A területi közigazgatás reformját elősegítő tanácsadás a modern kori járások központjainak és lehatárolásának tárgyában

Átírás

1 Az államt közel kell hzni az államplgárkhz, a közigazgatásnak «emberarcúvá» kell válnia. (Magyary Zltán) A területi közigazgatás refrmját elősegítő tanácsadás a mdern kri járásk közpntjainak és lehatárlásának tárgyában ÖSSZEFOGLALÓ TANULMÁNY Szerkesztette: Csite András, Oláh Miklós és Szalkai Gábr Budapest szeptember 8. A használható tudásért HÉTFA Elemző Közpnt H-1051 Budapest Október 6. utca 19. IV/2 inf@hetfa.hu Tel.: / Fax.: /

2 2 Tartalmjegyzék I. A feladat...4 II. A prjekt céljai...5 III. A prjekt feladatterve...6 IV. Főbb kutatási eredményeink Történeti elemzés Európai összehasnlító vizsgálatunk eredményei A területi közigazgatás 1989 utáni magyarrszági átalakításának tapasztalatai Dkumentumelemzés Krmány- és köztisztviselői véleményvizsgálat A társadalmi térhasználatn alapuló járáslehatárlás kncepciója Az alsó középszintű igazgatási terek lehatárlásának szempntjai A járásk lehetséges funkciói A területi közigazgatás újjászervezésének jegyzői és krmánytisztviselői fgadtatása Az államigazgatási járásk kialakításának hatása a társadalmi térszerkezet meglévő elemeire, funkcióira A járásk területi lehatárlása A közpntk kijelölése A vnzáskörzetek kijelölése A járásk elméleti területi lehatárlásának jellemzői A járásk területi lehatárlásának tvábbgndlása...45 V. Tvábbi javaslatk a járásk kialakításának flyamatáhz...48 Szerzőink...50

3 3 Táblázatk: [1. táblázat: A járásnak megfeleltethető területi szintek funkciói Európa rszágaiban]...12 [2. táblázat: Az adtt időszakban utazást egyáltalán nem vállaló plgárk összehasnlító adatai, %]...20 [3. táblázat: Hány km-t lenne hajlandó utazni a járásközpntba? es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei]...22 [4. táblázat: Különböző hsszúságú utazásk előfrdulási gyakrisága, % es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei]...23 [5. táblázat: Igazgatási terek népességének aránya a székhelytől, közpnttól mért távlság szerint, %]...23 [6. táblázat: Az önkrmányzati járásk feladat- és hatáskörei 1. járásmdell]...25 [7. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 2. járásmdell]...26 [8. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 3. járásmdell]...27 [9. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 4. járásmdell]...27 [10. táblázat: Az egyes járásmdellek megvalósítása esetén a területi lehatárlásnak mely szempntkra kell tekintettel lennie?]...28 [11. táblázat: Megítélése szerint miként visznyulnak a járásk kialakításának gndlatáhz az Ön szakmai környezetébe tartzó köztisztviselők és krmánytisztviselők? ]...31 [12. táblázat: A krmány- és köztisztviselői vizsgálat keretében javaslt járásszámk]...31 [12. táblázat: Nem napi szükségletet kielégítő kereskedelmi egységek típusai]...37 [13. táblázat: Magyarrszág tervezett járásainak főbb adatai]...40 [15. táblázat: Az egyes járásmdellekhez illeszkedő területi lehatárlásk]...44 Térképek: [1. térkép: Egyes államigazgatási körzetek illetékességi területeinek eltérése 2010-ben]...15 [2. térkép: Magyarrszág települései a dmináns ingázási céltelepülések megyei hvatartzása alapján, 2001]...39 [3. térkép: Magyarrszág járásai 20 km-es ingázási távlság esetében]...41 [4. térkép: Magyarrszág járásai 25 km-es ingázási távlság esetében]...41 [5. térkép: Magyarrszág járásai 30 km-es ingázási távlság esetében]...42 [6. térkép: Magyarrszág járásai 40 km-es ingázási távlság esetében]...42 [7. térkép: Magyarrszág kmányirdai körzetei és közpntjaik vnzáskörzete]...43 [8. térkép: Magyarrszág munkaügyi körzetei és közpntjaik vnzáskörzete]...43 [9. térkép: Magyarrszág földhivatali körzetei és közpntjaik vnzáskörzete]...44 [10. térkép: Magyarrszág járásai 104 járáss lehatárlás]...45 [11. térkép: Magyarrszág járásai 160 járáss lehatárlás]...46 [12. térkép: Magyarrszág járásai 221 járáss lehatárlás]...46 [13. térkép: Magyarrszág járásai 342 járáss lehatárlás]...47 Ábrák: [1. ábra: Fnts intézmények, kórházak, bevásárló közpntk lakóhelytől számíttt távlsága es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei]...21

4 4 I. A feladat Munkatársaink 2010 őszén ismerkedtek meg a Magyar Köztársaság Krmányának közigazgatás refrmjára irányuló azn terveivel, melyek később a Magyary Zltán Közigazgatás-fejlesztési Prgramban kaptak végső frmát 1. Az előzetes elképzelések szellemével és elveivel egyetértve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium vezetőinek felkérésére szakmai ajánlatt készítettünk az alsó középszintű államigazgatás területi refrmjára vnatkzólag. Mint az elmúl két évtized önkrmányzati és közigazgatási középszint tárgyában flytattt viták és a többnyire meddő refrmkísérletek figyelemmel kísérői aznsulni tudtunk azzal a céllal, mely szerint hatékny, eredményes, ügyfélbarát (csökkentett idő- és költség ráfrdításkkal járó), nemzeti hagymányk szerinti, szakszerű, kényelmesen igénybe vehető, és az esélyegyenlőség szempntjaira is tekintettel levő alsó középszintű igazgatási terekre van szükség Magyarrszágn. Tapasztalatainkn és szakmai felkészültségünkön túl a refrm szakmai megalapzásában történő részvételre sarkallt bennünket az a körülmény is, hgy rendelkeztünk azzal a kncepcióval, mely alapján megvalósítható a Megrendelő (Nemzeti Közigazgatási Intézet) által megfgalmaztt feladat: adjunk javaslatt társadalmi identitás alapú, időtálló alsó középszintű közigazgatási, közszlgáltatási feladatk ellátására is alkalmas társadalmi terek közpntjaira és a hzzájuk tartzó területre vnatkzóan nem sértve a megyehatárkat. Előzetes ajánlatunk elfgadását követően március 8-án a vállalt feladatk megvalósítása céljából szerződést kötöttünk a Nemzeti Közigazgatási Intézettel. A szerződés értelmében öt kutatási mdulban vizsgáltuk és összegeztük a mdern kri járásk kialakításával kapcslats munka helyzetelemző, prblémafeltáró, kncepciókészítési, empirikus véleményvizsgálati, a járásk közpntjának és területének kialakításával kapcslats eredményeit, melyet a jelen összefglaló tanulmányba fglaltuk. A kutatási zárótanulmányt a prjekt srán készült tanulmánykból és elemzésekből Csite András, Oláh Miklós és Szalkai Gábr készítette el. Az összefglaló tanulmány egyes fejezeteiben külön jelezzük, hgy a közölt megállapításk mely tanulmányból származnak. A prjektben részt vett szakértők listáját a tanulmány utlsó fejezetében (Szerzőink) közöljük. 1 Lásd:

5 5 II. A prjekt céljai A prjekt átfgó célja az vlt, hgy a mdern kri járásk területi lehatárlásáhz megalapztt szakmai javaslatkat tegyen. A Krmány célja lyan mdern kri járásk kialakítása, melyek hzzájárulnak a mai közigazgatásnál alacsnyabb társadalmi költséggel működő rendszer létrejöttéhez. Értelmezésünk szerint a mdern kri járásk kialakítása a közigazgatás átfgó, a közjót szlgáló átalakításának egyik eleme. A Krmány által megfgalmazttak szerint a mdern kri járásk az államigazgatás legalsóbb területi szintjét jelentő egységek, melyek az államigazgatási tevékenységek, szlgáltatásk döntő többségét minden magyarrszági államplgár számára elérhető közelségben és magas minőségben biztsítják. A mainál alacsnyabb társadalmi költséggel működő államigazgatás kialakítása álláspntunk szerint azt jelenti, hgy az átalakítás eredményeként az államműködés közvetlen költségei, a laksság adminisztratív költségei és a rssz államműködésből eredő veszteségek (rssz vagy hiányzó szabályzásból eredő költségek) együttese csökken. A mainál hatéknyabban és az államplgárk számára lcsóbban működő, a mainál jbb minőségű szabályzást nyújtó államigazgatás rendszerében a mdern kri járás jelenti az egyik frnt ffice elemet. Mivel az államplgár személyesen itt találkzik az állammal, a járásk működése az államműködés egészének lakssági megítélésére is hat. Vizsgálatunk knkrét célja az vlt, hgy javaslatkat tegyen a mainál alacsnyabb társadalmi költségekkel járó államműködéshez a plgárk térhasználati szkásaihz és területi identitásáhz illeszkedő mdern kri járásk lehetséges, funkcióktól függő lehatárlásaira. Mivel minden magyarrszági településre csak irreálisan magas társadalmi költséggel telepíthető az államigazgatási ügyek teljes körű intézését lehetővé tevő hivatal, ezért hierarchikus, egyes (járásközpnt) településekre közpntsíttt ügyintézési területi rendszert célszerű kialakítani. Ez az államműködés közjót szlgáló átalakításában értelmezésünk szerint nem jelentheti azt, hgy egyes településeken megszűnik az államigazgatási ügyintézés lehetősége, csak annyit, hgy a települési államigazgatási pntk az előfrdulás gyakrisága és az ügyintézéshez szükséges szakértelem alapján meghatárztt ügyek helyi intézésére teremtenek lehetőséget. A valós térhasználat fókuszba helyezése azt jelenti, hgy lyan, az államműködés legalsóbb szintjét jelentő területi egységek létrehzására van szükség, melyek a ritkábban előfrduló, magasabb szakértelmet igénylő államigazgatási ügyek (járási krmányablaknál történő) személyes intézésre azkn a településeken biztsítanak lehetőséget, ahl az államplgárk jelentős része él, illetve amelyeket más célból (pl. munkahely, bevásárlás, barátirkni kapcslatk áplása) is felkeresnek. A valós térhasználat alapján kialakíttt mdern kri járásk feladata az, hgy azkn a mai közpntktól távli, periferikus elhelyezkedésű településeken és településcsprtkban is biztsítsák az államigazgatás hzzáférhetőségét, ahl ma csak kevés ügy intézésére van lehetőség, s ahl a hatósági ügyintézés minősége alacsny. A mdern kri járásk fenti szempntkra tekintettel levő meghatárzása révén feltételezéseink szerint javul az államműködés méretgazdaságssága; csökken az államplgárk által az államigazgatási ügyek intézésére (beleértve a tájékzódásra) frdíttt idő és a kapcslódó utazási költség; csökken a jelenlegi közpntktól távlabb élő plgárk esélyegyenlőség terén tapasztalható hátránya;

6 6 azzal, hgy a mainál elérhetőbbé válik az államigazgatás, csökken az elintézetlen ügyek aránya, javul a szabályzás minősége, erősödik az állam közjót szlgáló jelenléte; nő az államplgárk állam irányában megnyilvánuló bizalma. III. A prjekt feladatterve A prjekt kutatási prgramját öt mdul köré szerveztük. 1. mdul A vállalt feladat megvalósítása érdekében helyzetelemzést és prblématérképet készítettünk. Ennek keretében áttekintettük a járás intézményének magyarrszági történetét a kezdetektől 1983-ig annak érdekében, hgy felvázljuk, a hazai közigazgatás történetileg váltzó rendszerében a járásk krnként milyen szerepet játszttak, s melyek azk a történeti hagymányk, melyekhez a mdern kri járásk kialakítása srán kapcslódni érdemes; melyek a jellemzői a mdern kri járás intézményéhez hasnló, LAU 1 ( helyi közigazgatási egység ) területi szintű közigazgatási egységeknek a mai Európa rszágaiban, s az elmúlt időszakban megvalósult területi közigazgatási átalakításk srán miként váltztt meg a LAU 1 szintű egységek funkciója, mérete és illeszkedése a közigazgatás egészének rendszeréhez; a mai Magyarrszág területi és helyi közigazgatásának erősségeit és gyengeségeit, valamint felvázltuk, hgy 1989-et követően a közigazgatás rendszerének prblémáira milyen megldási javaslatk fgalmazódtak meg, és milyen átalakítási kísérletek valósultak meg. 2. mdul Megvizsgáltuk, hgy milyen elméleti és módszertani alapjai, előzményei vannak a nemzetközi és a hazai szakirdalmban az identitás-alapú alsó középszintű társadalmi terek igazgatási célú kialakításának. A megbízói igények és elvárásk (minél erősebb társadalmi támgatttságú, társadalm földrajzilag, szcilógiailag is stabil alsó középszintű terekre tegyünk javaslatt) szerint megvizsgáltuk, hgy milyen tényezők alakítják a helyi társadalmak területi identitását, mely terek bírnak, bírhatnak a mai (és a jövőbeli) Magyarrszágn identitáshrdzó képességgel, és azt is, hgy ezen vizsgálódásk eredményeit milyen mértékben és milyen módszerek alkalmazásával lehet a járásk ptenciális közpntjainak és a hzzájuk tartzó tereknek a lehatárlásakr elkészíteni. Kncepciónk összeállítása srán a következő szempntkat vettük figyelembe: A járásk területi lehatárlása vegye figyelembe a meglévő hagymánykat, a térhasználati szkáskat és ehhez kapcslódóan a területi identitás adttságait (identitás). A járási krmányablakk telepítése tegye lehetővé, hgy a plgárk a hivatali ügyintézés lehetőségéhez gyrsan és egyszerűen, megközelítőleg azns eséllyel hzzáférjenek (megközelíthetőség).

