Bevezetés az alkotmányjogba

Átírás

1 Bevezetés az alkotmányjogba Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei Szerkesztette Trócsányi, László és Schanda, Balázs

2 Bevezetés az alkotmányjogba: Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei írta Trócsányi, László és Schanda, Balázs Publication date 2014 Szerzői jog 2014 HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft

3 Tartalom Előszó... x alaptanok I. A közjog és az alkotmányjog A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben A közjog magánjog elhatárolásának történeti aspektusai A közjog magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei A közjog magánjog elhatárolásának relatív jellege A közjog ágazatai Az alkotmányjog helye a jogrendszerben Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák Az alkotmányjog módszerei Az alkotmányjog forrásai II. Az alkotmány Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány Merev és rugalmas alkotmányok Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai III. Alkotmányfejlődési irányok Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés Az alkotmányfejlődés forradalmi útja: a francia alkotmányfejlődés Az alkotmányfejlődés kompromisszumos útja: a német alkotmányfejlődés Alkotmányfejlődés Közép- és Kelet Európában A világháborúkat megelőző alkotmányfejlődés A kommunista, szocialista alkotmányok A rendszerváltozást követő alkotmányok IV. A magyar alkotmányfejlődés Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX. századtól a második világháború végéig Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása Az alaptörvény elnevezés és a Nemzeti Hitvallás jellege Kapcsolat a határon túli magyarsággal Határon kívül élő magyarok szavazati joga Az alapjogok inspirációs forrásai A sarkalatos törvények problematikája Az alkotmányvédelem kérdése V. Az alkotmányosság elvei, az alkotmányos állam A demokrácia elve A pluralizmus elve A jogállamiság elve A hatalommegosztás elve Államforma, kormányforma, államszerkezet I. Az államforma fogalma és típusai II. Kormányforma A kormányforma fogalma Prezidenciális kormányforma Parlamentáris köztársaság Félprezidenciális kormányforma Egy sajátos kormányforma III. Államszerkezet Az állam egyszerű formája: az unitárius állam Föderatív államberendezkedés Regionális államberendezkedés Korábbi államszerkezeti megoldások iii

4 Bevezetés az alkotmányjogba Az európai integráció jellege Az államalkotó tényezők I. Szuverenitás egykor és ma A szuverenitás fogalma A szuverenitás jelképei II. Államterület Az államterület általános jellemzése Államhatár és ellenőrzése, Schengen III. A nép A nép és a nemzet fogalma Felelősség a határon túl élő magyarságért A nemzetiségek Az állampolgársági jog alapfogalmai A magyar állampolgárság létrejötte és megszűnése Európai polgárság Jogforrási rendszer I. A jogforrás és a jogforrási rendszer fogalma II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai III. A jogforrási rendszer alkotmányjogi szabályozása IV. Jogalkotó szervek és az általuk kibocsátott jogszabályok. A jogforrási hierarchia V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben A törvény és a törvényhozási tárgyak általános kérdései A törvény és a törvényhozási tárgyak a mai magyar alkotmányos rendszerben A rendeleti jog általános kérdései Kormányrendelet A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete A Kormány tagjainak rendeletei a miniszterelnöki és a miniszteri rendeletek Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete A helyi önkormányzatok rendeletei VI. A közhatalom (állam) szervei által kibocsátott belső normák közjogi szervezetszabályozó eszközök VII. Különleges jogrend különleges jogforrások A Honvédelmi Tanács rendelete A köztársasági elnök rendelete A Kormány kivételes rendeletalkotási felhatalmazása különleges jogrend idején VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága A jogszabályok érvényességi kellékei A jogszabályok hatályossága Időbeli hatály Területi hatály Személyi hatály IX. A jogszabályok kihirdetése és közzététele X. A nemzetközi jogforrások helye a jogrendszerben XI. Egyéb sajátos jellegű jogforrások hatása a jogrendszerre Az Alkotmánybíróság határozatának jogforrási jellege A bíró alkotta jog és a szokásjog a jogforrási rendszerben Közvetlen demokrácia I. Népszavazás A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon A népszavazás típusai A népszavazás tárgya A népszavazás eredménye Népszavazási eljárás Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás esetén Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban A népszavazási eljárás egyes fázisai II. Petíció Választójog iv

5 Bevezetés az alkotmányjogba 1. I. A választójog fogalma II. A mandátum III. A választások alapelvei Anyagi jogi elvek Eljárásjogi elvek IV. A választási rendszerek Többségi választási rendszerek Abszolút többségi rendszer Relatív többségi rendszer Arányos választási rendszerek A Hagenbach-Bischoff módszer A D Hondt módszer Módosított Sainte-Laguë módszer V. Az országgyűlési képviselők választásának fontosabb elemei A képviselők száma és az alkalmazott rendszerek A választókerületek és szavazókörök kialakítása Egyéni választókerületek Szavazókörök A választási kampány Egyéni választókerületi jelölés, országos lista állítása Egyéni választókerületi jelölt állítása Országos lista állítása Szavazás Az eredmény megállapítása Eredmény megállapítása az egyéni választókerületben Eredmény megállapítása az országos listán A megüresedett mandátum betöltése Választási szervek Jogorvoslatok Kifogás Fellebbezés Bírósági felülvizsgálat Egyéb, általános megjegyzések VI. Az Európai Parlament (EP) képviselőinek választása Az államfő I. Az államfői hatalom jellege II. Államfői hatalom Magyarországon III. A köztársasági elnök megbízatásának keletkezése és megszűnése A köztársasági elnök választása A szavazás anyagi jogi szabályai A szavazás eljárási szabályai A megválasztott köztársasági elnök Az elnöki megbízatás megszűnése A megbízatást megszüntető tényhelyzetek A megbízatást megszüntető jognyilatkozatok IV. A köztársasági elnök helyettesítése V. A köztársasági elnök jogállása VI. A köztársasági elnök hatáskörei Az ellenjegyzés szerepe A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök Személyügyi hatáskörök Választás és népszavazás kitűzése Területszervezési hatáskörök Klasszikus államfői jogkörök Magyarország képviselete Magyarország képviselete a külkapcsolatokban Az állam szimbolikus képviselete Országgyűlés v

6 Bevezetés az alkotmányjogba 1. I. A parlamenti jog természete és forrásai A parlamenti jog fogalma és tárgykörei A parlamenti jog forrásai A parlamenti jog írott forrásai A parlamenti jog egyéb forrásai II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek A második kamarák típusai Egykamarás parlamentek IV. Az Országgyűlés szervezete Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők Házbizottság Országgyűlési bizottságok A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók) Az Országgyűlés belső szervezete V. A parlamenti munka keretei Az Országgyűlés alakuló ülése Az országgyűlési ciklus időszaka Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és ülésnapjai VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója A törvényhozó hatalom terjedelme A törvénykezdeményezés joga A törvényhozás menete VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója A parlamenti ellenőrzés általános eszközei A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti bizottságok VIII. Az Országgyűlés más hatáskörei Az Országgyűlés személyi döntései Az Országgyűlés esetszerű döntései Az országgyűlési képviselők jogállása Az Országgyűlés független szervei I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége II. Az Állami Számvevőszék A számvevőszék múltja, és jelenlegi jogállása Az Állami Számvevőszék feladatai és működése III. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa Az intézmény létrejöttének körülményei Az alapvető jogok biztosának jogállása Az alapjogi biztos eljárásának feltételei Az alapvető jogok biztosának eljárása Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó különleges szabályok Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese Az adatvédelmi biztos Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese Az alapvető jogok biztosának sajátos feladatai A kormány I. A Kormány helye az államszervezetben. A kormányforma II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve III. A Kormány összetétele és működése A Kormány tagjai A Kormány tagjainak megbízatása A Kormány tagjainak jogállása A minisztériumok szervezete A Kormány megszűnése Az ügyvezető kormány IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány A bizalmi szavazás vi

