Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek Jegyzet Budapest, 2014
Nemzeti Közszolgálati Egyetem Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: DR. GYERGYÁK FERENC, DR. BENDE-SZABÓ GÁBOR A tananyag hatályosításában közreműködött: DR. GYERGYÁK FERENC, SZÖLLŐSINÉ DR. CSEPELI ÁGOTA, DR. SEEREINER IMRE ALFONZ DR. BORBÁS BEATRIX, SZMETANA GYÖRGY TIBOR, DR. SZABÓ ZSUZSANNA, DR. BOROS ANITA, DR. BALLA ZOLTÁN Budapest, 2014. javított kiadás kézirat lezárva: 2014. január 31. ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2014 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress
Tartalomjegyzék 1. A jogalkotás tartalmi kérdései 5 1.1. Társadalmi normák erkölcsi normák jogi normák 5 1.1.1. Társadalmi normák 5 1.1.2. Erkölcsi normák 6 1.1.3. Jogi normák 6 2. Magyarország jogforrási rendszere 9 2.1. A jogforrási rendszer elemei 9 2.1.1. A törvény 11 2.1.2. A rendeletek 14 2.2. Közjogi szervezetszabályozó eszközök 20 2.2.1. Normatív határozat 21 2.2.2. Normatív utasítás 21 2.2.3. a korábbi állami irányítás egyéb jogi eszközei -nek jogi sorsa 21 2.3. A jogszabályok kötelező ereje érvényesség, hatályosság 22 2.3.1. A jogszabályok érvényessége 22 2.3.2. A jogszabályok hatálya 23 2.4. A nemzetközi és az uniós jog 25 2.4.1. A nemzetközi jog 26 2.4.2. Az uniós jog 26 3. A jogalkotási eljárás és jogszabály-szerkesztési ismeretek 27 3.1. Jogállam és jogalkotás 27 3.2. A jogalkotási eljárás 28 3.2.1. A jogalkotás tervezése, a jogszabályok előkészítése 28 3.2.2. A jogszabálytervezet szerkesztése, szövegezése 29 3.2.3. A jogszabálytervezetek véleményezése 36 3.2.4. A tervezet jogalkotó szerv elé terjesztése, elfogadása 38 3.2.5. A jogszabályok kihirdetése és közzététele, a hivatalos lap 41 3.3. A jogszabály hatályosulásának vizsgálata 42 3.4. A dereguláció 43 3.5. A magyar jogalkotás tipikus tartalmi és formai hibái 44 4. Általános jogalkalmazási ismeretek 47 4.1. A jogalkalmazó tevékenység fajtái 47 4.2. A jogalkalmazás szervei 48 4.3. A jogalkalmazás folyamata 48 3
tartalomjegyzék A közigazgatási hatósági eljárás 49 5.1. a közigazgatási eljárás és eljárásjog fogalma, kialakulása, szakaszai 49 5.1.1. A közigazgatási eljárás és eljárásjog fogalma 49 5.1.2. a közigazgatási eljárásjog kialakulásának rövid vázlata 51 5.1.3. A közigazgatási eljárás szakaszai és a Ket. felépítése 51 5.2. A közigazgatási hatósági eljárás alapelvei 53 5.2.1. a közigazgatási hatósági eljárás alapelvei és az alapvető rendelkezések fogalma, rendeltetése 53 5.3. A közigazgatási hatósági jogviszony és a törvény hatálya 60 5.3.1. A közigazgatási hatósági jogviszony 60 5.3.2. A Ket. hatálya 61 5.4. Joghatóság, hatáskör, illetékesség 65 5.5. az első fokú eljárás megindulása és az alapeljárás legfontosabb intézményei 68 5.5.1. Az eljárás megindulása és annak jogkövetkezményei 68 5.5.2. a kérelem érdemi vizsgálata és az ahhoz kapcsolódó eljárási cselekmények 71 5.6. A tényállás tisztázása és a bizonyítás 89 5.6.1. A bizonyítás egyes eljárási cselekményei 91 5.7. A hatósági ellenőrzés 105 5.8. A hatóság döntései 106 5.8.1. A hatósági döntések fajtái 106 5.8.2. A hatósági döntések jogerőre emelkedése 112 5.8.3. A hatósági döntések kijavítása, kicserélése, kiegészítése 113 5.9. jogorvoslat és döntés-felülvizsgálat a közigazgatási hatósági eljárásban 116 5.9.1. A kérelemre induló jogorvoslati eljárások 117 5.9.2. A hivatalból induló döntés-felülvizsgálati módok 125 5.9.3. A semmisség 127 5.10. A végrehajtás 128 5.10.1. a végrehajtás előfeltételei és megindítása, foganatosítása 128 5.10.2. A végrehajtásai szakasz egyéb speciális szabályai 134 5.11. a közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai 136 5.12. az eljárási költség és annak megelőlegezése, valamint viselése az eljárás során 138 5.13. Az elektronikus ügyintézés 140 4
1.1. A jogalkotás tartalmi kérdései 1.1. Társadalmi normák erkölcsi normák jogi normák 1.1.1. Társadalmi normák Amióta létezik társadalmi együttélés, azóta szabályozzák normák. Minden közösségnek vannak olyan társadalmi normái, magatartási szabályai, amelyek egy bizonyos magatartást előírnak, megengednek, illetőleg megtiltanak az adott közösség tagjai számára, és amelyek be nem tartását a közösség szankcionálja. Tekintve, hogy ezekre az együttélést rendező szabályokra minden közösségnek alapvető szüksége van, a társadalmi normák egyidősek az emberi közösségekkel. A társadalmi normák egy adott közösség egységének megteremtése érdekében az alábbi funkciókat töltik be: Magatartásmintát nyújtanak a társadalom tagjai számára, tájékoztatnak arról, hogy adott esetben mi a helyes, a követendő magatartás, és azt elő is írják. Közreműködnek a társadalom tagjai között keletkezett konfliktusok rendezésében. Lehetővé teszik mások magatartásának az értékelését, ahhoz értékelési alapot nyújtanak. Lehetővé teszik mások magatartásának a kiszámíthatóságát tekintve, hogy a normába foglalt magatartás kalkulálhatóvá válik a minősítés következtében. Az, hogy a társadalmi norma ezen közösségteremtő feladatát teljesíteni tudja, alapvetően három elem megléte szükséges, amely elemek a norma nyelvi megfogalmazásában összeolvadnak, csak logikai elemzés útján választhatók el egymástól. A társadalmi norma három eleme tehát: a magatartás megjelölése, körülírása; a magatartás normatív minősítése, vagyis tilossá, kötelezővé vagy megengedetté nyilvánítása; a következmények előírása, amely valamely előírás követését honoráló előny kilátásba helyezésében vagy szankció (büntetés) meghatározásában ölthet testet. A társadalmi normák legfontosabb sajátosságai a következők: A társadalmi normák magatartásmintát tartalmaznak, így befolyásolják az emberek viselkedését. A társadalmi normákra jellemző a tartós időbeli érvényesség. A társadalmi normákat az ismételtség vagy az ismétlődésre törekvés jellemzi. A bennük megfogalmazott követelmény nem egyszeri viselkedésre irányul, hanem a hasonló helyzetek minden esetére, azaz ismétlődő helyzetben ismétlődő magatartásra köteleznek. 5
