A Kormány HELYE A HATALOMMEGOSZTÁS RENDSZERÉBEN ALKOTMÁNYJOG 2. 2014. SZEPTEMBER 30.
A Batthyány-kormány Tyroler József (1822-1854) (színezett metszet Weber Henrik rajza alapján)
1.A KORMÁNY ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSA 3 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
1.1. A kormány, a végrehajtó hatalom, a kormányzás felértékelődése a hatalommegosztás rendszerében A Kormány Alkotmányos helye az államszervezetben: lényegében változatlan; Működésének gyakorlati keretei megváltoztak: globális kihívások, média, információs forradalom A politika perszonifikálódása, mediatizációja ; A végrehajtó hatalom prezidencializálódása; e-government Viták a kormányzati szerepről: good governance és good government 4 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
1.2. A Kormány, mint a végrehajtó hatalom általános és a közigazgatás legfőbb szerve Alkotmányos feladat- és hatáskörei: Alaptörvény 15. cikk (1)- (3) bekezdés: Maradékelv : (1) A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős. Szervezetalakítás: (2) A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre. Rendeletalkotás (eredeti és származékos): (3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. Politikai (végrehajtási) funkciók: Politikai programalkotás, a politikai célok törvényekbe (törvény-előkészítés és - kezdeményezés) és jogszabályokba történő átültetése, a közigazgatási végrehajtás ellenőrzése 5
2. A MINISZTERELNÖK JOGÁLLÁSA a kormányzati főhatalom prezidencializálódása 6 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
2.1. A politika prezidencializálódásának általános jellemzői A prezidencializálódást kiváltó főbb okok: a hagyományos társadalmi törésvonalak gyengülése, az állami szerepvállalás újrafogalmazása, a politika globalizálódása a tömegkommunikációs eszközök politikai felértékelődése. Parlamentáris demokráciákban a kormányfő intézményes státuszát leginkább meghatározó tényezők: a végrehajtó hatalom és a törvényhozó hatalom közötti viszony, a miniszterelnök kormányon belüli formális és informális erőpozíciója, az ellensúlyozó jogállami intézmények helyzete. 7
Prezidencializálódás Képek forrása: www.tonyblairoffice.org, www.lanuovaatlantide.info, www.telegraph.co.uk 8
2.2. A kancellárelv kiteljesedése az Alaptörvényben Az Alaptörvény 18. cikk (1) A miniszterelnök meghatározza a Kormány általános politikáját. eltörölte a kormányprogramról történő kötelező szavazást; széles mozgástér a miniszterelnöknek a Kormány általános politikájának tartalmi és formai meghatározásában. A miniszterelnöki jogi hatalom főbb forrásai: diszkrecionális jog a miniszterek kiválasztására a miniszterek csak neki tartoznak tényleges politikai felelősséggel: a miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmatlansági indítvány hiánya, a miniszterelnökkel szemben konstruktív bizalmatlansági indítvány. 9
A miniszterelnök és a miniszterek felelőssége 10
2.3. A miniszterelnöki megbízás - keletkezése Alaptörvény 16. cikk (3)-(6) bekezdés Javaslattétel: A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. Közjogilag: szabad mérlegelés. Tradíció: a választásokon győztes párt listavezetőjének vagy a többségi támogatás elnyerésére legnagyobb eséllyel bíró politikai erő vezetőjének felkérése. Időpontja: a) ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával szűnt meg, az új Országgyűlés alakuló ülésén teszi meg; b) ha a miniszterelnök megbízatása lemondásával, halálával, összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges feltételek hiánya miatt vagy azért szűnt meg, mert az Országgyűlés a bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezte ki, a miniszterelnök megbízatása megszűnésétől számított 15 napon belül teszi meg. Ha a javasolt személyt az Országgyűlés nem választotta meg, az új javaslatát 15 napon belül teszi meg. Megválasztás: az országgyűlési képviselők több mint a felének szavazata szükséges. A miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép. 11
A kormányalakítás lépései 12
