HU 2014 11SZ. Ku lönjelentés Az Európai Ku lu gyi Szolgálat létrehozása EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-872-0586-5 doi:10.2865/18122 Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Luxembourg
HU 2014 11SZ. Ku lönjelentés Az Európai Ku lu gyi Szolgálat létrehozása (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)
Tartalomjegyzék 02 Bekezdés I VI Összefoglaló 1 9 Bevezetés 1 6 Jogalap és előzmények 7 9 Szervezeti felépítés 10 12 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 13 67 Észrevételek 13 22 Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és azt a túl sok korlátozás, illetve a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták 14 18 Az EKSZ szerepéről későn döntöttek, és azt túl homályosan határozták meg 19 22 Az EKSZ számos politikai és pénzu gyi kihívással szembesu lt 23 50 Az EKSZ hatékonyságát csökkentik a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok 25 28 Az EKSZ nem tekintette prioritásnak azt, hogy az uniós ku lpolitika számára átfogó stratégiai keretet dolgozzon ki, és nem készített belső stratégiát sem 29 34 Az EKSZ összetett felépítése nem könnyíti meg a részlegek közötti időben történő egyu ttműködést 35 39 Az Unió ku lönmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ-be 40 44 Az EKSZ nehézségekkel szembesu lt a létfontosságú álláshelyeknek az átadott forrásokból történő betöltésekor 45 50 A munkaerő-felvételi eljárások hosszadalmasak és költségesek voltak, és nem korrigálták teljes mértékben a meglévő egyensúlyhiányt
Tartalomjegyzék 03 51 67 A Bizottsággal és a tagállamokkal való egyu ttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ-ben rejlő lehetőségek kiaknázásához 52 56 A Bizottsággal való egyu ttműködés részben volt eredményes 57 61 Az uniós ku lképviseletek új szervezeti felépítése több koordinációt igényel, és adminisztratív irányítása kevésbé hatékony 62 64 A tagállamok és az EKSZ még nem aknázták ki teljes mértékben a diplomáciai képviseleti hálózatuk közötti szinergiákban rejlő potenciált 65 67 Még nem teljesen valósultak meg az abban rejlő előnyök, hogy az EKSZ tölti be a Tanács előkészítő szerveinek állandó elnökségét 68 73 Következtetések és ajánlások Az EKSZ válasza
Összefoglaló 04 I A Lisszaboni Szerződés létrehozta a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét, az ezt betöltő személy egyben az Európai Bizottság alelnöke is (a továbbiakban főképviselő/alelnök). A főképviselő/alelnök törekszik az uniós külpolitika egységességének biztosítására, és e feladatában egy újonnan létrehozott diplomáciai testület, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) segíti őt. ūū ūū Az EKSZ hatékonyságát csökkentették a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok, és az Unió különmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ be. A Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ ben rejlő lehetőségek kiaknázásához. II Az EKSZ hivatalosan 2011. január 1-jén kezdte meg működését, egy brüsszeli központtal és egy, az Unió érdekeinek képviseletét ellátó 140 külképviseletből álló globális hálózattal. III A Számvevőszék a következőket vizsgálta: ūū ūū ūū Megfelelően készítették e elő az EKSZ létrehozását. Hatékony volt e az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása. Eredményes volt e az EKSZ nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése. IV Az EKSZ létrehozása óta az Unió rendelkezik egy olyan működő, politikai és válságkezelési részlegekből álló külpolitikai szolgálattal, valamint diplomáciai képviseletek széles körű hálózatával, amelynek személyzeti összetételében kiegyensúlyozott arányban vannak jelen a különböző szakmai hátterű munkatársak. A Számvevőszék ugyanakkor a következőket állapította meg: V Ez a jelentés az EKSZ létrehozására irányuló független értékelés eredménye. A számvevőszéki ellenőrzésre az EKSZ félidős értékelésének előkészítésével egy időben került sor. A Számvevőszék megállapításai és ajánlásai általában összhangban vannak az EKSZ önértékelésével, és ez alátámasztja, hogy a megállapított hiányosságok kezelésre szorulnak. VI A jelentés egy sor ajánlást fogalmaz meg az EKSZ hozzáadott értékének megerősítésére és hatékonyságának növelésére, pl. a feladatok és a célok világossá tételével, a szervezeti felépítés optimalizálásával, az igazgatási keret egyszerűsítésével, a stratégiai szerep erősítésével és a tervezés fejlesztésével kapcsolatban. A jelentés azt is javasolja továbbá, hogy vizsgálják felül az uniós különmegbízottak kinevezési folyamatát és működését, valamint az EKSZ munkaerő felvételi eljárásait. Az EKSZ működjön együtt a Bizottsággal annak érdekében, hogy enyhüljön a pénzügyi és személyzeti szabályzata merevségének az uniós külképviseletek hatékonyságára gyakorolt hatása. Végezetül, az EKSZ továbbra is törekedjen a tagállamok közötti információcsere és közös elhelyezés elősegítésére; és mérje fel bizonyos konzuli szolgáltatások nyújtásának a lehetőségét. ūū Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és túl sok korlátozás és a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták.
Bevezetés 05 Jogalap és előzmények 01 A Lisszaboni Szerződés létrehozta az új külpolitikai vezető, a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztségét, az ezt betöltő személy egyben az Európai Bizottság alelnöke is (a továbbiakban főképviselő/alelnök) 1. A főképviselőt/ alelnököt feladatai ellátásában új diplomáciai testület, az EKSZ segíti. Ezekkel a változásokkal megszűnt az uniós külpolitikát az elmúlt két évtizedben vezető trojka mechanizmus 2. 02 Az EKSZ t az új uniós külpolitika sarokkövének tervezték, olyan korszerű és jól működő külügyi szolgálatként, amely alkalmas az uniós értékek és érdekek előmozdítására, valamint képes biztosítani az Európai Unió és a világ többi része közötti kapcsolatok összehangoltságát és következetességét 3, és amely szintetizálja az uniós intézmények és a tagállamok erőfeszítéseit. Ebből a célból az EKSZ munkatársai egyesítik a fő érdekeltek a Bizottság, a Tanács és a tagállamok erejét. A munkatársak különböző hátterét a siker kritikus elemének tekintették, ezért külön meg is fogalmazták a Lisszaboni Szerződésben 4. 03 A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei életbe lépésekor a tagállamok még vizsgálták az EKSZ létrehozásának különböző lehetőségeit. A főképviselő/ alelnök javaslatára, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt és az Európai Bizottság egyetértését követően a Tanács elfogadta az EKSZ szervezetének és működésének a megállapításáról szóló, 2010. július 26-i tanácsi határozatot 5, amely megerősítette a szervezet önállóságát, lefektette a szervezeti felépítést meghatározó alapelveket és döntött arról, hogy a Bizottságtól és a Tanács Főtitkárságától mely részlegek kerülnek át az EKSZ hez. 04 Az EKSZ egyedi jellege megkülönbözteti a szervezetet mind a Bizottságtól (amely egy nemzetek feletti intézmény), mind a Tanácstól (amely pedig egy kormányközi intézmény). Attól függően, hogy egy adott téma uniós hatáskörbe tartozik e, az EKSZ vagy a Bizottság egy részlegeként, vagy pedig a Tanács Főtitkárságához hasonlóan működik. Amikor bizottsági részlegként működik, az EKSZ ugyanolyan jogokkal és hatáskörökkel rendelkezik, mint bármely más részleg, és mint ilyen részt vesz a Bizottság belső koordinációs mechanizmusaiban. 1 Az Európai Unióról szóló szerződés 18. cikke. 2 A közös kül- és biztonságpolitika főképviselője, a külkapcsolatokért felelős biztos és a soros elnökséget betöltő tagállam külügyminisztériuma. 3 A Tanács következtetései az EKSZ felülvizsgálatáról, az Általános Ügyek Tanácsának ülése, 2013. december 17. 4 Az Európai Unióról szóló szerződés 27. cikkének (3) bekezdése szerint az EKSZ a Tanács Főtitkársága, valamint a Bizottság tisztviselőiből, továbbá a tagállami diplomáciai szolgálatok által kirendelt személyzetből áll. 5 A Tanács 2010. július 26-i 2010/427/EU határozata az Európai Külügyi Szolgálat szervezetének és működésének a megállapításáról (HL L 201., 2010.8.3., 30. o.).