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul A társadalmi normák jellemzője az általánosság. A társadalmi normák általánosan megfogalmazott és általánosan követendő előírásokat, magatartásmintákat jelentenek, amelyeket az azonosan ismétlődő társadalmi kapcsolatokban a közösség tagjainak követniük kell. A társadalmi normák formai eleme a szankció, vagyis a normasértés esetére kilátásba helyezett, a normasértő személy számára hátrányos következmény előírása. A szankció a társadalom, a közösség tagjai vagy képviselői számára a magatartás-előírás megsértése esetére előírja a kilátásba helyezett hátrány érvényre juttatását is. 1.1.2. Erkölcsi normák A társadalmi normák sajátos csoportját képezik az erkölcsi normák, amelyek szintén a társadalmi viszonyokat szabályozzák. A társadalmi normák rendszerén belül a jog és erkölcs viszonya a társadalomfejlődés és a tudományos gondolkodás ősi, örök dilemmája. A társadalom fejlődési fokától, a társadalom, az állam és a jog viszonyában tartalmat jelentő társadalmi viszonyok alakulásától függ, hogy az adott társadalomban az erkölcsi normák és a jog milyen kapcsolatban állnak egymással, hogy a kényszer milyen körben és módon válik betartásukat motiváló tényezővé. Az erkölcsi kényszer súlya, szigora általában enyhébb a jogi kényszeréhez képest. A kényszert alkalmazó tényező szempontjából az erkölcs túlnyomórészt nem formális, azaz érvényesítéséről nem valamilyen társadalmi szervezet gondoskodik. Tipikus megnyilvánulási formája a megvetés, a közvélemény elítélő állásfoglalása, rosszallása. Az erkölcs normái a megfogalmazás pontossága, követelményeinek általánossága és egységessége tekintetében messze a jogi normák mögött maradnak. Számos olyan területe van a társadalmi együttélésnek, ahol a jogi és erkölcsi norma helyenként egymást kiegészítő módon, helyenként párhuzamosan, megint máshelyütt egymással ellentétesen szabályoz. Ezek az eltérések egy közösségen belül egymással kölcsönhatásra lépve erősíthetik, illetve gyengíthetik a jog és az erkölcs által diktált magatartási szabályok érvényesülését. Abban az esetben, ha a társadalmi és erkölcsi normák nem elegendők ahhoz, hogy valamely magatartás tanúsítását vagy az attól való tartózkodást biztosíthassák, szükségképpen felmerül az állami közhatalmi kényszer által garantált jogi szabályozás iránti igény. Az ehhez tapadó kényszer és szankció markáns biztosítékaivá lesznek ilyenkor annak, hogy a kötelezett jogkövető magatartást tanúsítson. 1.1.3. Jogi normák A jogi normák mint a társadalmi normák egy csoportja az állam megjelenésével jöhettek létre, és a társadalmi normák általános kategóriájához képest rendelkeznek bizonyos csak rájuk jellemző sajátosságokkal. Ilyen megkülönböztető jegy az, hogy a jogi normák keletkezése minden esetben állami, közhatalmi szervekhez kötődik, továbbá azok a társadalom minden tagja számára kötelezőek, illetőleg azok érvényesülését végső soron az állam kényszerítő ereje biztosítja. 6
1. A jogalkotás tartalmi kérdései A jogi norma fogalmát az alábbiak szerint határozhatjuk meg: a jog olyan magatartási szabályok összessége, amelyek: keletkezése állami szervekhez kötődik, azaz azokat az állam, illetőleg a közhatalom bocsátja ki vagy ismeri el (vagyis a már kialakult magatartásszabályok megsértéséhez államilag kényszerintézkedéseket, hátrányokat fűz); általánosan kötelezőek; érvényesülését az állami szervek végső soron kényszerrel ténylegesen biztosítják. A fogalmi elemek értelmezése keretében kiemeljük, hogy állam vagy közhatalom alatt a szóban forgó állam mindenkori alkotmányos berendezkedésében a közhatalmi szerveket jelenti, a magatartási szabály általánossága pedig azt jelenti, hogy a jogi normák az emberek egy kisebb-nagyobb csoportjára nézve és a csoporton belül megkülönböztetés nélkül mindenkire nézve általános normaként szabályoznak. A szabályozás pedig mindig absztrakt módon valósul meg ez azt jelenti, hogy a jogalkotó általában törekszik a tipikus, az együttélés során gyakorta előforduló élethelyzetek szabályozására, típus-magatartások szabályozására. A jogi normák szerkezetükre nézve három elemből állnak, hipotézisből, diszpozícióból és szankcióból. Az első szerkezeti elem a hipotézis vagy feltétel. Ez az elem jelöl egy olyan tényállást, amely bekövetkezése esetén a jogalkotó egy meghatározott magatartást ír elő vagy tilt el. A magatartás pontos, részletes körbeírása fontos feladata a hipotézisnek. Jó példa erre a Ne ölj! erkölcsi norma és a büntetőjogi tényállás összehasonlítása, hiszen az Aki mást megöl megfogalmazás sokkal pontosabb meghatározást tesz lehetővé a jogalkotó számára, ti. az ehhez köthető további részek is fontosak bűncselekményt követ el (a magatartás minősítése és. szabadságvesztéssel büntethető (szankció). A jogi norma második szerkezeti eleme a diszpozíció, a rendelkezés, amely tartalmazza azt a magatartást, amelyet a jogalkotó a hipotézisben körülírt tényállás megvalósulása esetére ír elő. Amennyiben tehát megvalósul a hipotézis, úgy a diszpozícióban előírtakat kell, illetőleg lehet vagy akár tilos alkalmazni ezen megkülönböztetésnél fogva három típusú diszpozíciót különíthetünk el: a parancsoló, a megengedő és a tiltó diszpozíciót, rendelkezést. A harmadik elem a jogkövetkezmény, a szankció, amely alapvetően a hipotézisben és a diszpozícióban körülírt magatartáshoz rendelt állami magatartást jelöli. Megkülönböztethetünk pozitív vagy negatív jogkövetkezményt aszerint, hogy a jogalkotó a diszpozíciószerű magatartáshoz kedvező vagy hátrányos jogkövetkezményt fűz-e de ezek is tovább csoportosíthatóak aszerint, hogy a diszpozíciószerű magatartás követése vagy éppen az attól való tartózkodás esetére írja-e elő a jogalkotó a jogkövetkezmény alkalmazását. A jogi normának, így végső soron a jognak: általánosnak; közzétettnek; jövőbeni cselekvésre irányulónak; világosnak; ellentmondásmentesnek; lehetségest követelőnek; bizonyos stabilitással rendelkezőnek; a kinyilvánított szabály és a hivatalos cselekvés közt egyezést mutatónak kell lennie. 7