7 7 Olyan területi léptékű alsószintű igazgatási egységek jöjjenek létre a település és a megye szintje között, ahl a telepített feladatk méretgazdaságs elvégzésére van lehetőség (méretgazdaságsság). A járásk kialakítása vegye figyelembe az rszágn belüli településszerkezeti különbségeket, az egyes nagytérségek sajátsságait (településszerkezet). A járásrendszer bevezetése ne állítsn akadályt a településverseny elé, biztsítsa a térszervező funkciókat betöltő települések fejlődését, és lehetőség szerint járuljn hzzá az rszág leszakadó térségeinek felzárkóztatásáhz (településverseny). Az átalakítást a létező lehetőségek közül a legalacsnyabb költségű kiválasztásával valósítsa meg (költségtakaréksság). Munkánk srán a társadalmi identitás alapú alsó középszintű igazgatási egységek kialakításának kncepcióját készítettük el, e mellett aznban nem feledkeztünk meg arról, hgy az igazgatási terek lehatárlásának egyéb szempntjai is vannak. Az általunk ajánltt kncepcióban az identitás alapú megközelítés mellett figyelembe vettük a társadalmi terek vertikális és hrizntális taglódásának törvényszerűségeit, megfelelő súllyal szerepeltettük a kialakult térkapcslatkat, közlekedési visznykat, a településszerkezet tárgyi és szciális infrastrukturális adttságait, a dkumentálható szcikulturális és igazgatási hagymánykat, a megközelíthetőséget, vagy éppen a telepítendő államigazgatási infrastruktúra feladat- és hatáskörökhöz rendelt méretgazdaságssági szempntjait. Az alsó középszintű (járási) igazgatási terek lehatárlásával kapcslats munkák srán tehát figyelembe vettünk és alkalmaztunk is minden lehetséges, hasnló feladat teljesítése esetén krábban is alkalmaztt szempntt és módszert, ezeket aznban a krábbi kísérletekhez képest újnak mndható, identitás-alapú kncepció köré szerveztük. Bár ez nem képezte a megbízás tárgyát, a kncepcióban vázlt javaslat által valamilyen módn érintett társadalmi terek jövőbeli lehetséges feladatairól is szóltunk. Mivel a feladatterv készítésekr, a szerződés aláírásának időpntjában, valamint a vnatkzó munkafázis készítésekr nem rendelkeztünk részletes infrmációkkal a leendő járásk pnts feladat-, és hatásköri jegyzékével, kapacitásukkal, és a kialakításukra frdítható frrásk nagyságával kapcslatban, ezért a közpntk meghatárzásáhz és a kapcslódó terek lehatárlásáhz használt mdellezés srán több váltzat elkészítését tartttuk szükségesnek. Az egyes pciók kialakítása srán a kncepció lényegét jelentő közpnt választási szempntk (minél strukturáltabb és nagybb vnzerővel rendelkező közpntk legyenek) mellett figyelemmel vltunk a ptenciális közpntk meglévő igazgatási infrastruktúrájának, igazgatási hagymányainak meglétére is. A kncepció elkészítéséhez felhasználtuk a krábban hasnló célból flytattt munkák publikált eredményeit, a téma jeles hazai szakértőitől kncepciónkat tvábbi aktuális szempntkkal kiegészítendő háttértanulmánykat kértünk és kaptunk, száms szakértővel, szakplitikussal és gyakrlati szakemberrel interjút 2 készítettünk. 2 Balás Endre jegyző, Csatári Bálint, Fábián Zslt, Gyenesei István, Hegedűs József, Kákai László, Kiss Pál c. főjegyző, Lamperth Mónika, Pálné Kvács Ilna, Szaló Péter, Szegvári Péter, Virágh Rudlf, Zngr Gábr, ill. a Zala Megyei Krmányhivatalban Rigó Csaba [krmánymegbíztt], Rumy Krisztina [igazgató] és Stifner Rózsa [főigazgató] (Az interjúkat március 30. és május 31. között Balás Gábr, Csite András és Oláh Miklós készítette.)

8 8 3. mdul Mivel szakmai megítélésünk szerint a hazai igazgatási terek közjó irányába ható átalakítása nem nélkülözheti a közvetlenül érintettek, vagyis egyrészt az államplgárk, másrészt a feladatellátással megbíztt státuszcsprt tagjainak szempntjait, véleményét, állásfglalásait, a prjekt keretében véleményvizsgálatkat készítettünk. Ennek srán a vidéken élő 3 plgárk reprezentatív mintáját jellemző területhasználati szkásaikról, a területi közigazgatás átalakításában leginkább érintett szervezetek vezetőit pedig a járásk kialakításával kapcslats elvárásaikról és javaslataikról kérdeztük meg. A lakssági vizsgálatban 1000 fő vett részt, akiket telefnn keresztül kérdeztünk. A fővársi és megyei krmányhivatalk vezetői, ill. a jegyzők körében végrehajttt, nline véleményvizsgálatunk a krmányhivatali vezetők 43 százaléka, míg a jegyzők 13 százaléka adtt részletes választ kérdéseinkre. 4. mdul A járásk területi lehatárlásáhz kapcslódó szakmai javaslataink készítésekr nagyfkú tudmánys szabadságt élveztünk. A feladat végrehajtásának kereteit a következő tényezők képezték: a járásknak a jelenlegi megyei besztáshz kell illeszkedniük vizsgálatunknak csak a vidéki Magyarrszágra kell kiterjednie, Budapest nem szerepelt elemzésünkben lyan előkészítő anyag elkészítését várta a megbízó, amelynek alapján döntési lehetősége nyílik teljesen különböző elemszámú besztásk közül annak függvényében választani, hgy a járási szinthez milyen funkció hzzárendelése mellett dönt. Ennek alapján dinamikus mdellek készítése mellett döntöttünk, hiszen csak ezzel a módszerrel vlt megldható annak a biznytalansági faktrnak a kiküszöbölése, hgy a tervezés flyamán bármikr szükség lehet a célértékek módsítására. A feladatt két alapvető részre bntttuk, a közpntk kijelölése, majd a közpnthz tartzó körzetek kijelölése alapján jutttunk el a kidlgztt mdellekhez. Munkánk srán figyelembe vettük a Bibó-féle alapelveket, és ezeket a feladatnak megfelelő súlyzással építettük be rendszerünkbe. Így közpnti jelentőségűnek tartttuk a Bibó által is legfntsabbként apsztrfált ptimális megközelíthetőség elvét, szemben az egységek aránysságának elvével. A járásközpntk kiválasztása és a területlehatárlási munkák srán figyelmet frdítttunk a prjekt alapkncepciójának ajánlásaira, az identitás alapú megközelítés, vagyis a plgárk valós térhasználati szkásainak figyelembe vételére. Törekedtünk arra, hgy lyan mdelleket alkssunk, amelyek alkalmasak arra, hgy a különböző számú járásk esetén a lehetőségek szerint minél nagybb legyen azk aránya, akik eleve a megfelelő gravitációs ptenciállal rendelkező járás közpntk lakói, és minél kisebb legyen azk száma és aránya, akik a közpntktól távli településeken élnek, vagyis járás közpntba jutásuk úthssza és ideje meghaladja az tt élők kialakult térhasználati szkásait. 3 A nem Budapesten és nem a megyei jgú várskban élő felnőtt krú népesség.

9 9 IV. Főbb kutatási eredményeink 1. Történeti elemzés 4 A történeti feltáró munka srán megállapítttuk, hgy nha a kra újkri magyar vármegye a Magyar Királyság rendi önkrmányzati intézménye vlt, működésére nem a közpnti hatalmmal való szembenállás vlt elsősrban jellemző, hanem a közpnti rendeletek (uralkdók, nagybírák, krmányszervek parancsainak, utasításainak) végrehajtása, az adóztatási, militáris/katnai funkciók ellátása, a helyi épített (utak, hidak) és természeti környezet (vízrendészet), valamint a társadalm stabilizálása. Ennek a rendi (mdern szóval: önkrmányzati) intézménynek a közigazgatási egysége vlt a szlgabírói járás, az a legkisebb területi egység, melyen keresztül a mindenkri állam érdekeit eljuttathatta az egyes települések szintjére (mezővársk, falvak, puszták). Egyértelmű kettősség jellemzi a szlgabírót és a szlgabírói járást is: a közpnti hatalm utasításainak a végrehajtója, miképpen döntően a 19. század első felének helyi plitikai küzdelmeiben a helyi rendi érdekek összegyűjtője, közvetítője is lehetett. Az állam részéről a járás vlt a legalsó közigazgatási szint, ez alatt/mellett az önkrmányzatiság szervezetei működtek. A történeti kutatásk eredményei szerint Magyarrszágn minden időben a megye vlt az egyetlen, a község és az állam közé eső középhatóság, a járás mindvégig megmaradt a megye jgalanyisággal nem bíró hivatali területének. A refrmkrtól kezdődően egészen a legújabb időkig valamennyi közigazgatási rendezésnek az vlt a kiinduló alapkérdése, hgy az egyes igazgatási szintek mekkra autnómiát kapjanak. Az önkrmányzatiság és közpnti akarat képviseleti arányának és tartalmának meghatárzása körül zajltt a legtöbb vita, ami krszakktól függetlenül a nagybb állami beavatkzás javára, egyben az önkrmányzati önrendelkezés kárára dőlt el. E tekintetben tehát meglehetős hasnlóság mutatkzik a rendi világ, a dualista, s általában a plgári krszak, de a kmmunista diktatúra időszaka között is. Egy másik, krszakkn átívelő régi tradíciója a magyar közigazgatásnak, hgy a vársi jgú településeket, ezen belül pedig különösen a nagyvárskat környezetükből kiragadva kezeli, ami rendi jellegű enklávékat eredményez. Miként egykr a szabad királyi vársk, úgy emelkednek ki környezetükből később a törvényhatósági jgú vársk, majd 1950 után a megyei vársk. Az 1848 előtti nagybb, valódi önkrmányzatisággal bíró mezővárskra a főszlgabíró hatóköre legfeljebb frmálisan terjedt ki, ami tvább élt a plgári krban is: a rendezett tanácsú várskra (1929 után megyei várskra) a járás fennhatósága nem terjedt ki, őket a megye közvetlenül felügyelte. Ugyanez a felsztás figyelhető meg 1950-t követően a járási jgú várs kategóriájának bevezetésével. E szegmentált gndlkdásmódt a 20. században egyaránt kárhztatta a magyar közigazgatás tudmány két legnagybbja, Magyary Zltán és Bibó István is. 4 A jelen fejezet megállapításainak frrása: Dminkvits Péter Hrváth Gergely Krisztián [2011]: A szlgabíráktól a járási hivatalkig a járásk története Magyarrszágn a 13. századtól 1983-ig. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Krmányzni lehet ugyan távlról, de igazgatni csak közelről lehet jól Tanulmány a területi igazgatás magyar történelmi hagymányairól, az átalakításra vnatkzó jelenkri kutatásk eredményeinek áttekintése, valamint az európai tapasztalatk bemutatása. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

10 10 A területiségről való gndlkdásban tetten érhető, radikális váltztatáskat is túlélő fixációk mellett a főszlgabíróhz, majd a járáshz telepített feladatk, ügyek nagymértékű állandósága mutatható ki. A rendi és plgári hatásköröket összevetve flyamats bővülést látunk, de szinte valamennyi krábbi feladatkör valamilyen frmában később is megtalálható a főszlgabírák feladatai között. A járási szinten összefutó rendkívül skféle feladatkör összességében jól illeszkedett a társadalmtervezéssel peráló kmmunista gazdaság- és közigazgatási plitikába is. A tanácsrendszerrel járási szinten is létrejövő tanácsk lévén, hgy a gyakrlatban semmiféle önkrmányzatiságt nem képviseltek összességében egyáltalán nem veszélyeztették az államnak a krábbiakhz képest is tvább erősödő centralizációs törekvéseit. 2. Európai összehasnlító vizsgálatunk eredményei 5 A járásnak megfeleltethető területi szint (az EU területi besztási rendszerét nézve a LAU 1 szint) tekintetében kntinensünkön skszínű a kép. Az átlags lélekszám (és terület) alapján nagyn különböző átlagméretű LAU 1 egységeket találunk rszágnként, a 20 ezer főstől a közel 200 ezer fősig. Funkcióit tekintve, léteznek pusztán statisztikai adatgyűjtési célú, tervezési-fejlesztési célú, államigazgatási funkciójú, illetve választtt önkrmányzattal is rendelkező egységek. Azkban az rszágkban, ahl értelmezésünk szerint nincs járási szint (azaz nincs 25 és 150 ezer fős átlagméret közé eső és nem legalsó közigazgatási területi szint) markáns reginális és települési vagy községi szint található: a. ilyen a fragmentált önkrmányzati rendszerrel bíró Rmánia, Hrvátrszág és Olaszrszág; b. azk az rszágk, ahl a legalsó önkrmányzati (községi) szint átlagméretben (kb. 20 ezer fő) közel áll az önkrmányzattal rendelkező kisebb járáskhz (Lettrszág, Belgium); c. azk az rszágk, ahl a legalsó önkrmányzati (községi) szint átlagmérete közepes méretű járásnak feleltethető meg, mint pl. Macedónia, Mntenegró, Bulgária, Szerbia, ill. Svédrszág, Hllandia, Görögrszág, Dánia, Írrszág, sőt ha részönkrmányzat is létrehzható alatta, akkr már valamiféle önkrmányzati járásról beszélhetünk (Litvánia). Ezen rszágk esetében vagy nincs LAU 1 szint megjelölve a NUTS-jegyzékben, vagy ha igen, akkr a községi szintet találjuk, kivéve Írrszágt. Lengyelrszág és Prtugália alktják azn európai rszágk csprtját, ahl a járási szintű egységek választtt önkrmányzattal rendelkeznek, s ahl a járás alatt még van helyi önkrmányzati szint. Az Egyesült Királyság is ide lenne srlható, ám esete inkább átmenet, mivel a járási szint alatt lévő területi szint besrlása nehézkes, a közjgi berendezkedés szempntjából nem igazán tekinthető helyi önkrmányzatnak. 5 A jelen fejezet megállapításainak frrása: Szabó Pál [2011]: Járásk Európában európai körkép a járási szintről és mzaikk a területi közigazgatási váltzáskból. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Krmányzni lehet ugyan távlról, de igazgatni csak közelről lehet jól Tanulmány a területi igazgatás magyar történelmi hagymányairól, az átalakításra vnatkzó jelenkri kutatásk eredményeinek áttekintése, valamint az európai tapasztalatk bemutatása. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

11 11 Száms európai rszágban a járásnak megfeleltethető területi szinten választtt önkrmányzattal nem rendelkező közigazgatási egységeket találunk: Szlvéniában, Ukrajnában, Észtrszágban, Szlvákiában, Csehrszágban, ill. Svájcban, Ausztriában és Ciprusn államigazgatási funkciókkal felruháztt, közepes méretű járásk működnek; Franciarszágban és Németrszágban csak 150 ezer főt meghaladó átlaglaksságú nagyjárásk működnek; előbbinél csak államigazgatási funkciókkal vannak felruházva az egységek, utóbbinál önkrmányzattal is bírnak; Nrvégiában és Finnrszágban csak tervezési-fejlesztési célú egységek működnek a járás szintjén; Luxemburgban, Máltán és Liechtensteinben a járási méretű területi szinten csak statisztikai adatgyűjtési funkcióval rendelkező területi egységek vannak; Míg Spanylrszágban régiónként eltérő funkciójú járáskkal találkzunk.

