8. A közigazgatás központi szervei

Átírás

1 8. Fő témakörök: 8.1. A Kormány 8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek 8.3. A minisztériumok 8.4. Az autonóm államigazgatási szervek 8.5. A kormányhivatalok 8.6. A központi hivatalok 8.7. A rendvédelmi szervek országos parancsnokságai 8.8. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék 8.1. A Kormány A Kormány közigazgatási jogi szempontú vizsgálatánál az Alkotmányból célszerű kiindulni, hiszen Alaptörvényünk az a jogi dokumentum, amely kijelöli a Kormány helyét és szerepét az államszervek rendszerében, továbbá meghatározza összetételét, feladatait és főbb hatásköreit. Hatályos Alkotmányunk alapvetően a 2. (1) bekezdésében foglaltak alapján, amely szerint hazánk független, demokratikus jogállam minden kétséget kizáróan érvényesíti a hatalommegosztás J. Locke és Montesquieu által kidolgozott alapkövetelményeit, amennyiben az államhatalmat elválasztva és megosztva, különbséget tesz törvényhozó-, végrehajtó- és bírói hatalom, illetve ennek megfelelő államszervek között. Az államhatalmi ágak elválasztása és megosztása rendszerében a közigazgatási szervek a végrehajtó hatalmat reprezentálják, azaz társadalmi rendeltetésük nem más, mint a törvényhozó hatalom által meghozott döntések előkészítése, és végrehajtása, illetve a végrehajtás megszervezése. A végrehajtó hatalom, azaz a magyar közigazgatás élén a Kormány áll. Ahogyan a központi államigazgatási szervekről szóló évi LVII. törvény 13. -a, és az Alkotmány 35. (1) bekezdés d. pontja fogalmaz: a Kormány a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve, amelynek hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe. A Kormány irányítja a miniszterek-, valamint 1

2 a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységét. A Kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A közigazgatás és a Kormány helyének fentiek szerinti kijelölése után a jelen fejezetben következő kérdéseket indokolt tisztázni: melyek a Kormány funkciói, mi a feladatköre és melyek a feladatai, milyen a Kormány összetétele és hogyan alakul meg, melyek a működés legfontosabb jellemzői, s végül: hogyan szűnik meg a megbízatása. A továbbiakban az itt felvetett kérdésekre adunk választ, az alábbiak szerint A Kormány funkciói Az államhatalmi ágak klasszikus triászának figyelembevételével a végrehajtó hatalom fejeként működő Kormány kettős kormányzati és közigazgatási funkciót tölt be. 1.) A kormányzati funkció ellátása során az Országgyűlés és a köztársasági elnök mellett a Kormány részt vesz az egész társadalom, és ezen belül az államszervezet egészének legmagasabb szintű irányításában, azaz röviden kifejezve: a kormányzásban. Kormányzás alatt azt a legmagasabb szintű állami irányító tevékenységet értjük, amellyel az Alkotmányban erre feljogosított államszervek vagyis: az Országgyűlés, a Kormány és a köztársasági elnök az ugyancsak ott meghatározott hatáskör-(munka) megosztás alapján kijelölik a társadalmi-, s ezen belül az állami élet főbb fejlesztési céljait, és biztosítják azok elérését. A kormányzás tehát az állami tevékenységnek egy olyan formája, amely nem csak az államéletre, hanem az egész társadalomra is meghatározó befolyást képes és tud gyakorolni. Az Országgyűlés kormányzati tevékenységének főbb összetevői a következők: megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát; törvényt alkot a társadalmi-gazdasági élet alapkérdéseiben; meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; dönt a Kormány programjáról; a külkapcsolatok szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket köt, továbbá rendkívüli és szükségállapotot hirdet ki. A köztársasági elnök kormányzati tevékenységének főbb elemei az alábbiak: képviseli a magyar államot; javaslatot tesz az Országgyűlésnek intézkedés megtételére; megbízást ad kormányalakításra a miniszterelnök-jelöltnek és kinevezi a minisztereket, valamint az államtitkárokat; kinevezi a nagyköveteket, a követeket, az egyetemi tanárokat és a tábornokokat; a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket adományoz; dönt állampolgársági-, valamint egyéni kegyelmezési ügyekben. 2

3 A Kormány kormányzati tevékenységéről a feladatkörrel és a feladatokkal összefüggésben a következő fejezetben szólunk részletesen. 2.) A közigazgatási funkció gyakorlása során a Kormány a közigazgatás csúcsszerveként van jelen a közigazgatás mindkét összetevője: az államigazgatás, valamint az önkormányzati igazgatás tekintetében egyaránt. Ez azt jelenti, hogy egyrészről irányítja az államigazgatás egész szervezetrendszerét, másrészről pedig biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. E funkció gyakorlásának összetevőit is a következő fejezetben tárgyaljuk A Kormány feladatköre és feladatai a.) A Kormány feladatköre A Kormánynak az államszervezetben elfoglalt helye, valamint az ebből fakadó funkciói meghatározzák feladatkörét és feladatait. Feladatkörét három irányban jelöli ki a évi LVII. törvény: (1.) a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve, (2.) hatásköre kiterjed mindarra, amit jogszabály nem utal kifejezetten más szervek hatáskörébe, (3.) irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá nem tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét. Ad.1.) A Kormány a közigazgatás általános hatáskörű központi szerve Ezen törvényi rendelkezés emeli ki (föl) a Kormányt a közigazgatás szervezeti rendszere csúcsára, meghatározva három legfontosabb jellemzőjét. Egy: a Kormány közigazgatási szerv, vagyis a végrehajtó hatalom részét képezi. Kettő: a Kormány általános hatáskörű szerv, vagyis a rendelkezésére álló eszközök használata nem korlátozódik egy (vagy több) konkrét igazgatási ágazatra, hanem átfogja a közigazgatás egészét: az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást egyaránt. Három: a Kormány központi szerv, vagyis illetékessége az ország egész területére kiterjed: nem korlátozódik valamilyen földrajzi térségre. Ad.2.) A Kormány hatásköre mindarra kiterjed, amit jogszabály nem utal más szervek hatáskörébe E törvényi rendelkezés rendkívül szélesen határozza meg a Kormány hatáskörét, mármár súrolva az alkotmányosság, illetve a jogbiztonság követelményét, hiszen gyakorlatilag parttalan felhatalmazást ad a Kormány részére. Ezt a magunk részéről nem tartjuk szerencsésnek. 3