2.2. Magyarország jogforrási rendszere 2.1. A jogforrási rendszer elemei A jogforrás fogalmára nézve jelentheti egyrészről magát a jogalkotó szervet, másrészről a jog külső megjelenési formáját, amelyben végül a norma testet ölt ilyen értelemben beszélhetünk ún. belső vagy külső jogforrásokról, de jelölheti akár magát a jogalkotó tevékenységet is. Adott államban a jogrendszert az adott időpontban adott területen hatályban lévő jogi normák összessége adja, a jogi normáknak pedig egy alcsoportját alkotják a jogszabályok, olyan általános magatartási szabályok, amelyeket az arra kifejezetten feljogosított közhatalmi szervek azzal a céllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jövőre nézve absztrakt jelleggel szabályozzák a társadalmi viszonyokat. A jogszabályok formálisan is mindenkire nézve kötelezőek, és érvényesülésüket végső soron a közhatalom kényszerítő ereje is biztosítja. Magyarország jogforrási rendszerének elemeit az Alaptörvény és a jogalkotásról szóló törvény rendelkezései határozzák meg. Az Alaptörvény alapján általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által kiadott jogszabály állapíthat meg. Az Alaptörvényben foglalt keretszabályokat a jogalkotási törvény bontja tovább a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.), amely alkotmánybírósági kötelezés folytán már az Alaptörvény előtt megszületett, és 2011. január 1-jén lépett hatályba. Az Alaptörvény és a Jat. rendelkezései alapján tekintjük át a következőkben Magyarország jelenlegi jogforrási rendszerét. A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: az Országgyűlés Magyarország Alaptörvényét, valamint törvényt; a Kormány rendeletet; a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletet; a Kormány tagjai (a miniszterelnök és a miniszterek) rendeletet; az önálló szabályozó szerv vezetője rendeletet; a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletet. Az említett jogforrások mellett meg kell említenünk, hogy a rendszerváltás előtt az Országgyűlést helyettesítő jogkörében alkotott törvényerejű rendeletet a Magyar Népköztársaság kollektív államfője, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (a NET), amely jogforrások noha az őket alkotó szerv már nem létezik mégis léteznek, néhányuk még ma is hatályban van. A NET mint 9
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul jogalkotó szerv ugyan 1989-ben megszűnt, azonban az általa alkotott, jogforrási hierarchia szempontjából a törvényekkel egy szinten lévő jogforrások közül még közel háromszáz a mai napig hatályban van, tehát látható, hogy a belső, anyagi jogforrás megszűnése nem eredményezi a külső, alaki jogforrás megszűnését. Az államélet normális menetétől eltérő állapotokban, az ún. különleges jogrendben ilyenek a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet más közhatalmi szervek is felhatalmazást kapnak a jogalkotásra. Így rendkívüli állapotban a Honvédelmi Tanács, szükségállapotban a köztársasági elnök is alkothat rendeletet, míg megelőző védelmi helyzetben, váratlan támadásnál és veszélyhelyzetben megint csak a Kormány alkothat rendeletet, azonban a normális államéletben őt megillető jogköröktől eltérő módon. A jogszabályok mellett sajátos normák a közjogi szervezetszabályozó eszközök, amelyek lehetnek normatív határozatok vagy normatív utasítások. Ezek a jogforrások Magyarországon mint a kontinentális jogcsaládba tartozó magyar jogrendszer keretében zárt rendszert alkotnak és hierarchikus rendbe rendeződnek. A hierarchia alapját minden esetben az anyagi vagy belső jogforrás tehát a jogalkotó szerv vagy személy államszervezetben elfoglalt helye adja, határozza meg. A hierarchia lényegi tartalma az, hogy a hierarchia alacsonyabb szintjén álló jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb fokú jogszabállyal. A jogalkotás számára is fontos információkat hordozhat a jogforrási hierarchia intézménye, ugyanis egy adott jogforrás megalkotásánál tartalmi szempontokból figyelembe kell venni az éppen születő jogforrásnál magasabb szintű normák tartalmát, mert az alacsonyabb rendű szabály nem lehet azzal ellentétes tartalmú. Amennyiben ilyen eset előfordul, úgy az a jogszabály érvénytelenségéhez vezet. A magyar jogrend jogforrási hierarchiájában a jogforrások élén az Alaptörvény áll, ezt követik az Országgyűlés alkotta törvények és az ezekkel egy szinten álló, NET által hozott törvényerejű rendeletek. A hierarchia következő fokain a rendeletek állnak, de létezik az egyes rendeletek között is alá-fölérendeltség, amely alapján a rendeletek között első helyen a Kormány mint testület és a Magyar Nemzeti Bank elnöke által kibocsátott rendeletek osztoznak. Ezeket a jogforrásokat követik a hierarchiában a kormánytagok a miniszterelnök és a miniszterek által kibocsátott rendeletek, majd az önálló szabályozó szervek vezetőinek, vagyis a Pénz ügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének és a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnökének rendelete, ezután következnek a helyi önkormányzati rendeletek. Fontos azonban azt hangsúlyozni, hogy noha Magyarországon ún. miniszterelnöki elvű kormányzás valósul meg, a miniszterelnök és a miniszterek által alkotott rendeletek között nincs a hierarchiát tekintve szintbeli különbség, de aszerint sem tehető különbség a rendeletek között, hogy azokat a Kormány tagja önállóan vagy más miniszterekkel együttesen adta-e ki. Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok rendszerében nincs különbség települési vagy területi önkormányzatok között, így jogforrási hierarchia szempontjából sem tehető különbség az általuk alkotott a települési önkormányzat képviselő-testülete vagy a területi önkormányzat közgyűlése által alkotott önkormányzati rendeletek között. 10
