Közpoliikai kihívások az új évizedben Dankó Géza Lórán Zolán Az önkormányzai szabályozással szembeni kihívások A AZ ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS ÁTLÁTHATÓSÁGÁNAK JAVÍTÁSA Az államházarás számvieli és információs rendszerével kapcsolaos egyik legnagyobb gondo az jeleni, hogy a gyakori módosíások kövekezében nagyon beszûkül az elemzés, összehasonlíás leheõsége, miközben a régóa elérni kíván cél az áláhaóság (ranszparencia) növelésé és a eljesíményalapú elszámolásra való áérés sem oldoák meg, azaz a válozaások eredményessége a rendszer bonyolulságához képes alacsony vol. Az államházarás információs rendszerének korszerûsíésével kapcsolaban már elöljáróban kiemelendõ, hogy legyen az a számviel vagy a saiszika erüleén mindig meghaározo ervezési és dönési szemponoknak megfelelõen és annak alárendelen kell az kialakíani. Az államházarás szervezeei beszámolási és könyvvezeési köelezeségének sajáosságairól szóló öbbször módosío 249/2000. (XII. 24.) kormányrendele (áhsz) 2008-ól bõvíee a könyvelési éeleke a pénzforgalom nélküli bevéelekkel és kiadásokkal kezdeben a közgazdasági oszályozás kereében. Egy év eléréssel a funkcionális oszályozás (szakfeladaos) elszámolás is szerepel a jogszabályban, és a rendele 26. számú melléklee szerini Teljesíménykimuaás is haályba lépe volna. A rendele módosíásával az úgyneveze pénzforgalom nélküli éelek funkcionális oszályozás szerini elszámolása és a 26. számú mellékle haályba lépeése a 2009. évrõl 2010-re válozo, majd a 2010. évõl haályon kívül helyezék. A Teljesíménykimuaás hasznossága kezdeõl fogva viao vol, ennek ellenére ké éven á lebegeék a bevezeésé. Az áhsz 2010-ben haályba lépõ módosíása eredményszemléleû beszámoló készíésé írja elõ bár az az készíõ kölségveési szervek köre a vállalkozó közinézeekre (jelenleg a muzeális inézményekrõl, a nyilvános könyvári elláásról és a közmûvelõdésrõl szóló 1997. évi CXL. örvény módosíása szerin idesorol országos inézmények) erjed ki, amelyek a hagyományos pénzforgalmi szemléleû beszámoló melle párhuzamosan a számvieli örvény szerini éves beszámoló készíésére és könyvvezeésre is köelezeek. A jelenõs adminiszrációval, munkacsúcsok melle elõállío kölségveési beszámolókból részben a pénzforgalmi szemlélebõl adódóan nem lehe megállapíani, összehasonlíani a közszolgálaások ényleges kölségé, valamin az sem, hogy milyen és mennyi ideig aró adósságszolgálai köelezesége jelenenek az elmúl években kibocsáo kövényekbõl és az úgyneveze feléeles köelezeségvállalásokból 493
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA (PPP 1 és egyéb szerzõdésekbõl) származó fizeési köelezeségek, csupán azok állományá aralmazza a 2009. évi beszámoló. A 2009. évi beszámoló 44. számú ûrlapja Az önkormányzaok és a öbbcélú kisérségi ársulások adósságállományának évenkéni alakulásáról aralmaz ugyan információka a árgyéve köveõ 1 5., valamin a 6. és az köveõ évek adósságállományról. Eszerin a devizában kibocsáo fejleszési célú kövénybõl éven úli arozás 323,8 milliárd forin, ennek 82 százaléka a 6. és az köveõ években jelenkezõ fizeési köelezeség. Az összes devizában fennálló hosszú lejáraú köelezeség 654 milliárd forin, amelynek 96,4 százaléka (630,7 milliárd forin) éven úli köelezeség, ez uóbbi 78 százaléka a 6. és az köveõ években esedékes. Az 53. Tájékozaó adaok szerin a PPPköelezeségvállalás állománya 8,3 milliárd forin, a garancia és