4 Ad.3.) A Kormány irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a miniszterek irányítása alá nem tartozó kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét A miniszterek és a kormányhivatalok vezetői egy-egy államigazgatási ágazat legfőbb számú vezetői, így természetesnek tekinthető, hogy az össz- kormányzati szempontok érvényesítésére hivatott Kormánynak kell irányítania és hozzá kell tennünk azt is, ami legalább ilyen fontos: koordinálnia e személyek tevékenységét. Ily módon képes csupán ellátni a Kormány az államigazgatás egészének irányítását. b.) A Kormány feladatai Az Alkotmány 35. -a konkrétan meghatározza, vagyis nevesíti a Kormány feladatait. Ezeket a funkciókhoz kapcsolva a következők szerint csoportosítjuk. 1.) A kormányzati funkció keretében a Kormány: védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait, biztosítja a társadalmi- gazdasági tervek kidolgozását, és gondoskodik megvalósításukról, (például: Nemzeti Fejlesztési Terv), veszélyhelyzetben (azaz az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetve következményeinek elhárítása), valamint a közrend és közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket, közreműködik a külpolitika meghatározásában, és nemzetközi szerződéseket köt, képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben. 2.) A közigazgatási funkció keretében a Kormány: biztosítja a törvények végrehajtását, irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket, az önkormányzati és területfejlesztési miniszter közreműködésével a regionális közigazgatási hivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, valamint biztosítja az ezek megvalósulásához szükséges feltételeket, meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, továbbá gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről, 4

5 irányítja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a határőrség, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a katasztrófa-védelem és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok) működését. Az Alkotmányban nevesített ezen feladatok csak a legfontosabb prioritásokat, a Kormány tevékenységének fő irányvonalait jelölik ki, hiszen a felsorolás a társadalmi és gazdasági viszonyok állandó változása miatt soha nem lehet teljes, illetve végleges. Erre tekintettel az Alkotmány a fenti feladatokon túlmenően egy generálklauzulát is rögzít, amikor kimondja: a Kormány ellátja mindazokat a feladatokat is, amelyeket törvény a hatáskörébe utal. A Kormánynak az Alkotmányban rögzített feladatait a különböző törvények konkretizálják. Példaként említhető a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény, amely többek között rögzíti a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének legfontosabb szabályait A Kormány összetétele és megalakulása A Kormányt, mint testületi szervet a miniszterelnök és a miniszterek alkotják. A Kormány feladatkörének ellátásában azonban közreműködnek az államtitkárok és a szakállamtitkárok is. Nem véletlenül fogalmaz úgy a évi LVII. törvény 6. -a, hogy a miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár és a szakállamtitkár egyaránt állami vezetők, akik tevékenységüket ún. állami vezetői szolgálati jogviszony keretében látják el, és amely automatikusan megszűnik a Kormány megbízatásának megszűnésével. Az állami vezetői jogállással összeférhetetlen minden további munkavégzésre irányuló jogviszony. E rendelkezés azonban nem akadálya annak, hogy a miniszterelnök, a miniszter és az államtitkár országgyűlési képviselő legyen, illetve annak sem, hogy az állami vezető tudományos, oktatói vagy művészeti tevékenységet fejtsen ki. Az állami vezető a megválasztását, illetve kinevezését követő 30 napon belül köteles megszüntetni az összeférhetetlenségi okot. Ha ennek nem tesz eleget vagy az összeférhetetlenségi ok az állami vezetői tisztsége gyakorlása során merül fel vele szemben, akkor az erre feljogosított állami szerv jogosult megállapítani az összeférhetetlenségi ok fennállását. A miniszterelnök esetében az összeférhetetlenséget bármely országgyűlési képviselő javaslatára az Országgyűlés, miniszter és államtitkár esetében a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök, szakállamtitkár esetében pedig a miniszter javaslatára a miniszterelnök állapíthatja meg. Az 5

6 összeférhetetlenség megállapításának jogkövetkezménye az állami vezetői megbízatás elveszítése. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg többségi szavazattal. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormányprogram elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. Miniszterelnöknek javasolható, illetve miniszterelnökké megválasztható minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező személy. A miniszterelnök feladatköre a Kormány politikája általános irányának meghatározására terjed ki. Ennek során a kereteket a Kormányprogram jelöli ki számára. Feladatkörében a miniszterelnök feladatokat határozhat meg a miniszterek és a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára. A miniszterelnök közjogi pozíciójának és szerepének súlyát illetően a szakirodalom nem egységes. Álláspontunk szerint közjogi pozíciója erős, de nem éri el például a német kancellár, és különösen nem az USA elnöke pozíciójának erősségét. A miniszterelnök közjogi pozíciójának erősségét bizonyítja, hogy: a köztársasági elnök őt kéri fel kormányalakításra, s ő tesz javaslatot a miniszterek és az államtitkárok kinevezésére, felmentésére, alapvetően a személyéhez kapcsolódik a Kormány léte (hiszen például a halála, lemondása esetén a Kormány megbízatása is megszűnik), jogi értelemben ő terjeszti az Országgyűlés elé a Kormányprogramot, és a Kormány a négy éves ciklusban azt hajtja végre, ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki és írja alá a Kormány döntéseit, továbbá ő gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról, a Kormány ülésein szavazategyenlőség esetén az ő szavazata dönt. Látható, hogy a miniszterelnöknek a súlya közjogi oldalról erős, de a kormányfői pozíció igazi súlyát valójában nem a közjogi-, hanem sokkal inkább a politikai viszonyok alakulása határozza meg. Ha a miniszterelnök mögött a Országgyűlésben erős többség akár egy-párti, akár koalíciós többség áll, akkor pozíciója is erős és fordítva. A minisztereket az Országgyűlés által fentiek szerint megválasztott miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és természetesen menti is fel. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a megalakulás után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. A miniszterek helyettesítésének rendjét a miniszterelnök rendeletben határozza meg. 6