Bevezetés 06 05 A tanácsi határozat rendelkezett az EKSZ létrehozásának félidős értékeléséről. A 2013. július 29-én közzétett értékelés összefoglalja az eddigi eredményeket és a felmerült nehézségeket, továbbá közép-, és rövidtávú ajánlásokat fogalmaz meg a működés javításához. 2013. december 17-én a Tanács elfogadta az értékelésről szóló következtetéseit 6, amelyben támogatja a rövidtávú ajánlások végrehajtását és felhívja a következő főképviselőt/alelnököt, hogy 2015 végéig nyújtsa be az EKSZ felépítéséről és működéséről szóló értékelését, valamint szükség esetén egy új tanácsi határozatra irányuló javaslatot is. 06 A Számvevőszék ellenőrzésére az EKSZ által végzett félidős értékeléssel párhuzamosan került sor. A Számvevőszék ismeri az értékelést és a Tanács arra vonatkozó következtetéseit, és megjegyzi, hogy számos ponton saját következtetései és ajánlásai mindkét dokumentummal összhangban vannak. Ebben az összefüggésben és különösen a meghozandó helyesbítő intézkedések fényében, a Számvevőszék független értékelést ad egy létfontosságú új európai uniós szervezetről. Szervezeti felépítés 07 Az EKSZ hivatalosan 2011. január 1-jén kezdte meg működését. A szervezet egyrészt egy brüsszeli központból, másrészt egy 140 korábbi bizottsági külképviseletet magában foglaló globális hálózatból áll 7, amelyet az említett napon átadtak az EKSZ nek. Az Unió érdekeinek képviseletét hangsúlyozandó, a külképviseleteket bizottságiból unióssá minősítették fel, szélesebb körű politikai megbízatással. 08 Az EKSZ igazgatási kérdésekben önállóan jár el. Az EKSZ személyzetét kezdetben kizárólag néhány tanácsi főtitkársági, illetve bizottsági részleg áthelyezése jelentette, majd a szervezet fokozatosan vett fel tagállami diplomatákat is. A tanácsi határozat által kitűzött cél szerint a teljes kapacitás elérésekor az EKSZ AD fokozatú tisztviselői egyharmadának 8 a tagállamoktól kirendelt diplomatákból kell állnia 9. 2013 júniusában az EKSZ létszáma 3392 főből állt, ebből 1487 dolgozott a központban, 1905 pedig a külképviseleteken, a 935 tisztviselői álláshely 33%-át töltötték be a tagállamok által kirendelt diplomaták 10. 09 Az EKSZ 2014-es költségvetése 519 millió euró, amelyből a központ 41%-kal, a külképviseletek pedig 59%-kal rendelkeznek. A Bizottság a külképviseletek költségvetését kb. évi 270 millió eurós további összeggel egészíti ki. Ennek oka, hogy az uniós külképviseleteken jelenleg is nagyszámú bizottsági alkalmazott dolgozik, legtöbbjük az Unió operatív költségvetésnek végrehajtásán, amelyért pedig a Bizottság felel. 6 A Tanács következtetései az EKSZ felülvizsgálatáról, az Általános Ügyek Tanácsának ülése, 2013. december 17. 7 A hálózat létrehozását a Bizottság kezdeményezte 50 évvel ezelőtt. 8 A tisztviselőkre vonatkozó személyzeti szabályzat és az Európai Közösségek egyéb alkalmazottaira vonatkozó alkalmazási feltételek szerint az uniós tisztviselők feladataik jellege és fontossága szempontjából két csoportba sorolhatók: ezek az adminisztrátorok és az asszisztensek. Az adminisztrátorok adminisztratív, tanácsadói, nyelvi és tudományos feladatokat hajtanak végre, míg az asszisztensek technikai, illetve irodai feladatokat látnak el. 9 A 2010/427/EU tanácsi határozat 6. cikkének (9) bekezdése. 10 46% a külképviseleteken (376 AD fokozatú álláshely) és 24% a központban (559 AD fokozatú álláshely).
Az ellenőrzés hatóköre és módszere 07 10 Az EKSZ létrehozásával kapcsolatos számvevőszéki ellenőrzés három kérdés megválaszolására irányult: a) Megfelelően készítették elő az EKSZ létrehozását? b) Hatékony volt az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása? c) Eredményes volt az EKSZ nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése? 11 Az ellenőrzés az uniós intézmények és a tagállamok előkészítő munkájára, valamint az EKSZ 2011. január 1-jei elindítása és a 2013 decembere közötti időszakban végzett tevékenységeire terjedt ki. 12 A Számvevőszék többféle módon gyűjtött bizonyítékokat az értékeléshez, melyek a következők voltak: a) dokumentumok elemzése és a szakirodalom áttekintése; b) egy a Tanács elnöke, a Bizottság elnöke, a főképviselő/alelnök és más biztosok által 2011-ben és 2012-ben készített 30 információkérésből 11 álló minta; c) egy 30 AD fokozatú tisztviselő munkaerő felvételi eljárásából álló minta: ebből 15-öt a központ, 15-öt pedig a külképviseletek vettek fel; d) egy EKSZ tisztviselőknek szóló, 2011- től kezdve szervezett 14 képzésből álló minta; e) az EKSZ 2013. április 15-i, 2012. január 10-i és 2011. január 25-i személyi állományára vonatkozó adatok mennyiségi elemzése; f) egy 35 uniós külképviseletből álló mintára irányuló felmérés (mind a 35 külképviselet válaszolt); g) a tagállamokra irányuló felmérés, melyre 15 tagállamból érkezett válasz 12 ; h) a Tanács Főtitkárságának és kilenc bizottsági főigazgatóságnak a képviselőivel készített interjúk, amelyek során az EKSZ szel való együttműködésről kérdeztük a véleményüket; i) az EKSZ vezetőivel és munkatársaival, az Európai Unió emberi jogokért, a dél mediterrán térségért, valamint Koszovóért felelős különmegbízottjaival, továbbá a belga, a német, a francia, a luxemburgi és a lengyel külügyminisztérium képviselőivel készített interjúk. 11 Az információkérések a magas szintű találkozók előkészítését segítik. Ezekre az EKSZ alkalmazottai különböző dokumentumok (pl. beszédpanelek, beszédek vagy háttéranyagok) révén válaszolnak. 12 Bulgária, Cseh Köztársaság, Észtország, Spanyolország, Olaszország, Ciprus, Lettország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Szlovákia, Svédország és Egyesült Királyság.
