MUNKAVÉDELEM 1.5 A veszély, a kockázat és az elővigyázatosság fogalmak jelentősége a zavarelhárítási jogi kérdésekben Tárgyszavak: veszély; kockázat; elővigyázatosság; fogalommeghatározás; jogi kategória. A teljes német műszaki biztonsági jog, beleértve a környezet- és munkavédelmi jogot és ezzel együtt a zavarelhárítási jogot is, a veszély különböző szinonimáit alkalmazza meghatározásaiban. Időközben az újonnan megszületett jogi előírásokban (pl. vegyszertörvény, rendelkezés a veszélyes anyagokról, géntechnikai törvény) már a kockázat fogalma is szerepel. A kockázat fogalma természetesen a régebbi német törvényekben is előfordult, azonban a elővigyázatosság fogalomköréhez kapcsolódott, míg a nemzetközi jog területén egy nemkívánatos esemény számszerűen megadott bekövetkezési valószínűségét jelenti. Az EU bizottság, ill. a brüsszeli tanács ugyanakkor a kockázat fogalmával fejezi ki a német veszély szó jelentését. A német jogban a veszély, elsősorban a hatósági joggyakorlatban már több, mint két évszázada elfogadott jogi fogalom. Így például az 1794. évi porosz jogi megfogalmazás szerint: a nyilvánosság nyugalmának, biztonságának és rendjének megőrzése és a közösségnek, vagy egyes tagjainak a fenyegető veszélytől való megóvása a közigazgatás feladata. A későbbi joggyakorlatban is a közigazgatási értelmezés szerinti veszélyfogalmat olyan helyzetként definiálták, amelyben valamilyen esemény akadálytalan lefolyása olyan állapothoz vagy viselkedéshez vezet, amelyek kellő valószínűséggel a védelmet igénylő javak, a közbiztonság és a közrend megzavarását eredményezné. Hasonló megfogalmazások szerepelnek a tartományok közigazgatási, ill. veszélyelhárítási törvényeiben is. Így tehát a veszély fogalma a hatósági és rendészeti jog központi fogalmaként szerepel, mivel veszély fellépte képezi a hatósági beavatkozás előfeltételét. A hatósági veszélyfogalom definíciójának két lényeges eleme: a közbiztonság és a közrend megsértésének bekövetkezése és egy kár felléptének elegendő valószínűsége. Így tehát nyilvánvaló, hogy a veszély fogalom impliciten, bár csupán minőségileg, kvalitativen fejezi ki a veszélyt kiváltó esemény bekövetkezésének valószínűségét.
Azonban a gyakorlatban a fenti megfogalmazások alkalmazása olykor olyan kérdéseket is felvet, amelyeket nem lehet egykönnyen megoldani. Így például esetenként jelentős prognosztikai képességet igényelt a döntésre hivatott hivatali illetékestől annak megállapítása, hogy először is egy bizonyos helyzetben számítani lehet-e káresetre és ha igen, az milyen jellegű és milyen kiterjedésű lehet. Másodsorban ellenőrizni köteles, milyen valószínűséggel fog a károsodás fellépni és ennek mérete olyan-e, hogy az indokolja a jogilag alátámasztott beavatkozást. A környezetvédelmi törvény is átvette a közigazgatási joggyakorlat veszélyfogalmát, de azt nem definiálja részletesebben. Mindenesetre utal a törvény céljaira: amennyiben engedélyezésre kötelezett létesítményről van szó, akkor védenie kell a veszélyektől az embereket, állatokat és növényeket, a talajt, a vizet, az atmoszférát, valamint a kultúrát és egyéb javakat. Az immissziók (káros környezeti hatások) által előidézett veszélyeken kívül, amelyekre egyébként is mindig érvényes volt a kötelező elővigyázatosság, figyelembe kell venni az emissziók által előidézett egyéb veszélyeket is. A törvény a védelmen kívül újdonságként az egyéb veszélyekkel szembeni elővigyázatosságra is kiterjed. A zavarelhárítási jog szerint egy létesítmény, vagy egy üzemrész üzemeltetőjének védelmi kötelezettsége ezeknek a veszélyeknek csupán