2.3. A miniszterelnöki megbízás - megszűnése Alkotmány: a Kormány megbízatása megszűnésének esetei Alaptörvény 20. cikk (1)-(2) és (4) bekezdés: A miniszterelnök megbízatása megszűnésének esetei + ezzel a Kormány megbízatása is megszűnik. A miniszterelnök megbízatása megszűnik a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; b) ha az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, és új miniszterelnököt választ; c) ha az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki; d) lemondásával; e) halálával; f) összeférhetetlenség kimondásával; g) ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. a)-c): automatikus megszűnés; f)-g): jelen lévő 2/3 13
2.3. A miniszterelnöki megbízás - terjedelme A Kormány fejeként: javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök a minisztert [16. cikk (7) bek.] rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök-helyettest jelöl ki [16. cikk (2) bek.] meghatározza a Kormány általános politikáját [18. cikk (1) bek.] feladatokat határoz meg a miniszternek [18. cikk (2) bek.] A Kormány tagjaként: származékos rendeletalkotási hatáskör [18. cikk (3) bek.] részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésein [18. cikk (4) bek.] Önállóan: véleményt ad az Országgyűlés feloszlatásának kérdésében a köztársasági elnöknek [3. cikk (4) bek.] részt vesz az Országgyűlés akadályoztata tényének, továbbá a hadiállapot kinyilvánítása, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetése indokoltságának a megállapításában [8. cikk (5) bek.] kinevezi az önálló szabályozó szerv vezetőjét (vagy a me. javaslatára a köztársasági elnök) [23. cikk (2) bek.] tagja a Honvédelmi Tanácsnak [49. cikk (1) bek.] 14
A megbízás terjedelmének korlátozása annak megszűnése esetén: az ügyvezető kormány és miniszterelnök Ügyvezető kormány [Alaptörvény 22. cikk (1) bek.] időtartama: a Kormány megbízatása megszűnésétől az új Kormány megalakulásáig korlátozott hatáskör: nemzetközi szerződés kötelező hatályát azonban nem ismerheti el, rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat Ügyvezető miniszterelnök [Alaptörvény 22. cikk (2)-(3) bek.] időtartama: a miniszterelnök megbízatása megszűnésétől az új miniszterelnök megválasztásáig a hatáskör gyakorlója: a miniszterelnök (lemondás vagy új OGY megalakulása esetén), vagy a(z első helyen kijelölt) miniszterelnök-helyettes (egyéb esetekben, a konstruktív bizalmatlansági indítványt kivéve) korlátozott hatáskör: miniszter felmentésére vagy új miniszter kinevezésére javaslatot nem tehet, rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat 15
3. AZ ORSZÁGGYŰLÉS ÉS A KORMÁNY VISZONYA a bizalmi elv érvényesülése és a kormányzati legitimáció 16 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
A bizalmi elv érvényesülése és a kormányzati legitimáció Parlamentáris kormányzati rendszer végrehajtó hatalomnak a parlamenttel szembeni felelőssége a Kormány demokratikus legitimitása a kormánypártok és a végrehajtó hatalom közötti szoros együttműködés kormányzati stabilitás Kulcselem: a politikai bizalom 17
3.1. Az Országgyűlés ellenőrző szerepe, a Kormány parlamenti felelőssége 1. cikk (2) bekezdés f) pont: Az Országgyűlés [ ] megválasztja a miniszterelnököt, dönt a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésről; 18. cikk (4) bekezdés: A Kormány tagja tevékenységéért felelős az Országgyűlésnek, valamint a miniszter a miniszterelnöknek [ ] 18
3.2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás A politikai bizalom megvonásának eszközei: Alaptörvény 21. cikk A) Országgyűlési képviselők 1/5-ének indítványára [(1)-(2) bek.] Ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány: a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével Szavazatarány bizalmatlanság kifejezéséhez: abszolút többség Egyben az indítványban miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megválasztása is B) A miniszterelnök indítványára BA) (önálló) bizalmi szavazás [(3) bek.] Szavazatarány bizalom kifejezéséhez: abszolút többség BB) a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás mint bizalmi szavazás [(4) bek.] Szavazatarány bizalom kifejezéséhez: az előterjesztés elfogadásához szükséges többség Az indítvány beterjesztéstől: 3. nap < a döntés időpontja 8. nap 19
4. A KORMÁNY MŰKÖDÉSE ÉS TESTÜLETI JELLEGE 20 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