Észrevételek 08 Az EKSZ létrehozása sietősen történt és nem volt megfelelően előkészítve, és azt a túl sok korlátozás, illetve a pontatlanul meghatározott feladatok is akadályozták 13 Ez a szakasz (13 22. bekezdés) az első kérdésre (Megfelelően készítették elő az EKSZ létrehozását?) ad választ. A jelentés azt elemzi, hogy az EKSZ feladatait pontosan határozták e meg, azok száma korlátozott e, azokat a Bizottság és a tagállamok egyformán értelmezik e; valamint hogy az EKSZ rendelkezésére állnak e azok a szakpolitikai és pénzügyi eszközök, amelyek szükségesek a feladatai ellátásához. Az EKSZ szerepéről későn döntöttek, és azt túl homályosan határozták meg 14 A Lisszaboni Szerződés ratifikációjával kapcsolatos bizonytalanságok miatt 13 a tagállamok és az uniós intézmények az EKSZ létrehozása előtt csekély mértékben végeztek csak előkészítő munkálatokat. Így a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatályba lépésekor a jövőbeni szolgálat mikéntjéről még folytak a tagállamok, a Bizottság és a Tanács közötti viták. 15 A tárgyalások menetét befolyásolta az a jelentős tényező, hogy az Unió célkitűzései nem álltak össze egy olyan átfogó uniós külpolitikai stratégiává, ami irányt adhatott volna az előkészítő munkának 14. 16 Ebből adódóan a tanácsi határozat nem tűz ki célokat az EKSZ számára. Ehelyett csupán a feladatait határozza meg 15 : a) a főképviselő/alelnök támogatása hármas megbízatásának teljesítésében: a közös kül- és biztonságpolitika irányításában, valamint a Külügyek Tanácsa elnöki posztjának és a Bizottság alelnöki tisztségének betöltésében; b) az Európai Tanács elnökének, a Bizottság elnökének, valamint magának a Bizottságnak a támogatása a külkapcsolatokkal összefüggő feladataik ellátása során; c) a tagállami diplomáciai szolgálatoknak, a Tanács Főtitkárságának, a Bizottságnak, valamint az egyéb uniós intézményeknek és szerveknek, különösen az Európai Parlamentnek a támogatása, valamint a velük való együttműködés. 13 Az ír választók 2008 júniusában elutasították, majd a 2009. október 2-i második népszavazáson elfogadták a Lisszaboni Szerződést. 14 A legfrissebb átfogó uniós stratégiai dokumentum jelenleg is a 2003-as európai biztonsági stratégia, amely ma már noha 2008-ban aktualizálták nem tükrözi a világrendet átalakító geopolitikai események alakulását. A tagállamok azonban nem értenek egyet abban, hogy új stratégiára van e szükség, mivel néhányuk szerint a 2003-ban meghatározott elvek jelenleg is érvényesek. 15 A 2010/427/EU tanácsi határozat 2. és 3. cikke. Továbbá, azzal összefüggésben, hogy a főképviselő/alelnök megbízatása, hogy biztosítsa a szakpolitika következetességét az Unió külső fellépései tekintetében, a 9. cikk elismeri, hogy az EKSZ kulcsszerepet játszik a Bizottság külső fellépési eszközeinek programozásában.
Észrevételek 09 17 A tanácsi határozat a tagállamok, az Európai Parlament és a Bizottság között a megszövegezéskor meglévő megállapodást tükrözi. Ennél részletesebben nem határozza meg e széles körű feladatokat, és keveset árul el azok lényegéről. 18 Ebből adódóan a részlegek áthelyezése az EKSZ hez nem annak alapján történt, hogy várhatóan hogyan járulnak hozzá az EKSZ céljainak megvalósításához, hanem annak alapján, hogy a Bizottságon, illetve a Tanács Főtitkárságán belül milyen tevékenységet végeztek és milyen hivatali pozíciót töltöttek be. Ez különösen szembetűnő a belső uniós szakpolitikák külső dimenziója tekintetében, amelyre az EKSZ nem kapott forrásokat a Bizottságtól 16. Megemlítendő különösen az, hogy az EKSZ t olyan részlegek nélkül hozták létre, amelyek az Unió szempontjából jelentős globális kérdésekkel tudnának foglalkozni (mint például az éghajlatváltozás vagy az energiabiztonság), mivel az e kérdésekre előirányzott forrásokat a Bizottság korábbi Külkapcsolati Főigazgatóságától (DG RELEX) még az EKSZ létrejötte előtt más bizottsági részlegekhez helyezték át. Ez ténylegesen ahhoz vezetett, hogy az EKSZ gyakorlati nehézségekkel szembesült a Bizottság egyes, az uniós külpolitikára is kiható fellépéseinek koordinálásakor. Az EKSZ számos politikai és pénzu gyi kihívással szembesu lt 19 Az EKSZ létrehozása egybeesett a dél mediterrán térség egyre súlyosabb krízisével 17. Az EKSZ elsősorban arra összpontosított, hogy vezető szerepet játszszon az uniós reagálás irányításában 18, és így háttérbe szorult a külpolitikai kezdeményezések mint például a közös biztonság- és védelempolitikai eljárások és struktúrák reformjának, valamint az Unió átfogó koncepciójának kidolgozása, noha ez utóbbit mind a tagállamok, mind az uniós intézmények régóta várták 19. 16 Az Unió belső politikái és fellépései jelentős hatással járhatnak az uniós határokon túl is, ahogyan a külső események szintén befolyásolhatják az Unió belső dinamikáját. A belső politikák külső dimenziója alatt általában olyan helyzetet értünk, amelyben a belső uniós szakpolitikák külső vonatkozásai egyre növekvő kül- és biztonságpolitikai dimenziót is tartalmaznak. Az uniós belső politikáknak az uniós külpolitikára gyakorolt hatását jól illusztrálja a Kanadával fenntartott kétoldalú kapcsolatok példája, amelyeket hosszú ideig az arról szóló vita uralta, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos uniós politikák milyen hatással járnak az olajhomokból előállított olaj európai piacokon történő forgalmazására. 17 Az EKSZ az arab tavasz idején, egészen pontosan a líbiai nemzetközi intervenció előestéjén kezdte meg működését. 18 A reagálás számos kezdeményezést foglalt magában, mint például a 2011 májusában elfogadott új szomszédságpolitika kidolgozása, a benghazi uniós iroda 2011. májusi megnyitása és az Európai Unió dél mediterrán térségért felelős különmegbízottjának 2011. júliusi kinevezése. A líbiai uniós külképviselet végül 2011 novemberében nyílt meg. 19 Az Unió átfogó koncepciója integrált megközelítést jelent egy adott ország vagy régió tekintetében, amely egy adott magas szintű cél elérése érdekében egyaránt alkalmaz hagyományos eszközöket (pl. fejlesztési támogatás), illetve közös kül- és biztonságpolitikai fellépéseket (pl. szankciókat). E két eszköztípus együttes alkalmazásának többletértékét már korábban (pl. a balkáni háborúk után) is felismerték, de végrehajtásukat akkor még hátrányosan befolyásolta az uniós külpolitikai szereplők nagy száma. Erről a témáról a főképviselő/alelnök és a Bizottság közös közleménye 2013. december 11-én jelent meg.