7 Bevezetés az alkotmányjogba A konstruktív bizalmatlansági indítvány Az önálló szabályozó szervek I. Az önálló szabályozó szerv II. Az önálló szabályozó szerv szervezete III. Az önálló szabályozó szerv jogállása, függetlensége IV. Az önálló szabályozó szerv vezetőjének jogalkotási joga Ügyészség I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal Az ügyészség történetének vázlata A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően Az ügyészség az államhatalom rendszerében II. Az ügyészség alkotmányos feladatai Az ügyészség által védeni hivatott alkotmányos értékek Az ügyészség szerepe a büntetőeljárásban Az ügyész korábbi büntetőeljáráson kívül hatáskörei Ügyészi közérdekvédelem az Alaptörvény rendszerében Nevesített közérdekvédelmi hatáskörök III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet A legfőbb ügyész jogállása Az ügyészek jogállása Az ügyészég szervezete A bíróságok I. Az igazságszolgáltatás fogalma II. Az igazságszolgáltatás alapelvei. A bírói függetlenség Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma Az igazságszolgáltatás egységének elve A társasbíráskodás elve A néprészvétel elve A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve Az anyanyelv használatának joga Az ártatlanság vélelme A védelemhez, a védőválasztáshoz és a képviselethez való jog A jogorvoslati jogosultság elve A bírósághoz fordulás joga és a tisztességes eljáráshoz való jog A bírósághoz fordulás joga A tisztességes eljáráshoz való jog A bírói függetlenség A bírói függetlenség garanciái A bírósági szervezet függetlensége III. A bírósági szervezetrendszer A bíróságok típusai A bírósági szervezet Magyarországon A járásbíróság (2012. december 31-ig helyi bíróság) A munkaügyi bíróság A közigazgatási és munkaügyi bíróság A törvényszék (korábban megyei bíróság) Ítélőtábla A Kúria (korábban Legfelsőbb Bíróság) IV. A bírák jogállása A bíró szolgálati viszonya A bíró szolgálati jogviszonyának keletkezése Általános kinevezési feltételek A kinevezési eljárás A bíró szolgálati jogviszonyának megszűnése A bíró fegyelmi felelőssége V. Az ülnökök jogállása VI. A bíróságok központi igazgatása (OBH elnöke, OBH, OBT) A bírósági igazgatás fogalmának meghatározása Az Országos Bírósági Hivatal elnöke Az Országos Bírósági Hivatal vii

8 Bevezetés az alkotmányjogba Az Országos Bírói Tanács VII. A Kúria szerepe a joggyakorlat egységességében (egységesítésében) A jogegységi határozat jogi természete A jogegységi eljárás, a jogegységi tanács Az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés A jogegységi határozat, az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés közzététele A joggyakorlat elemző csoport Alkotmánybíróság I. Az alkotmánybíráskodás jellemzői(elméleti és összehasonlító jogi megközelítés) Az alkotmánybíráskodás kialakulása Az alkotmánybíráskodás fogalma Az alkotmánybíráskodás modelljei Az amerikai modell Az európai modell Alkotmánybírósági funkciók és hatáskörök Az alkotmánybíráskodás kötöttségei és függetlenségének biztosítékai II. Alkotmánybíróság Magyarországon Az Alkotmánybíróság létrejötte, változása, a szabályozás alkotmányos alapjai Az Alkotmánybíróság hatáskörei Előzetes normakontroll Utólagos absztrakt normakontroll Az alkotmányjogi panasz Bírói kezdeményezés Az utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezés közös szabályai Jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata Az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő véleménynyilvánítás Alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő vélemény A köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása Hatásköri összeütközés Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése Az Alkotmánybíróság eljárása Az alkotmánybírák jogállása, megválasztása és megbízatásuk megszűnése Záró megjegyzések A helyi önkormányzati rendszer Bevezető megjegyzések I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai III. Állami területi beosztás, az önkormányzatok típusai Települési önkormányzatok Község Város A főváros Területi önkormányzatok a megyei önkormányzat IV. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei Önkormányzati feladat- és hatáskörök Államigazgatási feladat- és hatáskörök Az önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása V. A települési önkormányzatok szervezete Képviselő-testület A települési képviselő A képviselő-testület bizottságai Polgármester, alpolgármester A jegyző A képviselő-testület hivatala viii

9 Bevezetés az alkotmányjogba 7. VI. Helyi népszavazás és népi kezdeményezés VII. A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata Országgyűlés A köztársasági elnök A Kormány VIII. A helyi önkormányzatok és Európa IX. A helyi önkormányzati választások rendszere A polgármesterek és a főpolgármester választása Egyéni listás rendszer A vegyes választási rendszer A fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések megválasztása Közpénzügyek I. A gazdasági alkotmány általában II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben A közpénzügyek fogalma A közpénzügyek alkotmányos alapjai Költségvetés Az önkormányzatok pénzügyi jogosítványai és korlátai Adók Pénzrendszer Államadósság Az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései érvényesülésének védelme Alkotmánybíráskodás A Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása Közpénzügyi sarkalatos törvények Az Alaptörvény N) cikke III. Magyar Nemzeti Bank A jegybankok szerepe az államszervezetben A jegybankok feladatai A Magyar Nemzeti Bank A Magyar Nemzeti Bank jogállása A Magyar Nemzeti Bank szervezete A Magyar Nemzeti Bank szerepe a monetáris politikában A Magyar Nemzeti Bank szerepe a pénzügyi rendszer stabilitásában Az MNB és a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kapcsolata A KBER és az Európai Központi Bank (EKB) Az EKB Általános Tanácsa Jegybankok az EKB-ban IV. Költségvetési Tanács A különleges jogrend I. A különleges jogrend alapvető dilemmája II. A különleges jogrend alkotmányelméleti megközelítései III. Rendkívüli állapot IV. Szükségállapot V. Megelőző védelmi helyzet VI. Váratlan (külső) támadás VII. Veszélyhelyzet ix

10 Előszó A jelen alkotmányjogi tankönyv több magyarországi jogi kar oktatóinak összefogásából született meg. A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara és a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékei, valamint a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének oktatói azért fogtak össze, hogy egy új alkotmányjogi jegyzetet bocsássanak a joghallgatók, igazgatási szakos hallgatók, valamint az alkotmányjog iránt érdeklődő szélesebb közönség elé. Magyarország Alaptörvényének és a kapcsolódó sarkalatos törvények hatályba lépésével a magyar alkotmányjog mélyreható átalakuláson megy keresztül. Célunk az volt, hogy hallgatóink olvasóink a hatályos rendelkezések rendszerezett áttekintésén túl az alkotmányjog kultúrájából kapjanak ízelítőt. Az alkotmány nem pusztán az állam szervezeti és működési szabályzata, hanem a politikai közösség, a nemzet életének jogi keretet adó alapdokumentum, amely évszázadok során kikristályosodott elveket, értékeket rögzít. Így nem a tételes jogot ismertető jegyzetet kívántunk írni, hanem alkotmányelméleti szempontból megalapozott munkát: hallgatóinkat, olvasóinkat arra biztatjuk, hogy tanulás során e jegyzet mellett folyamatosan tanulmányozzák a jogforrásokat is. Kötetünk az alapjogokkal kapcsolatos kérdések kivételével az alkotmányjog egészét a hazai jogászképzésben meghonosodott tagolás szerint az alkotmányjog oktatásának alkotmányelméleti és államszervezeti anyagát öleli fel. Az egyes fejezetek elkészítése során a szerzők a március 1-jéig megjelent jogszabályokat vették figyelembe. A kötet rendezéséhez nyújtott segítségéért köszönettel tartozunk Bojnár Katinkának és Orbán Endrének. Budapest Szeged, március 1. A Szerkesztők x