egy részére, mégpedig a súlyos veszélyek elleni védelemre vonatkozik. Egyéb, ill. másként előidézett veszélynek tekinti a közvélemény a tüzek és robbanások közvetlen kihatásaként fellépő veszélyeket. A súlyos veszély definíciója: amely az emberi életet veszélyezteti vagy súlyos egészségi károsodást okozhat, amely nagyszámú ember egészségét befolyásolhatja vagy a környezetet, különösen az állatokat és növényeket, a talajt, a vizet, az atmoszférát, valamint a kultúrát vagy egyéb javakat károsíthatja, melyeknek megváltozó állománya, ill. használhatósága a közjót befolyásolhatná. Ezzel szemben sajátosan, idegenszerűen hangzik a veszély német definíciója, amely szerint: a veszély egy veszélyes anyag vagy egy konkrét helyzet fennállása, amely az emberi egészséget vagy a környezetet károsíthatja. A zavarelhárítási rendelet szerint figyelembe veendő veszélyek azok a súlyos, vagyis kvalifikált veszélyek, amelyek a normális üzemi balesetek általános veszélyspektrumából kiemelkednek. Közvetlen súlyos veszélyt kiválthat többek között egy mérgezőgáz-kibocsátás vagy metángázfelhő, egy égő ásványolajtartály által kiváltott hőhatás, egy robbanás által előidézett nyomáshullám vagy omladékok lezuhanása. Az egészséget vagy a környezetet károsító anyagok veszélyes hosszú távú hatása későbbi időpontban is érvényesülhet, pl. amikor ezek az anyagok lerakódtak a talajra vagy bekerül
tek a vízbe, különösen a talajvízbe. Nem az a lényeg, hogy egyszeri spontán vagy hosszú időn át hatást kifejtő eseményről van-e szó. A jelenség megítélésének előfeltétele az arra vonatkozó prognózis, hogy a veszélyesnek tűnő esemény akadálytalan lefolyása vagy ilyen helyzet esetében számítani kell-e a fenti definíciók szerinti káresetre. Közismert azonban, hogy minden prognózis bizonytalansági tényezőkkel terhelt. Egyszerű helyzetben egy meggondolt, jól képzett és tapasztalt személy általános élettapasztalataiból, vagyis hasonló események lefolyásából következtetve, esetleg a logikai összefüggések és a természeti törvények alapján, könnyen meg tudja becsülni az események menetét és következményeit. Problémák merülhetnek fel, ha az okozati összefüggések tisztázatlanok vagy nehezen megítélhetők, és ilyenkor a helyzet bonyolultsága miatt az általános élettapasztalat már nem elegendő a helyzet megbízható megítéléséhez. Ilyen esetekben különleges tudományos ismeretekre és felismerésekre vagy különleges műszaki tapasztalati ismeretekre van szükség. Általában nagy tapasztalatú szakemberek véleményét igénylik. A gyakorlatban ennek ellenére előfordulhat, hogy még a szakértő megállapításaiban is sok a bizonytalansági tényező és tisztázatlan marad a károsodás következménye. A jogi megítélés szerint egy védelmet igénylő tárgy vagy személy akkor van veszélyben, ha egy esemény akadálytalan lefolyásakor a kár bekövetkezése kellő mértékben valószínű. A kár bekövetkezésének valószínűségét ismét egy prognózis alapján lehet meghatározni. Ez a tények és valamennyi lényeges körülmény ismeretében elvégezhető. Egyszerűbb esetekben ismét az élettapasztalatokból lehet kiindulni. Amennyiben a helyzet bonyolultabb, ez már nem elegendő. Ilyenkor egy kár bekövetkezési valószínűségének becsléséhez szakértői ismereteket kell igénybe venni. Csupán ritkán, amikor a szükséges adatok rendelkezésre állnak és van, aki a nagyobb idő- és számításigény költségeit vállalja, fordulhat elő, hogy egy kár bekövetkezésének valószínűségét mennyiségileg határozzák meg. Legtöbb esetben megelégszenek olyan minőségi kijelentésekkel, mint a bekövetkezés valószínűsége igen