7 A Kormány működése Mint arra már utaltunk, a Kormány a miniszterelnök vezetésével testületként gyakorolja faladat- és hatáskörét vagy másként kifejezve: testületi szervként működik. A működés részletes szabályait, külön határozatban, az Ügyrendben állapítja meg, melynek legfontosabb hat tartalmi eleme a következők: 1.) A Kormány féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű munkaterv alapján, rendszeresen, általában hetenként ülésezik. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási programja egymással összehangolt tervezetét a miniszterek és a kormánybiztosok javaslatainak figyelembevételével a kormányprogram alapján, a Miniszterelnöki Hivatal készíti el oly módon, hogy azt a Kormány legkésőbb a tárgyi időszakot megelőző hónap utolsó ülésén meg tudja vitatni, és el tudja fogadni. 2.) A Kormány ülésének napirendjén kétféle dokumentum előterjesztés és jelentés megvitatása szerepel. Az előterjesztés célja kormánydöntés kezdeményezése az adott témakörben, ezért az Ügyrend előírja az előterjesztés kötelező tartalmi kellékeit. Ennek értelmében az előterjesztésnek tartalmaznia kell vezetői összefoglalót, a megalapozott döntés meghozatalához szükséges minden információt, (így például a javasolt intézkedés indokait, lényegét, költség- és egyéb kihatásait, kormányprogramhoz való illeszkedését), továbbá konkrét és ellenőrizhető határozati javaslatot. Törvénytervezet vagy országgyűlési határozattervezet benyújtása esetén az előterjesztésben rögzíteni kell az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős) vonatkozó javaslatot és azok indokait is, ha pedig a jogszabályalkotásra irányul az előterjesztés és az érint az EU jogából eredő tagállami kötelezettséget, akkor utalni kell arra is, hogy a javasolt szabályozás összeegyeztethető-e az Unió jogával. Az ügyrend meghatározza azt, hogy ki, és milyen körben jogosult előterjesztés benyújtására. Ennek értelmében előterjesztést nyújthatnak be korlátozás nélkül a Kormány tagjai, valamint a Miniszterelnöki Hivatal koalíciós koordinációért felelős államtitkára, a Kormány, és a miniszterelnök döntése alapján a MEH államtitkárai, feladatkörükben a kormánybiztosok és a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, továbbá a Kormány és a miniszterelnök döntése alapján bármely más szerv és személy. Az előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsátásáról a Miniszterelnöki Hivatalban szervezett négytagú, minisztériumi vezető munkatársakból álló munkacsoport dönt. Az Ügyrend ezt a tevékenységet szakmapolitikai egyeztetésnek nevezi. Amennyiben a tervezet megfelelő, úgy az előterjesztés benyújtására jogosult állami 7

8 vezető köteles azt megküldeni az Ügyrendben pontosan meghatározott közjogi méltóságok részére, a következők szerint: a.) Észrevételezés céljából: a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek, a MEH koalíciós koordinációért felelős államtitkárának, továbbá a feladatkörében érintett miniszternek, kormánybiztosnak és kormányhivatal vezetőnek. b.) Véleménynyilvánítás céljából: a többi miniszternek és kormánybiztosnak, az igazságügyi és rendészeti miniszternek, valamint a külügyminiszternek akkor, ha az kapcsolatban áll az Európai Unió jogi aktusainak átültetésével vagy végrehajtásával, a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a Legfőbb ügyésznek akkor, ha az a bíróságok és ügyészségek hatáskörét érinti, az Alkotmánybíróság-, az Állami Számvevőszék-, a Magyar Nemzeti Bank- és a Gazdasági Versenyhivatal elnökének, ha az érinti az adott szervet, az országos önkormányzati érdekképviseleti szervnek akkor, ha az a helyi önkormányzatok feladatkörét érinti, a fővárosi főpolgármester és a megyei önkormányzatok közgyűlésének elnökei részére akkor, ha a tervezet érinti a fővárosi-, illetve a megyei önkormányzat hatáskörét. Az észrevételezésre, illetve véleménynyilvánításra jogosult állami szerv vezetőjének megadott határidőn rendszerint 15 napon belül van lehetősége kifejteni véleményét és tájékoztatni arról az előterjesztőt, aki a közigazgatási egyeztetés keretében megfontolja azokat, és indokolt esetben módosítja előterjesztését. Garanciális jelentősége van azon előírásnak, mely szerint az előterjesztő köteles feltüntetni előterjesztésében az egyetértés vagy egyet nem értés tényét, és annak indokait, csakúgy, mint azt a tényt is, ha az érintett szerv vezetője esetleg nem nyilvánított véleményt. Az előterjesztés végleges szövegét legalább két munkanappal az államtitkári értekezlet előtt hetvenöt példányban és elektronikusan is, meg kell küldeni a Miniszterelnöki Hivatal részére, ahol megtörténik annak vizsgálata, hogy az előterjesztés megfelel-e az előírásoknak. Ha nem, akkor erről a Hivatal tájékoztatja a miniszterelnököt és az előterjesztőt, valamint javaslatot tesz az előterjesztő részére a további teendőkre. Ha igen, akkor az előterjesztés az államtitkári értekezlet-, majd a Kormány elé kerül megvitatásra. A MEH kormányzati munka stratégiai irányítását ellátó államtitkára által vezetett államtitkári értekezlet dönt arról, hogy az előterjesztés alkalmas-e a Kormány elé kerülésre vagy sem. Ha igen, akkor a Kormány elé kerül, ha pedig nem, akkor visszakerül az 8

9 előterjesztőhöz átdolgozásra, illetve további közigazgatási egyeztetések lebonyolítására. Az államtitkári értekezlet feladata tehát a Kormány üléseinek érdemi előkészítése, az egyeztetési eljárás során felszínre került véleményeltérések feloldása, állásfoglalás a vitás közigazgatásiszakmai kérdésekben és az előterjesztések tárgyában, valamint javaslattétel a Kormány számára. A Kormány elé a miniszterelnök által engedélyezett kivételtől eltekintve csak olyan előterjesztés kerülhet, amelyet az államtitkári értekezlet megvitatott és napirendre tűzését javasolta. 3.) A jelentés célja döntést nem igénylő ügyben a Kormány, mint testület tájékoztatása. A Kormány ülésére jelentést nyújthat-, illetve köteles benyújtani: a Kormány tagja, a kormányhivatal vezetője, a kormánybiztos, valamint a Kormányt képviselő más személy. A jelentésben az érintett személy a hivatalos külföldi tárgyalásairól és a külföldivel belföldön folytatott hivatalos tárgyalásairól ad tájékoztatást a Kormány részére. Ugyancsak jelentésben ad tájékoztatást a Kormány részére a Központi Statisztikai Hivatal elnöke az országban bekövetkezett társadalmi-gazdasági változásokról. Egyebekben a jelentésre értelemszerűen irányadók az előterjesztés szabályai. 4.) A Kormány ülésén résztvevő személyek és jogosítványaik a következők: a Kormány tagjai: szavazati joggal, az állandó meghívottak (a Miniszterelnöki Hivatal államtitkárai, a Kormányiroda vezetője, az államreform előkészítő munkálatainak operatív irányításáért felelős kormánybiztos, a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos, valamint a kormányszóvivő): tanácskozási joggal, az előterjesztő, ha nem kormánytag: tanácskozási joggal, a miniszterelnök által meghívott más személyek: tanácskozási joggal. A Kormány ülésére a meghívás személyre szólóan történik. A minisztert az államtitkár helyettesíti, de nem teljes jogkörrel (nincs szavazati jog!), hanem csupán tanácskozási joggal. A Kormány ülését a miniszterelnök vezeti, akadályoztatása esetén pedig miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, mint általános helyettes. A Kormány akkor határozatképes, ha tagjainak több mint a fele jelen van az ülésen. A kormányülésen azonban nem feltétlenül formális szavazással születnek a döntések, hanem sok esetben úgy, hogy a vita után a miniszterelnök kimondja a döntését, amely ellen a Kormány tagjai esetleg jelzik egyet nem értésüket. Az ülés elején a Kormány a napirendről dönt, majd sor kerül az előterjesztések megvitatására, és a jelentések meghallgatására. A döntések szótöbbséggel születnek. A kormánytagokat egy-egy szavazati 9