12 12 Ország [1. táblázat: A járásnak megfeleltethető területi szintek funkciói Európa rszágaiban] Önkrmányzati község Önkrmányzati járás Államigazgatási járás Fejlesztési célú járás Statisztikai célú járás Járás átlags népességmérete kb. (fő) Rmánia (Cmuna (8 ezer) (2860)) Hrvátrszág (Općina, grad (8 ezer) (556)) Lettrszág Pašvaldības 20 ezer (119) Macedónia Opštini (84) 25 ezer Mntenegró Opština (21) 30 ezer Bulgária Obstina (263) 30 ezer Szerbia Opština, gradvi (190) 50 ezer Litvánia Savivaldybés (60) 55 ezer Lengyelrszág (Gmíni(2478)) Pwiat (379) 100 ezer (15 ezer) Szlvénia (Občina(210)) Upravne ente (58) 35 ezer (10 ezer) Ukrajna Rajn (669) 70 ezer Észtrszág Maaknd (15) 90 ezer Szlvákia Okres (79) Obvd (50) 70 ezer 110 ezer Csehrszág Okres (77) ORP (205) 135 ezer 50 ezer Olaszrszág (Cmune (7 ezer) (8101)) Belgium Gemeenten/ 20 ezer Cmmunes (589) Svédrszág Kmmun (290) 30 ezer Hllandia Gemeente (443) 40 ezer Görögrszág Dimi (325) 35 ezer Dánia Kmmune (98) 55 ezer Írrszág Cunty (34) 130 ezer Egyesült LECs, Districts (443) 140 ezer Királyság Prtugália Cncelhs 35 ezer (308) Svájc Bezirke/ 45 ezer District (166) Ausztria Plitische 85 ezer Bezirke (99) Ciprus Eparchies (6) 135 ezer Franciarszág (Arrndisement (190 ezer) (342) Néme-rszág (Kreis(429)) (190 ezer) Izland Sýslumaður (26) Landsvædi (8) 12 ezer (40 ezer) Nrvégia Øknmisk 50 ezer regin (89) Finnrszág Seutukunnat 75 ezer (70) Liechtenstein Landschaften 16 ezer (2) Luxemburg Cantn (12) 40 ezer Málta Distretti (6) 70 ezer Spanylrszág (Cmarca)

13 13 Európában a járási mérettartmányba eső szintek, azaz a 25 és 150 ezer fős átlagméret közé eső legalsó vagy nem legalsó közigazgatási szintek száma gyarapdtt az elmúlt évtizedekben. A területszervezési refrmk kisebb része a hivatali ügyintézés elérhetőbbé tételére irányult, míg nagybb részük a közszlgáltatásk költséghatéknyabb, nagybb méretekben történő megszervezésére. Az átalakításk nymán az alapszintű (LAU 2 szint) közigazgatási egységek számát száms helyen csökkentették, aminek hátterében egyrészt a gazdasági hatéknyság állt: összehanglni és ptimalizálni a szlgáltatásk kapacitását és az elláttt népességet. Másrészt cél vlt, hgy a társadalmi-gazdasági átalakulásból eredően növekvő elvárásknak megfelelni tudó rendszert alakítsanak ki, azaz magasabb színvnalú, hatéknyabb közigazgatás jöjjön létre. Több rszág esetében az is célja vlt a területszervezési refrmknak, hgy a nagybb méretűvé tett önkrmányzat megfelelővé váljn a hatalmi decentralizációra, azaz meglegyen a bizts háttér újabb átadtt/átvállalt feladatk teljesítéséhez. Ugyanakkr néhl megfigyelhető a dekncentráció, az államigazgatás krábbinál alacsnyabb területi, járási szinten történő kiépítése, hgy a hivatali ügyintézés lehetősége mind fizikailag, mind pedig szellemileg közelebb kerüljön az államplgárhz. Lényeges kiemelni, hgy egyes rszágknál e célk megvalósítása a teljes területi közigazgatási rendszer átalakításával járt együtt. 3. A területi közigazgatás 1989 utáni magyarrszági átalakításának tapasztalatai 3.1. Dkumentumelemzés 6 A rendszerváltztatás meghatárzó szereplői Magyarrszág es átalakításában az unitárius, centralizált állammdellt követték. A magyar közigazgatás rendszerében ennek flymányaként erős jgsítványkkal rendelkező közpnti és helyi (települési) szint, ill. rendkívül gyenge területi szint (megye) jött létre. A szerkezet főbb elemeiben, az elemek kapcslódásában és prblémáival (alacsny hatéknyság és az együttműködés hiánya) egészen napjainkig fennmaradt és működőképesnek biznyult. A működőképesség helyi biztsításáhz nagyban hzzájárult, hgy a települési önkrmányzatiság valós és elsősrban a kisebb településeken egyedüli helyi társadalmszervező erőnek biznyult. A közigazgatás Alktmányban nevesített kiemelt fntsságú szereplője, a megyei önkrmányzat (közgyűlés) kevés jgsítvánnyal és közigazgatási eszközzel rendelkezik. A megyei önkrmányzásnak ráadásul nem részei a megye társadalmi-gazdasági életében meghatárzó szerepű nagyvársk. A területi szlgáltatásk államplgári kntrllja így alig érvényesül, hiszen egyrészt a szlgáltatásnak helyet adó település vezetését nem a szlgáltatáskat igénybe vevő térség plgárai választják, másrészt pedig a megyei jgú várskban élők nem vesznek részt a megyei önkrmányzatk tagjainak kijelölésében. A gyenge megyei önkrmányzatk mellett erős jgsítványkkal rendelkező, és az idők flyamán egyre erősödő, középszintű államigazgatás jött létre (centrális alárendeltségű állami szervek területi dekncentrált egysége területi államigazgatási szerv). Az egyes ágazatk területi lehatárlása egymáshz aznban alig illeszkedik, az illetékességi területek 6 A jelen fejezet megállapításainak frrása: Csite András Kiss Gábr [2011]: A területi és helyi közigazgatás elmúlt húsz éve refrmkísérletek és szakértői elképzelések. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Krmányzni lehet ugyan távlról, de igazgatni csak közelről lehet jól Tanulmány a területi igazgatás magyar történelmi hagymányairól, az átalakításra vnatkzó jelenkri kutatásk eredményeinek áttekintése, valamint az európai tapasztalatk bemutatása. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

14 14 rendezetlenek, a szereplők közt hatásköri átfedések vannak. Ennek következtében a területi és helyi közigazgatást fragmentált, összehanglatlan és egymással knkuráló tevékenység ellátás jellemzi, aminek alacsny hatéknyságú működés a következménye. Az 1990 utáni közigazgatási rendszer helyi működésében és működtetésében a jegyzőknek juttt az egyik kiemelt szerep, hisz nemcsak a helyi önkrmányzatk működésével kapcslats feladatk végrehajtásában vesznek részt, hanem törvény vagy krmányrendelet által megállapíttt rszágs államigazgatási feladat helyi irányításában és végrehajtásában, államigazgatási hatósági hatáskörök gyakrlásában is. A települési jegyző így a mai magyarrszági közigazgatásban elsőfkú általáns hatáskörű államigazgatási szerv is. A jegyzői státuszt aznban kettősség jellemzi: egyrészt a képviselőtestület nevezi ki (így anyagi és állmányi függőségben van), másrészt jgszabályi kötelezettségei az államigazgatási feladatk ellátásáhz, a plgármester és testületi döntések feletti törvényességi ellenőrzéséhez és az önkrmányzati intézmények működésének szakmai ellenőrzéséhez kötik. E kettős jellegből fakadóan száms településen a jegyző felmentésével végződő knfliktus jött létre a testület többsége és a jegyző között, aminek jelentőségét a jegyzői álláskban mutatkzó jelentős fluktuáció, a betöltetlen jegyzői állásk magas száma mutatja. A plgármestereken és képviselőkön keresztül jelentkező partikuláris legtöbbször gazdasági érdekek száms esetben még a jegyzői munkában is erősebbnek biznyulnak a szakmaiság és törvényesség értékeinél. A jegyzői államigazgatási feladat- és hatáskörök egy része kimndttan lyan, amelyek esetében a szakmaiság és a törvényesség érvényesüléséhez indklt lenne ezek dekncentrált szervezetekhez történő áttelepítése. Az önkrmányzati és az állami feladatmegsztás ma nem megfelelően tisztáztt, s 1990 után a helyi önkrmányzatk (ill. a jegyzői államigazgatás) feladat- és hatásköreinek flyamats bővítése vlt megfigyelhető. A hatáskörök telepítése aznban nem differenciáltan, az önkrmányzatk képességeinek megfelelően történt, és nem társult a finanszírzás hasnló mértékű növekedésével, ami frráshiányt, likviditáshiányt valamint nem megfelelő minőségű feladatellátást generált. A nagyszámú, az idő előre haladtával növekvő jegyző által gyakrlt államigazgatási feladat egy része nem ldható meg szakszerűen, gazdaságsan minden településen, mert ritkán frdul elő, vagy mert speciális szakértelmet, illetve kiemelt technikai feltételeket igényel. Ez különösen az aprófalvas térségekben jelent prblémát, ahl a rendszerváltztatás óta flyamatsan küzdenek az államigazgatás és a közszlgáltatásk megfelelő minőségű megszervezése érdekében. A mai közszlgáltatási rendszer így esélyegyenlőségi prblémákat vet fel, igazságtalanságkat hrdz, településenként, térségenként nagyn eltérő minőségű a szlgáltatás. A közigazgatás fentiekben jelzett prblémáinak megldásában, a rendszer átalakításában az elmúlt két évtizedben nem a hatéknysági, a társadalmi költségeket ptimalizáló megfntlásk játsztták a főszerepet, hanem a hiányzó jgalktói felhatalmazás teremtette kényszerek és pótmegldásk. Megfelelő parlamenti knszenzus hiányában a területi és helyi közigazgatás rendszerének és flyamatainak alakulását a közpénzügyi lehetőségek (frrásellátttság és felhasználási szabályk), az Európai Unió vélt vagy valós elvárásai és az érintett érdekcsprtk pillanatnyi erővisznyai beflyáslták. A két jelentősebb refrmkísérlet (reginális önkrmányzatiság és a kistérségi közigazgatás rendszereinek megteremtése) kidlgzóinak nem vlt meg az átalakításhz szükséges plitikai

15 15 támgatttságuk, így a fenti kk összessége miatt 2010-re fragmentált struktúra alakult ki a területi közigazgatásban. Az alsó középszintű igazgatásban egyszerre vannak jelen a különböző illetékességi területű (dekncentrált szervek alá tartzó és a jegyzői) államigazgatási körzetek valamint a közszlgáltatásk térségi szervezését megvalósító és területfejlesztési önkrmányzati társulásk. Az államigazgatási feladatk alsó középszintű ellátására vnatkzó területi lehatárlás két típusa alakult ki: egyrészt a különböző centrális irányítású szervek államigazgatási-feladatellátási körzetei, amelyek területén a szervezet egységei vagy alkalmazttjai a dekncentrált szerv szakmai alárendeltségében feladataikat ellátják. A másik csprtt a jegyzői államigazgatási feladatk ellátására létrehztt körzetek és társulásk jelentik. A jegyzői feladatk ellátására az önkrmányzati törvényből adódóan a települések hatósági igazgatási társuláskat és körjegyzőségeket hzhatnak létre, ebből adódóan ezek határai állandóan váltzhatnak. Biznys lyan jegyzői feladatkat illetően, amelyeket az egyes kisebb települési önkrmányzatk önerőből nem képesek ellátni (pl. kmányirda, gyámügy), jgszabálykban alakíttták ki körzeteket, ahl a körzetközpnt település plgármesteri hivatalában látják el az adtt feladatt. Az igazgatási társulásk kialakításával így az önkrmányzatk az államigazgatási feladatkat ellátó, tőlük független feladat- és hatáskörhrdzó jegyző hatáskör-hrdzási lehetőségét, illetékességi területét is beflyáslják után átfgó kísérlet történt az eredetileg statisztikai adatgyűjtési célkat szlgáló kistérség intézményének általáns alsó középszintű közigazgatási egységgé tételére, az államigazgatási körzetek és az önkrmányzati társulásk illetékességi területeinek kistérségi lehatárláshz igazítására. Ez a kísérlet aznban csak részlegesen biznyult sikeresnek, részben a parlamenten belüli knszenzus, még inkább az érdekelt önkrmányzati és ágazati szereplők közti megegyezés hiánya miatt. Az egyes szakigazgatási szervek illetékességi területeinek inknzisztenciáit jól illusztrálj a következő térkép. [1. térkép: Egyes államigazgatási körzetek illetékességi területeinek eltérése 2010-ben]

16 16 Az elmúlt két évtizedben néhány lyan körzetközpnti település is jelentős fejlődést mutattt fel, amelyek megfelelő gazdasági ptenciál hiányában versenyképességüket a közigazgatás és a közszlgáltatásk magas minőségű térségi megszervezésére (pl. kmányirda) építették. E gyakran kisebb méretű települések részben helyi erőfrráskból lyan közigazgatási és más közszlgáltatást is fejlesztettek, ami méretgazdaságssági szempntból nem minden esetben vlt indklt Krmány- és köztisztviselői véleményvizsgálat 7 A krmány- és köztisztviselő körében végrehajttt véleményvizsgálat eredményei szerint az elmúlt 21 év közigazgatását a krmány- és köztisztviselők több mint hármötöde kedvezően ítéli meg. A leginkább pzitív fejlemények között a települések önállósdását, az önkrmányzatiság létrejöttét és a decentralizációt tartják számn. Szintén skan fgalmazták meg, hgy az ügyintézés színvnalában jelentős javulás következett be, erősödött a hivatalk ügyfélközpntúsága, javult az elektrnikus ügyintézés lehetősége. Ami az időszakt jellemző kedvezőtlen váltzáskat illeti, válaszadóink szerint ezek a következők vltak: Szervezeti instabilitás: a reginális, megyei és kistérségi szervezetek létrejötte, gyakri átalakulása, szervezetek összevnása és szétválasztása. Túlbürkratizáltság és jgszabályi instabilitás: a közigazgatási eljárásk túlszabályzttsága, gyenge minőségű és gyakran váltzó jgszabályk. A feladatellátás alulfinanszírzttsága, ami elsősrban a jegyzőkhöz telepített feladatk ellátására vnatkzik. Szétaprózttság: túl sk a települési önkrmányzatk száma, az önkrmányzatk közti együttműködés ösztönzőinek hiánya, gyengesége. A köztisztviselői életpálya presztízsvesztése a 2000-es években, a bérezés és a feladatvégzés közti összhang megbmlása. A jegyzői státusz prblémái: a helyi parciális plitikai érdekek és a jegyző által képviselt szakmaiság és elfgulatlanság knfliktusai. Túlplitizáltság : a mindennapi közigazgatási feladatellátásban és a vezetők kiválasztásában is megjelenő pártplitikai beflyásltság. 7 A jelen fejezet megállapításainak frrása: Csite András Pgnyi Csaba [2011]: A krmány- és köztisztviselői vizsgálat eredményei. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Stabilitás, szakmaiság, megbecsülés A lakssági, valamint a krmány- és köztisztviselői véleményvizsgálat eredményei. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