Észrevételek 10 20 Az uniós és tagállami költségvetési szigorítások bevezetésének idején a Tanács úgy határozott, hogy az EKSZ létrehozása során a költségvetési semlegesség elvét kell követni 20. Egy új intézmény létrehozása azonban eredendően költséges vállalkozás, és ez még inkább igaz akkor, ha a létrejövő szervezetnek új feladatokat kell végrehajtania. A Tanács erről voltaképpen olyan forrásfelmérés nélkül határozott, amelynek figyelembe kellett volna vennie mind az új igényeket 21, mind a bizottsági és tanácsi főtitkársági részlegek összevonásából eredő szinergiák lehetőségét. 21 A költségvetési semlegesség feltételét szigorúan alkalmazták, és csak a külpolitikai részlegeket helyezték át az újonnan létrehozott szervezetbe. Ennek értelmében az EKSZ támogatási feladatokra nem kapott forrásokat. Ehelyett a Bizottság, valamint a Tanács Főtitkársága továbbra is ellátott olyan feladatokat, mint a munkaerő gazdálkodás (pl. felvétel, orvosi vizsgálatok, bérek kifizetése) vagy az adminisztratív támogatás (pl. informatika, épületek vagy az üléstermek berendezése). Ebből a célból az EKSZ szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásokat (service level agreements, SLA) kötött a Bizottsággal és a Tanács Főtitkárságával. Ez rövid távon pragmatikus megoldásnak ígérkezett, összességében azonban a nyújtott szolgáltatások nem teljes mértékben elégítették ki az EKSZ igényeit: a) Az EKSZ nek nem volt alkalma e megállapodások hatókörét és hasznát értékelni vagy módosítani, mivel azokat a nyújtott támogatásnak megfelelően, még a szervezet létrehozása előtt szövegezték meg. b) A megállapodások időtartama nem vette figyelembe az EKSZ igényeit. Például a Tanács Főtitkársága által a minősített információk továbbítására szolgáló biztonságos rendszerek karbantartására nyújtott támogatás még azelőtt megszűnt, hogy alternatív és eredményes (a költségvetési semlegesség elvének megfelelő) megoldás született volna. 22 Nem készült olyan átfogó értékelés, amely összehasonlította volna az EKSZ operatív költségeit a megelőző többek között tagállami struktúrák költségeivel. E tekintetben az EKSZ létrehozása valószínűleg jelentős megtakarításokat eredményezett a tagállamok számára. A tagállamok például felhasználhatják az EKSZ politikai jelentéseit ahelyett, hogy saját jelentéseket kellene készíteniük, a soros elnökségre kevesebb munka hárul a tanácsi munkacsoportok előkészítése és az ezeken való elnöklés során, továbbá a kirendelt diplomaták illetményét jelenleg az EKSZ fizeti. 20 A tanácsi határozat (15) preambulumbekezdése a következőket mondja ki: A (...) létrehozás vezérelvéül a költségvetési semlegességet célzó költséghatékonyságot kell választani. 21 Az EKSZ önállóságával kapcsolatos igazgatási feladatok, a korábbi soros elnökségek által elvégzett feladatok (pl. egyes tanácsi munkacsoportok elnöki tisztségének betöltése) és az uniós külképviseletek új politikai feladatai (pl. az uniós követségek koordinálása a helyszínen).
Észrevételek 11 Az EKSZ hatékonyságát csökkentik a források rangsorolásával, szervezésével és elosztásával kapcsolatos hiányosságok 23 Ez a szakasz (23 50. bekezdés) a második kérdésre (Hatékony volt az EKSZ forrásainak rangsorolása, szervezése és elosztása?) ad választ. A Számvevőszék munkaerő felvételi eljárásokból, tájékoztatókból és képzésekből álló mintákat ellenőrzött, továbbá a személyi állomány adatairól mennyiségi elemzést készített. 24 Ennek alapján a Számvevőszék értékelte az EKSZ nél alkalmazott vezetői stratégiát, a célok kitűzését és a tervezést, a szervezeti felépítést, az uniós különmegbízottak szerepét, valamint az emberierőforrás menedzsmentet, különös figyelmet szentelve a felvételnek, a létszámelosztásnak és a képzéseknek. Az EKSZ nem tekintette prioritásnak azt, hogy az uniós ku lpolitika számára átfogó stratégiai keretet dolgozzon ki, és nem készített belső stratégiát sem 25 A gyorsan változó nemzetközi helyzet tekintetében az EKSZ inkább eseti alapon közelítette meg a problémákat ahelyett, hogy egy átfogó külpolitikai stratégiára tett volna javaslatot. Az EKSZ továbbá az uniós stratégiai partnerségek kezelésének átfogó módszerére sem tett javaslatot, noha a meglévő partnerségek 22 jóval a Lisszaboni Szerződés előtt, eseti alapon jöttek létre, és előfordulhat, hogy már nem kapcsolódnak egyértelműen a jelenlegi uniós külpolitika prioritásaihoz. Néhány tagállam 23 és az Európai Parlament 24 kritizálta az átfogó stratégiai keret hiányát és azt várta, hogy az EKSZ proaktívabb szerepet vállal az uniós külpolitika kialakításában 25. 26 Amennyiben nincs stratégiai iránymutatás, az EKSZ az uniós intézményekkel és a tagállamokkal konzultálva készíti elő az Európai Unió válaszát. Az így születő eseti jellegű stratégiák intenzív viták eredményeként jönnek létre, majd azokat hivatalosan elfogadja a Bizottság és jóváhagyja a Tanács is. Ez az eljárás nem segíti elő az időben történő fellépést. 22 Az Unió jelenleg a következő tíz országgal áll stratégiai partnerségi kapcsolatban: Brazília, Kanada, Kína, India, Japán, Mexikó, Oroszország, Dél Afrika, Dél Korea és Amerikai Egyesült Államok. Ezeket a partnerségi kapcsolatokat a Tanács jóval az EKSZ megalakulása előtt kötötte. 23 Spanyolország, Olaszország, Lengyelország és Svédország úgy vélte, hogy az Unió külkapcsolatainak fenntartásához széles körű stratégiai megközelítésre van szükség, és ezt előkészítendő a négy ország a Munkacsoport egy európai globális stratégiáért nevű kezdeményezés elindítása mellett döntött. 24 Az Európai Parlament jelentése a közös biztonság- és védelempolitika végrehajtásáról (A7-0357/2012), 2012.10.31. 25 A felmérésre válaszoló tagállamok fele szerint az EKSZ nek jobban hozzá kellene járulnia az Unió külpolitikájának, és ezen belül például a regionális stratégiáknak a kialakításához.