10 jog illeti meg, de szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését a miniszterelnök mondja ki. 5.) Feladatkörében a Kormány jogi normákat bocsát ki: rendeletet alkot, határozatot hoz, irányelvet bocsát ki és elvi állásfoglalást fogad el. A kormányrendelet jogszabály, amelyet a Kormány rendszerint törvényi felhatalmazás alapján, azaz végrehajtási jelleggel bocsát ki. Kivételesen azonban törvény által nem szabályozott, de jogszabályi rendezést igénylő társadalmi viszony esetében a Kormány eredeti, elsődleges jogalkotói hatáskörében is kibocsáthat rendeletet. A kormányhatározat nem jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszköze. Két típusa normatív és egyedi között indokolt különbséget tenni. A normatív határozat jogi norma, ezzel a Kormány az általa irányított szerv vezetőjét kötelezi meghatározott feladat elvégzésére, megadott határidőn belül vagy: a Kormány e normában szabályozza saját működését. Ezzel szemben az egyedi határozat konkrét ügyben születik, egyszeri cselekvési kötelezettséget ír elő. Az irányelv és az elvi állásfoglalás szintén az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozik. Az előzőben a Kormány általános érvényű célokat, programokat határoz meg, míg az utóbbiban jogszabályt értelmez. A Kormány döntéseinek szövegét az előterjesztővel közösen a Miniszterelnöki Hivatal véglegesíti, majd a miniszterelnök írja alá. A döntéseket az üléstől számított 8 napon belül kell kihirdetni, illetve az érdekeltek részére közvetlenül megküldeni. A kihirdetés a Magyar Közlönyben, illetve a Határozatok Tárában történik meg. Nem elegendő azonban megalapozott döntést hozni, hanem gondoskodni kell annak végrehajtásáról és a végrehajtás ellenőrzéséről is. Ez alapvetően a Miniszterelnöki Hivatal, illetve az azt vezető miniszter feladata, aki ennek érdekében havonta külön előterjesztést készít a Kormány határozataiban előírt határidős feladatok végrehajtásáról. 6.) A Kormányt különleges jogosítványok illetik meg, amelyek biztosítják számára a közigazgatás csúcsszervének a jogállását. E jogosítványok a következők szerint összegezhetők: az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, és erre külön szerveket létesíthet, széleskörű aktus-felülvizsgálati jogkör illeti meg, hiszen a jogszabály kivételével megsemmisítheti vagy megváltoztathatja az alárendelt szervek minden olyan határozatát és intézkedését, amely törvénybe ütközik, 10

11 jogosult hatásköreit kormánybizottságra átruházni, azaz létrehozhat olyan szerveket kormánybizottságokat amelyek a Kormány nevében, a Kormány helyett döntenek, eredeti jogalkotói hatáskört gyakorolhat, irányítja a minisztériumokat és a kormányhivatalokat, jogosult, illetve köteles a helyi önkormányzatok tevékenységét törvényességi szempontból ellenőrizni, és törvénysértés esetén intézkedéseket foganatosítani a törvényesség helyreállítása érdekében A Kormány megbízatásának megszűnése A Kormány megbízatásának megszűnése mint arra a korábbiakban már utaltunk szorosan kapcsolódik a miniszterelnök személyéhez, hiszen megszűnik a megbízatás akkor, ha a miniszterelnök: meghal, lemond, elveszíti választójogát vagy az Országgyűlés megállapítja összeférhetetlenségét. Ugyancsak megszűnik a Kormány megbízatása akkor, ha a Kormány lemond, az Országgyűlés megvonja a bizalmat a miniszterelnöktől és új miniszterelnököt választ, továbbá akkor is, amikor az újonnan választott Országgyűlés megalakul. Az itt rögzített megszűnési okok közül csak a lemondás igényel rövid magyarázatot, hiszen láttuk, hogy a miniszterelnök és a Kormány egyaránt jogosult lemondásra. A korábban már hivatkozott évi LVII. törvény 18. -a szerint a miniszterelnök a köztársasági elnökhöz intézett írásbeli nyilatkozatával mondhat le megbízatásáról. A köztársasági elnök haladéktalanul tájékoztatja erről az Országgyűlést. A lemondás érvényességéhez mint egyoldalú jognyilatkozathoz nem szükséges sem a köztársasági elnök, sem az Országgyűlés részéről elfogadó nyilatkozat. A miniszterelnök megbízatása tehát a lemondás benyújtásával automatikusan megszűnik. Más a helyzet a Kormány lemondása esetében. Erre ugyanis akkor kerül sor, ha a Kormány a miniszterelnök útján azt javasolta az Országgyűlésnek, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben legyen bizalmi szavazás is, és az Országgyűlés nem szavazta meg az előterjesztést. Ez esetben ugyanis a Kormány köteles lemondani, mégpedig a fentiekben ismertetett lemondásnak megfelelő szabályok betartásával. A Kormány megbízatásának megszűnése nem jelenti a Kormány megszűnését, hiszen ez esetben az új Kormány megalakulásáig az országnak nem lenne felelős Kormánya. Erre tekintettel rendelkezik az Alkotmány úgy, hogy ún. ügyvezető kormányként a Kormány hivatalban marad a megbízatás megszűnése után mindaddig, amíg az új Kormány meg nem alakul. Ez időszak alatt gyakorolja mindazon jogokat, amelyek a Kormányt 11