17 17 4. A társadalmi térhasználatn alapuló járáslehatárlás kncepciója 4.1. Az alsó középszintű igazgatási terek lehatárlásának szempntjai 8 A hazai közigazgatás tudmány és a területi kutatásk szakértői szerint a magyarrszági közigazgatás rendszerének hatékny működéséhez szükség van a település és a megye közti, alsó középszintre. Az elmúlt húsz évben az alsó középszint kiépítésének két-két hasnló lgikájú megldása merült fel az igazgatási és a közszlgáltatási ldaln. Az igazgatási feladatknál az államigazgatási adminisztratív körzetek mdellje valamint az önkrmányzatk önkéntes hatósági igazgatási társulásán alapuló mdell, a közszlgáltatásszervezési feladatknál pedig egyrészről a társulásn alapuló mdell, másrészt az ágazati törvények feladat meghatárzásában a településméret szerinti feladat ellátási kötelezettség. Mindkét megközelítésben megtalálható egyrészről az illetékességi terület krmányzat általi meghatárzásának mdellje, másrészről pedig az önkéntes társulásk résztvevői köre által meghatárztt illetékességi rend. Az 1990 utáni területi és helyi közigazgatási refrmk és refrmkísérletek tapasztalatai azt mutatják, hgy alsó középszinten (önkéntes, ill. többcélú önkrmányzati társulásk, kistérség, hatósági igazgatási társulásk, dekncentrált szervek illetékességi körzetei) nagyn nehéz lyan területi keretet meghatárzni, ami alkalmas lenne az államigazgatási, a közszlgáltatás-szervezési és a területfejlesztési funkciók együttes és kielégítő ellátására. Ennek egyrészt az rszágn belüli településszerkezeti különbségek az kai, amiből az következik, hgy az az alsó középszintű területi egység, ami alkalmas lehet az aprófalvas térségek szervezésére és ellátására, már nem alkalmas keret sem az alföldi mezővársias térségek szervezésére, sem a várshiánys, perifériális térségekére. Másrészt a településszerkezetben jelen levő mzgásk, egyes települések, településközösségek vársiasdási ambíciói és ezek plitikai megjelenése, nagyban megnehezítik az állandó többfunkciós alsó középszintű terek kialakítását. Álláspntunk szerint Magyarrszágn az elmúlt évtizedekben nem teljes mértékben feleltethetők meg egymással az alapvető közfeladat ellátó (ezen belül az államigazgatási), és az identitáshrdzásra alkalmas társadalmi terek. Hangsúlysan vnatkzik ez a szerves gazdasági és társadalmi tartalmakkal nem jellemezhető területfejlesztési statisztika terekre (NUTS 2), melyek szintjén jelentős frrás kihelyezési tevékenység történik, illetve az alsó középszintre, ahl eltérő közpntkkal és területeken erősen fragmentált, az államplgárk számára alig követhető állami és önkrmányzati feladatellátás történik. Ennek kait annak tudjuk be, hgy a történelmi flyamatk alakulása Magyarrszágn nem kedvezett a szerves fejlődésnek, a gazdasági és társadalmi intézmények krábbi generációk tapasztalataira épülő kialakulásának. Értelemszerűen ez mndható el a plitikai és az igazgatási terek, struktúrák és szervezetek alakulásának módjáról is. A tanácsrendszert követő 1990-es rendszerváltás sem válttta be e tekintetben a hzzá fűzött reményeket. A szabad választásk eredményeképpen felálló krmányk a vélt és/vagy valós glbális, és 8 A jelen fejezet megállapításainak frrása Oláh Miklós Csite András [2011]: Kncepció és ajánlásk az államigazgatási járásk kialakításáhz. In: Oláh Miklós Csite András szerk.: Szempntk és javaslatk az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításáhz. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp ill. Oláh Miklós, Dmbi Gábr és Retz Tamás [2011]: Lakssági térhasználati szkásk és vélemények a járásk bevezetéséről. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Stabilitás, szakmaiság, megbecsülés A lakssági, valamint a krmány- és köztisztviselői véleményvizsgálat eredményei. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

18 18 európai trendeknek való túlztt megfelelés plitikája mellett tipikus önkrlátzó mechanizmuskat építettek be a szakplitikákba, kétharmads törvényekhez kötve több szakplitika megváltztatásának lehetőségét, jelentős mértékben és időre krlátzva a mindenkri krmány, s ezzel Magyarrszág mzgásterét, nemzetközi versenyképességét. Az elmúlt 20 éves halgatás, illetve az ezzel párhuzams lpakdó reginalizáció a területi középszinten a hagymánys, szerves struktúrák meggyengülését, részbeni kiüresítését és az újnnan, mesterségesen létrehzttak működésének alacsny hatásfkát, elégtelen feladatellátást, tvábbá a prblémák trlódását idézte elő. Az egymást követő krmányknak úgy sikerült fkzatsan legyengíteni a megyei intézményeket és a területi önkrmányzatiságban rejlő intellektuális aktivitást, kapacitáskat és lehetőségeket, hgy valójában képtelenek vltak helyettük alkalmasabbakat, vagy akár csak ugyanlyan alkalmasat teremteni az erre kiszemelt statisztikai fejlesztési régiók, illetve a kistérségek szintjén. E flyamat eredményeképpen összességében megnőtt a feladatellátás centralizáltsága, és eltűnőben vannak az identitáshrdzásra alkalmas társadalmi terek és intézmények Magyarrszágn. Ennek következtében jelentős mértékben terhelhetetlenek az alsó és a középszintű önkrmányzati keretek és intézmények Magyarrszágn. Meglátásunk szerint társadalmilag elfgadtt, stabil igazgatási terek csak a valódi társadalmi szükségletek és visznyulásk figyelembe vételével hzhatók létre, kncepciónk sarkköveinek egyike (a szkáss igazgatásszervezési, méretgazdaságssági, stb. szempntk mellett) ezért az emberek preferált térhasználati szkásainak megismerése és az igazgatási terek kialakítására tett javaslatk srán történő felhasználása. A társadalmi identitás jellemzőinek megismerése ugyanis nem önmagáért való hasznavehetetlen, mellékes, tehát felesleges dlg, lyan, amivel nem kell számlni. Egyik dimenziója, a térséghez kötődés, a területi identitás területlehatárlás srán történő figyelembe vétele meglátásunk szerint a létrehztt társadalmi terek fenntarthatóságának zálga. Szűcs Jenő nymán 9 bárminemű térséghez kötődést területi identitásként értelmezünk, melynek két váltzatát különböztetjük meg. Ezek egyike a knkrét helyismereten és személyesen megélt visznykn, vagyis a megismerésen nyugvó szülőföldszeretet, (a másik pedig a szimbólumk ismeretén és interirizálásán nyugvó, alapvetően emtív elemekre épülő hazaszeretet, vagy a nemzeti identitás). A területi identitást a társadalmi kötődés részének tekintjük, melynek kialakulásában és áplásában - szcializációs mechanizmuskn keresztül érvényesülő kgnitív és emtív, illetve knatív (elégedettségi) elemek bnylult szövete játszik szerepet. A térséghez kötődésben markáns szerep jut a rknsági, szmszédsági, munkahelyi kapcslatknak, a tulajdnlás tényének és mértékének, a lakásminőségnek, egyéb egzisztenciális (megélhetési) szempntknak, valamint a természeti és az épített környezet minőségének, karakterességének, számn tarthatóságának, az adtt térkategória plitikai-igazgatási stabilitásának, intézményi ellátttságának, és általában az időnek, a hagymányk meglétének, és a gyökerek hsszúságának. Attól függően, hgy ezek tényezők milyen területi metszetben hatnak, kötődik az egyén, és a helyi társadalm meghatárzó része az őt fizikailag és kulturálisan körülvevő tér kisebb-nagybb szeletéhez. 9 Nemzet és történelem Gndlat, Bp., 1974.

19 19 A területi identitás kialakulásában és karbantartásában a személyes és közösségi élmények mellett az adtt teret szimblizáló attribútumk ismertsége és elfgadttsága is szerepet játszik. A területi identitás térbeliségére a helyi társadalm szcilógiai minősége is hatással van. Az átlagsnál képzettebb, magasabb jövedelmű, rendszeres helyváltztatáskat feltételező fglalkzású helyi társadalm nagybb léptékű terek befgadására predesztinált, ez által nagybb terekhez való kötődésének kialakulása valószínűsíthető. Az identitáshrdzó terek helyi társadalmának térséghez kötődése egyfajta társadalmi tőke is egyben. A területi identitás a fenntartható térségfejlesztés egyik legfntsabb belső erőfrrása. Előjelétől és intenzitásától függően katalizálhat előre mutató helyi gazdasági, társadalmi flyamatkat, illetve ilyenek gátjává is válhat. A közösségek társadalmi térhez való visznya, és az intrareginális khézió minősége ad irányt és mértéket a társadalmi aktivitásnak. Erős kötődés esetén nagybb mértékben, ráadásul jbb minőségben számíthatunk az identitással rendelkező közösségek aktivitására. A mesterséges, az identitással nem számló térszervezés lyan szereplőket kényszerít együttműködésre, akiknek nem áll érdekükben az adtt térben, kijelölt partnerekkel történő együttműködés, tehát új knfliktuskat keletkeztet. Az alsó középszintű terekhez való társadalmi kötődés alapjai az tt élők helyismeretére alapzhatók. Ezek a Szűcs Jenő által is idézett szülőföldszeretet alapjai, vagyis a személyes és a generációkról generációkra átörökített tapasztalatkra, élményekre, emlékekre épülő identitás. Ez pedig sehgy máshgy nem szerezhető meg, mint a vnatkztattt tér rendszeres és alaps ismerete, elsajátítása, vagyis használata, interirizálása által. Az identitás alapú alsó középszintű társadalmi terek centrumai tehát azk a közpnti települések, ahva az emberek önkéntesen és gyakran járnak hétköznapi ügyeiket intézni, ahva munkába, isklába, bevásárlni járnak, igénybe veszik a szlgáltatáskat, stb. Ezen közpntkhz akkra társadalmi terek tartznak, amelyekről ez az önkéntes és gyakri térhasználat ténylegesen és gyakran kezdeményezésre kerül. Az embereket ezekhez a terekhez kötik rknsági és munkahelyi, isklai és krtárs kapcslataik, gyermek-, és felnőttkri élményeik. Az identitás alapú alsó középszintű terek (a járásk) területi lehatárlásakr tehát ismerni kell a településhálózat gravitációs ptenciálja mellett a társadalm valóságs területhasználati szkásait, ezen belül is az igazgatási célú helyváltztatási hajlandóságát. A rendelkezésre álló lakssági térhasználati szkáskkal fglalkzó kutatásk eredményei szerint a népesség térséghez kötődésének mértéke frdítttan aránys a terület nagyságával. Az alsó középszintű terekkel kapcslats társadalmi identitás eddig kevés vizsgálatnak vlt tárgya. A dkumentálatlanság kettős kra vezethető vissza. E társadalmi térkategóriának intézményrendszeren és társadalmi emlékezeten belüli visznylags stabilitást a járásrendszer adtt. A járásk fennállásának időszakából autentikus területi identitásvizsgálatkról nincs tudmásunk. A járásk 1984-es megszüntetését felváltó várskörnyéki igazgatási rendszer is felbmltt 1990-ben, az ezt követő és máig tartó átmeneti krszak pedig nem kedvezett az alsó középszinten történő stabil, kiszámítható feladatellátásnak és intézményesülésnek. A NUTS 4 (LAU 1) szintű, kezdetben csupán területfejlesztési-statisztikai terek száma is gyakran váltztt (138-ról 175-re), és a feladat-, illetve hatáskörök vnatkzásában sem számlhatunk be stabilitásról. A szakirdalm áttanulmányzása révén azt is láthattuk, hgy mindeddig megfelelő elméleti és módszertani háttér, illetve ezek rendelkezésre állását siettető plitikai, tudmánys megrendelés sem állt rendelkezésre e térkategória identitás alapú vizsgálatának elősegítéséhez.

20 20 Az alsó középszintű társadalmi tereket megjelenítő szimbólumk és tartós attribútumk híján azt kellett megvizsgálnunk, hgy a lakóhelyből kiindulva jellemzően milyen területi tulajdnságkkal rendelkezik a helyi társadalm életvitele. Melyek azk a terek, amelyeket bármely célból (munkába, isklába járás, rknlátgatás, térségi közszlgáltatásk egészségügy, gyámügy stb. igénybe vétele nagybevásárlásk, színház-, mzi látgatás stb. nagy gyakrisággal, rendszeresen használnak az emberek? A jelen prjekt előtti időből rendelkezésre álló és a jelen vizsgálat kutatási eredményei szerint a magyar plgárk zöme helyben (a lakóhelye szerinti településen) él, csupán ritkán utazik, és akkr is csak kisebb távlságkat tesz meg. [2. táblázat: Az adtt időszakban utazást egyáltalán nem vállaló plgárk összehasnlító adatai, %] Időszak, az elmúlt 18-X évesek, 1997.XI. Veszprém megye 10 Időskrúak, IV. Veszprém megye es HÉTFA véleményvizsgálat (nem nagyvársi 18-x laksság) 5 évben 9,2 25,6 15,2 1 évben 10,2 28,3 13,8 1 hónapban 21,2 47,9 18,2 1 héten 33,9 68,0 38,3 1-2 napban 44,2 80,8 53,0 Okkal feltételezhető, hgy az emberek egyharmada csaknem kizárólagsan a lakóhelye szerinti településen éli az életét, és ez nem feltétlen jelent kmfrts, minden krszerű tárgyi és szciális infrastruktúrával elláttt lakóhelyeket. Az emberek többségének meglehetősen statikus életvitelére jellemző, hgy jelenlegi és belátható jövőbeli elfglaltságai, feladatai az adatközlők közel kétharmadát csupán egyetlen településhez kötik. Az eredmények szerint a helyhez kötöttség a leginkább az alacsny képzettségű, időskrú lakskat jellemzi leginkább. A vállalkzók, a tanulók és az értelmiségiek, diplmásk csupán egyharmada krlátzza életét egyetlen településre. Megállapítható ugyanakkr, hgy a laksság egyre több települést és nagybb távlságkat illető térhasználata részben kényszer jellegű. Ami az alsó középszintű igazgatási terek használatát illeti 2011-es lakssági lekérdezésünk eredményei szerint Magyarrszág vidéki felnőtt laksságának ügyintézési aktivitása inkább mérsékelt, legmagasabb arányban a nyilvánvalóan legszélesebb társadalmi bázist érintő kmányirdai ügyintézés, legkisebb arányban a földhivatalkban bnylíttt, speciális, alapvetően ingatlanügyeletek intézési gyakrisága fejeződik ki. 10 Frrás: OLÁH MIKLÓS [1999]: Az időskrúak helyzete Veszprém megyében, Cmitatus Frrás: lásd előző lábjegyzet

21 21 [1. ábra: Fnts intézmények, kórházak, bevásárló közpntk lakóhelytől számíttt távlsága es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei] 100% 90% 3,8 4,7 5 2,9 3,6 7,7 0,6 2,9 0,9 0 0,2 0,7 9,2 26,6 80% 37,3 70% 65,8 60% 70,2 50% 69 72,4 76,8 40% 70,6 30% 61,8 20% 30,7 10% 23,1 18,7 18,9 13,3 0% Munkaügyi Közpnt APEH kirendeltség Földhivatal Okmányirda Plgármesteri Hivatal Megyei Kórház Legközelebbi TESCO 2,5 Helyben Elfgadható távlságban Túl messze Nem tudja hl van A különböző közhivatalk, hivatals ügyek intézésére hivattt intézmények, megyei kórházak, illetve lakótelepüléshez legközelebbi TESCO bevásárló közpnt távlságát a döntő többség elviselhetőnek, leküzdhető akadálynak tarja, bár jó néven venné, ha azk közelebb kerülnének lakóhelyéhez. Kivételt képeznek ez alól a közpntktól távl eső, zömmel kistelepüléseken élő időskrúak, akik számára jövedelmi helyzetüknél és egészségi állaptuknál fgva érzékelhető teher a szlgáltató közpntkba történő utazás. A térségi feladatellátásra berendezkedő igazgatási infrastruktúrák közül eredményeink szerint az kmányirdai hálózat megközelíthetőségével és szlgáltatásaival a legelégedettebbek az emberek. A gördülékeny, sikeres, lehetőség szerint gyrs ügyintézés érdekében az emberek hajlandók valamilyen mértékű utazást vállalni. Ehhez a kilátásba helyezett minőségi feltételeknek nyilvánvalóan maradéktalanul teljesülniük kell, ellenkező esetben akár a legkisebb lakóhely és ügyintézési helyszín közötti távlság is aránytalanul nagy lehet a szlgáltatáskat igénybe vevők értékeléseiben, aminek a közhangulatban is könnyen kifejeződő, kedvezőtlen hatásai lehetnek. Az utazási hajlandóság aznban erősen limitált távlságk megtételére vnatkzik. Eredményeink szerint átlagsan 14 km-t hajlandók utazni az emberek annak érdekében, hgy jó minőségű ügyintézésben legyen részük, lehetőleg egy helyen.