11 1. fejezet - 1. alaptanok Trócsányi László 1. I. A közjog és az alkotmányjog A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben A modern állam lényegi kérdése, hogy ki gyakorolja a politikai hatalmat, milyen intézmények révén, kinek a nevében, milyen ellenőrzés mellett, ezért az alkotmányjog szorosan kapcsolódik az államhoz, az állami szervek működéséhez. Az alkotmányjog első pillére tehát az állami hatalomgyakorlásra vonatkozó tanok, szabályok összessége. Az állami hatalomgyakorlás azonban nem öncél, a társadalom tagjai, az egyének és az általuk létrehozott szervezetek érdekében történik a politikai hatalom gyakorlása. Az alkotmányjog második pillére tehát az egyén, a társadalom tagja, aki jogokkal rendelkezik az államhatalommal szemben. Az állam és az egyén viszonya az alkotmányjog központi kérdése, ez határozza meg a közösség rendjét, az állami intézmények létrejöttének és működésének szabályait, valamint az egyének jogait a politikai közösségen belül. Az alkotmányjog a közjogon belül helyezkedik el. A közjog egy olyan átfogó tartalommal bíró kifejezés, amelynek eredete a római jogra vezethető vissza A közjog magánjog elhatárolásának történeti aspektusai A politikai hatalom gyakorlását rendező szabályok jellege eltér a magánjogi viszonyok szabályaitól, ezért a jogtudósok már az antik korban is különbséget tettek a közjog és a magánjog között. Justinianus az Institutióban (Kr. u. 533.) utal Ulpianusra, aki a római jog szabályait két nagy csoportra osztotta: a közjogi szabályok azok, amelyek az államot érdeklik, magánjogiak azok, amelyek a magánszemélyeket célozzák. 1 A középkor nem kedvezett a közjog magánjog elhatárolásának, a teológusok az isteni jog (jus divine) érvényesülésének szükségességét hangsúlyozták, így a római jogi alapok háttérbe szorultak. A középkor közjoga a magánjogra épült, az uralkodást magánjogi tulajdonként tekintették, az egyes hivatalok örökletesek voltak, a földbirtokhoz kötődött a közigazgatás és az igazságszolgáltatás ellátása is. 2 Ez a közjog és a magánjog összeolvadásának időszaka. Csak a XVI. századtól kerülnek ismét előtérbe azok a nézetek, amelyek a közjog magánjog elválaszthatóságát ismét hangsúlyozzák. A polgári forradalmakat megelőző időszakban mind a reformáció, mind későbbiekben a felvilágosodás gondolkodói számára fontossá vált az állam és az egyén jogainak rögzítése, a jogok megkülönböztetése. Althusius ( ) német kálvinista gondolkodó, jogász, politikus, államelméleti író, az újkori természetjog jelentős képviselője volt. Althusius Emdem városának jogi ügyeit intézte és a városi polgárság jogait képviselte a fejedelmi hatalommal szemben. Nézete szerint minden emberi társulás egyfajta szerződésre, a polgárok és egy város, a városok és egy állam szerződésére épül. Az egyes jogintézmények tárgyalásakor megkülönböztette a közügyeket a magánosok, a magánszemélyek ügyeitől. Azt állította, hogy az igazságszolgáltatásnak két típusa van, az egyik a kormányzók és az alattvalók közötti vitás ügyekben, a másik az alattvalók közötti jogvitákban jár el. 3 Althusiushoz hasonlóan Grotius is megkülönböztette a közjogot a magánjogtól, különbséget téve az egymással alá- és fölérendeltségi viszonyban lévők (közjogi viszonyok) és az egymással mellérendeltségi viszonyban lévők jogai között. Hugo Grotius ( ) németalföldi államférfi, jogász a De jure belli ac pacis (a Háború és a béke jogáról) című művében a természetjogot nem isteni eredetűnek tartotta, hanem azt a társas együttélésre vágyó emberek természetéből vezette le. A felvilágosodás gondolkodói a szuverenitás, a hatalommegosztás tanulmányozása során szintén hangsúlyozták a közjog és a magánjog elhatárolásának szükségességét. Montesquieu ( ) a Törvények szelleméről (L Esprit des lois) című munkájában melyet névtelenül publikált és a könyv hamarosan tiltólistára került a kor Franciaországában többek között összefoglalja a jogrendszerről alkotott nézeteit. Álláspontja szerint a pozitív jog három nagy részre oszlik: az első csoportba azok a szabályok tartoznak, amelyek a népek közötti viszonyokat szabályozzák (nemzetközi jog), a második csoportba tartozó törvények a kormányzók és az 1 Közjog és magánjog elhatárolását lásd részletesen Kovács István: Magyar alkotmányjog. JATE, Szeged, 1990, p. 2 Lásd Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Eggenbergerféle Könyvkereskedés, Budapest, 1905, 5. p. 3 Althusius, Johannes: Politica methodice digesta ex exemplis sacris et profonis illustra. Herborn, p. 1

12 1. alaptanok alattvalók közötti viszonyokat és a politikai jogokat szabályozzák (közjog), a harmadik csoportba tartozók pedig a polgárok egymás közötti viszonyait szabályozzák (magánjog). A közjog és magánjog elhatárolása tehát a XVIII. századtól a kontinentális jogrendszerek alapvető vonásává vált. Az egyes szerzők hangsúlyozták, hogy a közjog és a magánjog elválasztásával a közjog erélyesebb lett azzal, hogy az egyéni és családi önzés nem rontja el, és a magánjog is megszabadult az állami érdekek által megkötött helyzetétől. A közjog és a magánjog elhatárolása különösen hangsúlyos lett a latin és a germán jogrendszerben. Franciaországban pl. az igazságszolgáltatás dualizmusának rendszere alakult ki, elválasztván a rendes bíróságokat amelyek a magánjogi és büntetőügyekben illetékesek a közigazgatási bíráskodástól, amely a közigazgatás cselekvésének törvényességét ellenőrzi. Németországban szintén elkülönült, de a francia államtanácsi rendszertől eltérő önálló közigazgatási bíráskodási modell felállítására került sor. A kontinentális jogfejlődéstől alapvetően eltért a common law jogrendszere, amelyben a kontinentális országoktól eltérően a közjog magánjog elhatárolás nem vált jelentőssé. 4 A korai angolszász jogrendszerben a jogot a bíróságok alakították ki, a bíróságok eseti döntései (case law), a precedensek lettek a jogfejlődés legfontosabb eszközeivé, a common law magában foglalta az eljárási és anyagi jogi szabályokat is. A common law-t pedig kiegészítette az equity. Ha egy adott ügy a common law alapján nem volt eldönthető, a felek a királyi kancellárhoz fordulhattak, hogy a kancellár a király nevében az equity alapján találjon megoldást a common law által nem rendezhető ügyben A közjog magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben A magyar alkotmánytörténetben, Werbőczy Hármaskönyvében a római jog alapján különböztet közjog és magánjog között, de ennek hatása csak a későbbiekben jelentkezett. A Szentkorona az, amelyben az államiság és az alkotmány közjogi természete elismerést nyert. A XIX. századra Magyarországon is teret nyert a közjog magánjog elhatárolás, a megjelenő közjogi tankönyvek tartalmazzák a megkülönböztetés szempontjait. 5 Az első magyar nyelvű közjogi tankönyv Miskolczy Károly egri jogtanártól származik, aki 1846-ban jelentette meg Magyarország közjoga kérdésekre és feleletekre kivonatban című művét. Beöthy Zsigmond aki ügyvéd, később bíró, majd a Főrendiház tagja volt Elemi magyar közjog című könyve Pesten jelent meg 1846-ban. A közjogi provizórium időszakában király nélküli királyság az első világháborút követően Molnár Kálmán a Pécsi Tudományegyetem, Nagy Ernő és Tomcsányi Móric professzorok Budapesten a közjog professzorai voltak, és tankönyveikben a közjog magánjog elhatárolása fontos szerepet kapott. A második világháború lezárásáig ez az elmélet határozta meg a magyar jogrendszer felosztását. A közjog és a magánjog egymástól való elhatárolása fontosabb megítélést kapott, mint a közjogon és a magánjogon belüli jogágak elkülönítése. A szocializmus időszakában eltűnt a közjog-magánjog elhatárolás. A hivatalos ideológia tagadta a közjog magánjog dichotómiájának létjogosultságát, nincsenek elkülöníthető magánérdekek, a magánérdek csak a közérdekbe beolvadva létezhet. A közjog és magánjog elhatárolása helyett a jog egységének elvét hirdették, amelyben az össztársadalmi érdek kiemelkedő fontossággal bír. Új jogági felosztásra került sor, megjelent a szocialista államjog és szocialista polgári jog kifejezések, ezek új tartalommal felváltották a hagyományos közjog és magánjog kifejezéseket. A rendszerváltozást követően a jogrendszer visszatért a közjog-magánjog megkülönböztetéshez, a közjogi és a magánjogi viszonyok elhatárolásához. A jogirodalom, a bíróságok joggyakorlata is különbséget tesz a közjogi és a magánjogi szabályok között, utalva arra, hogy egy adott jogviszony szabályozása történhet a közjog vagy a magánjog eszköztárával. Adott esetben a közjog és a magánjog elhatárolása nehézségekbe ütközik. Ez akkor okoz gondot, amikor a jogalkalmazás során különböző bírói fórumok egy adott jogviszonyt eltérően közjoginak vagy magánjoginak minősítenek. Alkotmánybírósági határozatok is jelentőséget tulajdonítanak annak, hogy egy adott kérdéskörre a közjog vagy a magánjog szabályai-e az irányadók. A jogalkotással okozott kárért való felelősség kapcsán az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a jogalkotáshoz kapcsolódó felelősségre a közjog és nem a magánjog szabályai vonatkoznak A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei 4 A common law-ról lásd részletesen Zweigert, Konrad Kötz, Hein: A common law elterjedése a világon. In: Badó Attila Loss Sándor (szerk.): Betekintés a jogrendszerek világába. Nyitott Könyvek Kiadó, Szeged, 2004, p. 5 Lásd Nagy Ernő: i. m p., Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932, 23. p., Molnár Kálmán: Magyar közjog. Danubius, Pécs, 1929, p. 2