12 megilletik, azonban nem köthet nemzetközi szerződéseket, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Hasonló szabályozást rögzít az Alkotmány akkor is, amikor a miniszterelnök megbízatása megszűnéséről és annak jogkövetkezményeiről rendelkezik. Ennek értelmében, ha a miniszterelnök megbízatása: az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával vagy lemondással szűnik meg, akkor a miniszterelnök ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét az új miniszterelnök megválasztásáig. Ez azt jelenti, hogy gyakorolja jogköreit, de nem tehet javaslatot új miniszter kinevezésére, illetve felmentésére, továbbá rendeletet is csak törvényi felhatalmazás alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. halál, választójog elveszítés, összeférhetetlenség megállapítása miatt szűnik meg, akkor az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja a miniszterelnök hatáskörét a fenti korlátok között, akit helyettesítésre a miniszterelnök jelölt ki A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek Az igazgatási ciklus középpontjában álló döntés majd az azt követő végrehajtás, koordináció és ellenőrzés csak akkor eredményezheti a kitűzött cél elérését, ha a döntéselőkészítés körültekintő és alapos volt, azaz a döntéshozó rendelkezett mindazon információkkal, amelyek birtokában lehetősége volt a legcélravezetőbb-, legmegalapozottabb döntésnek a meghozására. A társadalmi és gazdasági viszonyok fejlődése következtében mint arra a korábbi tanulmányok során már utaltunk az igazgatási ciklus egyes elemeit megvalósító szervek önállósodtak és kialakultak olyan sajátos szervek, amelyek csupán egy-egy cikluselemmel foglalkoznak: azaz célkitűző, döntéshozó és ellenőrző tevékenységet végeznek vagy kizárólag előkészítik a döntés meghozatalára jogosult szerv döntéseit. Mindez természetesen a közigazgatás világában is így van, hiszen a közigazgatás is igazgatás, arra is vonatkoznak az igazgatás itt hivatkozott általános törvényszerűségei. Ebből következik: ahhoz, hogy a közigazgatás csúcsán álló Kormány megalapozott és célravezető döntéseket hozzon, körültekintő döntés-előkészítő tevékenységnek kell megvalósulnia, amelynek mint munkának a nagyságrendje nem engedi meg azt, hogy e tevékenységet is maga a Kormány lássa (végezze) el. Szükség van tehát olyan szervekre, amelyek a Kormány döntéseit megfelelően előkészítik, illetve végrehajtásukat koordinálják és ellenőrzik, vagyis 12

13 tevékenységükkel végeredményben lehetővé teszik azt, hogy a Kormány döntéshozatali tevékenysége hatékony legyen. A Kormány döntés-előkészítő, koordinációs és ellenőrzési tevékenységét jelentős számú közigazgatási szerv segíti, amelyeket két csoportba sorolhatunk: a tevékenységet közvetve, illetve közvetlenül segítő szervek közé. A Kormány tevékenységét közvetve segítik a minisztériumok, az autonóm államigazgatási szervek, a kormányhivatalok, a központi hivatalok és a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai, míg közvetlenül a Miniszterelnöki Hivatal, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, a kabinetek, a tárcaközi bizottságok, valamint a kollégiumok és egyéb tanácsadó testületek. A jelen fejezetben a Kormány tevékenységét közvetlenül-, míg a következő fejezetekben a Kormány tevékenységét közvetve segítő szerveket tekintjük át A Miniszterelnöki Hivatal A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő legfontosabb és a Kormányhoz leginkább közel álló szerv a Miniszterelnöki Hivatal, amely a miniszterelnök és a Kormány döntéseinek, valamint a kormányprogram célkitűzéseinek megfelelően gondoskodik a kormányzati tevékenység stratégiai irányításáról és összhangjának biztosításáról. Hangsúlyozni szükséges: a Hivatal nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szerv, ennek ellenére a minisztériumok általános szervezeti felépítésének és vezetési rendjének megfelelően államtitkár közreműködésével miniszter vezeti. A Miniszterelnöki Hivatalról szóló kormányrendelet szerint a Hivatal konkrét feladatai a következő öt témacsoportot ölelik fel: a.) a miniszterelnök munkaszerve, b.) a Kormány, mint testület munkaszerveként, c.) közreműködik az Országgyűlés munkájával kapcsolatos kormányzati feladatok ellátásában, d.) közreműködik a jogszabályok előkészítésével és kihirdetésével kapcsolatos feladatok ellátásában, e.) egyéb, a Kormány által meghatározott feladatokat lát el. ad. a.) A miniszterelnök munkaszerveként a Hivatal kifejezetten döntés-előkészítő tevékenységet végez, segíti a miniszterelnök szakmai tevékenységét. A miniszterelnök számára komplex alkotmányossági, jogi és szociálpolitikai szempontokat egyaránt érvényesítő szakvéleményt készít a Kormány elé kerülő előterjesztésekről, előkészíti a miniszterelnöki rendeleteket és határozatokat, továbbá közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit a miniszterek és az egyéb kormányzati szervek felé. ad.b.) A Kormány, mint testület munkaszerveként: a Hivatal elkészíti a Kormány munkatervének javaslatát és figyelemmel kíséri annak végrehajtását; megvizsgálja és 13

14 véleményt nyilvánít arról, hogy a Kormány elé kerülő előterjesztések megfelelnek-e a követelményeknek; ellátja az államtitkári értekezlettel és a kormányüléssel kapcsolatos szervezési és adminisztrációs feladatokat; elkészíti a kormányülések napirendi javaslatát; írásba foglalja és aláírásra előkészíti a Kormány döntéseit és ülésének összefoglalóját; gondoskodik a Kormány döntéseinek kihirdetéséről, illetve az érintettek részére történő eljuttatásáról és nyilvántartásáról. ad. c.) Az Országgyűlés munkájával kapcsolatos kormányzati feladatok ellátása körében a Hivatal előkészíti és segíti a miniszterelnök, valamint a Hivatalt vezető miniszter országgyűlési tevékenységét; az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium bevonásával kidolgozza a Kormány törvényalkotási programját és a Kormány elé terjeszti azt; közreműködik a Kormány parlamenti munkájának összehangolásában; nyilvántartja az Országgyűlés és bizottságai tevékenységéből a Kormány számára adódó feladatokat, továbbá figyelemmel kíséri és koordinálja azok végrehajtását. ad. d.) A jogszabályok előkészítésével és kihirdetésével kapcsolatos feladatok keretében a Hivatal koordinálja a nagyobb jelentőségű törvényjavaslatok és egyéb javaslatok kidolgozását; közreműködik a miniszteri felelősségi körben kidolgozott törvényjavaslatok végső szövegének kialakításában; véleményezi a miniszteri rendeletek tervezetét; ellátja a Magyar Közlöny és a Határozatok Tára szerkesztési munkálatait; az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériummal együtt gondoskodik a hivatalos jogszabálygyűjtemények kiadásáról. ad. e.) A Kormány által meghatározott egyéb feladatok ellátása körében a Hivatal gondoskodik a miniszterelnökhöz címzett közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok kivizsgálásáról, biztosítja a Kormány működéséhez szükséges gazdasági és műszaki feltételeket, kezeli a kormánytagok és más állami vezetők személyi anyagát, továbbá közreműködik az Alkotmánybíróság döntéseiből, az Állami Számvevőszék, valamint az országgyűlési biztosok vizsgálataiból adódó központi feladatok meghatározásában és a végrehajtás figyelemmel kísérésében. Mint arra már utaltunk: annak ellenére, hogy jogi szempontból a Miniszterelnöki Hivatal nem minisztérium, azt mégis miniszter vezeti. A miniszter feladatai az alábbiak szerint összegezhetők: vezeti a Miniszterelnöki Hivatalt, megállapítja szervezeti felépítését és működésének főbb szabályait, ellátja a kormányzati tevékenység stratégiai irányítását (kormányzati stratégiai tervet készít, figyelemmel kíséri annak, és a kormányprogramnak a végrehajtását), 14