22 22 [3. táblázat: Hány km-t lenne hajlandó utazni a járásközpntba? es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei] Válaszadók aránya 5 km-t sem hajlandó utazni 9,5% Max. 5 km-t hajlandó utazni 7,7% Max. 10 km-t hajlandó utazni 16,7% Max. 15 km-t hajlandó utazni 28,0% Max. 20 km-t hajlandó utazni 26,7% Max. 25 km-t hajlandó utazni 7,7% Max. 30 km-t hajlandó utazni 3,2% Akár 40 km-t is hajlandó utazni 0,5% Összesen 100,0% A hivatals ügyek intézése érdekében mutatkzó alacsny utazási hajlandóság a kisebb lélekszámú községekben élő, alacsny isklai végzettségű, időskrú laksság egy részére, illetve a községekben élő fiatalabb krú, egyéb inaktívakra, alacsny isklai végzettségű munkanélküliekre, GYES/GYED időszakt töltő személyekre érvényes leginkább. Ezek többek között azért is lényeges célcsprtk, mivel egyrészt az rszág lakssága öregedő tendenciát mutat, és a gazdaságilag aktív fiatalabb ppuláció munkahelyek érdekében történő várskba költözésével a községek állandó laksságának öregedése csak még fkzttabb demgráfiai prblémává válik. Ezzel párhuzamsan az alacsny jövedelmű inaktívak számára a lakóhelytől távli ügyintézés súlys gndkat kzhat, de eredményeink szerint megjelenhet ez akár a lakóhelyhez közeli ügyintézési helyszínek elérése vnatkzásában is. A körvnalaztt prblémák lehetőség szerinti minimalizálása érdekében érdemes minél több államplgár számára a lakóhelyen, a fennmaradók számára pedig a közpntkhz minél közelebb biztsítani az ügyintézési, de legalább az ügyindítási lehetőségeket. A meglévő igazgatási intézményrendszer kritikájaként fgalmazható meg az a kutatási tapasztalat, mely szerint a plgárk egyötöde vlt már lyan helyzetben, hgy valamely hivatals ügyet azért nem tudtak (időben) elintézni, mert az aránytalanul nagy időráfrdítással járt vlna. A jelen vizsgálatunk által dkumentált eredmény meglátásunk szerint lyan alktmánys jgkkal kapcslats aktuális prblémákat vet fel, mint az államigazgatási ügyek intézésével kapcslats esélyegyenlőség kérdése. Az ügyintézési gyakriságra és az ennek érdekében történő utazási hajlandóságra vnatkzó kutatási tematika mellett vizsgáltuk a laksság aktuális térhasználati szkásait is. Eredményeink szerint a magyar népesség területi mbilitásáról általában hangztattt megállapításk valósak. Az emberek általában keveset utaznak, és ha tehetik, kerülik a gyakri, hsszabb utazáskat. Ezen smmás jellemzés természetesen jelentős társadalmi tulajdnságnkénti eltéréseket takar. A fiatal krcsprthz tartzók (zömmel a tanulók), a vállalkzók, az értelmiségiek jelentős része jóval többet és gyakrabban utazik az átlagnál. Számukra, akik többnyire ptenciális járásszékhely lakói és nyilván az elektrnikus igazgatás jelenlegi és jövőbeli alanyai is egyben, kevésbé lenne megterhelő jelentősebb ügyintézési célú út megtétele.

23 23 [4. táblázat: Különböző hsszúságú utazásk előfrdulási gyakrisága, % es HÉTFA lakssági véleményvizsgálat eredményei] Gndlja végig, milyen gyakrisággal tesz meg különböző hsszúságú utazáskat? Tehát milyen gyakran utazik 5 km-nél kisebb távlságt 6-15 km km km km km 500 kmnél nagybb távlságt Napnta 23,5 12,3 6,3 5,3 2,6 0,1 0,3 Átlagsan hetente kétszer 13,2 10,9 6,9 3,7 1,0 0,5 0,0 Átlagsan hetente 17,6 23,7 20,6 12,4 4,3 1,8 0,9 Átlagsan havnta 8,6 13,3 21,2 28,5 24,8 10,4 1,5 Átlagsan félévente 1,2 2,5 4,8 7,9 15,5 14,4 3,4 Átlagsan évente 0,8 0,9 1,6 4,9 14,8 22,0 14,7 Átlagsan 5 évente 0,0 0,3 0,4 0,6 4,2 11,3 13,4 Átlagsan 10 évente 0,1 0,1 0,2 0,2 0,7 4,8 12,8 Eddig sha nem tette meg 1,2 1,2 1,5 1,7 1,8 4,7 12,0 Nem tudja 28,4 28,9 30,5 29,5 23,8 24,5 36,1 Nem válaszl 5,4 5,9 6,0 5,3 6,5 5,5 4,9 A felnőtt krú magyar társadalm megközelítőleg egyharmadáról, kétötödéről aznban mindez nem mndható el, a teljes laksság egyötöde számára pedig szinte vállalhatatlan a 20 kmnél nagybb távlságk visznylag nagy gyakriságú megtétele. Meglátásunk szerint ezekkel az egymást jelentős mértékben átfedő társadalmi státuszcsprtkkal, vagyis az időskrúakkal, az alacsny jövedelműekkel, az aktív krú munkanélküliekkel, a kistelepülésen élőkkel hsszú távn szükséges számlnia a plitikának és a közigazgatásnak. Javaslatunk szerint ez az a távlság (20 km), amelyet a területlehatárlás srán a tervezett járásk közpntjai és a tőlük legtávlabb eső települések besrlása alkalmával érdemes figyelembe venni. Amennyiben a járásk közpntjainak és területeinek kialakításáhz ajánláskat megfgalmazó munka srán tekintettel akarunk lenni a laksság tényleges területhasználati szkásaira és az erre épülő, a szülőföldhöz kapcslódó területi identitás szempntjaira, akkr valószínűleg úgy járunk el helyesen, ha inkább a nagybb számú, kisebb területű alsó középszintű társadalmi terek kialakításán gndlkdunk. Úgy gndljuk, hgy e társadalmi terek közpnttól mért legnagybb távlsága ptimális esetben nem lehet nagybb 10-15, de legfeljebb 20 km-nél. [5. táblázat: Igazgatási terek népességének aránya a székhelytől, közpnttól mért távlság szerint, %] Népesség 0-10 km % népesség km % népesség km % népesség km % népesség km % népesség 30 km felett % népesség 20 km felett fő KSH175 kistérség 70,31 11,88 8,88 4,78 2,89 1, Okmányirda 80,58 11,14 5,30 2,14 0,59 0, Munkaügyi közpnt 68,83 11,97 11,29 5,08 1,91 0, Földhivatal 62,79 11,20 10,79 6,71 5,11 3, Bíróság 60,54 10,93 11,13 6,71 5,76 4, Körjegyzőség 97,28 1,74 0,54 0,22 0,08 0, as járásközpnt 62,50 10,43 9,70 6,89 5,79 4, Készítette: Szalkai Gábr A járásk területi lehatárlására irányuló kncepciónk nem jelenti a területhasználati és identitási szempntk abszlutizálását. Azt jelenti csupán, hgy a hagymánysan

24 24 figyelembe vett igazgatásszervezési és méretgazdaságssági szempntk 12 mellett erre a körülményre is figyelemmel kell lenni akkr, ha a közjóra hivatkzva hzunk létre igazgatási tereket A járásk lehetséges funkciói 13 A járásk területlehatárlási munkáját a kialakítandó társadalmi terek feladat-, és hatásköreinek teljes körű ismeretében szükséges elvégezni. A krmány szándéka, hgy az alsó középszintű és lehetőség szerint a települési (helyi) szintű államigazgatásban is a jelen kr követelményeinek megfelelő átalakítást hajt végre. Hangsúlyzni kell, hgy a jelen prjekt az államigazgatási feladatk- és hatáskörök újratelepítésének területi kereteire vnatkztt, az alap- és középfkú közszlgáltatáskra (közktatás, egészségügy stb.) nem. A jelen prjektnek nem képezte részét a járásk lehetséges feladataira vnatkzó részletes javaslatk kidlgzása sem, ám területi lehatárlási javaslataink nem vltak elkészíthetők, ha nem tudjuk, milyen feladatk kerülnek át a megyei, ill. a települési szintről a járáshz. Mivel a krmányzati előkészítő munka a prjekt időszakában nem tarttt tt, hgy rendelkezésünkre álljn a járásk funkcióira vnatkzó részletes kncepció, ezért a prjekt keretében a területi elemzés elvégzéséhez szükséges mértékben fglalkztunk a járásk lehetséges funkcióival. A vizsgálat srán a járási feladatellátás két lehetséges típusát (a decentralizált és a dekncentrált típus) és négy mdelljét annak érdekében vázltuk, hgy azkból elképzelhető és alkalmazható területképzési következtetéseket vnjunk le. A decentralizált járás A decentralizált mdellben a járásk önkrmányzati feladatkat és átruháztt hatáskörben államigazgatási hatósági ügyek intézését látnák el, amelyhez az új alaptörvény alapján kötelező önkrmányzati társulásk létesítését írná elő a törvény a járásk területére kiterjedően az egyes térségi, várskörnyéki igazgatási feladatk tekintetében (a tvábbiakban 1. járásmdell). A decentralizált önkrmányzati típusú járási közigazgatási rendszer lgikájáhz igazdva ebben az esetben a feladatátrendezés srán szükséges az államigazgatási hatósági ügyek döntő többségének az egyesített plgármesteri hivatalkhz és az ezeket vezető jegyzőkhöz telepítése, s ezekre a feladatkra a kötelező társulás előírása, mert a klasszikusan állami feladatknak a jó része jelentős technikai hátteret, szakmai felkészültséget igényel. Figyelemmel az államrendszer refrmjára és az önkrmányzati kötelező feladatk meghatárzására indklt lehet az alábbi feladatk járási önkrmányzati hivatalkban történő megszervezése: ktatással kapcslats feladatk, egészségügyi ellátással kapcslats feladatk, 12 A méretgazdaságsság kérdését tanulmányzó elemzési eredményeink arra utalnak, hgy az első fkú hatósági igazgatásra alkalmas alsó középszintű területi egységek minimális méretét célszerű 5 és 20 ezer laks között meghatárzni. A kutatási eredmények szerint a legalább ekkra laksságnagyságú járásk az alapfkú közszlgáltatásk (önkrmányzati társulásk révén történő) szervezésének megfelelő méretgazdaságsságú keretét is jelenthetik. 13 A jelen fejezet megállapításainak frrása Oláh Miklós Csite András [2011]: Kncepció és ajánlásk az államigazgatási járásk kialakításáhz. In: Oláh Miklós Csite András szerk.: Szempntk és javaslatk az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításáhz. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp A fejezet készítéséhez a következő tanulmányt használtuk fel: Szegvári Péter [2011]: Tanulmány az államigazgatási és az önkrmányzati feladatellátás elmúlt húsz éves gyakrlatának értékeléséről. In: Oláh Miklós Csite András szerk.: Szempntk és javaslatk az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításáhz. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

25 25 szciális ellátással kapcslats feladatk, tűzltóságkkal kapcslats feladatk, közfglalkztatási feladatk. Amennyiben a fentiekben felsrlt feladatk a kötelezően ellátandó önkrmányzati feladatk körébe kerülnek, akkr ezeket önkrmányzati típusú járási közigazgatási rendszerbe kell illeszteni. Ebben az esetben ezekre a feladatkra figyelemmel a feladat és hatáskör-telepítés szempntjaira indklt az új alaptörvény alapján kötelező önkrmányzati társulásk alakítását előírni a járáskat lefedő területi egységekre. Az előbbiekben említett feladatk mellett az önkrmányzati típusú járási közigazgatási rendszer bevezetése (akár önkéntes önkrmányzati társulási jelleggel) indklt lehet még azknál a helyi közügyeknél, melyek kizárólag helyben ldhatóak meg, de térségi szintű megvalósítással gazdaságsabban és eredményesebben lehet biztsítani. Ide srlhatóak például: településüzemeltetés (közvilágítás, köztemető, közutak, parklás, közparkk fenntartása stb.), településrendezés (közterek-, parkk-, utak elnevezése - kialakítása, övezeti besrlásk meghatárzása stb.), településfejlesztés, helyi adó ügyek helyi gazdaságszervezés, helyi szciális ügyek közfglalkztatás, helyi sprt és kulturális ügyek. [6. táblázat: Az önkrmányzati járásk feladat- és hatáskörei 1. járásmdell] Alsó középszint Államigazgatási (dekncentrált) szerv Önkrmányzati (decentralizált) szerv Települési szint Államigazgatási feladat és hatósági hatáskör Alap- és középfkú közszlgáltatásk biztsítása A megyei krmányhivatal szakigazgatási szerveinek járási szinten integrált hivatala, ill. ügyfélszlgálati pntja (járási krmányablak) JÁRÁS 1. Kötelező önkrmányzati társulás keretében működtetett egyesített járási önkrmányzati hivatal (vagy járási körjegyzőség) Járási önkrmányzati hivatal települési kirendeltsége (ügyindítási pnt) A dekncentrált járás A dekncentráció jegyében a járási hivatalk az államigazgatás szervezetrendszerében, a krmányhivatalk közigazgatási egységeiként (kirendeltségeiként) működhetnének, alapvetően az államigazgatási hatósági ügyek, a helyi önkrmányzatk törvényességi felügyelete és az állami feladatk térségi ellátására szerveződnének. A jegyzők által gyakrlt államigazgatási hatáskörök előfrdulása, az intézéséhez szükséges szakmai, személyi és infrastrukturális feltételek egymástól igen eltérőek. Az összes ügy kétharmada helyi adó, szciális és gyám, építéshatósági és kmányirdai ügy. A magyarrszági kistelepüléses szerkezetben nyilvánvaló, hgy a kevesebb laksságú és teljesítő képességű települési önkrmányzatk igazgatási kapacitása szerény. E prblémát a hivatali kapacitás kncentrációját célzó igazgatástechnikai megldáskkal, így a körjegyzőségekkel, egyes jegyzői államigazgatási feladatk körzeti