kezességvállalás állománya 22,2 milliárd forin. A ényleges kölségekre vonakozó adagyûjések megbízhaalanok, könyvvezeéssel alá nem ámaszoak, évek óa sikerelenül folynak például az egészségügyben. (A kórházakban a beavakozások ényleges kölségeire vonakozó adagyûjés kódkarbanarás rendre kudarco vallo, emia sem kerül sor öbb min egy évizede a finanszírozás alapjá képezõ HBCSsúlyszámok felülvizsgálaára.) Az önkormányzaok kölségveési pénzügyi adaaira a jogszabály- (dönés-)elõkészíés melle helyi szinen is szükség van, elõ kellene segíenie az önkormányzaok adaainak érben és idõben örénõ összehasonlíásá. Ehhez összemérheõ adaokra (kriériumokra) lenne szükség, amelyek gyakorlai kidolgozása, elfogadása és bevezeése vára magára. A beszámolóban a normaív ámogaások igénybevéeléhez, elszámolásához szükséges adaok nagy súly képviselnek, amelyek bonyolulsága, adminiszrációja évek óa kriika árgya. (Kiegészíve az elõzees felmérés, az évközi lemondások, póigénylések rendszerével.) A beszámolórendszer és a könyvvezeés nem veszi figyelembe a közponi és az önkormányzai alrendszer elérõ sajáosságai (például a közponi kölségveési szervek kincsári ügyfelek, elõirányza gazdálkodás, az önkormányzai kölségveési szervek pénzgazdálkodás folyanak). A éma zárásakén, összegezéskén szólni kell arról, hogy: az állami számviel a közel ízéves igény ellenére sem alakul ki, és az állami számviel nem rendelkezik nemzeközileg elfogado sandardokkal a könyvvezeés, a beszámolórendszer és a számviel-poliika ekineében. Mindez ermészeszerûleg belearozna az állam mûködésének vár modernizációjába; a pénzügyi információs rendszer hiányosságainak kiküszöbölésére, az elszámolhaóság, a eljesíményköveelmények érvényesíése érdekében öbb javaslao is megfogalmazo már az Állami Számvevõszék. (Például az éves kölségveési javaslaok véleményezése, a vízrendezés és csapadékvízelvezeés, zölderüle-, szilárdhulladék-gazdálkodás, szociális alapszolgálaási evékenységek ellenõrzése során.) Javaslaaink alapján az információs rendszerben örének ugyan válozaások (például PPP-hez kapcsolódó köelezeségek nyilvánarása), valamin a szakfeladarend is kedvezõ irányban módosul. Azonban ezek még nem bizosíják eljes körûen az önkormányzaok gazdálkodásával kapcsolaos közponi és helyi szinû dönések megalapozásához szükséges információka. (Az önkormányzaok információs rendszere öbb erüleen zölderüle, hulladék, energia sb. nincs szinkronban az ágazai sraégiákban, programokban kiûzö célok megvalósíásnak mérésé bizosíó adaokkal. E nélkül a feladaok végrehajása sem mérheõ.); 494
Közpoliikai kihívások az új évizedben nem megoldo az önkormányzaok valós vagyoni, pénzügyi helyzee a rendelkezésre álló pénzügyi információs rendszerbõl eljes körûen nem íélheõ meg (önkormányzai vagyon eseében a forgalomképelen és korláozoan forgalomképes vagyon felérékelésébõl adódó problémák, az önkormányzaok köelezeségvállalásainak, eladósodoságának kimuaása); végül arról is szólni kell, hogy az információs rendszer hiányossága, hogy az önkormányzai kölségveési adaok csak késõn kerülnek nyilvánosságra. (Például Lengyelországban már májusban a február havi kölségveési adaok leölheõk az illeékes miniszérium honlapjáról.) AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI HELYZETÉNEK KOCKÁZATAI Az önkormányzaok pénzügyi helyzee rendkívül heerogén, elepülésípusonkén, önkormányzaonkén is elérõ, ponos adaok és információk