15 összehangolja a Kormány tagjainak tevékenységét (miniszteri egyeztetéseket kezdeményez és végez, az illetékes miniszternél kormány-előterjesztés benyújtását kezdeményezi, figyelemmel kíséri az államtitkári értekezlet munkáját, ellenőrzi a Kormány határozatainak végrehajtását), képviseli a Kormányt az Országgyűlés Házbizottságában és összehangolja a Kormány parlamenti kapcsolatrendszerét, tulajdonosi jogköröket gyakorol a törvényben meghatározott gazdasági társaságok fölött, irányítja a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt, valamint a Központi Szolgáltatási Főigazgatóságot, hatáskörébe tartozó, jogi szabályozást igénylő kérdésekben rendeletet alkot és utasításokat ad ki, önálló feladatkörű politikai államtitkárok útján ellátja például a következő területeken jelentkező kormányzati teendőket: a koalíciós együttműködés kormányzati feladatai, a szolgáltató állammal és a kormányzati informatikai tevékenységgel összefüggő feladatok, kormányszóvivői feladatok. A Miniszterelnöki Hivatal részletes szervezeti felépítését, továbbá belső munkamegosztási és működési rendjét a miniszter által utasításban kiadott Szervezeti és Működési Szabályzat rögzíti A kormánybizottságok A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hoz létre kormánybizottságot, melynek tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottságok ténylegesen a Kormány döntés-előkészítő, koordináló, ellenőrző és meghatározott ügyekben döntéshozó szerveként funkcionálnak. Ez utóbbi feladat, illetve jogosítvány az, amely minden más a Kormány tevékenységét segítő szervtől megkülönbözteti. Feladat- és hatáskörére, szervezetére és működésére, valamint a döntéshozatal rendjére a létesítést elrendelő döntésnek (tipikusan kormányhatározatnak), valamint a kormánybizottság ügyrendjének a rendelkezései az irányadók. Megjegyezzük, hogy az 1989/1990. évi rendszerváltást megelőzően a Kormány feladatának jelentős részét kormánybizottságok látták el vagy másként kifejezve: a kormánybizottságok a kormányzati munka vitelének kiemelkedően fontos részét képezték. (A következő kormánybizottságok 15

16 működtek például: Tudománypolitikai-, Honvédelmi-, Állami Terv-, Gazdaságpolitikai-, amelyek tehát a Kormány nevében, a Kormány helyett érdemi döntéseket is hozhattak.) A rendszerváltás következményeként szoros kapcsolatban a Kormány szerepének erősödésével a helyzet megváltozott, és kormánybizottságok megalakítására csak kivételesen került, illetve kerül sor. Jelenleg a katasztrófavédelemi törvényben (tehát az évi LXXIV. törvényben) nevesített Kormányzati Koordinációs Bizottság, valamint az 1069/2001.(VII.10.) Kormányhatározattal létrehozott Népesedési Kormánybizottság tölti be e közjogi státust, illetve lát el kormánybizottsági feladatokat A kormánybiztosok A Kormány határozattal egy minisztérium, illetve kormányhivatal feladatkörébe sem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezhet ki, legfeljebb két év időtartamra kormánybiztost, aki a Kormány nevében jár el, és döntés-előkészítő, valamint koordinációs feladatokat lát el, illetve javaslatokat tesz a Kormány részére. Kormánybiztossá állami vezető (miniszter, államtitkár és szakállamtitkár) az eredeti feladatkörével összefüggő, más személyek pedig a Kormány vagy a miniszterelnök feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhető ki. Ez utóbbi személyek száma egyidejűleg legfeljebb három lehet. A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja. Tevékenységéről, valamint intézkedéseiről a miniszterelnöknek és a Kormánynak számol be, de a Kormány helyett döntéseket nem hozhat. Napjainkban négy kormánybiztos működik: a keleti piaci gazdasági kapcsolatok fejlesztésért felelős-, az államreform előkészítő munkáinak operatív irányításáért felelős-, a fejlesztéspolitikáért felelős-, valamint a közigazgatási informatikáért felelős kormánybiztos. Korábban pedig kormánybiztos felelt például a privatizációért, a világkiállításért, a közigazgatás korszerűsítéséért, stb. E felsorolásból is jól látható, hogy a kormánybiztos minden esetben olyan területekért felelős, amely jellegénél fogva meghaladja egy-egy ágazat (minisztérium) hatókörét, illetve több ágazatot is érint. Éppen ezért bír meghatározó jelentőséggel a kormánybiztos koordinációs tevékenysége A kabinetek A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai és nemzetbiztonsági ügyekben hozhat létre kabinetet, amelynek feladata a Kormány döntéseinek 16