A kormány működésének vonásai: Testületi jelleg és feladat- és hatáskörét testületként gyakorolja [ld. a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat (a továbbiakban: Ü.) 1.] rendszeresen - általában hetenként - tart ülést [Ü. 2.] féléves, havi ütemezésű munkaterv [Ü. 3.] ülésén részt vesznek: a Kormány tagjai; tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek[ü. 59.] Határozatképesség: ha a Korm. tagjainak több mint fele jelen van [Ü. 66.] Döntés: egyenlő szavazati jog; szavazattöbbséggel, szavazategyenlőség esetén a m.e. szavazata dönt. [Ü. 67.] a kormányfői hatalom dominanciája a miniszterelnök vezeti [Ü. 1.] Informális kormányülések és konzultációk jelentőségének növekedése Döntés: egyenlő szavazati jog; szavazattöbbséggel, szavazategyenlőség esetén a m.e. szavazata dönt. [Ü. 67.] a gyakorlatban: ritka a formális szavazás A döntést a m.e. mondja ki. [Ü. 68.] A miniszterelnök jogkörei a Kormány ülései között A) - kivételesen indokolt esetben - feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások aláírása, jóváhagyása, látogatások szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adományozása céljából kormányhatározatot, továbbá B) más esetben a Kormány felhatalmazása alapján kormányrendeletet és kormányhatározatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről és határozatokról szóló jelentést utólagos jóváhagyásra a közigazgatási és igazságügyi miniszter nyújtja be a Kormányhoz. [Ü. 77.] 21
Kormányülés Kép forrása: blikk.hu 22
4.1. A Kormány szervei és a Kormány működését segítő intézmények A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) alapján: Intézmény Feladat Létrehozás Tagjai kabinet Állásfogl. kiemelt társ.p., gazd.p., nb. ügyekben Norm. Korm.h. Érintett min.-ek + me. által jelölt egyéb kormánybizottság Több min. fa.-körét érintő fa. összehangolt megoldása Norm. Korm.h. Érintett min.-ek egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testület (javaslattétel, véleményezés vagy tanácsadói tevékenység) Norm. Korm.h. (akit a Korm.h. megh.) kormánybiztos min. vagy korm.hiv. fa.-körébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú fa. ellátása Norm. Korm.h. (akit a Korm.h. megh.) miniszterelnöki biztos a me. fa.-körébe tartozó fa. ellátása norm. Me. ut. (akit a me.ut. megh.) 23
4.2. A kormány döntéshozatali mechanizmusa és a KÁT szerepe A Kormány döntése: előterjesztés alapján bemutatni a megalapozott döntéshez szükséges információkat tájékoztatás a javasolt szabályozásnak az EU jogával való összeegyeztethetőségéről egyéb részletes tartalmi feltételek [Ü. 8-19.] speciális szabályok jelentésekre és nemzetközi szerződéssel kapcsolatos előterjesztésekre A Kormány döntéseinek előkészítése 1. előzetes véleményezés [Ü. 24.] egyeztetésre bocsáthatóságról; KIM? 2. közigazgatási egyeztetés [Ü. 20-31.] Észrevételezésre megküldés: minisztereknek, érintett korm.biztosnak és korm.hiv. vezetőjének; továbbá az Ü.-ben és törvényben meghatározott egyéb szerveknek 3. közigazgatási államtitkári értekezlet (KÁT) [Ü. 44-56/A.] a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testülete a kormányülés napirendjére előterjesztés főszabályként akkor vehető fel, ha a KÁT megtárgyalta és napirendre tűzését javasolta. Kivételek: ha me. hozzájárul, vagy: Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság, Nemz.bizt. Kabinet vagy Nemzeti Tudománypolitikai és Innovációs Testület fa.-körébe tartozó, általa megvitatott és javasolt előterjesztés 24
4.3. A közigazgatás irányítása, közmenedzsment Közigazgatás: = az az igazgatási tevékenység, amelynek célja az állami feladatok megvalósítása. a közérdek szolgálatának általános célján belül nincs önállósult konkrét célja, alapvetően a politikai, szakpolitikai célok szerint valósítja meg feladatait, a politikai hatalommal szembeni relatív autonómia egyben a hatékony és szakszerű működésének feltétele is. A Kormányzati igazgatás eszközei:ksztv. 2-4. államigazgatási szerv irányítása állami vezető, korm.-/me.-/min. biztos, áll.ig. szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányítása államigazgatási szerv felügyelete 25
A közigazgatás működésének minőségét meghatározó főbb tényezők 26
5. A KORMÁNY ÉS A KÖZPONTI KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK 27 Előadó: Dr. Dr. Stumpf István