13 1. alaptanok A közjog a közhatalom kiépítésére, az államszervezet felépítésére és működtetésére vonatkozó szabályokat, valamint az állam és az egyén kapcsolatrendszerét meghatározó előírásokat tartalmazza. Ezzel szemben a magánjog a személyek jogilag elismert érdekeinek előmozdítását szolgálja (funkcionális elhatárolás). A közjogi viszonyokban az alá- és fölérendeltség (vertikális pozíció) a meghatározó, amelyben fölérendeltségi helyzetben a közhatalom gyakorlója áll, ezzel szemben a magánjogi viszonyokra a felek egyenjogúsága, a horizontális viszony a jellemző (hierarchikus elhatárolás). A közjogban az adóhatóság és az adózó alá- és fölérendeltségi helyzetben állnak, ezzel szemben a magánjogban a szerződő felek egyenjogúak. Az alá- és fölérendeltség azonban nem jelenti azt, hogy a közhatalom döntéseinek törvényességét a bíróság ne ellenőrizhetné. Ebben az esetben az eljáró közhatalom és a közigazgatási határozat címzettje a bírósági eljárásban egyenjogú pozícióban áll. A közjogi viszonyban a közhatalom gyakorlója többletjogokkal rendelkezik az alárendeltségi pozícióban lévő személlyel szemben, parancsolhat, előírások betartását igényelheti, annak be nem tartása esetén szankciókat helyezhet kilátásba. Így pl. a közigazgatás alkalmazhatja a közigazgatási bírság intézményt, a büntetőjogban pedig a bíróság ítélete akár a személyi szabadságától is megfoszthatja a bűncselekmény elkövetőjét. A magánjogi viszonyokban viszont a felek egyenlőségének elve érvényesül (egyenlőségi elhatárolás). A közjogi jogviszonyok létrejöttére általában a kötelezettek akaratától függetlenül kerül sor (pl. adófizetési kötelezettség), ezzel szemben a magánjogi jogviszonyok fő szabály szerint a felek akaratától függően jönnek létre. A szerződés létrejötte a felek szabad döntésén alapszik, bár jogszabály esetenként szerződéskötési kötelezettséget is előírhat, illetve a bíróság is megállapíthatja vagy módosíthatja a szerződés tartalmát (autonómiai elhatárolás). Noha a polgári jog alapelve, hogy a felek szabadon határozhatják meg a szerződés tartalmát, de ez nem jelenti azt, hogy a szerződésnek nem lehetnek kötelező közjogi elemei (pl. hatósági ár a közszolgáltatási szerződések esetében). A versenyjog, a fogyasztóvédelem is olyan jogterületek, amelyek korlátozzák a szerződési szabadságot, a szerződő feleknek tiszteletben kell tartaniuk a közrendi jellegű szabályokat (pl. a tisztességes piaci verseny szabályait). A közjogban a közérdek kerül előtérbe, tehát érdekazonosságról van szó, ezzel szemben a magánjogban az eltérő magánérdekek érdekellentétben állhatnak egymással (érdek alapú elhatárolás). A közjogi viszonyokban a közvetlen kényszer alkalmazhatóságára is lehetőség nyílik, a szankció jellege a bírság, vagy a büntetés (pl. börtön), ezzel szemben a magánjogi viszonyoknál a szankció általában a kártérítés. A kárfelelősség megállapítása végső soron a bíróság hatáskörébe tartozik, a megítélt kártérítés közjogi közrehatás révén a bírói úton át a végrehajtásban érvényesül (kényszer szempontú elhatárolás). A közjogi szabályok általában kógens, azaz kötelező jellegűek, alkalmazásuktól nem lehet eltekinteni. A közjogi szabályokat általában közvetlenül csak az érintett teljesítheti, helyettesítésre nincs mód (pl. választásokon való részvétel személyes kötelezettség, a választójogi szabályok kógens jellegűek). A magánjogra a diszpozitivitás a jellemző, azaz a felek közös akarattal eltérhetnek a jogi szabályozásban foglaltaktól. A diszpozitivitás azonban nem az egész magánjogra érvényes, hanem leginkább a szerződések jogára, ahol a szabályok döntő többsége diszpozitív jellegű (formai elhatárolás) A közjog magánjog elhatárolásának relatív jellege Annak ellenére, hogy a közjog magánjog elhatárolás ma is a jogrendszer egyik meghatározó sajátossága, mégsem mondhatjuk, hogy minden jogviszony egyértelműen beazonosítható lenne az egyik vagy másik ágazatba. Vannak olyan komplex jellegű jogviszonyok, amelyekben a közjogi és a magánjogi elemek egyaránt jelen vannak, így a jogviszony vegyes jellege mutatható ki. Ilyen területek például a közszolgáltatások (szemétszállítás, víz- és csatornaszolgáltatás, energiaszolgáltatás, temetkezés stb.), amelyeknél a közjogi szabályok a dominánsak (ellátási felelősség, szigorú ágazati szabályozás), mindazonáltal a magánszektor szereplői szerződés révén (magánjogi elem) közreműködnek a közfeladat ellátásában. Napjainkban a privatizáció és az outsourcing (kiszervezés) elérte a közszektort is, közfeladatokat szerződés révén magánjogi alanyok látnak el (biztonsági- és portaszolgálat közintézményeknél, magánbörtönök, magántőke megjelenése az egészségügyi ellátásban, az oktatásban stb.). Az ilyen jellegű jogviszonyok inkább tekinthetők komplex jellegűeknek, ezért ezeknél a hagyományos közjog magánjog elhatárolás nehezen alkalmazható A közjog ágazatai Meg lehet különböztetni egymástól a külső közjogot és a belső közjogot. A külső közjogba tartozik a nemzetközi jog és az európai közjog. Ez utóbbi felöleli az európai integráció szervezetére és működésére 3

14 1. alaptanok vonatkozó legfontosabb közjogi jellegű szabályokat. A belső közjogba tartozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog, a pénzügyi jog, a büntetőjog, a büntető eljárási jog, a polgári eljárási jog, valamint ide sorolható a társadalombiztosítási és szociális jog is. A korábbiakban az egyházjogot is a közjog ágazatai közé sorolták Az alkotmányjog helye a jogrendszerben Az alkotmányjog viszonylag újkeletű tudományág, hiszen önállósodása a közjogon belül csak a polgári forradalmak időszakára, elsősorban a francia forradalom korára vezethető vissza. Ebben az időszakban fogadják el az első chartális alkotmányokat alkotmány, charta, vagy nyilatkozat formájában. Az alkotmányok elfogadása mindenkor aktuális politikai eseményekhez volt kötve, így az alkotmányokat mind politikai, mind jogi dokumentumnak tekintették. Erre tekintettel az alkotmányjogot politikai befolyásoltságú jogágnak tekintették, mivel a politikai erők nehezen zárkóznak be a jogszabályok keretei közé. Az olyan politikai tartalmú tárgykörök rögzítésére, mint az állam legfontosabb szerveinek szervezeti felépítése és hatáskörei meghatározása, az államhatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése, az alapjogok katalógusának deklarálására az alkotmányokban került sor. A közjog kifejezés alkalmazása az alkotmány által szabályozott viszonyok elemzésére már túlzottan tág lett, ezért alakulhatott ki az alkotmányjog mint önálló tudományág. A közjog tárgya szerteágazóbb és részletesebb. Az alkotmányjog fogalma tehát szűkebb, mint a közjog, ugyanakkor az alkotmányjog a közjog vezető ágazata, meghatározó helyet foglal el az egész jogrendszerben. A kormány létrejöttének szabályai az alkotmányjog tárgyát képezik, a kormány irányítási jogosítványai a közjog és azon belül is a közigazgatás területére esnek. Kezdetben az alkotmányjog elnevezés csak a latin jogrendszerben volt használatos (Franciaországban: droit constitutionnel, Olaszországban: diritto constitutionale). Franciaországban az alkotmányjog mint egyetemi oktatási tantárgy 1834-ben jelenik meg, az olasz Pellegrino Rossi vezeti a párizsi egyetemi jogi fakultásán felállított alkotmányjogi tanszéket. A kontinens másik részén az államjog kifejezést használták az alkotmányjog helyett (Németországban: Staatsrecht, később a Szovjetunióban: goszudarsztvennoje pravo). Az államjog elnevezés szűkebb tartalmú, mint az alkotmányjog, elsősorban jogpozitivista módon az államhatalmi szervezetrendszer bemutatására helyezte a hangsúlyt. Napjainkban az államjog kifejezés kiszorult a használatból, és a rendszerváltozást követően Magyarországon is az alkotmányjog elnevezés a használatos. Az alkotmányjog egyrészről elsősorban az alkotmányra támaszkodva arra kíván választ adni, hogy az állam alkotóelemeire, a népre, a területre és a főhatalomra milyen alkotmányjogi elméletek, elvek és szabályok vonatkoznak. Az alkotmányjog azonban nem csak azzal foglalkozik, ami az alkotmányban van, hanem ennél tágabb a hatótere, olyan intézmények is az alkotmányjog hatálya alá esnek, mint pl. a politikai pártok, a médiát felügyelő hatóságok, lobbisták, amelyekről nem, vagy alig történik említés az alkotmányban. Az alkotmányjog választ ad arra is, hogy melyek a hatalomgyakorlás technikái, miként szerveződik a hatalom és melyek a működés technikái. Másrészről az alkotmányjog meghatározó módon befolyásolja az összes többi jogágazat szabályainak tartalmát, formáját és rendszerét. Az alkotmányjog szinte valamennyi jogág alapját képezi, mivel az alkotmányok a társadalmi, gazdasági viszonyok alapjait is rögzítik. Így pl. a házasság védelme, az öröklés, a tulajdoni formák egyenjogúsága, a piacgazdaság kihatással van a magánjogi viszonyokra, ugyanakkor az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog alkotmányos szintű megjelenítése a büntetőjog számára közvetít fontos értékszempontú elvárásokat Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák Figyelemmel az alkotmányjogi szabályok sajátos jellegére, különbséget teszünk tiszta és ún. vegyes alkotmányjogi normák között. Tiszta alkotmányjogi szabályként tartjuk számon azokat a normákat, amelyeknek kizárólag alkotmányjogi relevanciájuk van, az alkotmányjogon kívül más norma nem tartalmaz az intézményről szabályt. Ilyen intézménynek tekinthetjük pl. az Országgyűlést, a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróságot. Az ezen intézményekre vonatkozó szabályokat tiszta alkotmányjogi normáknak tekinthetjük, a szabályozás más jogágakat nem érint. Ezzel szemben az ártatlanság vélelme az alkotmányjogon kívül érinti a büntetőjogot, ezért az ártatlanság vélelmére vonatkozó alkotmányi szabály vegyes jellegű alkotmányjogi normának tekinthető. A tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányi rendelkezések közvetlenül érintik a polgári jogot, ezért ezen normák körét is vegyes alkotmányjogi normáknak tekinthetjük Az alkotmányjog módszerei 4