nagy, nagy, kicsi, nagyon kicsi stb. Az ilyen szakértői kijelentések alapján a döntésért felelős személynek kell megítélnie, elegendő-e a bekövetkezés valószínűsége ahhoz, hogy a törvény értelmében megfelelő beavatkozásra kerüljön sor. A Szövetségi Közigazgatási Bíróságnak a vizek védelmében hozott határozata a mérvadó annak meghatározása szempontjából, hogy egy adott kár bekövetkezési valószínűsége esetében elegendő-e a jogilag meghatározott elhárítási rendszabály. A határozat összefüggésbe hozza a várható kár mértékét és jellegét a várható káresettel, vagyis a jog védelme alatt álló berendezést fenyegető károsodással. A veszély nagyságát a bekövetkezés valószínűségének és a kár nagyságának a szorzatával lehet jellemezni. Meggondolandó azonban, hogy valamilyen esemény akármilyen nagy pontossággal meghatározott valószínűsége semmit sem mond az esemény bekövetkezésének
várható időpontjáról. Az eseményre a vizsgált időköznek az elején, a közepén vagy akár a végén is sor kerülhet. A kockázat fogalma A veszéllyel szemben a kockázat még nem jogi fogalom. A kockázat fogalma az EU jogrendjének az érvényesülése függvényében mindinkább meghonosodik a német jogrendben. Az európai nyelvekben meghonosodott rizikó kifejezés az arab rizq szóból származik, melynek jelentése az Istentől és a sorstól függő lét. Ebből vezethető le a spanyol arrisco, az olasz rischio, melynek jelentése veszély, kockázat, rizikó. Az angol nyelvben a risk szó lett általános. Ezek a risk, ill. richio kifejezések egyenértékűek a német veszély és rizikó szavak értelmével, vagyis a német nyelv két kifejezésére ugyanazt a szót használják. Bár az angol nyelv a risk szón kívül a danger és hazard szavakat is ismeri, azonban az angol értelmező szótár szerint gyakorlatilag nincs különbség a risk, a danger és a hazard között, vagyis egymás szinonimái. Ugyanez a helyzet a német nyelvben is, ahol nem különböztetik meg a veszély és a rizikó szavakat, amelyek egymás szinonimái. Ez a műszaki nyelvre is érvényes. A gyakorlatban azonban ez fogalomzavarokhoz vezet, amit legjobban az EU irányelvek lefordításának problémája bizonyít. Az angol nyelvből a risk szót gyakran nem a veszély, hanem a rizikó szóval adják vissza, ami helytelen, mert a veszély szót kellene használni. Ezzel kapcsolatban meg kell említeni, hogy a természettudományok művelői és a biztosítási intézetek matematikusai (a jogi veszély kifejezéshez hasonlóan) a kár nagyságának és bekövetkezési valószínűségének szorzatát értik. Nem különböztetik meg egymástól a veszély és a kockázat kifejezéseket, mert ennek sem műszakilag, sem biztosítási matematika szempontjából nincs jelentősége. Viszont a joggyakorlatban ez problémákat okoz. Az is megkérdőjelezhető, hogy a kockázat kifejezés nem jogi fogalom, mivel újabb törvényekben és rendeletekben, pl. a vegyszertörvényben, a géntechnika biztonsági rendelkezéseiben, számos bioanyag-rendeletben, mind gyakrabban alkalmazzák. Fel kell tételezni, hogy ezeken a helyeken a kockázaton tulajdonképpen a veszélyt értik, mint annak szinonimáját. Kétségtelen, hogy a kockázat és a veszély fogalmakat a bizonytalanság kritériuma különbözteti meg. Amikor veszélyről beszélünk, kétségtelen, hogy az események akadálytalan lefolyása esetében, kellő valószínűséggel be fog következni a kár. Ugyanakkor a kockázatot általánosságban valamilyen hátrányos esemény bekövetkezésének lehetőségeként definiálják. Ezek szerint a műszaki kockázat -on valamilyen műszaki rendszer előállításakor vagy használatakor a nemkívánatos hatás lehetséges, azonban bizonytalan bekövetkezését kell érteni.