17 előkészítése azáltal, hogy a Kormány ülése előtt állást foglal a hatáskörébe tartozó kérdésekben. A kabinet tehát a Kormány nevében és helyett, döntést nem hozhat! Működtetésének fő célja az, hogy a Kormány elé az érintett tárcák által már megvitatott, megfelelően kimunkált és megalapozott előterjesztések kerüljenek, azaz a Kormány az ülésén már valóban csak az érdemi kérdésekre koncentráljon. A kabinet vezetője az adott tárgykörben leginkább illetékes miniszter, tagjai az érintett tárcák vezetői, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésein a minisztert az államtitkár teljes jogkörrel helyettesíti. Az ülésre meghívott egyéb személyeket csupán tanácskozási jog illeti meg. Az ülést a bizottság vezetője hívja össze a napirend megjelölésével. Az ülésen a kabinet állást foglal a tárgyalt kérdésekben és ennek keretében véleményt nyilvánít, illetve döntési javaslatot tesz a Kormány részére. A döntések szótöbbséggel születnek, s azt vita, majd szavazás után a bizottság vezetője mondja ki. A Kormány ülésén a kabinet vezetője beszámol a kabinet munkájáról, illetve tájékoztatja a Kormányt a kidolgozott állásfoglalásról, valamint az ezzel kapcsolatos ellenvéleményről. Minden kabinet a maga által kidolgozott ügyrendben állapítja meg eljárási szabályait, a Kormány ügyrendjének alapulvételével. A rendszerváltást követően megalakult kormányok rendszerint módosították a kabinetek rendszerét, tehát időről-időre megszüntettek, illetve létrehoztak kabineteket. Tény azonban, hogy minden kormány mellet működött és jelenleg is működik gazdasági kabinet, és nemzetbiztonsági kabinet, hiszen e kérdések fontossága megköveteli azt. Ezek mellett rendszerint további három-négy kabinet működött még, mint például: kormánykabinet, ifjúsági és oktatáspolitikai kabinet, vidékpolitikai kabinet, fejlesztéspolitikai kabinet, európai integrációs kabinet, stb A tárcaközi bizottságok A Kormány egy-egy jól körülhatárolható, olyan kormánydöntést igénylő kérdések előkészítésére, véleményezésére, az ezzel kapcsolatos feladatok koordinálására, és döntési javaslatok kidolgozására hoz létre tárcaközi bizottságot, amely megnevezéséből következően több tárca feladatkörét érinti. Magyarország 2004-ben történt Európai Unióhoz való csatlakozása miatt kimagasló szerepe van az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságnak, melynek elnöke a külügyminiszter által kijelölt szakállamtitkár, tagjai pedig a miniszterek és a kormánybiztosok által kijelölt állami vezetők vagy vezető köztisztviselők. Az EKTB feladata a kormányzati 17

18 integrációs politika, valamint az uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének, végrehajtásának koordinálása és ellenőrzése, továbbá az uniós döntéshozatalban képviselendő nemzeti tárgyalási álláspont előkészítése és kidolgozása. A Bizottság hetente legalább egyszer ülésezik. Az üléseket az elnök hívja össze és vezeti. Az ülések elsődleges feladata az Európai Unió Tanácsa üléseit előkészítő Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) és a Tanács előtt képviselendő magyar álláspont meghatározása és Kormány elé terjesztése. Az EKTB munkáját negyvennyolc szakértői csoport segíti, amelyekben a tárgy szerint illetékes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek vezetői által kijelölt vezető köztisztviselők dolgoznak. A szakértői csoportok vizsgálják meg az uniós jogi aktus tervezetét abból a szempontból, hogy azzal kapcsolatosan hogyan alakuljon a magyar nemzeti álláspont, vagyis a magyar kormány milyen mandátummal küldje Brüsszelbe a minisztert, illetve még azt megelőzően milyen álláspontot képviseljen a COREPER ülésén a magyar megbízott. Erről a szakértői csoport jelentést készít, amelyet a EKTB megvitat, majd állásfoglalását a Kormány elé terjeszti A kollégiumok és más tanácsadó testületek E szervek a Kormány munkáját közvetlen döntés előkészítő tehát javaslattevő, véleményező, koordináló és tanácsadó céllal támogatják, és munkájukról a Kormány számára jelentést készítenek. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő, eddig már tárgyalt szervekkel szemben e testületek tagjai rendszerint nem állami vezetők és nem is köztisztviselők, hanem a társadalmi-gazdasági élet elismert szakemberei, specialistái. Ez a speciális szakismeret és a Kormánytól, illetve kormányzástól való függetlenség biztosítja számukra azt, hogy javaslataik mellőzzék a politikai megfontolásokat és kizárólag szakmai szempontokat érvényesítsenek. Ilyen testületként működik jelenleg a Tudomány- és Technológiapolitikai Kollégium, az Idősügyi Tanács, az Országos Bűnmegelőzési Tanács, a Romaügyi Integrációs Tanács, továbbá egy sor különböző bizottság is, amelyeket az Országgyűlés törvényben, a Kormány pedig határozatban hozott létre. Példaként szolgálhatnak a következők: Magyar Ösztöndíj Bizottság, Kossuth- és Széchenyi Díj Bizottság, Magyar Unesco Bizottság, FAO Magyar Nemzeti Bizottság. Az EU fejlesztési forrásai hazai fogadásának mikéntje döntő jelentőséghez jut az EU közötti pénzügyi-tervezési ciklusában, hiszen ez időszak alatt várhatóan több, mint 22 milliárd euró nagyságrendű forrás érkezik, pontosabban érkezhet hozzánk. Rendkívüli jelentősége van tehát annak, hogy Magyarország tudja e biztosítani e források megfelelő 18

19 színvonalú fogadását és hatékony felhasználását, aminek meghatározó tényezője a hazai intézmény-rendszer. Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról mint a hazai intézmény-rendszer egyik legfontosabb eleméről a tárcaközi bizottságokkal összefüggésben, a korábbiakban már szóltunk. Itt és most a Nemzeti Fejlesztési Tanács jelentőségére mutatunk rá. Arra a szervre, amelyet a Kormány 2006-ban hozott létre, kifejezetten a Kormány tanácsadó testületeként. A Testület elnöke a miniszterelnök. Tagjai: a regionális fejlesztési tanácsok egy-egy képviselője, a Gazdasági és Szociális Tanács által delegált hét személy, valamint a fejlesztéspolitika kiváló szakemberei közül felkért öt személy. A Testület feladata annak biztosítása, hogy a fejlesztési tervezésre irányuló döntéshozatal során a Kormány a legszélesebb társadalmi érdekek ismeretére támaszkodhasson, végső soron a fenntartható növekedés, a tartós foglalkoztatás, valamint a regionális különbségek kiegyenlítődése érdekében A minisztériumok A minisztérium a közigazgatási tevékenység egyik legjelentősebb munkaszervezete. Definíció-szerűen fogalmazva: az Országgyűlés által létesített, olyan hivatali formában működő központi, különös hatáskörű államigazgatási szerv, amelyet a Kormány irányít, miniszter vezet, és amelynek feladata az államigazgatás egy adott ágazatának vagy funkciójának irányítása. A modern állam nem nélkülözheti a minisztériumokat, mint központi ágazati főhatóságokat, s ez így van a fejlett államok esetében is. Az már más kérdés, hogy teljesen azonos minisztériumi struktúrával nemigen találkozunk, hiszen azt meghatározó módon befolyásolja az adott állam kormányformája, nemzeti tradíciója, sőt a hatalmat gyakorló párt(ok) szándéka is. A fejlett államok minisztériumi struktúrájában fellelhetők közös vonások, és ezek alapján kialakíthatók minisztériumi modellek a következők szerint: a politikai és adminisztrációs funkciók figyelembevételével a fejlett államok minisztériumai az ún. klasszikus vagy az ún. svéd modellbe sorolhatók. A klasszikus modellt az jellemzi, hogy a minisztériumokban együtt jelentkezik a politikai és az adminisztratív funkció, ennélfogva a minisztérium alapvetően a miniszter révén politikaformáló tényező és egyben az adott igazgatási ágazat csúcsszerve is. E modellben a minisztérium létszáma magas, szervezeti struktúrája pedig erősen tagolt, hierarchikus felépítésű. A minisztériumon belül élesen elválik a politikai funkciót betöltő és 19