2. Magyarország jogforrási rendszere 2.1.1. A törvény 2.1.1.1. Az Alaptörvény Formailag az Alaptörvény is egy a törvények közül, mégis primus inter pares, azaz első az egyenlők között ezt a tételt maga az Alaptörvény deklarálja, amikor kimondja: az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. Az Alaptörvény tartalmára nézve rögzíti az állami folyamatok rendjét, meghatározza az állami szervek szabályozását, felhatalmazását és cselekvésük kereteit, valamint biztosítja az állami funkciók jogszerű gyakorlását. Az Alaptörvény és általában az alkotmány mint alaptörvény feladata, hogy megállapítsa az államhatalom szervezetének alapvető sémáját mindenkire nézve kötelező jelleggel. Az Alaptörvény úgy határozza meg az államszervezet normatív rendjét, hogy vagy maga rendelkezik az állam egyes kiemelkedő jelentőségű szerveiről, vagy ezek létrehozatalának feltételeit és eljárását állapítja meg. Azaz létesítési felhatalmazást ad a törvényhozó hatalomnak vagy a végrehajtás központi szerveinek olyan rendelkezési jogára vonatkozóan, amely lehetővé teszi az állami funkciók gyakorlását végző szervek létrehozatalát, valamint meghatározza az államszervezetben elfoglalt helyüket, feladat- és hatáskörüket, funkciójukat, illetőleg működési módjukat. Az államszervezet alkotmányi szintű szabályozásának következménye, hogy a legmagasabb normatív szintű szabályozásból adódóan az államszervezet és az egyes állami szervek alaptörvényi igazolást és alkotmánybírósági védelmet kapnak, ami hozzájárul az államszervezet keretének stabilitásához. Ez pedig a kiszámíthatóságot és az átláthatóságot növeli. Magyarországon 1949 előtt történeti, íratlan alkotmányként érvényesült az ún. ezeréves Alkotmány, amelyet Magyarország közel ezer éves történelme során az uralkodók által megalkotott törvények vagy megállapodások alkottak, s alapvetően az államberendezkedésre vonatkozólag tartalmaztak rendelkezéseket. Első írott, tehát egységes kódexbe foglalt alkotmányunk 1949. évi XX. törvényként 1949. augusztus 20-án lépett hatályba, és egyes rendelkezései Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) (a továbbiakban: Átmeneti Rendelkezések) alapján tovább alkalmazandók. Az Átmeneti Rendelkezések 5. cikke rendelkezik arról, hogy az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és az állami irányítás egyéb jogi eszközei hatályát. Magyarországon alkotmányozó hatalommal az Országgyűlés van felruházva, a nemzeti parlament jogosult az Alaptörvény elfogadására és módosítására egyaránt mindkét esetben az Országgyűlés abszolút minősített többséggel jogosult dönteni, tehát szükség van az összes képviselő 2/3-ának szavazatára. 2.1.1.2. Törvények A törvényhozás joga Magyarország legfőbb népképviseleti szervét, az Országgyűlést illeti meg, amely alapvetően határozza meg a magyar társadalom alkotmányos rendjét, a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Az Országgyűlés alkotta törvények az Alaptörvényt követik a jogforrási hierarchiában, amelyeket az Országgyűlés általában a jelenlévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. 11
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul Az Alaptörvény megváltoztatásához, valamint az Alaptörvényben meghatározott egyes törvények meghozatalához azonban az összes országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges, és bizonyos tárgykörökre vonatkozóan a törvényhozás minősített többségű támogatást igényel. Az Alaptörvényben meghatározott tárgykörökben a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges a törvény elfogadásához; természetesen mindehhez hozzátartozik az is, hogy a döntéskor az Országgyűlés határozatképes legyen. A megválasztott képviselők kétharmadának szavazata szükséges: az Alaptörvény elfogadásához és módosításához; Magyarország egyes Alaptörvényből eredő hatásköreinek az EU többi tagállamával közösen vagy az EU intézményei útján való gyakorlásáról szóló nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez; a hadiállapot kinyilvánításához, a békekötéshez, valamint különleges jogrend kihirdetéséhez, illetve az erről szóló döntés felülvizsgálatához. A jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges, azaz sarkalatos törvényt kell hozni például az alábbi tárgykörökben: az állampolgárságról; a címer és a zászló használatáról; az egyházakról; a pártok működéséről és gazdálkodásáról; a választójogról; az országgyűlési képviselők választásáról; az önálló szabályozó szervek létrehozása, feladatkörük, működésük szabályairól; a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról; a bírák jogállásáról, javadalmazásáról, az ügyészség szervezetéről és működéséről; az ügyészek jogállásáról, javadalmazásáról; a helyi önkormányzatokról. Az Alaptörvény kétharmados többséget alapvetően két nagy törvényhozási területen kíván meg: egyrészt egyes alkotmányos szervek (intézmények) szervezetére és/vagy működésére vonatkozóan, másrészt egyes alapjogokat érintően. A minősített többség alapproblémája (függetlenül attól, hogy intézményi vagy alapjogi kérdésekről van szó) szorosan összefügg a jogállamisággal. Egyik oldalon áll magában a kétharmadosságban rejlő jogállami garancia: az az igény, hogy az alkotmányossági szempontból érzékeny, kiemelt területeken széles körű politikai konszenzuson nyugvó szabályozás jöjjön létre. Az Alkotmánybíróság ezt úgy foglalta össze, hogy a minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. Alkotmányvédelmi szempont is indokolja, hogy bizonyos tárgyakat (amelyek az Alaptörvényben szabályozottakat közvetlenül végrehajtják) csak minősített többséggel elfogadható törvényben lehessen szabályozni. A kétharmadban rejlő jogállami biztosítékkal szemben a másik oldalon szintén jogállami érték áll: a kormányzás stabilitása, a szilárd és hatékony kormányzás igénye, a parlamentáris rendszer működőképességének fenntartása, az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzése. Ezek a jogállamiság alapján szintén érvényesülést kívánó követelmények. A két oldal, azaz a minősített többségben rejlő jogállami garancia és a hatékony kormányzás jogállami igénye nem egyszer konfliktusba kerülhet egymással, s az Alkotmánybíróságnak esetenként kell eldönteni, hogy az 12