15 1. alaptanok Az alkotmányjog-tudomány módszerei között megkülönböztethető a pozitivista és a normativista módszer. A pozitivista módszert követők az alkotmányjogi norma tanulmányozása során, a norma nyelvtani értelmezése alapján a normát értéktartalom nélkül vizsgálják. Ezzel szemben a normativista módszert alkalmazók a norma értéktartalmát is segítségül hívva kritikai vizsgálat alá vetik az alkotmányjogi szabályt, hogy az megfelel-e az alkotmányos alapelveknek, értékeknek. E két módszer együttélése nem újkeletű. Már az elmúlt századokban is ismeretes volt a természetjogi megközelítésű értelmezés és a pozitivista értelmezés közötti különbségtétel. Köztudott, hogy Montesquieu maga is, miként vizsgálat tárgyává tett egy politikai jelenséget, követelményként fogalmazta meg, hogy az alkotmányjogi szabályok feleljenek meg a természetjog elveinek. A későbbiekben Kelsen, Carré de Malberg arra helyezték a hangsúlyt, hogy a jó szabály az, amely összhangban áll a felsőbb normával, végső soron az alkotmánnyal. A pozitivista módszernek azonban vannak határai. A XX. században bekövetkezett diktatúrák is arra serkentik az alkotmányjogot, hogy annak módszerében a kritikai, értékkereső szempontok ne kerüljenek háttérbe. Európában az alkotmánybíróságok azok a szervek, amelyek az alkotmány erga omnes hatályú értelmezése során magának az alkotmánynak a rendelkezéseit is, annak értéktartalmával együtt vizsgálják. Magyarországon Sólyom László, az Alkotmánybíróság elnökeként párhuzamos véleményében megfogalmazta a láthatatlan alkotmány elnevezést, utalván arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány rendelkezéseit nem csak nyelvtanilag, annak a norma értéktartalmával értelmezi. 6 A láthatatlan alkotmány koncepciót ugyan éles kritika is fogadta, mindazonáltal az értéktartalmat előtérbe helyező alkotmányjogi módszer jelentősége széles körű elismertséggel bír Az alkotmányjog forrásai A korábbiakban a jogforrások kifejezésre a kútfők kifejezést használták, különbséget téve írott és nem írott kútfők között. A XX. század második felétől a kútfő kifejezést felváltotta a jogforrás szó, így ma már az alkotmányjog forrásai kifejezés a használatos. A forrás szóhasználat arra utal, hogy amint egy meghatározott pontnál a víz előbukkan a felszínen, ugyanúgy a jog is már megjelenése előtt valamilyen formában létezik az emberek tudatában, így nekik nem marad más, mint az, hogy a tudatukban meglévő jogot megjelenítsék és kifejezésre juttassák. Ennek megfelelően a természetjogi vagy szociológiai irányzatokat két témakör érdekli: a jog, a szabály eredete (materiális jogforrás fogalom), valamint a jog, a szabály külső megjelenítése, elfogadása (formális jogforrás fogalom). A formális értelemben vett jogforrásnak meg kell felelnie a materiális értelemben vett jogforrásnak, azaz a természetjognak. Ezt a jogforrásfogalmat a pozitivistaelmélet nem fogadja el, álláspontjuk szerint a jogforrás csak a tárgyi jog, a szabály, ami látható, amelyet a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv a reá vonatkozó szabályok betartásával alkotott meg. A jogpozitivista nézet így csak a formális jogforrás iránt mutat érdeklődést. 7 Más megközelítés alapján a jogforrás tág értelemben magában foglalja a tárgyi jogot, azaz a jogszabályokat, a jogalkotó szerveket, a bíró alkotta jogot, a szokásjogot, valamint a jogtudomány eredményeit is. Az alkotmányjog a jogrendszeren és a közjogon belül is autonómiával rendelkezik. Ennek indoka, hogy az alkotmányjog forrásai elsősorban az alkotmányból származnak. Ezért az alkotmányjog legfontosabb forrása maga az alkotmány. Az alkotmányjog forrásai között helyezkednek el azok a törvények is, amelyek az alkotmányos alapintézményeket szabályozzák. Az alkotmányjogon belül az egyes tárgykörök szerint esetenként alágazatok is kialakíthatók. Parlamenti jogon azokat a szabályokat értjük, melyek a törvényhozó hatalomra vonatkoznak. Ezek lehetnek írottak és szokásjogiak (az Országgyűlés Házszabálya, az országgyűlési képviselők jogállására vonatkozó törvény, a parlamenti alkotmányos szokások). A választójog tágabb értelemben nemcsak mint politikai alapjog jelenik meg, hanem magában foglalja azon jogszabályokat is, amelyek a képviseleti szervek létrehozásának módját határozzák meg, amelyekből egy ország választási rendszere megállapítható. A végrehajtó hatalomra vonatkozó legfontosabb jogi normák, az igazságszolgáltatást, az alkotmánybíráskodást szabályozó törvények ugyancsak az alkotmányjog forrásai. Az államszervezeti törvények mellett a státusjogokat (állampolgárság), az alapjogokat szabályozó törvények szintén az alkotmányjog forrásaként jelennek meg. Mindazonáltal a fentiek nem jelentik azt, hogy valamennyi, az alkotmányban szabályozott tárgykörhöz kapcsolódó norma az alkotmányjog forrása lenne. Egy alapjoggal ugyan összefüggésben álló, de nem az alapjog érvényesülését közvetlenül elősegítő technikai norma más jogág forrását képezheti. A költségvetés elfogadása, noha az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és mint ilyen a költségvetés alkotmányos szinten is megjelenik, azonban a költségvetési jog részletes szabályai a pénzügyi jog területéhez tartoznak. 6 Lásd Sólyom Lászlónak a halálbüntetés eltörléséről szóló 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz írt párhuzamos véleményét. 7 Lásd Burdeau, Georges Hamon, Francis Troper, Michel: Droit constitutionnel. LGDJ, Paris, 1991, p. 5