Észrevételek 12 27 Az EKSZ mindeddig sem belső stratégiát, sem gazdálkodási tervet nem fogadott el. 2011-ben ugyanakkor a főképviselő/ alelnök három kezdeti prioritást jelölt ki, melyek a következők: a) az EKSZ mint működő intézmény létrehozása; b) a tíz meglévő uniós stratégiai partnerség továbbfejlesztése; c) válaszul az arab tavaszra az európai szomszédságpolitika megszilárdítása. E korlátozott számú prioritás mellett az EKSZ rugalmasan tudott alkalmazkodni a változó körülményekhez, és fontos közvetítőszerepet játszott a Koszovó és Szerbia közötti párbeszédben, valamint az iráni nukleáris programmal kapcsolatos tárgyalásokon. 28 Az EKSZ e prioritások megvalósulásának értékeléséhez sem célokat, sem részletes kritériumokat nem adott meg. Nem dolgozott ki továbbá átfogó tervezési keretet sem, így az egyes részlegek maguk döntenek tevékenységeik megtervezéséről. Ez csökkenti az EKSZ általános szintű hatékonyságát, mivel a feladatok és a források nem feltétlenül állnak összhangban a legfelső szintű célokkal. Az átfogó tervezési keret hiánya emellett megnehezíti azt is, hogy az EKSZ a tevékenységeit összehangolja a Bizottság éves munkaprogramjával, illetve a három egymást követő soros elnökség és a Tanács Főtitkársága által kidolgozott 18 hónapos trióprogrammal 26. Az EKSZ összetett felépítése nem könnyíti meg a részlegek közötti időben történő egyu ttműködést 29 Az EKSZ átfogó struktúrája összetett, részben amiatt, mert a hagyományos külügyminisztériumtól eltérően olyan további feladatokat is ellát, amelyeket jellemzően a védelmi vagy a belügyminisztériumok, illetve a hírszerző szolgálatok szoktak ellátni. Az országreferatúrák, amelyek leginkább a Bizottság korábbi Külkapcsolati Főigazgatóságától (DG RELEX) kerültek át az EKSZ hez, és a válságkezelési részlegek, amelyeket pedig a Tanács Főtitkárságától vett át a szervezet 27, két elkülönülő részleget képeznek a szervezeten belül, és utóbbi közvetlenül a főképviselő/alelnök alá tartozik. 30 Az EKSZ szervezeti felépítése piramidális szerkezetű, és összetettebb azoknál a külpolitikai részlegeknél, amelyek helyébe lépett: a) az országreferatúrák, amelyek az EKSZ alapfunkcióját látják el 28 több vezetési szintet tartalmaznak, mint azelőtt (lásd: Táblázat); b) több szervezeti egység van, köztük kisebb méretűek is (a vezetők hatásköre szűkebb, mert kb. 20%-kal kevesebb egy adott vezető beosztottjainak száma); c) az EKSZ nél kétszer annyi felsővezető dolgozik, mint elődeinél 29. 26 A hármas elnökséget 2007-ben hozta létre az Európai Tanács határozata, amely szerint az uniós tagállamok az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét három egymást követő soros elnökségi csoportokban töltik be, és e csoportok alkotják a triót. A trió létrehozásának célja a tanácsi munka folytonosságának és egységességének a biztosítása. 27 A 2009-ben megalakult Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság, a 2007-ben megalakult Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat, a 2002-es Helyzetelemző Központ és a 2001-es Katonai Törzs. Ezek a részlegek alapvető szerepet játszanak a válságokra válaszul adandó civil és katonai eszközök bevetésében (pl. katonai kiképzőmisszió indítása Maliban 2013 februárjában a Száhel övezet stabilitásának megszilárdításához), amelyekről a Tanács határoz. 28 Egy országreferatúrán az adott országra vonatkozó feladatokat egy vagy több EKSZ alkalmazott látja el. Az alkalmazottak földrajzilag illetékes részlegekbe szerveződnek. 29 A DG RELEX nél négy felsővezető (egy főigazgató és három főigazgató helyettes), a Tanács Főtitkárságán pedig két felsővezető (a főigazgató és a főigazgató helyettes) tevékenykedett. Az EKSZ nek ezzel szemben 13 felsővezetője van.
Észrevételek 13 Táblázat Vezetői szintek áttekintése az EKSZ, a DG RELEX és a Tanács Főtitkársága esetében Új struktúra Előző struktúrák EKSZ DG RELEX a Tanács Főtitkársága (hat szint) (öt szint) (öt szint) 1. Főképviselő/alelnök 1. Biztos 2. Ügyvezető főtitkár / operatív igazgató 1. Főtitkár 3. Főtitkárhelyettesek 4. Ügyvezető igazgatók 2. Főigazgató 2. Főigazgató 3. Főigazgató-helyettesek 3. Főigazgató-helyettes 5. Igazgatók 4. Igazgatók 4. Igazgatók 6. Osztályvezetők 5. Csoportvezetők 5. Csoportvezetők Forrás: Az EKSZ személyi állományának adatai és az Európai Unió hivatalos név- és címjegyzéke, 2010. 31 Az EKSZ fejnehéz szervezetének részben a tanácsi határozat az oka, mivel földrajzi területenként felelős főigazgatóságok létrehozását tervezte, és előírta, hogy az EKSZ személyi állományának egyharmadát a tagállamok delegálják. Mivel az EKSZ hez áthelyezett vezetői álláshelyek nagy részét már állandó tisztviselők töltötték be, az EKSZ egy olyan struktúrát alakított ki, amelyben nagy a vezetők aránya, és így lehetővé vált, hogy nagyszámú vezetői álláshelyet tagállami diplomaták töltsenek be. 32 A közös biztonság- és védelempolitikával foglalkozó, a Tanács Főtitkárságától átvett részlegek az évek során átfogó keretek nélkül, eseti alapon szerveződtek, és átfedések jöttek létre más válságkezelési részlegekkel 30. Az EKSZ megkezdte ugyan ezeknek a problémáknak a kezelését, de összetett folyamatról van szó, amelyben több tanácsi határozat módosításához egyhangú tagállami támogatás szükséges. Az EKSZ ezzel egy időben új mechanizmusokat is bevezetett a koordináció elősegítése érdekében, mint pl. a válságkezelési tanácsot és a válságplatformot (lásd: 1. háttérmagyarázat). 30 Elsősorban a válságkezelésért és az operatív koordinációért felelős részleggel, a biztonságpolitikai és konfliktusmegelőzési igazgatósággal, és bizonyos mértékig a globális kérdésekért és a terrorizmus elleni küzdelemért felelős osztállyal. Az ellenőrzés átfedésekre világított rá például a válságmegelőzés, a válsághelyzeti reagálás tervezése, az űrpolitika és a biztonsági ágazat reformja terén.