2. Magyarország jogforrási rendszere adott ügyben melyik engedhet a másik érvényesülése érdekében. Olyan irányú, egységesen alkalmazható módszer azonban nem alakult ki, hogy a jogállamiságon belüli konfliktus alkotmányossági értékelésének melyek a minden esetben alkalmazható támpontjai (pl. alapjog-korlátozásnál a szükségességi/arányossági teszt). Tehát ha a minősített többség követelménye mint alkotmányos biztosíték és a hatékony kormányzás követelménye egymással ütközik, azt a jogállam-értelmezés keretében kell feloldani. Az alkotmányértelmezés körébe tartozó további lényegi kérdés, hogy van-e jogforrástani szempontból hierarchikus viszony a minősített többségű törvény és az egyszerű szavazattöbbséggel elfogadható törvény között. Az Alkotmánybíróság egy korai határozata alapján ilyen hierarchia nem áll fenn. Az Alkotmány megjelöli azokat a tárgyköröket, amelyekben minősített szavazattöbbséggel alkotható törvény, de nem állapít meg a törvények között hierarchiát. A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett, a jogforrási hierarchiában nem foglal el megkülönböztetett helyet, hanem az Alkotmány szerint minden bármilyen szavazataránnyal meghozandó törvény egyenrangú. Az Alkotmánybíróság határozatában foglaltak az azonos szabályozási elvek miatt az Alaptörvényre is irányadóak. Fel kell tennünk azt a kérdést, van-e gyakorlati jelentősége azon megállapításoknak, hogy nincs hierarchikus viszony az egyszerű és a minősített többségű törvény között. Jogforrástani szempontból ez nyilvánvalóan azt jelenti, hogy önmagában nem áll elő alkotmányellenes/alaptörvény-ellenes helyzet, ha az egyszerű szótöbbségű törvény nem illeszkedik a minősített többségű törvényhez. Tehát ellentétesen is rendelkezhet vele? Erre azonban azt a választ kell adnunk, hogy nem. Ugyanis ha ellentétes szabályokat tartalmaz a feles törvény, akkor egyben a már megalkotott minősített többség tárgykörében rendelkezett, ami ezen okból alkotmányellenes helyzetet teremt. Ugyanígy az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvényi rendelkezés nem módosíthatja, nem helyezheti hatályon kívül a minősített szótöbbségű törvényt. Tehát az alkotmányvédelem körében bár nem jogforrástani szempontból, de mégis megjelenik a törvények egyfajta rétegződése, ami gyakorlatilag hasonló eredményre vezet(het), mintha akár az Alkotmányban, akár a jogalkotási törvényben szövegszerűen is szerepelne az a követelmény, hogy az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvény nem lehet ellentétes a minősített szótöbbségű törvénynyel. De jure nincs hierarchikus viszony, de facto mégis létezik. A törvényhozás szabályozási tárgykörei egy-egy csoportba sorolhatók aszerint, hogy azok jelentőségüknél fogva csak és kizárólag törvényben vagy részben törvényben szabályozhatók eszerint beszélhetünk kizárólagos és kifejezett vagy fenntartott törvényhozói tárgykörökről. A kizárólagos törvényhozói tárgykörökre jellemző, hogy azokat az elnevezésből is adódóan kizárólag törvényben lehet szabályozni, ezt tehát úgy kell érteni, hogy azokat semmilyen más, alacsonyabb rendű jogszabályban nem lehet szabályozni. Ilyen tárgykörre jó példa a bűncselekmények meghatározása ti. csak és kizárólag törvény minősíthet egy cselekményt, egy magatartást bűncselekménnyé: a nullum crimen sine lege alapelve tehát 13
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul konkrét törvényi jelentéssel bír. A kifejezett vagy más néven fenntartott törvényhozási tárgykörök sajátja pedig az, hogy míg azokat a legmagasabb szinten törvények szabályozzák, a részletszabályozást már el lehet végezni alacsonyabb szinten is, rendeleti szabályozás útján. Ide tartozik az alapvető jogok szabályozásának tárgyköre, ahol az Alaptörvény köti ki, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó rendelkezéseket törvénynek kell szabályoznia sőt, azok lényeges tartalmát még törvény sem korlátozhatja. Az Alaptörvény egy egész fejezetet szentel a legnagyobb jelentőséggel bíró alapvető jogok deklarálásának, de az alapvető jogok és kötelezettségekre vonatkozó részletszabályozás már lehet a rendeletalkotás feladata. 2004. május 1-je, az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk óta a magyar jogrend ismer egy harmadik típusú törvényhozási tárgykört is, az ún. végrehajtói törvényhozási tárgykört. Elnevezéséből is sejthető módon az uniós normák végrehajtására, részletezésére, átültetésére született rendelkezések kategóriáját fedi le. 2.1.1.3. A törvényerejű rendeletek Már a jogforrás elnevezése is utal a hierarchiára: törvényerejű, azaz azonos erejű a törvénnyel, tehát mindenkire nézve kötelező jelleget hordoz, mégis rendelet, azaz jogforrási szempontból mégsem azonos a törvénnyel, hiszen nem a törvényhozó alkotta, hanem annak helyetteseként eljáró testület, a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa, a NET. A törvényi erő mégis azt jelenti, hogy a gyakorlatban törvényként fungáltak, tehát törvényt lehetett velük pótolni, módosítani, hatályon kívül helyezni vagy akár végrehajtásában felfüggeszteni. A törvényerejű rendelet kibocsátására tehát a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa volt feljogosítva, amely ha az Országgyűlés nem ülésezett az Országgyűlést helyettesítő jogkörében törvényerejű rendeletet alkothatott; az Alkotmányt azonban nem változtathatta meg. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 1989. október 23-ával megszüntette az Elnöki Tanácsot és így megszűnt a törvényerejű rendelet alkotásának joga is, ám ez nem érinti a hatályos törvényerejű rendeleteket. Ezeket csak törvény módosíthatja vagy helyezheti hatályon kívül, a tartalmi dereguláció feladatát képezi, hogy a még hatályos törvényerejű rendeletek helyébe a Parlament törvényeket alkosson. Természetes, hogy ilyen jogforrás megalkotására ma már nincs lehetőség, azonban a kodifikátoroknak abból a szempontból bír a jogintézmény jelentőséggel, hogy a mai napon hatályos párszáz tvr. módosítására és hatályon kívül helyezésére csakis törvényi úton van jogi lehetőség. 2.1.2. A rendeletek Magyarországon ugyanúgy, mint a világon általában a XIX. században terjedt el ez a szabályozási forma, amikor a társadalmi gazdasági életviszonyok sokszínűsége miatt a törvények mint a legáltalánosabb és legabsztraktabb normák már nem voltak képesek minden szabályozást igénylő élethelyzetet kezelni igény merült fel tehát egy rugalmasabb, könnyebben változtatható és részletezőbb szabályozási formára a szabályozásban. A rendeleti jogalkotás mozgástere a törvényihez képest erősen korlátozott. A rendeletbe foglalt jogszabály a jogforrások hierarchiájából adódóan nem lehet ellentétes a törvénnyel. A rendeletek típusait illetően beszélhetünk autonóm és végrehajtási rendeletekről. Történelmileg elsőként az ún. végrehajtási rendeletek jelentek meg, később, a rendeleti úton történő szabályozás 14
2. Magyarország jogforrási rendszere cizellálódásával a XX. század termékeként jelentek meg az autonóm rendeletek. A XXI. század jogalkotására pedig a jogállamiság követelményének ismételt előtérbe kerülésével megint csak elterjedtebbnek tekinthetőek a végrehajtási rendeletek. Az autonóm rendelet más néven primér vagy eredeti rendelet olyan tárgyköröket szabályozó rendelet, amely esetében korábban nem létezett magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg. Ezzel szemben a végrehajtási rendelet vagy szekunder, illetve származékos rendelet törvényi felhatalmazáson alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet. 2.1.2.1. A Kormány rendelete A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, autonóm és végrehajtási típusú rendeleteket is, amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja alá, és azt a hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. 2.1.2.2. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete Az Alaptörvény 41. cikk (4) bekezdése értelmében a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) elnöke külön törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Hazánkban az MNB elnökét rendeletalkotási jog az Európai Unióhoz való csatlakozás óta (2004. május 1.) illeti meg. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. törvény sorolja fel azokat a tárgyköröket, amelyekben az MNB elnöke rendeletet adhat ki: például a jegybanki alapkamat mértéke, a kötelező tartalékráta mértéke, a bankjegyek és érmék kibocsátása, a magyar és külföldi törvényes fizetőeszközök hamisítás elleni védelmével kapcsolatos feladatok, a jegybanki információs rendszerhez való kapcsolódás részletkérdései. Az MNB elnökének rendelete esetében az igazságügyért felelős miniszter véleményét nem kell kikérni. 2.1.2.3. A Kormány tagjainak rendelete A Kormány tagjai azaz a miniszterelnök és a miniszterek feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel, a Kormány rendeletével és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehetnek ellentétesek. A miniszterelnök rendeletét a miniszterelnök, a miniszteri rendeletet a jogforrás kibocsátására hatáskörrel rendelkező miniszter írja alá. A rendeleteket hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, és kibocsátásához mindig külön felhatalmazásra van szükség. Rendeletet önállóan vagy más miniszter egyetértésével alkothatnak. Rendeletalkotási szempontból a Kormány tagjai között nincs hierarchikus viszony: a miniszterelnöki és a miniszteri rendelet ugyanazon a szinten helyezkedik el a jogforrási rendszerben. 2.1.2.4. Az önálló szabályozó szervek vezetőjének rendelete Az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely nem lehet törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével 15
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti. Az önálló szabályozó szerv rendelete fent felsorolt jogszabályokkal nem lehet ellentétes, vagyis jogforrási hierarchia szempontjából mindezen jogszabályok alatt helyezkedik el. Jogalkotó feladatkörrel rendelkező önálló szabályozó szerv jelenleg a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) és a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (a továbbiakban: MEKH). 2.1.2.5. A helyi önkormányzat rendelete A helyi önkormányzatok mint a helyi közhatalom-gyakorlás szervei döntést hozhatnak közvetlenül helyi népszavazás útján vagy közvetett módon, azaz választott testületei útján. A képviseleti demokrácia megvalósulásaképpen az önkormányzat képviselő-testülete a helyi közügyekben önállóan jár el azaz a helyi önkormányzatok feladat-és hatáskörébe tartozó helyi érdekű olyan közügyekben, amelyekben a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához, illetőleg mindezek szervezeti, személyi, anyagi feltételeinek biztosításához kapcsolódnak. Ekképpen valósítja meg a helyi közakaratot ez a jogalkotásban az eredeti jogalkotói hatáskörében vagy törvényi felhatalmazás alapján alkotott rendeletet jelenti. A helyi önkormányzat feladatkörében eljárva törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot önkormányzati rendeletet. Az eredeti jogalkotási hatáskör a magasabb szinten nem szabályozott, feladatkörbe illeszthető helyi közügyekben illeti meg a képviselő-testületet, míg a magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok kiadására végrehajtási, szekunder rendelet alkotásához törvényi felhatalmazás szükségeltetik, amelyben meg kell jelölni a jogalkotási jog jogosultját, a felhatalmazás tárgyát és kereteit. A gyakorlatban legalábbis az elvi jellegű kérdések közül a legfőbb probléma az ún. eredeti jogalkotói hatalommal összefüggésben merült fel. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy az önkormányzat rendelete nem alkotmányellenes pusztán amiatt, mert valamely törvény nem ad kifejezett felhatalmazást a helyi önkormányzat számára a rendeletalkotáshoz. A képviselő-testület ugyanis alapjogával élt a rendelet megalkotásakor, így jogalkotási felhatalmazása magából az Alkotmányból ered. Ha helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmányban biztosított jogkörében külön törvényi felhatalmazás hiányában is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra, sőt elsődleges szabályozásra is olyan témakörökben, amelyekben nincs országos szintű szabályozás. Ez a jogalkotási jogköre az Alaptörvény hatálybalépése után is megmaradt. A helyi önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. 16