26 26 illetékességgel történő ellátásával stb. próbálta kezelni hatálys rendszerünk, alacsny hatéknysággal. A dekncentrált járási hivatali rendszer lgikájáhz igazdva a feladat-átrendezés srán szükséges az államigazgatási hatósági ügyek döntő többségének állami szervekhez (megyei krmányhivatalk, járási hivatalk) történő telepítése. A klasszikusan állami feladatknak a jó része jelentős technikai hátteret, szakmai felkészültséget igényel, melyet minden településen nem lehet biztsítani (pl. építéshatóság, gyámügy, kmányirda), az állami szervek hatéknyabban tudják biztsítani ezek ellátását. Ezeket az igazgatási alapszlgáltatáskat is egységes módn, azns színvnaln kell biztsítani, amely az önkrmányzati autnómia keretei között nehezen megldható. Tekintettel arra, hgy ezek egy részét a krmányhivatalk kmpetenciájában célszerű meghatárzni, így a járási hivatalk a krmányhivatalk kirendeltségeiként vehetnének részt e feladatk ellátásában. A jelenlegi krmányzati elképzelések ismeretében is az valószínűsíthető, hgy a járásk a megyei krmányhivatalk dekncentrált területi egységeiként fgnak létrejönni, melyekhez az önkrmányzati keretekben szervezett közszlgáltatásk közül legfeljebb néhány kerül majd át. Az eddigiekben megismert krmányzati szándékk alapján a járáskhz telepítendő államigazgatási feladat- és hatáskörök 3 feladatcsprtból kerülhetnek ki: A megyei krmányhivatal szakigazgatási szerveinek (pl. munkaügyi közpnt, földhivatal) kirendeltségeihez telepített feladatk. A körzetközpnti jegyzőkhöz telepített, ill. igazgatási társulásk keretében elláttt egyes államigazgatási feladatk (pl. kmányirda, elsőfkú építésügyi hatóság, gyámhatóság). a fentieken kívül a legtöbb, helyi tudást, ismeretet nem igénylő, ill. ritkábban előfrduló jegyzőkhöz telepített önkrmányzati hatáskör. A fentiekre tekintettel a járási államigazgatás 3 tvábbi mdellben jöhet létre. Ezek a következők: 2. járásmdell: a fentiekben jelzett 1. (önkrmányzati) járásmdellel szemben a megyei krmányhivatal szakigazgatási szerveinek járási integrációja úgy is megvalósulhat, hgy a járásk kialakítása nem érinti az önkrmányzatkhz telepített feladat- és hatásköröket, s ez esetben a járás államigazgatási egységként jön létre; [7. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 2. járásmdell] Alsó középszint Államigazgatási (dekncentrált) szerv Önkrmányzati (decentralizált) szerv Települési szint Államigazgatási feladatk és hatósági hatáskör Alap- és középfkú közszlgáltatásk biztsítása JÁRÁS 2. A megyei krmányhivatal járási kirendeltsége (szakigazgatási szervek járási szinten integrált ügyfélszlgálata) Kötelező vagy önkéntes térségi Igazgatási társulásk, körjegyzőségek társulásk Jegyző (plgármesteri hivatal, körjegyzőség) 3. járásmdell: az igazgatási társulásk és a körzetközpnt jegyzők által krábban elláttt körzeti államigazgatási feladat- és hatáskörökkel rendelkező járási hivatal,

27 27 melybe a megyei krmányhivatal szakigazgatási szerveinek területi kirendeltségeit is integrálják; [8. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 3. járásmdell] Alsó középszint Államigazgatási (dekncentrált) szerv Önkrmányzati (decentralizált) szerv Települési szint Államigazgatási feladat és hatósági hatáskör Alap- és középfkú közszlgáltatásk biztsítása JÁRÁS 3. A megyei krmányhivatal járási kirendeltsége (szakigazgatási szervek járási szinten integrált hivatala) + Eddig körzetközpnti jegyzők által, ill. igazgatási társulásk keretében elláttt, egyes magasabb szakértelmet kívánó hatáskörök ellátása Pl. építésügy, gyámügy, kmányirda Kötelező vagy önkéntes térségi NINCS társulásk Plgármesteri hivatal, körjegyzőség 4. járásmdell: az államigazgatási jellegű önkrmányzati hatáskörök a járási hivatalkhz kerülnek, melybe a megyei krmányhivatal szakigazgatási szerveinek területi kirendeltségeit is integrálják. A járási hivatalk a gyakran előfrduló ügyek helyi intézésére települési ügyfélszlgálati pntk létesítésével biztsítanak lehetőséget. [9. táblázat: Az államigazgatási járásk feladat- és hatáskörei 4. járásmdell] Alsó középszint Államigazgatási (dekncentrált) szerv Önkrmányzati (decentralizált) szerv Települési szint Államigazgatási feladat és hatósági hatáskör Alap- és középfkú közszlgáltatásk biztsítása JÁRÁS 4. A megyei krmányhivatal járási kirendeltsége (szakigazgatási szervek járási szinten integrált hivatala) + Eddig körzetközpnti jegyzők által, ill. igazgatási társulásk keretében elláttt feladat- és hatáskörök átkerülnek a járáskhz Pl. építésügy, gyámügy, kmányirda + Az önkrmányzati hatáskörök közül az államigazgatási jellegűek Kötelező vagy önkéntes térségi NINCS társulásk Járási hivatal települési ügyfélszlgálati pntja Önkrmányzati hivatal vagy önkrmányzati körjegyzőség A fentiekben vázlt négy járásmdellhez eltérő járási szervezeti struktúra illeszkedik: 1. (önkrmányzati) járásmdell: a járási székhelytelepülés plgármesteri hivatalának bázisán egyesített járási önkrmányzati hivatal alakul. A megyei krmányhivatal a járási önkrmányzati hivataltól szervezetileg elkülönülő krmányablakt hz létre a szakigazgatási szervek ügyfélszlgálatainak bázisán. A megyei krmányhivatal a szakigazgatási szervek kirendeltségeit lehetőség szerint egy szervezeti egységbe integrálja (járási krmányhivatal). 2. (államigazgatási) járásmdell: a megyei krmányhivatal járási krmányablakt hz létre a szakigazgatási szervek ügyfélszlgálatainak bázisán. A megyei krmányhivatal a

28 28 szakigazgatási szervek kirendeltségeit lehetőség szerint egy szervezeti egységbe integrálja, ami járási krmányhivatalként működik. 3. (államigazgatási) járásmdell: új járási krmányhivatal felállítása szükséges, ami a körzetközpnti jegyzők körzetközpnti feladat- és hatásköreit ellátó szervezeti egységekből (kmányirda, elsőfkú építésügyi hatóság és gyámhivatal) és a szakigazgatási szervek kirendeltségeiből jön létre. A járási krmányablakt ez esetben az kmányirdák bázisán célszerű kialakítani, amihez integrálni kell a krmányhivatal szakigazgatási szerveinek ügyfélszlgálatait. Azkn a településeken, ahl a szakigazgatási szerveknek nincs kirendeltségük, a járási krmányablakkban biztsítani kell az ez irányú ügyintézés lehetőségét. E mdellben nem indklt, hgy a járási hivatalk a járás nem közpnti településein ügyfélszlgálati pntkat létesítsenek. 4. (államigazgatási) járásmdell: új járási krmányhivatal felállítása szükséges, ami a plgármesteri hivatalk és körjegyzőség államigazgatási feladat- és hatásköreit ellátó szervezeti egységekből és a szakigazgatási szervek kirendeltségeiből jön létre. A plgármesteri hivatalk és a körjegyzőségek szervezete ez esetben kettéválik: az államigazgatási feladatkat intézők a járási hivatal egységeivé válnak, míg az önkrmányzati igazgatást végzők az újnnan kialakítandó (települési vagy kötelező társulás frmájában működtetett) önkrmányzati hivatalké. A járási krmányablakt ez esetben is az kmányirdák bázisán (számuk esetleges növelése mellett) célszerű kialakítani, amihez integrálni kell a krmányhivatal szakigazgatási szerveinek ügyfélszlgálatait. Azkn a településeken, ahl a szakigazgatási szerveknek nincs kirendeltségük, a járási krmányablakkban biztsítani kell az ez irányú ügyintézés lehetőségét. A járási hivatalk a járás településein ez esetben kirendeltségeket (ügyfélszlgálati pntkat) tartanak fenn, ahl egyrészt ügyindításra lesz lehetőség, másrészt a gyakran előfrduló, jól sztenderdizált ügyek intézésére. A járásmdellek értékelése és a területi lehatárlás szempntjai Az egyes járásmdellek kialakítása és működtetése eltérő társadalmi költséggel jár, s eltérő területi lehatárlást kíván. [10. táblázat: Az egyes járásmdellek megvalósítása esetén a területi lehatárlásnak mely szempntkra kell tekintettel lennie?] 1. önkrmányzati járásmdell 2. államigazgatási járásmdell 3. államigazgatási járásmdell 4. államigazgatási járásmdell Területi identitás megléte, Hangsúlys Részben hangsúlys Hangsúlys kialakíthatósága Közpnt megközelíthetősége Hangsúlys Részben hangsúlys Részben hangsúlys Hangsúlys Közfeladatk ellátásának méretgazdaságssága Hangsúlys Hangsúlys Hangsúlys Településszerkezeti adttságk Hangsúlys Hangsúlys Hatás a településversenyre Hangsúlys Hangsúlys Hangsúlys Átalakítás költségei Hangsúlys Hangsúlys 1. (önkrmányzati) és a 4. (államigazgatási) járásmdellek megvalósítása jelentősen átrendezi a közfeladatk ellátásának szervezeti és térbeli struktúráját, alsó középszinten jelentős

29 29 feladatkncentrációt hajt végre, ezért különösen indklt, hgy lyan kisebb területi egységek jöjjenek létre, amik egyrészt biztsítják a feladatellátás méretgazdaságsságát, másrészt kialakításuk tekintettel van a településszerkezeti adttságkra, közpntjuk könnyen és lcsón megközelíthető. E két mdell esetleges bevezetése jelentős átalakítási, átszervezési költségekkel jár, visznt nagyszámú ( ), ám kisléptékű igazgatási tér kialakítására teremtenek lehetőséget, melyek területi identitáshrdzásra alkalmasak, figyelembe veszik az esetleges hagymánykat, és tekintettel vannak a környék plgárainak jellemző területhasználatára. E két mdell valamelyikének megvalósítása lehetőséget teremt egyes várshiánys térségekben lyan új járásközpntk kialakítására, melyek tervezett fejlesztő munka eredményeképpen már középtávn alkalmassá tehetők térségi funkciók ellátására. Olyan halmzttan hátránys térségekre gndlunk itt, ahl a helyi gazdasági és társadalmi revitalizáció nehezen képzelhető el az állam intézményesített helyi jelenléte nélkül. 2. (államigazgatási) járásmdell megvalósítása esetén az átalakítás költségtakaréksságának biztsítása érdekében lyan területi lehatárlás látszik célszerűnek, ami a munkaügyi közpntk vagy a földhivatalk kirendeltségeinek bázisán alakítja ki a járási krmányablakkat, s az egyes településeket megközelíthetőségük szempntjából rendeli hzzá az egyes járásközpntkhz. Az így létrejövő mintegy járás nem tekinthető területi identitás hrdzására alkalmas térnek. 3. (államigazgatási) járásmdell megvalósítása esetén költségtakarékssági megfntláskból lyan területi lehatárlás tűnik célszerűnek, ami az kmányirdák bázisán (működésük tapasztalatainak méretgazdaságssági felülvizsgálatát követően) alakítja ki a járási hivatalkat és krmányablakkat. A járási székhelytelepülések kijelölésekr tekintettel kell lenni arra a szempntra is, hgy az kmányirdák, építésügyi hatóságk és gyámhivatalk kncentrációja milyen kárs hatáskkal lehet a ma közpnt települések versenyképességére és fejlődési ptenciáljára. Ez a lehatárlás az egyes településeket szintén megközelíthetőségük alapján rendeli hzzá az egyes járásközpntkhz. Az így létrejövő mintegy járás már területi identitás hrdzására is alkalmas lehet. A 3. és különösen az 1. és 4. mdell megvalósítása esetén a kialakítandó járásk területét nem a területileg mbilabb társadalmi rétegek helyváltztatási szkásaihz szükséges telepíteni, hanem azn társadalmi státuszcsprtk szempntjai szerint, akik a legritkábban vállalnak utazáskat és azkat is közvetlen környezetükben teszik. Az alacsnyabb társadalmi státuszcsprtkhz tartzó, kisebb jövedelmű plgárk térhasználati szkásai markánsan elütnek az átlagtól, különösen pedig a gazdasági, plitikai-igazgatási és a kulturális elitcsprtk térhasználatától. A történelmi járásk a közvélekedéssel ellentétben a szlgabíró által egy nap alatt bejárható hatalmi-uralmi terek vltak. A 21. századi járásknak lyanknak kellene lenniük, amelyeket a plgárk zöme egyébként is gyakran használ, és jól ismer, jól érzi magát benne. Eddig mintha az elit térhasználati szkásaihz idmultak vlna a középszint terei, mst az egyszerű, hétköznapi emberek alsó középszintű társadalmi tereit hzhatnánk létre. Ha az a célunk, hgy a járásk a plgárk valós térhasználati szkásain alapuló, ahhz igazdó, kmfrts, identitás alapú társadalmi terek, akkr alkalmas és vitathatatlan vnzerővel rendelkező, mintegy járásközpnt kijelölése a dlgunk, melyekhez lyan tereket társítatunk, amelyek figyelembe veszik az esetleges hagymánykat, és tekintettel vannak a környék plgárainak jellemző területhasználatára.

30 30 Amennyiben lyan alsó középszintű igazgatási tereket (járáskat) akar a jgalktó kialakítani, amelyek illeszkednek a plgárk mindennapi térhasználati szkásaihz, s ezzel lehetővé válik, hgy e terek területi léptéke megfeleljen az ismert, megtapasztalt, társadalmi kapcslatkkal sűrűn átszőtt szülőföld típusú tereknek, akkr a járásk közpntjainak legfeljebb 15 (esetleg 20) kilméteres távlságra kell lenniük a legtávlabb eső járási településtől. Az egyes funkciócsprtkhz tartzó járásmdellek közül a 2. megvalósulása esetén a szülőföldnél nagybb területi egységek jönnének létre, míg a 3. és különösen az 1. és 4. mdell megvalósulása esetén lenne biztsíttt, hgy a járásk az tt élő plgárk döntő többsége számára ismert, a mindennapk srán belaktt, aznsulásra alkalmas terek legyenek A területi közigazgatás újjászervezésének jegyzői és krmánytisztviselői fgadtatása 14 A járási államigazgatás kialakítását a közigazgatási elit körében leginkább a krmányhivatali vezetők, közülük is a törzshivatalk vezetői támgatják. Nyilván ez nem független attól, hgy a jelenlegi tudásunk szerint a járásk a megyei krmányhivatalk alárendeltségében, annak alsó középszintű dekncentrált szervezeteiként fgnak működni, vagyis a krmányhivatalk törzshivatalának krdinációs funkciói vélhetően bővülni fgnak. E funkcióbővülést eredményeink szerint a krmányhivatalk vezetői elfgadják és támgatják. A szakigazgatási szervek vezetői körében nem ennyire egyértelmű a járásk kialakításának támgatttsága, amit részben az is indkl, hgy a es krmányhivatali integráció tapasztalatai ennek a válaszadói körnek egy részében ellentmndássnak tűnnek. Felmérési eredményeink szerint a jegyzői kar többsége (40 %) kiváró álláspntt fglal el az államigazgatási járásk és a járási krmányablakk kialakításával kapcslatban, mivel úgy véli, hgy a döntés előkészítés jelenlegi szakaszában nem világs, hgy a jegyzői államigazgatási feladatk, az elsőfkú hatósági jgkörök közül melyek kerülnek majd át a járáskhz. A járásk kialakításával a felmérés időpntjában a válaszadó jegyzők csupán 34 %-a értett egyet. Különösen magas a községi jegyzők és a körjegyzők körében azk aránya (25 %), akik a járási államigazgatás kialakítását a ma rendelkezésre álló infrmációk alapján ellenzik. A vársi jegyzők azért, mert a járási krmányablakk kialakítását feleslegesnek tartják, hisz az kmányirdák révén hasnló funkciójú szervezetek már működnek az rszágban. A községi jegyzők és a körjegyzők az elérhetőség rmlása és az ügyfélközpntúság csrbulása miatti félelmükben ellenzik a járási szintű feladatellátást és a krmányablakk kialakítását. A válaszadók szakmai környezetében dlgzó tisztviselők jelentős része is kiváró álláspntt fglal el a járásk kialakításával kapcslatban. A válaszadók alig 30 százaléka számlt arról be, hgy a járásk kialakításának gndlatát a környezetükben dlgzók támgatják. Az így válaszlók aránya csak a krmányhivatali vezetők körében magas, a községi jegyzők és a körjegyzők csupán 6-7 százaléka nyilatkztt úgy, hgy szakmai környezete támgatja az elképzelést. E két válaszadói csprt közel fele mndta azt, hgy a járásk kialakításának gndlatáhz a szakmai környezetében dlgzók részben egzisztenciális megfntlásk miatt ellenzően állnak hzzá. 14 A jelen fejezet megállapításainak frrása: Csite András Pgnyi Csaba [2011]: A krmány- és köztisztviselői vizsgálat eredményei. In: Csite András Oláh Miklós szerk.: Stabilitás, szakmaiság, megbecsülés A lakssági, valamint a krmány- és köztisztviselői véleményvizsgálat eredményei. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

