora összegben megállapítása) okszerű indokát sem az elsőfokú, sem a jogerős ítélet nem adta, azaz annak kifejtése maradt el, hogy az értékelésbe bevont további szempontok miért ilyen arányban, illetve nagyságrendben indokolják a csökkentést. [37] Tekintettel arra, hogy a körülmények újraértékelése okán a bírságösszeg megállapítása nem történhetett a Kúria előtti felülvizsgálati eljárásban, így az új eljárás elrendelése nem volt elkerülhető. Kúria úgy ítélte meg, hogy az eset összes körülményére tekintettel a bírság összegének mérlegeléssel történő megállapítását elsőként az alperesi hatóságnak kell elvégeznie úgy, hogy a megismételt eljárásban a mérlegelést a perben feltárt, az értékelésbe bevont adatokra, tényekre is tekintettel kell megtenni, az ügyfél javára szolgáló körülményeket is figyelembe véve, a bírság 8
korábbihoz képest arányosítottan csökkentett összegét megállapítani. [38] Fentiekre tekintettel a Kúria a Pp. 275. (4) bekezdése alapján az első- és másodfokú ítéletet, valamint az alperes határozatát a bírság összegének megállapítása körében hatályon kívül helyezte, és az alperest erre nézve új eljárásra kötelezte. A döntés elvi tartalma [39] Közbeszerzési eljárásban történt jogsértés miatti bírság kiszabásánál, az összeg cselekménnyel arányos megállapításához az üggyel összefüggő valamennyi releváns tényállási elemet fel kell tárni, az összegszerűségre kiható elemeket a mérlegelés körében meg kell jeleníteni és azok mikénti figyelembe vételét indokolni. [40] Mérlegelési jogkörben hozott határozat esetében nem minősül a bíróság általi felülmérlegelésnek, ha azért hoz a hatóságtól eltérő döntést, mert a perben többlettényállási elemek kerültek megállapításra. Záró rész [41] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 274. (1) bekezdése alkalmazásával tárgyaláson kívül bírálta el. [42] A Kúria a Pp. 81. (1) bekezdésére figyelemmel rendelkezett úgy, hogy a felek az eljárásban felmerült költségeiket maguk viselik. [43] Az Illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 50. (1) bekezdése szerinti eljárási illetéket a 6/1986 (VI.26.) IM. rend. 14. -a alapján az állam viseli. [44] A további felülvizsgálat lehetőségét a Pp. 271. (1) bekezdés e) pontja zárja ki. Budapest, 2018. június 5. Dr. Kovács András s.k. a tanács elnöke, Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. előadó bíró, Dr. Fekete Ildikó s.k. bíró 9