hiánya mia sem íélheõ meg sommásan és egyérelmûen. Abban egyeérés apaszalhaó, hogy az államházarás egyensúlyi helyzeének javíására irányuló, évek óa aró megszoríó inézkedések az önkormányzai alrendszer egészé kedvezõlenül érineék. Az önkormányzaok feladaai és forrásai közöi összhang hiánya a normaív és egyéb ámogaások csökkenése melle a felada-, haáskör és a finanszírozás áfogó felülvizsgálaa hiányában minden évben újraermelõdö. Ezen úl egyedi, hibás esülei, vezeõi dönések kövekezében is apaszalhaó egy-egy önkormányza pénzügyi helyzeében különbözõ idõávon haó kedvezõlen irányza (például rövid ávon kedvezõlen, hogy az ágondolalan köelezeségvállalások mia csak magas kamakiadásokkal járó folyószámlahiellel udják fizeõképességüke fennarani, miközben az önkormányzaok egészében a bankrendszerben leülepede pénzaralékok 500 milliárd forino meghaladó beéállomány a bankok számára olcsó forrás jelenenek.) A 2007. évõl kezdõdõ új jelenség, egyes fõkén a megyei és nagyobb városi önkormányzaok gyors üemû kövénykibocsáása nem csak gazdasági kényszer haásá ükrözi, ez a jelenleg érvényes, úlzoan szabados kölségveési szabályok, az adósságkorlá ma már elavul meghaározása, valamin a bankok adakozó magaarása melle vol leheséges. Az ebbõl eredõ kockázaoka nemcsak a jelenlegi adósságviselõ képessége meghaladó köelezeségek ávoli idõponra való mai feléelek melle reálisan számba nem veheõ áerhelése okozza, hanem a devizában örén kibocsáás miai árfolyamkieség, árfolyamveszeség ma még felmérheelen kövekezményei. Magyarországon egyes önkormányzaok kövénykibocsáása részben a bankok jövedelemmaximalizáló magaarása mia nemcsak a feladaok, források egyensúlyhiánya mia vol növekvõ. Erre ual, hogy az elmúl évek kövénykibocsáásából származó pénzeszközök jelenõs részé bankszámlákon, illeve érékpapírban aralékolják, valamin magas iparûzésiadó-bevéellel, pénzmaradvánnyal rendelkezõ önkormányzaok is élek a kövénykibocsáás leheõségével. Hasonló jelenség, amikor a növekvõ szállíói arozás felhalmozó inézmények (jellemzõen kórházak) kölségveési számláján jelenõs egyenleg alálhaó, ez áhúzódó köelezeségekre, fejleszésekre aralékolják. Az önkormányzaok eladósodoságának jelenlegi méréke fõkén hosszabb ávon jelen kockázao, az adósságszolgálai eher (õke és kamafizeési köelezeség) a jelenlegi adósságkorláon belül van. A 2006 2008 közö kibocsáo öbbnyire svájcifrank- vagy euróalapú kövény 20 25 éves fuamidõ, 3 4 éves halaszo visszafizeés melle már az elkövekezõ években is növelhei az adósság- 495
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA szolgálai erheke. A 2009. évi beszámoló 44. számú ûrlapja szerin a árgyéve köveõ örleszõrészle a forinban fennálló köelezeségeknél 30,6 milliárd forin, a devizában fennállóknál 23,4 milliárd forin, míg az öszszes adósságállomány 985 milliárd forin. A magas adósságszolgálai eher egy-egy önkormányzanál okozha fizeési nehézsége, amely az álala fennaro közszolgálaásokban is zavar okozha. Ennek kezelésére a jelenlegi, mûködõképes adósságrendezési örvény szolgál, de mögöes felelõssége a mindenkori kormánynak is fennáll. Több országban az önkormányzaok növekvõ eladósodása mia szigorodo a hielfelvéel szabályozása, köelezõ a folyó, mûködési kölségveés egyensúlyá már a ervezés során bizosíani. A magyar önkormányzaok kövekezmény nélkül jelenõs forráshiánnyal hagyják jóvá bár formailag a mûködési és a felhalmozási célú bevéeleke