Észrevételek 14 1. háttérmagyarázat A válságplatform A válságplatform egy új koordinációs mechanizmus, amelynek feladata, hogy az EKSZ t és a Bizottságot egy adott válság kezelése esetén világos politikai és stratégiai iránymutatással lássa el. Az adott válság jellemzőitől függően a válságplatform összehozza a válságkezelési részlegeket, a földrajzi és horizontális részlegeket, és az érintett bizottsági részlegeket. Amennyiben válságplatform elindítására kerül sor, a földrajzi területért felelős ügyvezető igazgató az országgal kapcsolatos vezető szerepet átadja a válságkezelésért és az operatív koordinációért felelős ügyvezető igazgatónak, aki koordinálja az Unió reakcióját. Ebből adódóan az Unió egy időben csak korlátozott számú válságot tud kezelni, mivel a válságkezelésért felelős ügyvezető igazgatónak nem áll rendelkezésére elegendő erőforrás kettőnél több válság egyidejű kezelésére. Emiatt előfordulhat, hogy egy adott országra vonatkozóan felállított válságplatformot úgy kell megszüntetni, hogy a válság még fennáll és az Unió válasza még nem született meg (ez történt pl. Líbia esetében). 33 Az EKSZ nek van egy Vezetőtestülete, ebben a szervezet négy legfelsőbb szintű vezetője 31 vesz részt. A testület célja annak biztosítása, hogy az EKSZ tevékenységei következetesek legyenek és hozzájárulnak a főképviselő/alelnök által kitűzött politikai célok eléréséhez. Az EKSZ belső eljárásai értelmében a testület nem tekinthető meghatározott szereppel rendelkező és feladatokat ellátó kollektív entitásnak. Noha a Vezetőtestület megkönnyítette a koordinációt a legfelső vezetők között, a várakozásokkal ellentétben nem csökkentette a főképviselőre/alelnökre háruló munkaterhet, mivel még mindig 23 közvetlen alárendeltje van. 34 Csakúgy, mint a diplomáciai szolgálatok esetében, az információk időben történő elérése itt is kulcsfontosságú. A Számvevőszék az információs termékek két fő típusának előállítása és terjesztése tekintetében ellenőrizte a meglévő eljárások eredményességét. E két fő típus a következő: a) Az EKSZ az Európai Tanács elnöke, a Bizottság elnöke, a főképviselő/ alelnök és a biztosok által tartott ülések előkészítéséhez az információkérésekre kellő időn belül történő válaszadás révén nyújt támogatást. A válaszok előkészítése azonban elsősorban az EKSZ szervezeti felépítéséből adódó validálási eljárás miatt 32 viszonylag hosszú időt is igénybe vehet. Ezenkívül a részlegek ritkán kapnak visszajelzést a szöveggel, illetve annak az ülésnek a végleges eredményével kapcsolatban, amelyre az adott tájékoztató feljegyzés készült, és ez megnehezíti a feljegyzések minőségének javítását. 31 Az ügyvezető főtitkár, az operatív igazgató és két főtitkárhelyettes. 32 A mintában szereplő validálási eljárások átlagosan négy napot vettek igénybe, és volt közöttük olyan, amelyben öt validáló személy (osztályvezető helyettes, osztályvezető, igazgató, ügyvezető igazgató, a Vezetőtestület tagja) vett részt, mielőtt a dokumentum a Kabinethez érkezett, ahol előfordulhat, hogy a dokumentumot átfogalmazzák.
Észrevételek 15 b) Az EKSZ létrehozásával a hírszerző szolgálatok és a külképviseletek elsőként kerültek ugyanazon szervezethez, és ezzel megnőtt a lehetősége, hogy a politikai jelentéstétel és a hírszerzés együttesen támogassák a döntéshozatalt. A hírszerzési információk megosztása azonban még mindig korlátozott, mivel egyes címzettek esetében a gyakorlatban nehézséget okoz a minősített információk megosztása. E tekintetben a legtöbb uniós külképviselet még nincs felkészülve a minősített dokumentumok kezelésére, számos külképviseleti vezető esetében még nem került sor megfelelő nemzetbiztonsági átvilágításra, és a politikai, illetve hírszerzési jelentéstételhez alkalmazott rendszerek továbbra sem kompatibilisek egymással 33. Emiatt az EKSZ en belül és különösen a külképviseleteken a minősített információkhoz való hozzáférés és ezen információk felhasználása jelenleg súlyos akadályokba ütközik. Az Unió ku lönmegbízottjai nincsenek kellőképpen integrálva az EKSZ be 35 A közös kül- és biztonságpolitika egyik legrégebb óta alkalmazott eszköze az uniós különmegbízottak alkalmazása válságoknak vagy konkrét feladatoknak az Unió nevében történő kezelésére 34. A különmegbízottak, akiket a főképviselő/alelnök javaslata alapján a Külügyek Tanácsa jelöl ki, erőteljes támogatást élveznek a tagállamok részéről. 36 A különmegbízottak kezdetben fontos szerepet játszottak a külpolitikának a Tanács és a Bizottság közötti koordinálásának támogatásában, ez azonban az EKSZ létrejöttével feleslegessé vált. Ennek ellenére, figyelembe véve a regionális problémák és az eseti jellegű válságok kezelésével kapcsolatos különleges feladataikat, az EKSZ továbbra is hasznos eszköznek tekinti ezt a funkciót, a Tanács pedig értékes külpolitikai eszközként nagyra becsüli szerepüket. Ennek köszönhetően bár számuk egy átmeneti ideig csökkent (2010-ben 12, 2011-ben pedig 9 ilyen képviselő volt), 2013 végére már 11 lett a különmegbízottak száma. 37 A különmegbízottak széles körű megbízatással rendelkeznek. Ez nagyfokú rugalmasságot tesz lehetővé a végrehajtás során, ugyanakkor nehezebbé is teszi a teljesítmény értékelését. Annak ellenére, hogy ezt a funkciót eseti jellegű válságkezelési eszköznek tekintik, a különmegbízottak átlagosan nyolc évig vannak hivatalban, ami azzal a kockázattal jár, hogy számuk megnövekszik és megkérdőjeleződik a hivatalos EKSZ struktúrák szerepe. 33 Ez a Tanács Főtitkárságánál alkalmazott rendszerek öröksége, mivel azok kialakításakor törekedtek a civil és a katonai információk elkülönítésére. 34 Különmegbízottak 1996 óta állnak a Tanács rendelkezésére. Kezdetben a Tanács, ha szükségesnek ítélte, bármikor kijelölhetett különmegbízottat, de a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése óta már csak a főképviselő/alelnök javaslatára kerülhet sor a kijelölésre.