16 1. alaptanok Az alkotmányjog forrásai között tartják számon az alkotmányos alapelveket és az alkotmányos szokásokat is. Alkotmányos alapelvek között olyan elveket tartunk számon, amelyek esetenként az alkotmányban is közvetlenül megjelenhetnek, vagy az alkotmányba történő rögzítés nélkül is elismerést nyernek. A magyar Alkotmány is rögzíti a piacgazdaság elvét, amely magában foglalja a gazdasági verseny szabadságát. A piacgazdaság nem alapjog, a piacgazdasághoz senkinek sincs az Alkotmányból levezethető joga. A piacgazdaság tehát olyan alkotmányos elv, amelyet egyes jogszabályi rendelkezések közvetlenül nem sérthetnek, ebből következően ezen alkotmányos elvre alkotmányossági kifogás közvetlenül nem alapítható. A jogbiztonság alkotmányos elvét az Alkotmánybíróság a jogállamiságból vezette le. A jogbiztonság alkotmányos elve megköveteli azt, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. De a jogbiztonsághoz köthető a szerzett jogok védelme, a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is. Az alkotmányjogban sem ismeretlen az alkotmányos szokás fogalma. Az alkotmányos szokás nem állhat ellentétben az alkotmánnyal, azaz nem lehet contra legem jellegű. Ahhoz, hogy valamilyen gyakorlatot alkotmányos szokásnak, azaz kötelező erejűnek lehessen elismerni, elviekben az szükséges, hogy a szokás állandó és ismétlődő legyen. Az alkotmányos szokás problémája azonban az, hogy amíg a polgári jogban a szokás léte a bíróság által elismerhető, addig az alkotmányos szokások bírósági úton nem állapíthatók meg. Az alkotmányos szokás példájaként szokták említeni pl. azt, hogy amikor Nagy-Britanniában a parlament többsége a bizalmat megvonja a miniszterelnöktől, akkor ő köteles bejelenteni lemondását a monarchánál. Erre ugyan nincsen jogi előírás, mégis az alkotmányos szokás léte, a gyakorlat folytán a miniszterelnöknek ebben az esetben a lemondás kötelezettsége, és nem joga. A parlamenti jogban is kimutatható a szokásjog léte: olyan kérdésekben, amelyeket az írott jog nem szabályoz, a parlamenti gyakorlat az alkalmazandó. A parlamenti precedenseket mind a kormánypárti, mind az ellenzéki képviselők nagyon komolyan veszik, így a precedens képes arra, hogy a parlamenti gyakorlatban norma erővel bírjon. Az alkotmányos szokásoktól megkülönböztetendő az, amikor az alkotmányjog figyelemmel van a társadalmi szokásokra is. Így pl. a névjog a társadalmi szokások figyelembevételével fejlődik [58/2001. (XII. 7.) AB határozat]. Az eskütételre kötelezettek a korábbi szokások felelevenítéseként esküjük végén az Isten engem úgy segéljen fordulatot elmondhatják, amennyiben ezt lelkiismereti vagy más okból szükségesnek tartják [47/2009. (IV. 21.) AB határozat]. Az alkotmányjog forrásai között tartják számon az alkotmányjogi normák és ezen belül elsősorban magának az alkotmánynak az értelmezését is. Az alkotmányjogi normák értelmezése történhet autentikus, hiteles módon, másrészt jogtudományi, doktrinális értelmezés útján. Az Alkotmány hiteles, mindenkire kiterjedő hatályú, erga omnes értelmezésére Magyarországon az Alkotmánybíróság jogosult. Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmező határozatai egyértelműen az alkotmányjog forrásai közé tartoznak. Az alkotmányértelmező határozatoknak koherenseknek kell lenniük, nem mondhatnak egymásnak ellent. A jogtudományi, doktrinális értelmezések nem kötelezőek, ezen értelmezések esetenként egymásnak ellent is mondhatnak, joghatással nem rendelkeznek. 2. II. Az alkotmány Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány Mi az alkotmány? Erre a kérdésre többfajta válasz is adható. Egyesek szerint az alkotmány szuverén közösségek vagy egyes állampolgárok közötti többoldalú szerződés. Mások szerint az alkotmány egy különleges törvény. Ennek alternatívájaként jelenik meg az, hogy az alkotmány egy adott ország alaptörvénye, amely a nemzeti egység szimbólumaként társadalmi célokat határoz meg, korlátozza és elosztja a hatalmat, elismeri és rögzíti az alapjogokat illetve kötelezettségeket, szabályozza a vitás kérdések rendezésére szolgáló intézményeket és eljárásokat. A ma uralkodó nézet szerint az alkotmány egy olyan alaptörvény amelynek feladata a nemzeti egység szimbólumának kifejezésre juttatása, legfőbb értéke az egyéni szabadság és ezáltal az államhatalom korlátozottságának elismerése. Az államhatalom korlátozottsága azt jelenti, hogy vannak olyan dolgok, amelyeket a politikai intézmények akkor sem tehetnek meg, ha azok egyébként tükrözik a nemzet többségének legfőbb óhaját. 8 8 Lásd Walter, F. Murphy: Az alkotmányértelmezés művészete. In: Paczolay Péter (szerk.) Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Rejtjel Kiadó, Budapest, 1995, p. 6

17 1. alaptanok Az alkotmánynak mindenekelőtt politikai tartalma van, miután az alkotmány tárgya az államhatalmi ágak szerveinek meghatározása, a közöttük lévő viszony rögzítése. Az alapjogok is vizsgálhatók a tekintetben, hogy mi a viszony az államhatalom és az egyén között. A politikai alkotmány kifejezés mellett különböző kiegészítő jelzőkkel is ellátják az alkotmányt, amely az alkotmány kifejezés gazdagságát bizonyítja. 9 A pénzügyi alkotmányon az alkotmánynak a közpénzügyekre vonatkozó szabályainak az összességét értik. Ide tartoznak Magyarországon többek között a költségvetésre, az Állami Számvevőszékre és a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó alkotmányi szabályok. A pénzügyi alkotmánynak lehetnek azonban olyan normái is amelyek nem az alkotmány szintjén jelennek meg, mégis jelentőségüknél fogva a pénzügyi alkotmányhoz kapcsolódnak (ilyen pl. az államháztartásról szóló törvény). A gazdasági alkotmány kifejezés Németországban alakult ki, az első világháború lezárását követően (Wirtschaftsverfassung): az állam gazdasághoz való viszonyának alkotmányi szintű rögzítése, a gazdasági szereplők mozgásterének alapelvi szintű meghatározása a gazdasági alkotmány tárgyköre. Egyes országokban az alkotmány olyan szerveket is szabályozási tárgykörébe von, mint pl. a Gazdasági és Szociális Tanács. Az ilyen típusú szervek konzultatív jogkörrel rendelkeznek, véleményezési jogosítványaikkal befolyásolni kívánják a gazdasági döntések meghozatalát. 10 A gazdasági alkotmányhoz tartoznak az olyan típusú alkotmányi rendelkezések, mint pl. a piacgazdaság meghatározása, a tulajdonjogi formák rögzítése, a nemzeti vagyon védelme. A szociális alkotmány tágabb értelmű, mint a gazdasági alkotmány. Sokan a szociális alkotmányt fontosabbnak tartják, mint magát a politikai alkotmányt. A szociális alkotmány legfontosabb érintettje az egyén, aki meghatározott viszonyban áll az államhatalom szerveivel. Az egyén, a család helyzetét meghatározzák a politikai és a gazdasági jellegű alkotmányi szabályok is, ezért a szociális alkotmányba nemcsak a gazdasági, szociális és kulturális jogok tartoznak, hanem az alkotmány többi rendelkezése is, amelyek előtérbe helyezik a szociális aspektusok érvényre jutását (pl. szociális piacgazdaság). Szociális alkotmány volt pl. az évi weimari alkotmány és az évi mexikói alkotmány Merev és rugalmas alkotmányok Az alkotmányfogalmat formális és anyagi (tartalmi) értelemben is lehet vizsgálni. Formális értelemben az alkotmány egy különleges eljárás keretében elfogadott dokumentum, amely rendszerint törvény formájában jelenik meg. Az alkotmány formai értelemben a rendes törvény felett, a jogrendszer csúcsán helyezkedik el. Formai értelemben különbséget teszünk merev és rugalmas alkotmányok között. Merev alkotmánynak tekintjük azokat az alkotmányokat, amelyeknek módosítása nehézkes, ezért alkotmánymódosításokra csak rendkívül bonyolult és esetenként kockázatos eljárási szabályok betartását követően kerülhet sor. Belgiumban az alkotmány szerint az alkotmány felülvizsgálatához az szükséges, hogy a törvényhozó hatalom kijelentse, hogy az alkotmány bizonyos, általa megjelölt rendelkezéseinek felülvizsgálata szükséges. Ezt követően a parlament feloszlatására és új választásokra kerül sor, amely azt feltételezi, hogy a politikai pártok választási programjukban az alkotmány felülvizsgálatával kapcsolatosan állást foglalnak. A választásokat követően az újonnan összeülő belga parlament kétharmados többséggel felülvizsgálhatja az alkotmányt, de csak azokat a cikkelyeket, amelyeknek módosítását az előző parlament megjelölte. A belga, tehát formai értelemben merev alkotmánynak tekintendő, felülvizsgálatára csak speciális, politikai kockázatokkal járó szabályok betartása útján van lehetőség. Rugalmas alkotmánynak tekintendő az, amikor az alkotmány felülvizsgálata, módosítása nincs különösebben nehéz eljárási szabályokkal körülbástyázva. Ilyennek tekinthető a jelenleg hatályos magyar Alkotmány is, valamennyi képviselő kétharmadának szavazatával lehetőség van a módosítására. Mint az a gyakorlatból is kitűnik, 1989 óta a magyar Alkotmányt számos alkalommal módosították, azaz a politikai pártok gyakorta készek voltak arra, hogy kompromisszumot kössenek az alkotmány módosítása érdekében. Az, hogy egy alkotmány formai értelemben merev vagy rugalmas, nem jelent értékítéletet. A formai értelemben merev alkotmány előnye, hogy az alkotmány stabilitását megfelelőbben tudja biztosítani, ezzel szemben a társadalmi fejlődést is nehézkesebben tudja követni. A formai értelemben rugalmas alkotmány hátránya, hogy nem nyújt védelmet az indokolatlan módosításokkal szemben, ezzel szemben előnye, hogy a társadalmi fejlődésekre is jobban tud reagálni. Ennek megfelelően mindig csak egy konkrét ország viszonylatában lehet megítélni, hogy egy alkotmány formai értelemben megfelelő merevséget vagy rugalmasságot tud-e tanúsítani. 9 Lásd Constantinesco, Vlad Pierré-Caps, Stéphane: Droit Constitutionnel. Themis droit, PUF, Paris, 2004, p. 10 Lásd az évi francia Alkotmány XI. címét a Gazdasági és Szociális Tanácsról. 7