és kiadásoka szembe állíva, de az egységes pénzalap rendszerében gyakorlailag kööség nélkül kölségveésüke 2, amelye évközben vagy állami ámogaással (ÖNHIKI különbözõ formái) vagy más külsõ forrás (például likvid hiel felvéelével) hidalnak á. A émakör összegezésekén hangsúlyozoan szólnunk kell arról is, hogy az államházarás egészének helyzee forráshiányokkal erhes. Ebbõl nem lóg ki és ermészeszerûleg nem lógha ki a helyi önkormányzai rendszer sem. Hogy valójában mekkora a fedezelenség, az önkormányzai ípusól, illeve az álaluk felügyel inézményi körõl, azaz a köelezõ közszolgálai feladakörõl is függ. Nincs ugyanis alkalmas muaószámrendszer, amely láaná, hogy az önkormányzaokra háruló köelezõ feladaok mibe kerülnek. (A feladaok elláásának paraméerei sincsenek elég konkréan meghaározva.) Ha lenne is, ez még mindig makroszinen jelezné ki az eseleges hiány, az önkormányzaonkéni felada-forrás összhangjának ényleges vizsgálaa nélkül. Ha abból indulunk ki, hogy a 3200 önkormányzaból eddig minegy 30 kerül csõdhelyzebe, az jelzi, hogy nincs nagy baj. Ha viszon az elláórendszerek színvonalának folyamaos romlásá érzékeljük, vagy az az évek óa állandósul helyzee, hogy minegy 1000 1200 helyi önkormányza kerül önhibáján kívül hárányos helyzebe és a likvidiási muaók is az jelzik, akkor már mindez egyérelmûen az államházarás helyi szinjén a pénzügyi helyze romlására ual. SÜRGETÕ A FELADAT FORRÁS EGYENSÚLY MEGTEREMTÉSE A felada-, haáskör és finanszírozás felülvizsgálaa, a differenciál felada- és haáskör-elepíés nélkül a felada-forrás egyensúlya csak jelenõs közponi forrásból javíhaó és évene növekvõ ámogaás feléelez a fennarása. A öbbleforrásokkal a korábbi rossz helyi dönések is legiimmé válnak, haékony felhasználása válozalan szerkezeben nem bizosíhaó, növekvõ GDP melle is számolni kell az egyensúly folyamaos megbomlásával. Az egyensúly arósan javíaná a feladaok csökkenése (például kiselepülések ehermenesíése egyes köelezõ feladaok alól, illeve azok a méregazdaságosság szemponjai érvényesíõ köelezõ ársulás úján örénõ elláása), az állam és az önkormányzaok közöi feladamegoszás ágondolása (például ha a pedagógusok alkalmazása és illeménye nem helyi finanszírozási felada, min ahogy az örénik a szomszédos Auszriában), azonban részben helyi dönések függvénye is. A kölségveési egyensúly fennarásának elõírása (a mûködés meglévõ forrásokhoz örénõ igazíása) azonban csak a szankcionálás leheõségével együ képes haékonyan öszönözni a helyi dönéshozóka. Ennek hiányában a poliika álal vezérel helyi dönéshozók a szabályozási háér hiányosságai felismerve újra és újra vállalják az 496
Közpoliikai kihívások az új évizedben eladósodás, amely uniós agságunkból eredõ konvergenciakriériumok eljesíése szemponjából is növeli a kockázaoka. Összegezésekén: az elõünk álló idõszakban sem növelheõ a közszolgálaásokra és a közigazgaásra fordíhaó állami forrás, ugyanis ha akár a hiány növelése, akár a gazdasági növekedésbõl fakadó öbblebevéel révén kelekezik pólólagos eloszhaó forrás, az elsõ helyen a gazdasági növekedés beindíásá és aróssá éelé szolgáló erüleekre kis- és közepes vállalkozások sb. kell fordíani. Ezekbõl kövekezõen az államházaráson belül kell megalálni az egyensúly forrásá. Részben egyes kiadások szûkíésével például a munkanélküliek számá gyarapíó felsõokaásnál, részben pedig a helyi önkormányzai feladaok egészségesebb elepíésével. Komolyan