2. Magyarország jogforrási rendszere A fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg. Az előző rendelkezésekkel összefüggésben arra is szükséges felhívni a figyelmet, hogy 2012. január 1-jétől eltérően más jogszabályoktól az önkormányzati rendelet jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről a Kúria Önkormányzati Tanácsa és nem az Alkotmánybíróság dönt. Az Alaptörvény 25. cikkének (2) bekezdésének megfelelően ugyanis a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, illetve a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról. A fenti alaptörvényi szabályok végrehajtása érdekében bár négy eltérő időpontban lépnek hatályba a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) egyes rendelkezései. A Mötv. 2012. január 1-jétől hatályos rendelkezései szerint a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát [136. (1) bekezdés]; kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát [136. (2) bekezdés]; kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta [137. (1) bekezdés]; továbbá kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát [139. (1) bekezdés]; végül kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését [140. (1) bekezdés]. Az önkormányzati rendeletalkotáshoz természetesen szükségeltetik a határozatképesség, a törvényi szabályozás szerint pedig az önkormányzat képviselő-testülete határozatképes abban az esetben, ha az önkormányzati képviselők több mint fele jelen van az ülésen. A minősített többség is eltér a parlamenti jogban használatos fogalomtól az önkormányzatok esetében: a helyi önkormányzat képviselő-testületében az összes önkormányzati képviselő több mint felének egyező szavazatát igénylő szavazati arány ugyanezen megnevezés alatt a parlamenti jogban a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-os szavazati arányát értjük. 2.1.2.6. Rendeletalkotás különleges jogrendben Az államélet normális menetétől eltérő helyzetekben valamely rendkívüli körülmény, tényhelyzet teheti szükségessé, hogy a jogalkotás is a szokásostól eltérjen, gyorsabb, hathatósabb, rugalmasabb szabályozást valósítson meg erre pedig leginkább alkalmas a rendeleti úton történő szabályozás, ezért ezekben az esetekben kivétel nélkül rendeletalkotásról beszélhetünk. 17
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul Attól függően, hogy ezek a rendkívüli körülmények miben állnak, beszélhetünk különböző minősített helyzetekről, ezekben pedig más és más szervek/személyek válnak jogosulttá a jogalkotásra, egyes szervek egyébiránt nem is léteznek, más szervek rendes körülmények között is léteznek ugyan, de ilyen jelentőségű jogszabályt nem alkothatnak, míg megint mások szintén léteznek, de sem rendeletalkotási, sem egyáltalán jogalkotási hatáskörrel nem rendelkeznek. A rendkívüli jogrendben is megtartott alkotmányossági minimumot fejezi ki számos rendelkezés a hatályos alkotmányszövegben, és habár ilyen állapotokban korlátozni lehet az emberi jogokat, a nyilvánosságot, a hatalommegosztás elvét, a demokrácia legfontosabb intézményeit, mégis meghatározza az Alaptörvény az alapjogokon belül azokat az alapjogokat, amelyek rendkívüli jogrendben sem függeszthetők fel vagy korlátozhatók, továbbá a különleges jogrendben sem lehet az Alaptörvény alkalmazását felfüggeszteni vagy korlátozni az Alkotmánybíróság működését. Az alkotmányozás során figyelembe vették a rendkívüli helyzetek okozta különleges élethelyzetekben igényelt kontrollfunkciókat ez megmutatkozik az Országgyűlés akadályoztatása esetén irányadó garanciális szabályok esetén, de a köztársasági elnök rendkívüli jogrenddel összefüggő jogköreinél is. A) Rendeletalkotás szükségállapotban A törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén az Országgyűlés szükségállapotot hirdet ki. A szükségállapot kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A köztársasági elnök jogosult a szükségállapot kihirdetésére, ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van. Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehívása az idő rövidsége, továbbá a szükségállapotot kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. Az akadályoztatás tényét, továbbá a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzóan állapítja meg. Az Ország - gyűlés a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az akadályoztatásának megszűnése utáni első ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerűségéről. E döntéshez az országygyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki feloszlását, és nem oszlatható fel. Az országygyűlési képviselők általános választását rendkívüli állapot és szükségállapot idején nem lehet kitűzni, és nem lehet megtartani, ilyen esetben a szükségállapot megszűnésétől számított kilencven napon belül új Országgyűlést kell választani. Ha az országgyűlési képviselők általános választását már megtartották, de az új Országgyűlés még nem alakult meg, a köztársasági elnök az alakuló ülést a szükségállapot megszűnésétől számított harminc napon belüli időpontra hívja össze. A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést rendkívüli állapot idején, szükségállapot idején a köztársasági elnök is összehívhatja. Szükségállapot idején a sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. A köztársasági elnök rendeletével sarkalatos törvényben meghatározottak szerint egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések 30 napig maradnak hatályban, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága meghosszabbítja. A köztársasági elnök rendelete a szükségállapot megszűnésével hatályát veszti. 18