31 31 [11. táblázat: Megítélése szerint miként visznyulnak a járásk kialakításának gndlatáhz az Ön szakmai környezetébe tartzó köztisztviselők és krmánytisztviselők? ] Munkahely Összesen Krmányhivatal Várs PMH Község PMH Körjegyzőség Egyértelműleg támgatólag 13% 2% 2% 1% 7% Inkább támgatólag 37% 19% 4% 6% 22% Inkább ellenzően 5% 16% 31% 20% 15% Egyértelműen ellenzően 2% 10% 19% 27% 11% Kiváró jelleggel 35% 49% 40% 44% 39% Nem tudja 8% 4% 4% 2% 6% Összesen 100% 100% 100% 100% 100% A járási államigazgatási feladat- és hatásköröket a válaszadók nagy többsége (60 %-a) a megyei krmányhivatal alárendeltségében működő járási hivatalhz telepítené. A válaszadók legnagybb része a járási hivatalkhz az önkrmányzati és államigazgatási feladatk újraszabályzását követően a jegyzői államigazgatás feladat- és hatásköreiből a speciális szakértelmet igénylőket telepítené át. Négy lyan ügycsprtt találtunk, melyek járáskhz történő áttelepítésében lényegében a jegyzői kar nagy része egyetért: szabálysértés, építésügy, gyámügy és birtkvédelem. A területi közigazgatási elit járásrendszerrel kapcslats preferenciáit az érintett válaszadó pzíciója erősen beflyáslja: a nagyvárskban dlgzó, a megyei és megyei jgú vársk igazgatásában vezető szerepet betöltők inkább a régi járásk számára hasnlító járásszámt javaslnak, a kistérségek működtetésében érintett vársk és a kistérség rendszert elfgadó községek jegyzői a kistérségi mdell mellett érvelnek, míg a régi járásk és a kistérségek működtetésében kisebb szereppel bíró, ám kmányirdájuk révén körzetközpnti szerepet kapó vársk jegyzői az kmányirdai körzetek mdelljéhez hasnlító járásszám mellett érveltek. [12. táblázat: A krmány- és köztisztviselői vizsgálat keretében javaslt járásszámk] A javaslt járásszám átlaga mediánja Várs jegyzője (nem kistérségi székhely és nincs kmányirda) Fővársi/Megyei Krmányhivatal törzshivatalának vezetője Megyei jgú várs jegyzője Szakigazgatási szerv vezetője Községi jegyző Körjegyző Várs jegyzője (kistérség székhelytelepülése) Nagyközség jegyzője Várs jegyzője (nem kistérségi székhely, de kmányirda van)

32 Az államigazgatási járásk kialakításának hatása a társadalmi térszerkezet meglévő elemeire, funkcióira 15 Az identitás alapú tereket előnyben részesítő területplitika átrendezi az alsó és a középszintű társadalmi terek feladat- és hatásköreit. Álláspntunk szerint a területfejlesztési-statisztikai régiókra és kistérségekre delegált krábbi feladatelsztás esetenként indklatlanul távlíttt el feladatkat a közvetlenül választtt vezetéssel, vagyis erős legitimációval rendelkező településektől és a megyéktől, és helyezte át azkat gazdasági és társadalmi szervesültség, plitikai legitimáció, társadalmi nyilvánsság híján levő, identitáshiánys területi szintekre. Ezek meghatárzóan térségfejlesztési, illetve közszlgáltatás-szervezési feladatk vltak. Régió A hagymánysan megyei léptékben működő intézmények reginalizálásának visszabntását követően meglátásunk szerint helyes ugyanezt tenni a területfejlesztés terén is, mégpedig úgy, hgy a feladat a megyei önkrmányzatkhz kerüljön. Magyarrszág uniós kötelezettségeinek figyelembe vételével a szükséges időszakra működtethetők a reginális területfejlesztési tanácsk, meggndlandó visznt az, hgy a tervezési és mnitring tevékenység felügyelete, illetve a területfejlesztéssel és a területrendezéssel kapcslats feladatk menedzsmentje (legalább részben) mielőbb kerüljön át a megyékhez. A krábbi évek frráskihelyezési gyakrlatának elemzése által ugyanis arra a következtetésre juthatunk, hgy a ptenciális pályázók kezelő szervezetektől való távlsága frdítttan aránys a pályázati aktivitással és az eredményességgel. Ez a tapasztalat a vállalkzók, önkrmányzatk, intézmények, civil szervezetek szintjén esélyegyenlőségi kérdéseket is felvet, vagyis kkal feltételezhető, hgy a megyei szintű fejlesztési menedzsment társadalmi költségei összességében alacsnyabbak a régiósnál. Megye A mai önkrmányzati rendszer sajátssága a területi (megyei) önkrmányzat erőtlensége és eszköztelensége. Az állami feladatk újragndlásának eredményként egyértelművé vált, hgy a megyei feladatkat is át kell strukturálni. Az ésszerű munkamegsztás érdekében (nagyszámú, alacsny laksságszámú települési önkrmányzattal rendelkező rendszerben) ez az alábbi kncepciónkhz illeszkedő megldáskkal képzelhető el: Területfejlesztési típusú területi önkrmányzati megye: Ebben a rendszerben megerősítik a megyei önkrmányzatk szerepét, melynek srán a jelenlegi intézményfenntartó feladatai helyett átfgó területfejlesztési feladatt kapnak. A területi önkrmányzati közszlgáltatáskat az eltérő funkciójú vársk és nagyvársk rendszere (később helyenként esetleg a járás) biztsítja. Ez a váltzat a megyei önkrmányzat hatáskörébe utalja a jelenleg reginális területfejlesztés szervezését (így különösen a közúti-, gazdasági- és egyéb infrastrukturális fejlesztését), a határ menti (ETE) együttműködések szervezését, az épített környezet védelmét (esetleg biznys környezetvédelmiigazgatási, műemlékvédelmi feladatkat), a megyék részt vállalnának a kisebbségekkel 15 A jelen fejezet megállapításainak frrása Oláh Miklós Csite András [2011]: Kncepció és ajánlásk az államigazgatási járásk kialakításáhz. In: Oláh Miklós Csite András szerk.: Szempntk és javaslatk az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításáhz. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp A fejezet készítéséhez a következő tanulmányt használtuk fel: Szegvári Péter [2011]: Tanulmány az államigazgatási és az önkrmányzati feladatellátás elmúlt húsz éves gyakrlatának értékeléséről. In: Oláh Miklós Csite András szerk.: Szempntk és javaslatk az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításáhz. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat. pp

33 33 kapcslats, a természetvédelmi és a hulladékgazdálkdási feladatkból, tvábbá szerveznék a megye sprttal, közművelődési módszertani munkával kapcslats feladatait, diáklimpiai és szövetségei versenyrendszert működtetnének. Megerősített megyei önkrmányzat: Ebben a rendszerben a megyei önkrmányzatk intézményfenntartó feladataik mellett láthatnak el átfgó területfejlesztési feladatkat. Ebben a rendszerben az állami és az önkrmányzati intézményfenntartói feladatk körében kapnának kötelező önkrmányzati feladatkat, míg a krábbi reginális területfejlesztési funkciók egy részét átvennék. Eszerint a megyei önkrmányzat feladata lenne a jelenlegi megyei könyvtárak, múzeumk, levéltárak működtetése, tvábbá a megyei területfejlesztés szervezése. A fentiekkel összhangban javaslható, hgy a jövőbeni közigazgatási struktúrában kiemelt szerepet kapjanak azk a nagyvársk, amelyek egyben megyeszékhelyként is szlgálnak, célszerű ezeket járási közpntként is működtetni. Kistérség Amennyiben a jgalktó az államrendszer újjászervezése srán nem a decentralizált, hanem a dekncentrált megldást választja, s a járásk államigazgatási egységek lesznek, a mai kistérségek álláspntunk szerint az államigazgatási feladatk ellátásának súlyától megszabaduló önkrmányzatk önkéntes gazdaságfejlesztési és közszlgáltatás-szervezési társuláskkal kitölthető terei lehetnek. Az elmúlt évek tapasztalatai alapján feladatuk lehet a térségi fejlesztési tervegyeztetés vagy a közmunkák szervezése is. Amennyiben a saját teherviselő képességet meghaladó feladatellátás terén az önkrmányzatk akaratának vagy képességének hiányában nem jönnek létre ezek a társadalmilag fntsnak tekinthető önkéntes együttműködések, a szubszidiaritás elve szerint a feladat kötelező társuláss mdellben történő ellátásának keretei a járásk lehetnek. 5. A járásk területi lehatárlása 16 A prjekt kncepciókészítési szakaszában kidlgztt, négy járásmdelleknek megfeleltethető területi lehatárlásk kidlgzása srán először az egyes település járásközpnt-ptenciálját vizsgáltuk meg, majd az egyes településeket ezt követően rendeltük hzzá a járásk lehetséges közpntjaihz. A következő ldalakn a közpntk kiválasztása és a járásk területi lehatárlása srán alkalmaztt módszertant mutatjuk be A közpntk kijelölése A lehetséges járásközpntk kiválasztásáhz több statisztikai mutató felhasználásával egyedi, a feladathz szabtt közpntptenciál mutatót hztunk létre. Olyan attribútumk kiválasztására törekedtünk, amelyek különböző szempntkból ragadják meg a települések fntsságát, aznban egyöntetűen utalnak arra, hgy egy település mennyire rendelkezik közpntptenciálkkal, ugyanakkr azt is érzékeltetni képesek, ha a reálflyamatk eddig nem vettek tudmást meglévő igények kielégítetlenségéről. A kmplex mutató négy alapvető témakört ölelt fel, így 16 A jelen fejezet megállapításainak frrása Szalkai Gábr Jakbi Áks [2011]: A járáskialakítás térségi megalapzása: módszertan. HÉTFA Elemző Közpnt: Budapest, Kézirat.

34 34 a települések népessége a településekhez rendelhető ingázási vlumen a meglévő közfunkciók száma és a kereskedelmi egységekkel való ellátttság képezték fő csprtjainkat. Népességszám A települések népességszáma képezte a legalapvetőbb váltzónkat, hiszen egyértelmű, hgy mind méretgazdaságssági, mind a már kiépített infrastruktúra szempntjából ezen települések közpnttá tétele kell, hgy elsődleges célja legyen a kncepciónak. A már létező műszaki és humán infrastruktúrára való alapzás, a helyben ellátható nagy lélekszámú népesség egyértelműen e közpntk elsődleges bevnását kívánja meg. A népességszám alkalmazása lyan szempntból is előnyös vlt, hgy aktuális, 2010-es adatkra tudtuk építeni a mdellt. Ingázás Ugyanez sajns nem mndható el a következő figyelembe vett jelenségről, az ingázásról. A hazai statisztikai rendszer az ingázás teljes körű felmérését a népszámlálásk alkalmával teszi lehetővé, ekkr van lehetőség az ingázás főbb adatainak települési szintű meghatárzására. A népszámlálás srán felmért adatkn kívül megfelelő részletezettségű tvábbi adat ebben a témában nem áll rendelkezésre. Jelen módszertan ezért a legutóbbi, 2001-es népszámlálás adatain kellett alapuljn, aminek értelemszerű következménye, hgy az ingázási adatkból levnt következtetések a mai, 2011-es ingázási visznyktól minden biznnyal eltérnek. Az eltelt 10 év váltzásai az ingázás települések közötti mértékében, illetve arányszámaiban is módsuláskat kellett, hgy kzzanak. Mivel aznban az ingázás területi struktúrájának lényeges átrendeződése csak hsszabb időtávn feltételezhető, ezért a 2001-es népszámlálás adatait alapvetően alkalmasnak tekintettük mind a közpntk kijelölésére, majd a munka későbbi fázisában a vnzáskörzet-vizsgálatk tesztelésére is. Az ingázási adatkat több eltérő módszer alapján vizsgáltuk, végül kettő mdellre szűkítettük a számukat, s ezek közül választttuk ki a számunkra megfelelőbb megldást. Járásközpnt-ptenciál meghatárzás az ingázási flyamatkban érintettek (eljárók és bejárók) összesített létszáma alapján Ez az eljárás abból az elképzelésből indul ki, hgy az ingázásban résztvevők számának abszlút nagysága alkalmas a tényleges áramlási közpntk jellemzésére. Habár relatív értelemben egyes, akár kisebb méretű települések is a szűkebb környezetük számára ingázási célpntkként jelentkezhetnek (relatív ingázási közpnt), nagybb területi léptékben vizsgálva egyre meghatárzóbbá válik a településméret szerepe, s következésképpen az abszlút vnzóerő nagysága is (abszlút ingázási közpnt). A mdell az elingázó és beingázó laksságszám összesített értéke alapján válgatja ki azkat a településeket, amelyek leginkább érzékenyek a ptenciális járásközpnti funkció elnyerésére. A módszer szerint ugyanis az utazási szükséglet minimalizálása érdekében célszerű azkat a településeket közpntkként értelmezni, amelyek nagy mennyiségű ingázói létszámmal jellemezhetők. Az eljárás a munkahelyi típusú (dlgzói) ingázás adatait használja.