megvizsgálandó a megyék helye, szerepe, vagy akár a járási szin visszaállíása és a nagyobb szakérelme és anyagi erõforrásoka igénylõ jelenlegi elepülési feladaok koncenrálása. Ez a jelenlegi szészabdal forrásszabályozásban is koncenrálságo hozhana. KEVÉS A MOZGÓSÍTHATÓ GAZDÁLKODÁSI TARTALÉK AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERBEN Az elõzõekben vázolak melle az önkormányzaok visszaérõ problémája a felada és finanszírozás közöi összhang hiánya, a közponi források elégelensége. Az állam meghaározza az önkormányzaok köelezõ feladaai, azok elláásához bizosíandó lészámo, szakmai elõírásoka, az ehhez szükséges pénzügyi feléeleke a forrásszabályozás évene kiszámíhaalanul válozó és bonyolul rendszerében bizosíja. Mind nagyobb arányban kerül bevonásra a köelezõ feladaok finanszírozásába a sajá bevéel, amely az önkormányzaok jelenõs részénél korláozo mérékben áll rendelkezésre, így a helyi önkormányzaok öbbségénél szine kizárólag a közponi ámogaás jelene egyedüli megoldás. Az adóerõ-képesség alapján számío jövedelemkülönbség mérséklésé szolgáló elõirányzaból évene 100 milliárd forino meghaladó szja-kiegészíés a elepülések öbb min 90 százaléká érini, az ÖNHIKI-ámogaás különbözõ formáiban a elepülések minegy fele részesül 2000 2009 közö összesen közel 200 milliárd forino meghaladó összegben. A nagy eloszórendszerek (okaás, egészségügy, közigazgaás) reformja öbb évizede napirenden van. A kórházi ágyak száma 1990 2009 közö 30 ezerrel, az álalános iskolai anulók száma 400 ezerrel csökken, miközben az egészségügyi, szociális elláásban, okaásban foglalkozaoak száma összességében nem csökken. A dolgozó orvosok száma öbb min 3 ezerrel nõ, a közpénzbõl finanszírozo elláások haékonyságával, finanszírozásával senki nem elégede. Alapveõ gond, hogy az ado jövedelemcenralizáció melle az állam nem képes az emlíe rendszerek növekvõ finanszírozásá bizosíani, a megoldalan problémák a fennaró, feladaelláásra köelezeeknél (önkormányzaoknál) csapódnak le. Az egyensúly megõrzése, javíása érdekében az állam az önkormányzaokól az vára el, hogy kevesebb ámogaásból mûködjenek, azonban a helyi érdekek ezzel ellenéesen a közponi források és a dönési szabadság egyidejû növelése irányába muaak. A dönések (ezen kereszül a feszülségek) decenralizálásának gyakorlaa számos eseben pazarláshoz veze, miközben a hiány is kimuahaó. Ennek kísérõjelensége egyes inézmények úlfejleszése, kihasználalan kapaciása, a párhuzamosságok, a leheõségeke figyelmen kívül hagyó helyi feladavállalás is (például a elepülés igényei meghaladó, veszeségesen mûködeheõ spor-, uriszikai beruházások). Az önkormányzai rendszeren belül hasznosíhaó gazdálkodási aralékoka számos elemzés, anulmány kísérele meg bemuani, ezekre ala- 497
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA pozva örének is kezdeményezések, de a rendszer egészében a haékonysági szemponok mindunalan háérbe szorulak. Taralékok a kövekezõkben rejlenek: képviselõ-esüleek, közgyûlések mûködésének, a iszségviselõk számának felülvizsgálaában, kiemelen a városokban, megyei önkormányzaoknál, a régióknál, megyéknél, megyei jogú városoknál, a fõváros és kerüleek közö meglévõ párhuzamosságok megszüneésében, a közigazgaás jelenlegi arányalanságoka felszámoló ászervezésében, a kiselepüléseken az államigazgaási feladaok önálló hivaalokban örénõ elláása helye akár köelezõ ársulásokban örénõ megszervezésében, valamin