A gyakorlat azt bizonyítja, hogy minél inkább közeledik a veszély valószínűsége a bizonytalanság tartományához, annál inkább a kockázattal lesz meghatározható. Emiatt a veszély és a kockázat fogalmát sohasem lehet egymástól élesen elválasztani. A veszélyküszöb helyzetével kapcsolatos bizonytalanság okozza a legtöbb nehézséget és problémát a közigazgatási gyakorlatban. Ez egyaránt vonatkozik a káresettel kapcsolatos kár mértékének előrejelzési lehetőségére, mind pedig ennek bekövetkezési valószínűségére. Egy esemény kockázatként való érvényesülésének fontos tényezője a bizonytalanság és annak hiányos felismerési lehetősége. Egyes nézetek szerint a műszaki bizonytalanság és a veszély elhárításának jogi értelmezése szerint minden veszély egyúttal kockázat is, azonban nem minden kockázat veszély. Másként kifejezve a kockázat minden nemkívánatos következményre vonatkozhat, viszont a veszély csak jogilag helytelenített következményre. Eszerint a definíció szerint a kockázat és a veszély egyaránt vonatkozik a kárra, azonban a veszély esetében csupán a megfelelő valószínűséggel egyenértékű. Végeredményben a kockázat két teljesen eltérő jogi következménnyel járhat. Ha ugyanis adott a veszély, akkor a hatóság köteles a jogban szereplő utasítások vagy tilalmak erővel való érvényesítésére, mindenekelőtt akkor, amikor az emberi élet, az egészség vagy a környezet forog veszélyben. Ezen a területen a harmadik fél (a szomszédok) védelme is érvényesül, vagyis jogosultak az illetékes hatóságok beavatkozására és cselekvésére és ezt a bíróság előtt is érvényesíthetik. Ilyen például az az eset, amikor egy engedélyköteles berendezés üzemeltetőjének kötelessége azt úgy üzemeltetni, hogy ne lépjenek fel káros környezeti hatások és egyéb veszélyek. Amennyiben ezt a kötelezettségét nem teljesíti, ismét a hatóságok feladata a megfelelő intézkedés. A veszélyküszöb alatti kockázat esetében a hatóságnak jelentős mértékben szabad keze van az intézkedésre. Ez annál is inkább érvényes, minél jobban megközelíti a kockázat azt a területet, ahol a kis károsító hatás következtében, vagy annak egészen csekély valószínűsége miatt, az elfogadhatónak, ill. szociálisan megfelelőnek tekinthető. Ezt a területet nevezik általánosságban maradék kockázatnak. A kockázattal kapcsolatos elővigyázatosság köréből a harmadik fél védelme ki van zárva, mivel nem sérülnek a személyiségi jogok. A német joggyakorlatban ma már nemcsak a káros környezeti hatásokkal, hanem egyéb veszélyekkel, jelentős hátrányokkal és komoly zaklatásokkal szemben is az elővigyázatosságon kívül kötelezőek a technika jelenlegi állásának megfelelő rendszabályok. Az elővigyázatosság fogalma Az EU előírásainak megfelelően a német joggyakorlatban már érvényesítik a követelményt, amely szerint nemcsak rendszabályokat kell foganatosítani
a környezeti károk ellen, hanem a környezetszennyezés megakadályozására megfelelő elővigyázatossági rendszabályokra van szükség. Környezetszenynyezésen olyan eseményeket is kell érteni, amelyek az ember és a környezet károsítását eredményezhetik. Az elővigyázatossági elv értelmében kell javítani a környezeti feltételeket, elkerülni a károsnak tekinthető környezeti hatásokat, megkönnyíteni a környezeti hatások károkozásának bizonyítását, igazságosan elosztani a megengedhető környezeti terheléseket. A veszélyek elhárításának jogi fogalomkörébe tartozik többek között a veszély megelőző elhárítása, amely kétség kívül szorosan kapcsolódik a kockázati területhez. A veszélyek megelőzése annyit jelent, hogy nem szabad az elhárító rendszabályokkal addig várni, amíg nyilvánvalóan vagy konkrétan fel nem lép a veszélyhelyzet. Már egy üzem vagy berendezés létesítésekor foganatosítani kell minden olyan műszaki és szervezési rendszabályt, amellyel ki lehet küszöbölni minden, esetleg