5.1. Minisztérium A minisztériumi struktúra Alaptörvény 17.cikk (1) A minisztériumok felsorolásáról törvény rendelkezik. A kormányzati struktúra visszatükrözi a mindenkori kormányzati politika prioritásait. 2014. évi XX. törvény: A) Miniszterelnökség - elsősorban a kormányzati koordinációt ellátó minisztérium és B) a szakpolitikai feladatokat ellátó minisztériumok integrált nagy minisztériumi alapmodell, két kis tárcával és szuper-kancelláriával Jogi szabályozás alapja: Ksztv. a minisztériumok szervezeti felépítésének meghatározza + a minisztérium fogalmának definíciója: A minisztérium a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. Állami vezetők a minisztériumban: A) politikai vezetők: miniszter és politikai államtitkár B) szakmai vezetők: a közigazgatási államtitkár és a helyettes-államtitkár 28
A Miniszterelnökség Korábban: Miniszterelnöki Hivatal a miniszterelnök munkaszervezete kormányzati koordináció államtitkár vagy miniszter vezeti 2010: Miniszterelnökség a korábbi kabinetiroda funkciói, a miniszterelnök munkaszerve egyéb funkciók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumba államtitkár vezeti 2014: Miniszterelnökség minisztériumi forma a kormányzati politika összehangolása és a közigazgatás stratégiai irányítása számos szakpolitikai feladatkör miniszter vezeti "szuperkancellária", kb. új csúcsminisztérium: minden elődjénél erősebb közjogi és politikai-hatalmi pozíció 29
5.2. Miniszter Típusai: A) Minisztériumot vezető miniszter: a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. [18. cikk (2) bek.] B) Tárca nélküli miniszter: a Kormány által meghatározott feladatkör ellátására [17. cikk (2) bek.] Kinevezés: a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök [16. cikk (7) bek.] Megbízatása a a Kormány megbízatásához kötött Származékos jogalkotó hatáskör: a törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes [18. cikk (3) bek.] Részletes feladat-és hatásköre: a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében kiadott rendeletében állapítja meg A politikai bizalom és felelősség meghatározó szerepet játszik Feladatköréhez tartozó feladat ellátásra a miniszter normatív utasítással miniszteri biztost nevezhet ki 30
5.3. Államtitkárok Feladat Kinevezés Államtitkárok Főszabályként a miniszter teljes jogkörű helyettese. Hát.-ok tevékenys. irányítása az SZMSZ szerint a me. javaslatára a min. véleményének kikérését követően- a ke. Közigazgatási államtitkár A minisztérium hivatali szervezetét a vezeti. Hát.-ok tevékenys. irányítása az SZMSZ szerint a me. javaslatára a min. véleményének kikérését követően- a ke. Helyettes államtitkárok Szakpolitikai munkája operatív irányítása a min. javaslatára a me. Megbízatás a me.-éhez kötött határozatlan határozatlan 31
5.4. Kormányhivatal, Központi Hivatal Kormányhivatal Központi hivatal Létrehozása Törvény Korm.R. Irányítás Kormány miniszter Felügyelet Korm.R. kijelölt miniszter (nem különül el) Vezető kinevezése, felmentése min. javaslatára me. Területi szervek ha a tv. lehetőséget ad ha a Korm.R. lehetőséget ad min. Egyéb Konkrétan: tv.-ben megh. szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthat tv.-ben megh. fa.körében nem utasítható Központi Statisztikai Hivatal Országos Atomenergia Hivatal Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala Nemzeti Adó- és Vámhivatal pl. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal 32
5.5. Autonóm államigazgatási szervek Központi államigazgatási szervek főszabályként egyszemélyi vezetés alatt állnak autonóm = nem állnak a Kormány irányítása alatt, a vezetőjét a miniszterelnök nem jogosult felmenteni Konkrétan: Közbeszerzési Hatóság, Egyenlő Bánásmód Hatóság, Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, Nemzeti Választási Iroda. 33
6. ÖNÁLLÓ SZABÁLYOZÓ SZERVEK 34
Önálló szabályozó szervek A független szabályozó hatóságok térnyerése az állam gazdasági szerepvállalásának növekedéséhez köthető. Új fajta szerepkör: hatósági jogalkalmazói tevékenység + jogszabályalkotási feladatok A kormányzati főhatalom centralizációjának korlátai - egyes területeken szűkítik a kormány mozgásterét Alaptörvény: 23. cikk Az Országgyűlés sarkalatos törvényben hozhatja létre a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására vezetőjét a me. vagy javaslatára a ke. nevezi ki a tv.-ben meghatározott időtartamra tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. vezetője tv.-ben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki A rendelet tv,-el, Korm.R.-el, me. rendelettel, min. rendelettel és az MNB elnökének rendeletével nem lehet ellentétes Jelenleg: Nemzeti Média-és Hírközlési Hatóság, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal 35