2. Magyarország jogforrási rendszere A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága meghosszabbítja. A köztársasági elnök rendelete a szükségállapot megszűnésével hatályát veszti. B) Rendeletalkotás rendkívüli állapotban Az Országgyűlés hadiállapotban vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye azaz háborús veszély esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre. A kihirdetésre a szükségállapot kapcsán már ismertetett szabályok vonatkoznak. A rendkívüli állapot kihirdetésével egyidejűleg létre kell hozni a Honvédelmi Tanácsot, amely gyakorolja a köztársasági elnök és a kormány összes hatáskörét, valamint az Országgyűlés által rá átruházott jogköröket ez a klasszikus hatalommegosztás ellen hat ugyan, de fontos a hatékonyabb működés érdekében. A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai pedig az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal részt vesz munkájában a Honvéd Vezérkar főnöke. A Honvédelmi Tanács döntési jogköre meglehetősen széles: dönthet a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról, a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról. A Honvédelmi Tanács rendelete időben korlátozott: a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. A rendeletet a köztársasági elnök és a miniszterelnök írja alá, és főszabályként kihirdetése napján lép hatályba. A Magyar Közlönyben ki kell hirdetni, de a rendkívüli körülményekre való tekintettel az országban működő összes rádió és televízió adásában is, és minden még fennálló napilapban közzé kell tenni. Rendkívüli állapotban a Honvédelmi Tanács jogosult a rendeletalkotásra, de itt már olyan rendeletekről beszélünk, amelyek törvényi erővel bírnak, tehát törvényt lehet velük pótolni, kiegészíteni, módosítani. A rendelet tehát szólhat contra legem hatállyal is, vagyis a Honvédelmi Tanács rendelete eltérhet a törvényi rendelkezésektől, azokat megváltoztathatja. Az Alaptörvény rendelkezéseit természetesen még ebben a legsúlyosabb minősített helyzetben sem lehet felfüggeszteni, sem az alkotmányvédelem legfőbb szervének, az Alkotmánybíróságnak a működését. C) Rendeletalkotás veszélyhelyzetben Veszélyhelyzetről abban az esetben beszélhetünk, ha az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség veszélyezteti. Az elemi csapás, ipari szerencsétlenség, illetőleg következményeinek elhárítása érdekében a Kormány jogosult megtenni a szükséges intézkedéseket, akár rendeleti úton történő rendkívüli szabályozással. A rendeletalkotás rendkívülisége ez esetben abban áll, hogy a Kormány ekkor törvényi erővel rendelkező rendeletet alkothat (egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat), amire normális körülmények esetén a jogszabályi hierarchia keretei közt nincs lehetősége. A Kormány rendelete 15 napig marad hatályban, kivéve, ha a Kormány az Országgyűlés 19
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul felhatalmazása alapján a rendelet hatályát meghosszabbítja. A Kormány rendelete a veszélyhelyzet megszűnésével hatályát veszti. D) Rendeletalkotás megelőző védelmi helyzetben A megelőző védelmi helyzetet akkor hirdetheti ki az Országgyűlés, ha az országot akár rendkívüli állapot esetén háborús veszély fenyegeti, illetőleg akkor, ha országunk részéről nemzetközi színtéren katonai kötelezettségvállalás esedékes. A megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a Kormány jogosult arra, hogy a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezessen be. Az így bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja. Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben tehát a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat, de a veszélyhelyzetben és a megelőző védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. E) Rendeletalkotás váratlan támadás esetén A Kormány külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, Magyarország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében szükség esetén a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig a támadással arányos és arra felkészített erőkkel azonnal intézkedni köteles. A Kormány váratlan támadás esetén sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be, valamint rendeletet alkothat, amellyel sarkalatos törvényben meghatározottak szerint egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést és a köztársasági elnököt. A Kormány rendelete a váratlan támadás megszűnésével hatályát veszti. F) Helyi rendeletalkotás különleges jogrendben A helyi jogalkotásban a döntések az államélet normális menetében hozható jogi normák rendelet és normatív határozat meghozatalára jogosult képviselő-testület mellett bizonyos rendkívüli körülmények, a fentiekben tárgyalt minősített helyzetek között megillethetik a megyei közgyűlés elnökét és a főpolgármestert is, akik a minősített helyzetek idején bevezetett központi intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeit jogosultak rendeleti úton bevezetni. Egyébiránt ezeknek a személyeknek nincs jogalkotási hatáskörük. Különleges jogrendben a központi szervek által meghozott rendkívüli intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeinek meghatározására tehát a megyei közgyűlés elnöke és a főpolgármester jogosult tehetik mindezt rendeleti úton. 2.2. Közjogi szervezetszabályozó eszközök A jogszabályok mellett az állami szervek kapcsolatában jelentősek a közjogi szervezetszabályozó eszközök. Ezen jogforrásoknál alapvető követelmény, hogy az állampolgárok számára jogokat és kötelezettségeket nem állapíthatnak meg, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre nézve normatív jellegű 20