35 35 Ingázók száma = Más településről jár be dlgzni + Helyben lakó fglalkztattt, más településen dlgzik (eljáró) Az eljárás egyaránt tartalmazza az ingázási egyenleg negatív (kibcsátási) és pzitív (befgadási) ldalát az összesített mutatóban, miközben nem ad infrmációt a kibcsátási és befgadói ldal egymáshz visznyíttt arányáról. Ennek következtében javaslt közpntként nem csak azk a települések értelmezhetők, ahva összességében sk ember jár dlgzni, de alkalmanként lyan települések is, ahnnan abszlút létszámát tekintve igen skan járnak el más településre munkavállalási céllal. Járásközpnt-ptenciál meghatárzás a relatív ingázási egyenleg alapján Az abszlút ingázási adatkkal dlgzó mdellekkel ellentétben a relatív mdellek képesek településnagyságtól függetlenül is kimutatni a lkális ingázási közpntkat. A közpnti funkciójú települések meghatárzásakr ilyen esetekben az ingázási egyenleget az összes dlgzó és tanuló ingázó százalékában fejezhetjük ki, majd kiválaszthatjuk azkat az egységeket, amelyekben az ingázási egyenleg dminánsan pzitív. Más szóval ingázási közpntk azk a települések, ahl a beáramló népesség aránya jelentős mértékben meghaladja a kiáramló népesség arányát az ingázási egyenlegen belül. A módszer alapján számíttt eredmények 100 és 100 között szóródnak, a teljes mértékben elingázó népesség és a teljes mértékben daingázó népesség elvi lehetőségei között. Relatív ingázási egyenleg = [[Más településről jár be dlgzni, tanulni Lakó (éjszakai) népesség, más településen dlgzik, tanul (eljáró)] / [Más településről jár be dlgzni, tanulni + Lakó (éjszakai) népesség, más településen dlgzik, tanul (eljáró)]] * 100 A módszer bjektív abból a szempntból, hgy nem köti abszlút határértékhez a dmináns ingázási közpntk kijelölését, ugyanakkr részben szubjektív is, mivel a relatív ingázási egyenlegben megadtt százaléks érték küszöbértékként való alkalmazása csak szakértői meghatárzásn alapulhat. Másként fgalmazva a relatív ingázási egyenleg alapján meghatárztt értékeknél nehéz meghúzni azt a határvnalat, amely fölött egy település jellemzően közpnti szerepkörrel rendelkezhet. A mdellben felvetett 50% feletti relatív ingázási egyenleg tartalmában lyan településekre utal, amelyekben 3-szr több az daingázó mint az elingázó. (Egyéb példák: 33,3%-s relatív ingázási egyenleg esetében 2-szer több az daingázó mint az elingázó; -33,3%-s relatív ingázási egyenleg esetében 2-szer több az elingázó mint az daingázó.) A két mdell közül végül a fent leírt tulajdnságk alapján az első mellett döntöttünk. Ennek alapvető ka az vlt, hgy elkerülhető vlt a másdik mdellnél szükséges szubjektív szakértői küszöbérték meghatárzása, ugyanakkr az első mdell segítségével nem csak az ingázási közpntk ragadhatók meg, mint lehetséges járásközpntk, hanem lyan települések is, amelyeknél az elingázók nagy száma szükségessé teszi a helyben való ellátást. A meglévő közfunkciók száma A feladat elvégzéséhez a különböző közigazgatási szervek dekncentrált egységeinek települési szintű aznsítására, valamint a településeknek ezen közpntkhz történt besrlásának megállapítására vlt szükség. Az adatbázis összeállítása srán a közigazgatási szervek hivatals internetes frrásait illetve az érvényben lévő jgszabálykat használtuk fel. Egyes frrásk hibásan szerepelnek az állami hnlapkn is, amelyeket aznban a munka srán krrigáltunk. A meglévő funkciók számbavétele szintén alapvető fntsságú a közpntk kijelölésekr, hiszen minél nagybb mértékben célszerű a már meglévő infrastruktúrára alapzni.

36 36 Összességében 17 különböző hivatali struktúrát vizsgáltunk meg, és ezek településenkénti számösszegét tekintettük a végső közigazgatási mutatónak. A vizsgált szervek a következők vltak: önálló jegyzőségi közpntk körjegyzőségi közpntk ÁFSZ Munkaügyi Közpntk Földhivatalk NAV kirendeltségek OEP kirendeltségek Országs Nyugdíj-biztsítási Főigazgatóság kirendeltségei Állami Népegészség-ügyi és Tisztirvsi Szlgálat kirendeltségei Magyar Államkincstár kirendeltségei Elsőfkú építésügyi hatósági hatáskört gyakrló építésügyi körzetközpnti települések Elsőfkú építésügyi hatósági hatáskört gyakrló települések Rendőrkapitányság Hivatáss Önkrmányzati Tűzltóság Bíróságk Ügyészségek Gyámhivatalk Okmányirdák Kereskedelmi egységekkel való ellátttság Utlsó közpntképző mutatónk, illetve mutatócsprtunk a különböző kereskedelmi létesítményekkel való ellátttság vlt. A KSH T-STAR adatbázisában összességében 34 lyan mutatót aznsítttunk, amelyek alkalmasnak mutatkztak a kereskedelmi kapacitásk jellemzésére. A mdellbe aznban végül csak a nem napi szükségletet kielégítő kereskedelmi egységek számából képzett, aggregált mutatók vettük fel, mivel úgy értékeltük, hgy ezen speciálisabb egységek tükrözik vissza jbban a településhálózat hierarchiáját. Kmplex mutatónkba a következő üzlettípusk települési számösszegei kerültek be:

37 37 [13. táblázat: Nem napi szükségletet kielégítő kereskedelmi egységek típusai] Kód TAAF709 TAAF087 TAAF091 TAAF088 TAAF089 TAAF072 TAAF071 TAAF070 TAAF099 TAAF073 TAAF092 Megnevezés Állatgyógyászati termékek üzletének száma 2008 [db] Bútr-, háztartási-cikk- és világítástechnikai szaküzletek száma 2008 [db] Egyéb iparcikk-szaküzletek száma 2008 [db] Elektrms háztartási készülékek szaküzleteinek száma 2008 [db] Festékek, vasáruk, barkács- és építési anyagk szaküzleteinek száma 2008 [db] Gépjárműalkatrész-szaküzletek száma 2008 [db] Gépjármű-szaküzletek száma 2008 [db] Használtcikk-szaküzletek száma 2008 [db] Kölcsönzőhelyek száma összesen 2008 [db] Mtrkerékpár- és alkatrészszaküzletek száma 2008 [db] Nagykereskedelmi raktárak száma összesen 2008 [db] Adatfrrás: KSH (T-STAR, 2008) A mutatókészítés srán abból a feltételezésből indultunk ki, hgy a közpnti szerepkörrenek bíró települések általában jelentősebb mértékű kereskedelmi kapacitási összvlumennel rendelkeznek, mint a környezetük. A módszer a települések kereskedelmi kapacitásának számításakr a nem mindennapi gyakriságú, inkább alkalmi térhasználat közelítése érdekében csak a nem napi szükségletet kielégítő kereskedelmi egységek összesített számát alkalmazza. A nem napi szükségletet kielégítő kereskedelmi egységek szűkített csprtjának meghatárzása szakértői megközelítésen alapul, ezért csak részben tekinthető bjektívnek. A mutatók kapcsán azt is meg kell említeni, hgy azk csak a kereskedelmi egységek számáról adnak infrmációt, ellenben azk méretéről, frgalmáról nem, következésképpen a valóságs kereskedelmi kapacitás az eredményektől részben eltérő lehet. A közpntk meghatárzása A száms mutatóból aggregált négy alapmutató előállítása után első lépésként valamennyi mutatót standardizáltuk. Ezt követően a standardizált mutatók összege alapján a településeket rszágsan srba rendeztük, és a srrend megyei metszeteiként kaptuk meg a megyei közpntsrrendek kmplex mutatóit. A megfelelő fedettség érdekében minden megyében (ahl vlt ennyi), az első 90 települést választttuk ki lehetséges közpntként, ezen ptenciális székhelyek térbeli elhelyezkedését megvizsgálva aznban kiderült, hgy vannak lyan közpnthiánys térségek az rszágban, amelyek még az első 90 közpnttal sem fedhetők le. Így összesen négy kiegészítő közpnt beszúrása vált szükségessé, amelyek közül Galgamácsa kivételével a másik hárm (Rakaca, Tiszabecs, Vámsmikla) határmenti térségben helyezkedik el. A járásközpntk meghatárzásának flyamatát ezt követően tettük dinamikussá, Visual Basic prgramnyelvben fejlesztettünk ki száms alkalmazást, amely a területi adatkkal való mdellezést végezte. A közpntk meghatárzásakr négy szcenáriót állítttunk fel, amelyek elérhetőségi adatk bevnását tették szükségessé. Az egyéb vizsgálatkkal való összevethetőség érdekében távlság (km) alapú mátrix használata mellett döntöttünk, rendelkezésünkre állnak aznban ugyanezek az adatk idő (perc) alapn is. Az állami kezelésben lévő utak gráfján futtattt elérhetőségi mátrixt megyei mátrixkká bntttuk, és ezek segítségével végeztük el négy járásváltzatra (20, 25, 30, 40 km) a közpntk kijelölését. A jelzett kilméter értékek arra utalnak, hgy az adtt mdellekben mekkra az a maximális távlság, amelyet a járásközpnt és a legtávlabbi település között engedélyezünk.

38 38 A közpntszámító mdul megyénként futtt le az előkészített, rendezett adattáblákn, és a standardizált kmplex alapján vnta be a településeket a számításba. A mdul első váltzatában akkr fejezte be a közpntk meghatárzását, amikr annyi közpntt választtt ki, amelyek adtt km-es vnzáskörzete a megye minden településének elérését lehetővé tette. Ez a módszer egyértelműen az általunk felállíttt fntssági srrendet tekinti meghatárzónak, vagyis a standardizált kmplexek számításakr bevnt jelenségek erőssége alapján végzi el a járásközpntk kijelölését. Ilyen módn a megadtt elérhetőségi határértékeket visznt jóval felüllőjük, hiszen a közpnt-vnzáskörzet tesztelés csak a hierarchiának megfelelően, felülrőllefelé történt meg. Ez visznt azzal jár, hgy az adtt mdellben skkal több közpntunk lesz, mint amennyire valójában ahhz szükségünk van, hgy a mdell paraméterezésében megadtt távlsági krlátnak megfeleljünk. E prbléma kiküszöbölésére újabb mdullal bővítettük a prgramt, amely már da-vissza elvégzi a közpntk és vnzáskörzetük tesztelését. E módszer egyértelműen elérhetőség ptimalizált váltzatnak tekinthető, azaz az első körben kiválaszttt közpntk közül hierarchikus helyzettől függetlenül csak azkat hagyja bent a mdellben, amelyek feltétlenül szükségesek ahhz, hgy a futtatás srán megadtt távlsági paraméterezést teljesíthessük. Ez a gyakrlatban azt jelenti, hgy amennyiben a közúthálózati helyzet szempntjából egy kisebb, funkciószegényebb település előnyösebb helyzetben van, mint egy nagybb, a mdell a nagybb települést ejti ki a tvábbi számításkból. Ez természetesen szélsőséges esetekhez vezethet, így a számításk srán hibrid mdellt alkalmaztunk, amely mindkét tényezőt együttesen figyelembe veszi. A két tényező súlyának megállapítása már részben plitikai feladat, tudmánys szempntból a népességszámmal súlyztt távlság minimalizálására törekvő mdellt tartjuk ptimálisnak A vnzáskörzetek kijelölése A járásközpntk kijelölését követően végeztük el a hzzájuk tartzó körzetek meghatárzását. A körzetek kijelölése hárm lépésben történt, amelyek közül kettőt szintén prgramk segítségével autmatizáltunk, míg a harmadik lépés manuális átvizsgálást igényel. Első lépésben a mdellben maradt közpntkhz elérhetőségi alapn rendeljük hzzá a településeket, vagyis minden település ahhz a közpnthz kerül, amelytől mért távlsága a legkisebb. Ezt követően egy következő mdul felülvizsgálja ezt az elsődleges besztást, és az elérhetőségi alapkn nyugvó körzetbesztást az indklt esetekben a munkavállalási célú ingázási adatkkal krrigálja. A 2001-es népszámlálásból származó adatk jelentik az egyetlen lyan térkapcslati mutatót, amelyet fel tudtunk használni a mdell pntsítására. Ebben az esetben csak az elingázók, mégpedig a megyén belülre ingázók adatait vettük figyelembe. Az ingázási adatk elemzése ugyanis egyértelművé tette, hgy Magyarrszágn száms lyan település van, amelyek elsődleges ingázási célpntjai nem a saját megyéjükben, hanem valamely másik megyében találhatók.

39 39 [2. térkép: Magyarrszág települései a dmináns ingázási céltelepülések megyei hvatartzása alapján, 2001] Ezen települések laksságának egy része a megyehatárhz közeli fekvés miatt ingázik másik megyébe, másik része pedig a jelentősebb közpntk (fővárs, nagyvársk) irányába utazik. Ezen megyehatárt átlépő mzgáskat kihagytuk a mdellből, azt vizsgáltuk, hányadik ingázási célpnt fekszik a kiinduló településsel azns megyében. Amennyiben az első négy célpnt valamelyike saját megyében feküdt, akkr az első ilyen célt használtuk fel az elérhetőségi adatk tesztelésére. Azn települések esetében, amelyeknél az első négy település mindegyike idegen megyébe esett, illetve azknál a településeknél, ahnnan nem vlt 2001-ben egyetlen munkavállalási célú elingázó sem (mind a hat ilyen település a történelmi Abaúj-Trna vármegye területére esett), az elérhetőségi körzeteket fgadtuk el. Végül manuális átvizsgálás zárta a mdellek tesztelését, amely elsősrban azkra a településekre irányult, amelyeket a mdell nem tudtt egyértelműen besztani egyik közpnthz sem. E manuális átvizsgálás a tanulmányban ismertetett besztásk esetében nem történt meg teljes mélységében, mivel a vizsgálatk befejezésekr még nem született meg a plitikai döntés, hgy mely járásmdell felülvizsgálatát érdemes nagy részletességgel elvégezni. Ennek megfelelően a közölt térbesztásk csak tájékztató jellegűnek tekintendők.

40 A járásk elméleti területi lehatárlásának jellemzői A négy (20, 25, 30 és 40 kilméteres maximális járásközpnt és település) elméleti járástervezet áttekintő adatait az alábbi táblázat és a következő ldalakn közölt térképek tartalmazzák. [14. táblázat: Magyarrszág tervezett járásainak főbb adatai] Átlag Minimum Maximum Km Járásközpnt népessége [fő] Járás népessége [fő] Települések száma [db] Távlság [km] Elérhetőség [perc] Smgyapáti Smgyapáti Gymaendrőd Gymaendrőd Gymaendrőd Rakaca Belezna Gyula Gyula Gyula Rakaca Bgács Tótkmlós Bélapátfalva Bélapátfalva Pétervására Cigánd Mezőtúr Mezőtúr Mezőtúr Debrecen Debrecen Zalaegerszeg Sárbgárd Pécs Debrecen Misklc Zalaegerszeg Békéscsaba Székesfehérvár Debrecen Debrecen Zalaegerszeg Gyula Pécs Debrecen Debrecen Zalaegerszeg Debrecen Debrecen Az adatkból látható, hgy a járásk mérete az egyes verziókban jelentősen eltér egymástól, számuk 105, 161, 225 és 325 a megengedett ingázási távlságtól függően (3-6. térképek). A mdell szerint létrejönnének egészen kisméretű, fő körüli népességű járásk is, lyan községi jgállású településközpntkkal, amelyek a körjegyzőségi székhelyen kívül más közpnti szerepet nem játszttak. A mezővársias Alföldön több mdellben is egy településes, vársi járásk keletkeznek, míg a legnagybb járás hárm esetben is a debreceni lenne 17. Vizsgálatunkban elkészítettük a földhivatali, munkaügyi és kmányirdai körzetek jelenlegi, és a közpntk megközelítthetősége alapján módsíttt körzetbesztását is (7-9. térképek). Ezen esetekben a jelenlegi közpntkat tekintettük jövőbeni járásközpntnak, csak a vnzáskörzetek felülvizsgálatára került sr. 17 Itt is fel kell hívnunk a figyelmet, hgy száms esetben jönnek létre lyan járásk, amelyeket a térképen nem alktnak összefüggő fltt. Több esetben ezek részletes felülvizsgálata után sem látjuk indkltnak az exklávékat más járáshz srlni, hiszen a térképen ábrázlt külterületi határk sem a valós közlekedési kapcslatkat, sem a belterületek elhelyezkedését nem veszik figyelembe.

41 41 [3. térkép: Magyarrszág járásai 20 km-es ingázási távlság esetében] [4. térkép: Magyarrszág járásai 25 km-es ingázási távlság esetében]

42 42 [5. térkép: Magyarrszág járásai 30 km-es ingázási távlság esetében] [6. térkép: Magyarrszág járásai 40 km-es ingázási távlság esetében]