az adminiszráció csökkenésében. A kisérségek fejleszése miközben az önálló igazgaásra alig képes kis önkormányzaok áalakíása és a megyei szinû igazgaás racionalizálása meg sem kezdõdö szinén pazarláshoz vezee. FONTOS FELADAT AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI FEGYELMÉNEK ÉS GAZDÁLKODÁSUK PRUDENCIÁJÁNAK JAVÍTÁSA Az önkormányzaoknál a pénzügyi fegyelem javíásá, a megfonol, elõreláó gazdálkodás öbb egymással összehangol inézkedés segíhei elõ. Ilyen például a eljesség igénye nélkül: a felada,- haáskör felülvizsgálaa, az állam és az önkormányzaok finanszírozási köelezeségének egyérelmû meghaározása, széválaszása, az állami ámogaás és egyéb források legalább középávon való kiszámíhaóvá éele; a kölségveési szabályok szigoríása (egységes pénzalap helye melle a folyó mûködési kölségveés egyensúlyi köveelményének köelezõ elõírása, a hielfelvéel szigorúbb szabályozása, megsérésének szankcionálása, a pénzügyi külsõ és belsõ ellenõrzés erõsíése és nem uolsó sorban a helyi önkormányzaok örvényességi ellenõrzésének isméel lábra állíása ; az önkormányzaok, a közszolgálaások eljesíményének (gazdaságossági, haékonysági és eredményességi szemponú) nyilvános és objekív megíélésé segíõ muaók (indikáorok) bevezeése, köelezõ alkalmazása és folyamaos érékelése; a haékonyságo figyelmen kívül hagyó helyi dönések kövekezményei a helyi közösségek (és dönéshozók) viseljék (például a beruházásokból megvalósul kapaciások fennarásának öbbleerhei csak akkor viselje az állam, ha ez a ámogaás nyújó elõre vállala, a konroll nélkül elõkészíe és végrehajo PPPberuházások, kövénykibocsáás káros kövekezményei nem háríhaók á az adófizeõk egészére). Az önkormányzaok auonóm dönései és az államházarási, úgy is mondhanánk összpolgári érdekek például az államházarás egyensúlyi köveelményeinek javíása közö az összhang nem jön lére auomaikusan. A GDP 12 13 százaléká, az államházarás közel negyedé felhasználó helyi önkormányzaok és inézményeik dönései súlyosbíhaják a gazdasági problémáka, növelheik az államházarás hiányá, adósságá. Mind a bevéelek, mind a kiadások oldalán évek óa jelenõs a bizonyalanság. A bizonyalanság a kiadási oldalon összefügg az önkormányzaok kockázaoka nem mérlegelõ és feléeles köelezeségvállalásaival, eseenkén a méregazdaságossági szemponoka nem figyelembe vevõ inézményi srukúrával, a bevéeli oldalon pedig a különféle (közponi kölségveésbõl juao) ámogaások, illeve hozzájárulások (úgyneveze áengede bevéelek) és nem 498
Közpoliikai kihívások az új évizedben uolsó sorban a helyi források a gazdasági növekedés prognózisának, a szabályozás válozásának bizonyalanságával is összefüggõ kiszámíhaalanságával. Mindezek a megakaríásoka eredményezõ, haékonyságo javíó, de poliikai konflikusokkal járó szerkezei válozások helye a kölségeke a jövõbe ácsoporosíó magaarásra öszönöznek. A közponi (állami) inézkedések melle szükséges a helyi ársadalom, az adófizeõk, a közszolgálaásoka igénybe vevõk konrolljának erõsíése, amely a szabályozás melle elsõsorban a helyi esüleek (kiemelen a képviselõ-esüleek, a pénzügyi és a gazdasági bizoságok sb.) és meghaározóan a helyi nyilvánosság feladaa. JEGYZETEK 1 A PPP- (Public Privae Parnership, az állami és a magánszféra együmûködésének egyik formája) programok reje hielfelvéelnek ekinheõk. 2 A bevéelek ényszámokkal igazolhaó alulervezése, ÖNHIKI-ámogaás igénylése és más okok mia. 499