Észrevételek 16 38 2013 decemberében a 11 különmegbízottból hétnek a székhelye Brüsszelben, az EKSZ épületében volt. Az uniós különmegbízottak csak akkor integrálódnak az EKSZ struktúrájába, ha egyben külképviselet vezetői funkciót is betöltenek (ez a 11-ből négy képviselőt jelent, ezek mindegyikének székhelye az Unión kívül található). Egyértelmű eljárások hiányában az egyes különmegbízottak belátására van bízva, hogyan irányítják a koordinációt az EKSZ vonatkozó részlegeivel, és így megnő annak a veszélye, hogy fellépéseik nem állnak összhangban más uniós fellépésekkel. A felmérésben szereplő külképviselet vezetőknek csupán a fele gondolta úgy, hogy megfelelő tájékoztatást kaptak a különmegbízottak tevékenységeiről. 39 A különmegbízottak tevékenysége a Bizottság által kezelt uniós működési költségvetésből finanszírozódik, ezáltal a költségvetési megszorítások idején az EKSZ igazgatási költségvetése jelentős további forrásokkal egészül ki 35. Emiatt az EKSZ számára létrehozott igazgatási és gazdálkodási keretrendszer nem vonatkozik a különmegbízottakra, különösen a személyzeti kérdéseket, a béreket és az alárendeltségi viszonyt illetően, és arra kötelezi őket, hogy további adminisztratív és pénzügyi kötelezettségeknek tegyenek eleget, így azonban kevesebb idejük marad a politikai döntéshozatalra. Az EKSZ nehézségekkel szembesu lt a létfontosságú álláshelyeknek az átadott forrásokból történő betöltésekor 40 Az EKSZ adott forrásokkal és részlegekkel kezdte meg a működését, és alkalmazottait 2010. december 31-én érvényes státuszuk alapján helyezték át a szervezet állományába. 2011-ben az EKSZ kiindulási átvilágítást végzett, különös figyelemmel az országreferatúrák racionalizálására. 2012-ben indult egy második átvilágítás, ezúttal ambiciózusabb célokkal: az igények felmérése és az erőforrásoknak az uniós külpolitika prioritásaihoz való igazítása. E két átvilágítás eredményeképpen az EKSZ megerősíthette igazgatási és támogatási funkcióit, amelyek az EKSZ létrejöttekor még nem voltak megfelelő mértékben betöltve. 41 Annak ellenére, hogy 18 alkalmazott áthelyezésére került sor, a külképviseletek politikai részlegeinek személyzete még jelenleg sem teljes, és nem bocsátottak rendelkezésre további forrásokat számukra ahhoz, hogy a soros elnökséggel kapcsolatos feladatokat átvállalhassák. Ugyanígy, a vonatkozó részlegek 36 nem kaptak megfelelő új humán erőforrást a közös kül- és biztonságpolitika 2012- ben és 2013-ban, különösen a Líbiában, az Afrika szarva régióban és a Száhel övezetben zajló válságok kezelésére indított nagyszámú misszióinak operatív tervezésére és végrehajtására sem. 35 2012-ben a közös kül- és biztonságpolitika keretében a különmegbízottak finanszírozása 27 897 500 eurót tett ki, amely összeg az EKSZ 2012-es összkiadásának 5,7%-át jelenti. Ennek az összegnek a finanszírozása a közös kül- és biztonságpolitika operatív előirányzataiból történik. 36 Különösen a Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat, amelynek feladata a polgári KBVP missziók operatív tervezése és végrehajtása.
Észrevételek 17 42 A számvevőszéki ellenőrzés az éghajlatváltozás és az energiabiztonság mellett (lásd: 18. bekezdés) számos további olyan területre mutatott rá, ahol az adott témában nem volt megfelelő szakértelem, és ez különösen nagy problémát okozott: gazdasági és pénzügyi kérdések, közös biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos szakértelem külképviseleti szinten, az űrbeli tevékenységekre vonatkozó magatartási kódex, kiberbiztonság, migráció, szankciók és vagyonvisszaszerzés. A Bizottság fő partnerei a szolgálatok közötti konzultáció során a tematikus referatúrák: az EKSZ számára ez döntő fontosságú alkalmat jelent a politikai döntéshozatal irányának befolyásolására. Ezek a hiányosságok megnehezítik az EKSZ számára a belső politikák külső dimenziója tekintetében a szakpolitikai következetesség biztosítását. 43 A Tanács Főtitkárságához, illetve a Bizottsághoz tartozó külpolitikai részlegek különböző informatikai alkalmazásokat használtak. Az EKSZ létrehozása ráadásul új követelményeket is teremtett, pl. a külképviseletekkel való információmegosztás céljából biztonságos kommunikációs hálózatokra volt szükség. Az EKSZ azonban nem tudta kielégíteni a Bizottságtól és a Tanács Főtitkárságától örökölt alkalmazások frissítésével és integrálásával, valamint a külképviseletekkel és a tagállamokkal folytatott kommunikáció javításával kapcsolatos azonnali igényeit. 44 Az EKSZ nagymértékben függ a létszámtervben nem szereplő kirendelt nemzeti szakértőktől (2013 júniusában a központban és a külképviseleteken összesen 366 ilyen szakértő tevékenykedett). Ennek értelmében az EKSZ AD fokozatú alkalmazottainak több mint fele a tagállamok által meghatározott időre kirendelt és visszahívható alkalmazott, ami veszélyt jelent az EKSZ intézményi tudásállományára és üzletmenet folytonosságára nézve. A munkaerő felvételi eljárások hosszadalmasak és költségesek voltak, és nem korrigálták teljes mértékben a meglévő egyensúlyhiányt 45 Az EKSZ nek úgy kellett két és fél év alatt felújítania munkaerő állományát, hogy vezetői egyharmadát a tagállamokból toborozza: ilyen kötelezettségre az uniós intézmények körében eddig nem volt példa. Az EKSZ teljesítette ezt a célkitűzést. 46 Az egyharmados kötelezettség természetes létszámcsökkenés útján történő teljesítése önmagában is nehéznek bizonyult, mivel a meglévő alkalmazottak többsége végleges szerződéssel rendelkezett. Mindez negatívan érintette a karrierlehetőségeket, és emiatt számos alkalmazott távozott az EKSZ től, elsősorban olyanok, akiknek lejárt a megbízatásuk egy adott külképviseleten 37. Emiatt egyrészt értékes szaktudás veszett el az EKSZ számára, másrészt számos alkalmazott nehéz helyzetbe is került. 47 Az EKSZ munkaerő felvételi eljárásai hosszadalmasak, különösen a külképviselet vezetői álláshelyek tekintetében, ugyanis a főképviselő/alelnök az előválogatáson túljutó jelöltek mindegyikével interjút folytat, bármilyen méretű külképviseletről van is szó. Az eljárások emellett költségesek is, mivel számos jelölt az Unió területén kívül tartózkodik, az interjúkon azonban személyesen, Brüsszelben kell megjelenni 38. A főképviselő/alelnök szoros időbeosztása miatt nehéz előre megszervezni az interjúkat és elkerülni az utolsó pillanatban történő módosításokat, ami további költségekkel, késedelemmel és a média bírálatával jár. 37 A Brüsszelbe visszatérő külképviselet vezetők összesen 35%-a nem kapott eddig vezetői állást. 38 Az EKSZ munkaerő felvételi eljárásainak összköltsége nem ismeretes, mivel az EKSZ humánerőforrás részlege csak a tagállami diplomaták költségeit téríti meg, az uniós tisztviselők vonatkozó költségeit az uniós intézmények állják. Az az előírás, hogy a munkaerő felvételi eljárásokon részt vevő alkalmazottaik kiadásait a külképviseleteknek kell állniuk, szintén nyomást gyakorolt költségvetéseikre.