veszélyt okozó előfeltételt. A környezetvédelmi joggyakorlatban éles vita bontakozott ki a veszély és kockázat, valamint az elővigyázatosság és megelőzés fogalmak körül. Bár ez eléggé elvontnak tűnik, azonban egy üzem vagy egy károsult esetében jogi jelentőségű, vajon egy bizonyos előírás megelőző, vagyis egy, még mindig a veszély tartományán belüli jellegű, vagy pedig elővigyázatossági, vagyis a veszélyküszöbön aluli kockázati tartományhoz tartozik. Amennyiben egy törvényi előírás a veszély megelőzését szolgálja, a harmadik felet is védi, és egy üzem szomszédai adott esetben a közigazgatási bíróságon nyújthatnak be keresetet. A csupán elővigyázatossági előírás a harmadik fél számára nem nyújt védelmet, tehát a szomszédok nem tehetnek panaszt a bíróságon. A maradék kockázat fogalma Míg időközben a kockázat fogalma valószínűleg jogilag is elfogadottá vált, ez nem vonatkozik a maradék kockázatra. A maradék kockázat szerepe ott kezdődik, ahol a kockázat már annyira csekély, hogy a jog nem kötelezhet a lehetséges veszélyekkel szemben megelőző rendszabályokra. Ezt a határt általában a (biztonság)technika jelenlegi állapota határozza meg. Ez azonban nem éles határ, hanem cseppfolyós, esettől függően többé kevésbé széles területre terjed ki. Minél jobban megközelítjük a kockázati terület alsó határát, annál jobban érvényesül a viszonylagosság. Ezt úgy kell érteni, hogy annál inkább kell mérlegelni, arányosak-e a védelmi rendszabályokra fordított kiadások az elérhető biztonság mértékével, minél jobban megközelítjük a maradék kockázat érvényességi területét. A Kalkar atomtechnikai üzemmel kapcsolatos bírósági döntés értelmében az úgynevezett nulla kockázat nem követelhető meg.
A társadalmilag még elfogadható határérték szempontjából a technika mai állása szerinti megfogalmazás ugyan egyszerűnek és magától értetődőnek tűnik, azonban a gyakorlatban nem is egyszer nagy problémákat okoz. Ugyanis, hogy ésszerűen mi felel meg a technika jelenlegi állásának, erről a berendezéseket üzemeltetők, a hatóságok és a szakértők véleménye gyakran rendkívül eltér egymástól. Következtetések Az immissziók hatásával szembeni védelem szempontjából az engedélyezésre kötelezett létesítmények előírásszerű üzemeltetésére érvényes ún. háromlépcsős modell megállapításai a következők. Veszély esetében egy kár bekövetkezésére nagy valószínűséggel lehet számítani. Kockázat esetén kár lehetséges vagy nem kizárható, azonban a kár bekövetkezésének valószínűségét nem lehet a szükséges bizonytalansággal előre jelezni (kockázati elővigyázatosság a károsodási küszöb alatt van). Maradék kockázat: a kár bekövetkezését nem lehet kizárni, mert a kockázatcsökkentő rendszabályok ellenére is a kár mégis előfordulhat. Jogilag azonban engedélyezett és ennek megfelelően társadalmilag elfogadható a maradék kockázat. A német joggyakorlatban mindenesetre egyelőre tisztázatlan, mit kell elővigyázatosságon és mit megelőzésen érteni. Sok esetben a háromlépcsős modell kétlépcsőssé alakul át, amikor a második fokozat, a kockázat kiesik. Mindenesetre a törvényhozóktól el kell várni, hogy ezeket a tisztázatlan kérdéseket rendezzék, még mielőtt vitatható bírósági döntésekre kerülne sor. (Dr. Barna Györgyné) Wietfeldt, P.: Zur Bedeutung der Begriffe Gefahr, Risiko und Vorsorge im Störfallrecht. = Technische Überwachung, 43. k. 4. sz. 2002. p. 39 46. Favaro, M.: Des risques au travail. = Préventique-Sécurité, 2001. 60. sz. nov./dec. p. 39 41. EGYÉB IRODALOM Útmutató a munkahelyi egészségvédelmi és biztonsági irányítási rendszerekhez. = Munkavédelem és Biztonságtechnika, 14. k. 1. sz. 2002. p. 11 20. Bónusz J.: Gondolatok a veszélyes anyagokról. = Biztonság, 14. k. 1. sz. 2002. p. 13 14. Új katasztrófavédelem monitoring rendszer. = Biztonság, 14. k. 1. sz. 2002. p. 15 16.