18 1. alaptanok Az alkotmány tartalmi értelemben különböző szabályokat tartalmaz. Az alkotmánynak van jogi tartalma, azalkotmány jogi értelemben meghatározza a jogalkotó szerveket és az általuk alkotott jogszabályokat, így az alkotmány a jogrend alapját képezi. Az alkotmány amely maga is egy különleges eljárásban elfogadott törvény az alapja valamennyi jogi normának. Az alkotmány meghatározza az államszervezeti kereteket, a legfontosabb állami szervek feladatköreit és hatásköreit, az állami szervek vezetőinek kinevezési, illetve megválasztási rendszerét. Ezáltal legitimációt biztosít az államszervezeti rendszer felépítésének és működtetésének. Ugyancsak az alkotmány sorolja fel azokat az elveket, amelyek áthatják az alkotmányos rendet, így pl. a szuverenitás elvét, a képviseleti elvet, az államhatalmi ágak elválasztásának elvét. Politikai tartalmában is komplex jellegű az alkotmány. Mindenekelőtt az alkotmány rendelkezik a hatalom megszervezéséről és gyakorlásáról. A hatalomgyakorlás sohasem szolgálhatja a kormányzók egyéni érdekeit, hanem annak mindig a közérdeket kell szolgálnia: az alkotmányok tartalmazhatnak olyan rendelkezéseket is, amelyek a hatalom erőszakos megszerzését és gyakorlását kívánják megakadályozni. Az alkotmányok gyakorta használják a nép kifejezést, utalva arra, hogy a hatalomgyakorlás a népért, a nép által történik. Az alkotmány ideológiai tartalmat is hordozhat, az egyes alkotmányok önmeghatározásként rögzítik, hogy az adott ország pl. szociális jogállam, kifejezésre juttatják az állam és egyház szétválasztását (világnézeti semlegesség deklarálása), rögzíthetik a házasság védelmének fontosságát. Tartalmi szempontból is különbséget tehetünk merev és rugalmas alkotmányok között. A tartalmi szempontból merev alkotmányok viszonylag részletesen kívánják szabályozni az alkotmányban rögzített tárgyköröket, ezért nem elégednek meg a rövid, ünnepélyes elvek kinyilvánításával, hanem a szabályozott tárgykörök tartalmi kereteit is meghatározzák. Ezek az alkotmányok mivel részletezőbbek, hosszabbak is. Ilyennek tekinthető a XX. század második felében elfogadott ún. legújabb kori alkotmányok közül a portugál, a spanyol, a görög és a török alkotmány is. Ezzel szemben a tartalmilag rugalmas alkotmányok nem kívánják a tárgykörök tartalmi kereteit meghatározni, röviden kívánják az államszervezeti kereteket rögzíteni, és az alapjogok lényeges tartalmának meghatározását is külön törvényekre bízzák. Ilyennek tekinthető a magyar és a francia alkotmány is Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai Kinek a jogában áll az alkotmány kidolgozása és elfogadása? Az alkotmány elfogadása különböző módon történhet. Az egyik lehetőség az alkotmányozó nemzetgyűlés útján történő alkotmányozás. Erre az alkotmányozási metódusra általában egy forradalmat, vagy valamilyen nagy változást hozó fordulatot követően kerül sor. Az alkotmányozó nemzetgyűlést általában az alkotmány kidolgozása és elfogadása céljából hozzák létre, és miután az alkotmányt elfogadták, az alkotmányozó nemzetgyűlés feladata véget ért, így az vagy feloszlik vagy átalakul rendes parlamentté. A történelemben számos példa van alkotmányozó nemzetgyűlés összehívására. Van, amikor elégedetlen képviselők egy csoportja nyilvánítja magát alkotmányozó nemzetgyűlésnek (Franciaország 1789), van, amikor az alkotmányozó nemzetgyűlés tagjait a parlamenti választás szabályainak megfelelően a nép választja (Németország 1919, Olaszország 1947). Alkotmányozó nemzetgyűlések napjainkban is vannak, többnyire a rendszerváltozások után létrejövő törvényhozásokat hívják így. Alkotmányozó nemzetgyűlés ült össze Afganisztánban a tálib, Kelet-Timoron az indonéz uralom megdöntése után, Venezuelában Hugo Chavez államelnök hatalomra kerülését követően. Európában az utóbbi időben atipikussá vált az alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása, legutóbb 1996-ban kísérletezett ilyennel Olaszországban Silvio Berlusconi olasz miniszterelnök, de elképzelése nem talált visszhangra. A rendszerváltásokat követően azonban volt példa alkotmányozó nemzetgyűlésre: Bulgária alkotmányát július 12-én a Nagy Népgyűlés fogadta el, Romániában pedig a parlament két kamarája július 11-én létrehozta az Alkotmányozó Gyűlést, amely november 21-én elfogadta az alkotmányt, és ezt hagyta jóvá a december 8-án tartott népszavazás. Európában sokkal gyakoribb a törvényhozó hatalom útján történő alkotmányozás. A parlament általában a rendes törvényhozási szabályoktól szigorúbb eljárási rend keretében alkotmányozhat. Általában speciális többség szükséges az alkotmány elfogadásához (2/3, 3/5), illetőleg előírható, hogy az alkotmány elfogadásáról ott, ahol kétkamarás parlament van a két ház együttes ülésen döntsön. Előfordulhat az is, hogy az alkotmány elfogadását népszavazáshoz kössék, amely kapcsolódhat a parlament útján történő alkotmány elfogadásának utólagos megerősítéséhez, de lehetséges, hogy kizárólag csak népszavazás útján történjék az alkotmány elfogadása. Az alkotmány népszavazással történő megerősítése ma sem ritka, példaként említhető, hogy a korábbi föderációkból szovjet, jugoszláv kiszabaduló országok függetlenségük megerősítését és új alkotmányuk elfogadását gyakorta népszavazással hagyták jóvá. Magyarországon is, a ma már hatályon kívül helyezett, de 1998 februárjáig hatályos népszavazási törvény azt írta elő, hogy az alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazáson kell dönteni. 8