20 ezért gyakran változó réteg, valamint a szakmai kvalitásokkal rendelkező és ezért stabil köztisztviselői réteg. A svéd modellben élesen kettéválik a politikai és az adminisztratív funkció. Svédországban a minisztériumok és az azt vezető miniszterek feladata "csupán" az ágazatpolitika kialakítása és érvényesítése, míg az adminisztratív feladatokat, azaz a politikai döntések végrehajtását a szervezetileg elkülönült, több mint 40 ún. autonóm hatóság biztosítja. Ebben a modellben a minisztérium nem egyesíti egyetlen hatalmas szervezetben az ágazati politika kidolgozását és végrehajtását, hanem a minisztérium lényegében csupán a miniszter titkársága: a politika kidolgozója és a végrehajtás ellenőrzője. Nem véletlen, hogy a svéd minisztériumok dolgozóinak összlétszáma nem éri el a 4000 főt, viszont a hozzájuk tartozó hatóságoknál dolgozók létszáma meghaladja a főt! Az évi III. törvénycikk óta Magyarországon a klasszikus minisztériumi modell működött és működik jelenleg is, azzal a megszorítással, hogy 1950 és 1989 között a minisztériumok és a miniszterek politikai funkciói az egypártrendszerből és a hatalom egységének elvéből következően meglehetősen háttérbe szorultak, napjainkban pedig már viszonylag egyensúlyban, sőt helyenként már túlsúlyban is vannak az adminisztratív funkciókkal szemben. A minisztériumok létesítéséről az Alkotmány alapján az Országgyűlés minden esetben külön törvényt alkot. A gyakran változó minisztériumi struktúrában jelenleg tizenegy ilyen jellegű központi államigazgatási szerv működik hazánkban. A minisztériumok több szempont szerint csoportosíthatók, amelyek közül álláspontunk szerint legcélszerűbb az ellátott feladat jellege szerinti rendszerezés. E szempontból a minisztériumoknak három típusát különböztethetjük meg, az alábbiak szerint. a) a kormány általános politikáját hivatott megvalósítani: az Önkormányzati és Területfejlesztési-, a Külügy-, az Igazságügyi és Rendészeti-, valamint a Honvédelmi Minisztérium. b) a kormány gazdaságpolitikáját hivatott megvalósítani: a Pénzügy-, a Gazdasági és Közlekedési-, továbbá a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium. c) a kormány társadalom (humán) politikáját hivatott megvalósítani: az Egészségügyi-, 20

21 az Oktatási és Kulturális-, a Szociális és Munkaügyi-, valamint a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium. A minisztérium mint láttuk különös hatáskörű államigazgatási szerv vagy más megnevezéssel élve: szakigazgatási szerv, amely létrehozásának alapja a társadalmi munkamegosztás. Ennek fejlődése vezetett el ugyanis oda, hogy az újkor hajnalán még csupán négy-öt minisztérium (pénzügy-, külügy-, belügy-, hadügy-, igazságügyi minisztérium) mellett a társadalmi viszonyok fejlődése és egyre bonyolultabbá válása, továbbá az állam egyre növekvő szerepvállalása következtében egy sor további minisztérium is kialakult, mindenekelőtt a belügyminisztérium egy-egy belső egységének (ügyosztályának) önállósodása révén. Ez a folyamat minden államban lezajlott, ezért tapasztalhatjuk napjainkban azt, hogy az egyes államok minisztériumi struktúrája nagyfokú hasonlóságot mutat. A minisztériumot miniszter vezeti, aki a köztársasági elnök által történő kinevezésével és esküje letételével automatikusan a Kormány tagjává válik. A minisztériumot vezető miniszter feladata háromirányú. (1.) irányítja az államigazgatásnak feladatkörébe tartozó ágazatát, valamint a minisztériumnak alárendelt központi hivatalokat, (2.) ellátja a Kormány által kijelölt kormányhivatalok felügyeletét, (3.) vezeti a minisztériumot, mint hivatali szervet. Másként kifejezve: a minisztériumot vezető miniszter egyrészről tevékenység (ágazat) és szervezetirányító, felügyeleti tevékenységet végez, másrészről pedig minisztérium-, illetve hivatalvezetési feladatokat lát el. Az egyes miniszterek konkrét feladatát és hatáskörét a Kormány rendeletben határozza meg. Ezek vizsgálata alapján néhány példát említünk a tevékenység- és a szervezetirányításra, illetve felügyeletre. A tevékenységirányítás vonatkozásában például az önkormányzati és területfejlesztési miniszter biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, előkészíti az országgyűlési- és a helyhatósági képviselők és polgármesterek választásával kapcsolatos jogi szabályozást, továbbá kidolgozza a területfejlesztésre és a területrendezésre vonatkozó törvények és kormányrendeletek tervezeteit. A szervezetirányítás terén például a gazdasági és közlekedési miniszter irányítja a Magyar Bányászati és Földtani Hivatalt, az igazságügyi és rendészeti miniszter irányítja az Országos Rendőr-főkapitányságot, valamint a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságát. Ha megvizsgáljuk a minisztériumok belső szervezeti struktúráját amit egyébként a Szervezeti és Működési Szabályzatban a miniszter állapít meg azt tapasztaljuk, hogy nincs 21