Észrevételek 18 48 A bizalmas pozíciók betöltésére meghirdetett munkaerő felvételi eljárásokon a tagállamok, a Tanács Főtitkársága és a Bizottság képviselői vesznek részt, ami a jelöltek származása tekintetében megkönnyíti a tárgyilagos eljárást. Az EKSZ azonban nem alakított ki a vezetőkre vonatkozó kompetenciakeretet, ami alapul szolgálhatna az előválogatáson túljutó jelöltek értékeléséhez. Az EKSZ ráadásul a lehetséges előnyök ellenére úgy döntött, hogy a vezető pozíciók betöltéséhez nem vesz igénybe értékelő központokat. Az értékelő központok például csökkenthetnék az interjúk szükségességét 39, további információkkal szolgálhatnak a jelöltek képességeiről, és meg tudnák állapítani a képzési és fejlesztési igényeket. 49 2013 szeptemberében továbbra is jelentős nemi és földrajzi egyenlőtlenségek álltak fenn, amelyek már a korábbi külpolitikai szervezetek esetében is megvoltak 40 : a) Az AD szintű álláshelyeken túl kevés nő dolgozott (34%), és a nők aránya még ennél is kisebb volt a külképviseleteken (az AD szintű állások 26%-a), illetve a vezető kategóriákban (21%). b) A vezetőknek mindössze 14%-a jött azokból a tagállamokból, amelyek 2004-ben, illetve 2007-ben csatlakoztak az Unióhoz, ez kevesebb, mint 21%, e tagállamok népességének az Unió össznépességéhez viszonyított aránya. 50 Az igényekhez képest nem elég célzottan nyújtottak felkészítő képzéseket az EKSZ alkalmazottainak, a tagállami diplomaták ugyanis a bizottsági eljárásokat és gyakorlatokat nem ismerik jól, az uniós tisztviselők pedig az új diplomáciai feladatuk ellátásához nem megfelelően képzettek. 2013 szeptemberétől azonban változások történtek a felkészítő képzések terén. 39 2012-ben 75, 2013-ban pedig 39 jelölt vett részt egynél több interjún. 2013-ban a legtöbbször interjúra hívott tíz jelölt összesen 37 interjún vett részt Brüsszelben. 40 2011 januárjában az AD szintű álláshelyeken dolgozók 28%-a volt nő és 13%-uk jött az Unióhoz 2004-ben, illetve 2007-ben csatlakozott tagállamokból.
Észrevételek 19 A Bizottsággal és a tagállamokkal való egyu ttműködés javul, de továbbra sem elég az EKSZ ben rejlő lehetőségek kiaknázásához 51 Ez a szakasz (51 67. bekezdés) a harmadik kérdésre (Eredményes volt az EKSZ nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködése?) ad választ. A Számvevőszék által alkalmazott kritériumok arra vonatkoztak, hogy az EKSZ nek a Bizottsággal és a tagállamokkal való együttműködéshez alkalmazott mechanizmusai eredményesek voltak e, mind a központ, mind a külképviseletek szintjén. A Bizottsággal való egyu ttműködés részben volt eredményes 52 Az EKSZ nek elviekben hozzá kell járulnia a külpolitika egységességének növeléséhez. Ez a megbízatás szoros együttműködést igényel a Bizottsággal, amely a Lisszaboni Szerződés értelmében felelős maradt bizonyos külkapcsolati területekért (ilyenek például a fejlesztés, kereskedelem, bővítés, humanitárius segítségnyújtás és a belső politikák külső vonatkozásai). 53 A Bizottság alelnökeként a főképviselő/ alelnök ugyan teljes körű szerepet tölt be a Bizottság döntéshozatali folyamatában, de munkájának jellegéből következően 2012-ben a bizottsági ülések kétharmadán nem tudott részt venni, és ezek között voltak olyanok is, amelyek közvetett vagy közvetlen hatással járnak az uniós külpolitikára. Ezenfelül az is bebizonyosodott, hogy nehéz hivatalos üléseket szervezni a külkapcsolati biztosok között: ezekből 29 hónap alatt összesen ötöt tartottak, és mindegyiket a Bizottság elnöke vezette 41. E tekintetben korlátozott eredmény született azzal kapcsolatban, hogy melyek is az alelnöki szereppel járó konkrét funkciók, illetve hatáskörök, különösen ami a többi biztos koordinálását illeti. Az alelnöki szerep hatásköre nem azonos azzal, amit a gazdasági ügyekért, a monetáris politikáért és az euróért felelős biztos esetében alkalmaztak (ezt az alelnöki pozíciót a pénzügyi válság súlyosságára adott válaszként 2011 októberében hozták létre 42 ). 54 A napi munka szintjén az EKSZ és a Bizottság különböző fórumokon hangolhatja össze tevékenységeit. A Számvevőszék megállapította, hogy az adott országokkal foglalkozó csoportok, a hírszerzési irányítóbizottság és a válságkezelési tanács a tervezettnél ritkábban ülésezik, és az üléseken nem minden releváns fél vesz mindig részt 43. A Bizottság Főtitkársága és a Szakpolitikai Koordinációs Egység heti koordinációs ülésein, valamint az EKSZ és a bizottsági főigazgatóságok részvételével a tanácsi munkacsoportok előkészítő munkálatai során tartott üléseken szisztematikusabb együttműködés folyt. 41 Az EKSZ működésének felülvizsgálata szerint: Sajnos ilyen ülésekre nem került elég gyakran sor. A Bizottság elnöke és a Főképviselő között a közelmúltban megegyezés született arról, hogy a biztosok Relex csoportjának rendszeresebben kell találkoznia, és ezeken az üléseken a Főképviselőnek kell elnökölnie. 42 A Bizottság azzal, hogy alelnöki pozícióvá tette, és a pozíciót betöltő személyt további munkaeszközökkel látta el, megerősítette a gazdasági ügyekért, a monetáris politikáért és az euróért felelős biztos szerepét. 43 Az adott országokkal foglalkozó csoportok üléseit az egyes földrajzi részlegek szervezik évente átlagosan kétszer vagy háromszor, és azokon gyakran nem vesz részt minden szereplő (pl. a tematikus referatúrák, a közös biztonság- és védelempolitikai részlegek vagy az uniós különmegbízottak). Az EKSZ terrorizmus elleni küzdelemért és fejlesztési kérdésekért felelős ügyvezető igazgatósága, a Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága, a Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság EuropeAid és a különmegbízottak nem képviseltetik magukat a válságkezelési tanácsban. A bizottsági főigazgatóságok közül egyedül a Belügyi Főigazgatóság van jelen a hírszerzési irányítóbizottságban.