19 1. alaptanok Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai között az elfogadás időpontját illetően megkülönböztethető az ún. forradalmi alkotmányozás és az ún. organikus fejlődés útján bekövetkező alkotmányozás. Forradalmi helyzetben, illetőleg társadalmi rendszerváltozáskor szokás alkotmányozási szükséghelyzetről beszélni. Ebben az esetben az alkotmányozás általában nem kerülhető meg. Organikus alkotmányfejlődésről akkor lehet beszélni, ha a társadalmi fejlődés vagy az országban végbemenő változások következtében a korábbi alkotmány rendelkezései elavulttá válnak és egy új alkotmány elfogadására van igény. Ilyennek tekinthető pl. Belgiumban az évi alkotmányreform, amely az évi alkotmány útján létrehozott unitárius államberendezkedés helyett megteremtette a belga föderatív állami berendezkedést. 3. III. Alkotmányfejlődési irányok Az egyes országok mai alkotmányára nagy hatással van korábbi alkotmányfejlődésük. Az alkotmányfejlődésüket meghatározta, hogy mikor és hogyan léptek a polgárosodás útjára, milyen fejlődéseken és válságokon kellett keresztülmenniük. Európában megkülönböztethető az alkotmányfejlődés angol, francia és német útja, ugyanakkor Közép- és Kelet-Európa alkotmányfejlődése is eltérést mutat a fenti európai országokétól. A hatalmi ágak elválasztásának szigorú koncepciója révén az alkotmányfejlődés amerikai modellje is hatással volt a világ országaira és ez a hatás egyes európai országok tekintetében is kimutatható Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés Az Egyesült Királyságnak nincs írott, egy dokumentumba foglalt, chartális alkotmánya, ezért gyakorta mondják, hogy a szigetországnak íratlan alkotmánya van. Ez azonban nem igaz, miután írott törvények, elvek, parlamenti konvenciók, királyi prerogatívák, bírósági határozatok együtt képezik az angol alkotmányt. Ezek a dokumentumok, szokások azok, amelyek meghatározzák a kormányzás rendszerét. A XIX. század híres angol jogtudósa Dicey az angol alkotmány iker pilléreiről értekezett. Ezek szerint az angol alkotmánynak két pillére van: egyrészt a parlamenti szuverenitás elve, másrészt a jog alapelveit, a törvények uralmát rögzítő rule of law. 11 A parlamenti szuverenitás értelmében a parlament a legfőbb jogalkotó szerv, a parlament mindent megtehet, a parlamenti jogalkotásnak nincsenek korlátai. Azokban az országokban, amelyekben chartális alkotmány van, maga az alkotmány jelent korlátot a parlamenti jogalkotás számára, a parlament nem hozhat az alkotmánnyal ellentétes jogszabályt. Az Egyesült Királyságban a parlament az a szerv, amelynek jogában áll a kormányzás rendszerét meghatározni. Így az 1911-ben majd az 1949-ben elfogadott Parlamenti törvények (Parliament Acts) azok, amelyek meghatározzák például a parlamenti ciklusok időtartamát, a parlament összetételét, a parlamenti képviselők felelősségét. A parlamenti ciklus időtartama 5 év, ugyanakkor az Alsóház és a Lordok Háza egyetértésével a parlamenti ciklus időtartama rendkívüli esemény esetében meghosszabbítható. Ez történt a második világháború időszakában is, az 1935-ben megválasztott parlament mandátuma a parlamenti ciklus meghosszabbítása révén csak 1945-ben ért véget. A nagy államszervezeti, így pl. bírósági reformok is a törvényhozás útján valósulnak meg, ezzel is kifejezésre juttatván a parlamenti szupremácia elvét. Az Egyesült Királyságban a évi alkotmányreform törvény (Constitutional Reform Act) hozta létre, a október 1- jével munkáját megkezdő, 11 bíróból álló Legfelsőbb Bíróság intézményét, amely a korábbiakban a Lordok Házához tartozó bírói fórum helyett, legfelsőbb szinten eljáró bíróságként működik az egész országban, a skóciai büntető ügyek fellebbviteli elbírálását kivéve. Az Egyesült Királyság európai uniós tagsága (1972) óta a parlamenti szupremácia elvét a közösségi jog felsőbbsége is érintette. A luxemburgi Európai Bíróság Costa v. Enel ügyben hozott döntése (1964) szerint a közösségi jog a nemzeti jog felett áll. Ezt az elvet az angol bíróság is megerősítette a Thoburn v. Sunderland City Council ügyben. Az eljáró bíróság határozatában az Egyesült Királyságnak az európai integrációhoz történő csatlakozását jóváhagyó évi Európai Közösségi Törvény alkotmányos jellegét hangsúlyozta. Az 1998-ban elfogadott Emberi Jogok Törvénye amely október 2-án lépett hatályba biztosította, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye is a brit jogrendszer részét képezze. Az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig konkrét ügyben el tudja ítélni az Egyesült Királyságot, hivatkozván arra, hogy akár egy Emberi Jogok Európai Egyezményébe ütköző norma alkalmazásával megsértették a panaszosnak az Egyezményben biztosított valamely jogát. Az angol parlament szupremáciájának elvét tehát nemcsak a közösségi jog, hanem az Emberi Jogok Európai Egyezménye is erodálja. 11 Lásd Dicey, Albert Venn: An Introduction to the Study of Law of the Constitution. Elibron Classics, London,

20 1. alaptanok A hivatkozott törvényeken túlmenően sok más törvény mellett az alábbi dokumentumokat is az angol alkotmány forrásai között tartják számon: Magna Charta (1215), Jogok Kérvénye (Petition of Rights, 1628), Habeas Corpus Act (1679), Jogok Törvénye (Bill of Rights, 1689), Trónöröklési Törvény (Act of Settlement, 1701), Westminsteri Statútum (Statute of Westminster, 1931), Európai Közösségi Törvény (European Communities Act, 1972), Emberi Jogok Törvénye (Human Rights Act, 1998), Lordok Házáról szóló Törvény (House of Lords Act,1999), Alkotmányos Reform Törvény (Constitutional Reform Act, 2005). Az angol alkotmány egy organikus alkotmányfejlődés eredménye. A különböző törvények, a common law, a szokások és a konvenciók, a bíró alkotta jog, a precedensek egyaránt forrásai az angol alkotmánynak. 12 A felsorolt dokumentumok jól jelzik, hogy az angol alkotmányfejlődésre mai napig tartó hatással volt a polgári átalakulás. A későbbiekben az államszervezet stabilitása jellemző, forradalmak és komolyabb válságok nem fenyegették az Egyesült Királyságot. Ez lehetővé tette, hogy az angol alkotmányfejlődés sajátos vonásai megmaradjanak, és az alkotmány tartalma folyamatosan megújuljon. Mindez azonban nem igényelte egy, a kontinentális országokéhoz hasonló chartális alkotmány elfogadását A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés 13 Az amerikai alkotmányt az szeptember 17-én Philadelphiában összeülő alkotmányozó Konvent fogadta el, és a ratifikációt követően március 4-én lépett hatályba. A világ egyik legrégebbi hatályos alkotmánya, régebbi alkotmánya csak San Marinónak van, ott 1600-ban fogadták el a ma is hatályos alkotmányt. Az alkotmányt eredetileg 13 állam képviselői írták alá, a ratifikációhoz a föderációra lépő államok ¾-ének jóváhagyása kellett. Ma 50 tagállama van az Amerikai Egyesült Államoknak. Az alkotmány elfogadásakor preambulumból és összesen 7 cikkelyből állt, az egyes cikkelyek paragrafusokra oszlottak. A preambulum használta a Mi, az amerikai nép (We, the People of the United States) kifejezést. Ennek indoka az, hogy nem lehetett tudni, hogy a föderációt megfogalmazó alkotmányt melyik állam ratifikálja és melyik nem. A népre való utalás is jelzi, hogy az alkotmány létrehozói nem egy konföderációban, hanem egy nemzet föderációjában gondolkodtak. Az évi ratifikációját követően mindezidáig 27 alkalommal egészítették ki az alkotmányt. Alkotmány-kiegészítés útján került rögzítésre többek között az elnökválasztás rendje (XII. és XXII. alkotmánykiegészítések), a jogok felsorolása (I X. alkotmány-kiegészítések), a rabszolgaság eltörlése (XIII. alkotmánykiegészítés). A liberális filozófiai irányzatok, így Locke, Montesquieu munkái jelentős hatással voltak az amerikai alkotmány megszületésére. Az alkotmány a hatalmi ágak elválasztására épül, azok egymást kiegyensúlyozzák és ellenőrzik (checks and balances elve). Az alkotmány első három cikkelye a három hatalmi ágról rendelkezik, az alábbi sorrendben: törvényhozó hatalom, végrehajtó hatalom és bírói hatalom. A törvényhozó hatalmat a kétkamarás Kongresszus gyakorolja, a Képviselőházban a tagállamok arányos képviselete valósul meg, ezzel szemben a Szenátusban minden tagállamot 2 szenátor képvisel. A Képviselőháznak jogában áll vádat emelni az ún. impeachment alkalmazásával a legfontosabb közjogi tisztségviselőkkel, így az Amerikai Egyesült Államok elnökével szemben is. Vádemelés esetében a Szenátust illeti meg az ítélkezés joga. Ezzel szemben a végrehajtó hatalom letéteményese, az egyes tagállamok lakossága által választott elektorok útján 4 évre megválasztott 12 Az angol jogról lásd Badó Attila: Az angol jog vázlata. In: Badó Loss: i. m p. 13 Az amerikai alkotmányfejlődésről és jogrendszerről lásd bővebben Badó Attila: Az Egyesült Államok jogrendszere. In: Badó Loss: i. m p. 10