A 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzése Tanulmány 2008. október
Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet A 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzése Budapest, 2008. október
Szerkesztette és a kutatást irányította: Dr. habil Báger Gusztáv egyetemi tanár, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos tanácsadója Szerzők: Dr. habil Báger Gusztáv Hamza Lászlóné az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Jánossy Dániel az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Kovács Richárd az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos munkatársa Dr. Pulay Gyula, PhD az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének főigazgatója Dr. habil Vigvári András, PhD az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos tanácsadója Galbács Péter külső munkatárs Kiadásért felel: Dr. Pulay Gyula főigazgató A kézirat lezárva: 2008. október 14. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet
TARTALOMJEGYZÉK VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ 3 1.BEVEZETÉS 9 1.1.A tanulmány előzményei, célja, műfaja 9 1.2.Milyen kockázatokat elemzünk? 10 1.3.A kormányzati prognózisok és a független intézmények előrejelzéseinek különbségei 2008-2009-re 11 1.4.A tanulmányban elemzett témakörök 13 2.A KONVERGENCIA PROGRAM KÖLTSÉGVETÉSI HATÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE 15 2.1.A 2007. és a 2008. évi gazdasági folyamatok eltérése a Konvergencia Programban feltételezett folyamatoktól 15 2.2.A 2007. és a 2008. évi költségvetési folyamatok, és eltérésük a Konvergencia Programban feltételezettektől 17 2.3.A Konvergencia Program jelentősebb növekedési, illetve egyensúlyjavító célkitűzéseinek összevetése az eddigi eredményekkel 25 3.KERESLETI KOCKÁZATOK 31 3.1.A világgazdasági folyamatok szerepe a magyar gazdaság növekedésében 31 3.2.Az állami megrendelések szerepe a GDP növekedésében 34 3.3.Az EU-s támogatási programok közvetlen hatása az államháztartási egyensúlyra, a gazdasági növekedésre, a külgazdasági és a fizetési mérlegre 37 3.3.1.Az EU-s támogatások abszorpciójának fiskális kockázatai 37 3.3.2.A növekedési lehetőségek elemzése az EU-transzferek felhasználási hatékonysága függvényében 38 3.4.Az inflációs folyamat főbb determinációi 2008-ban, a dezinflációs folyamat esélyei 2009-ben 40 3.4.1.Az inflációs folyamat jellemzői 40 3.4.2.Hogyan alakul az árszínvonal 2008-ban? 42 3.4.3.Mi várható 2009-ben? 44 3.5.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok 45 3.5.1.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos kockázatok összetevői 45 3.5.2.A növekedési kockázati tényezők tükröződése a 2006-2008. évi tényszámokban 46 3.5.3.Lakossági hitelfelvétel 48 1
3.5.4.A háztartások jövedelme és fogyasztása alakulásával kapcsolatos növekedési és egyensúlyi kockázatok 2009-ben 49 4.A GAZDASÁG EGYES TERÜLETEI MŰKÖDÉSÉVEL KAPCSOLATOS NÖVEKEDÉSI ÉS EGYENSÚLYI KOCKÁZATOK 53 4.1.Versenyképességi kockázatok 53 4.2.A munkaerőpiac működésének makrogazdasági kockázatai 58 4.2.1.A 2003-2007 között lejátszódott foglalkoztatási folyamatok legfontosabb jellemzői 58 4.2.2.A foglalkoztatási helyzet változása 2008-ban 60 4.3.Az adókorrekciók értéke és kockázatai 63 4.4.A Konvergencia Program egészségügyi alprogramja megvalósulásával, fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok 65 4.4.1.A gyógyszertámogatással kapcsolatos kockázatok 65 4.4.2.A Biztonság és Partnerség program megvalósításával kapcsolatos pénzügyi kockázatok 66 4.4.3.A volumenkorlátozás a gyógyító-megelőző ellátásokban 68 4.5.A helyi önkormányzati rendszer működésében rejlő kockázatok 72 4.5.1.A kis önkormányzatok pénzügyi kockázatai 73 4.5.2.Az előremenekülés kockázatai 77 4.5.3.Az önkormányzati szektor pénzügyi pozíciójának alakulása 80 4.5.4.Az önkormányzati rendszer megújításának tartalékai 82 4.6.A költségvetési tervezés és gazdálkodás kockázatai 83 4.7.A nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozása 87 5.AZ EGYENSÚLYI CÉLOK MEGŐRZÉSÉNEK NÉHÁNY FONTOS ÖSSZEFÜGGÉSE 89 5.1.A költségvetési egyensúlyt közvetlenül érintő makrogazdasági kockázatok 89 5.2.A magyar gazdaság fejlődésének önálló mozgástere 92 5.3.A belföldi fogyasztásra alapozott növekedés kockázatai 97 5.4.Összefoglaló megállapítások 100 FÜGGELÉK 103 MELLÉKLET 111 2
VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete ez évben is egy értékelő tanulmányt készített, amelyben felhívja az Országgyűlés figyelmét a költségvetéssel kapcsolatos makrogazdasági kockázatokra. A FEMI tanulmánya nem önálló makrogazdasági előrejelzés, hanem költségvetési kockázatelemzés, amely a kormányzati prognózist veszi alapnak, és azt elemzi, hogy ahhoz képest milyen irányú és mértékű változások mekkora valószínűséggel következhetnek be. A kockázatelemzési módszer lényege, hogy feltárja az egyes folyamatok hosszú és középtávú trendjeit, majd azt vizsgálja, hogy e trendek, a rövidebb távon várható változások és a kormányzati intézkedések összességükben a kormányzati prognózisnak megfelelő irányba mozdítják-e el a folyamatokat. Ez év közepe óta a világgazdaságban olyan változások zajlanak, amelyek legalábbis rövidtávon alapvetően módosítják az eddigi gazdasági trendeket. Ezért tanulmányunkban kiemelt figyelmet szenteltünk e kockázatok elemzésére. A nemzetközi pénzpiaci válság tovagyűrűző hatásai megkérdőjelezték a kormányzati prognózisban szereplő makrogazdasági pálya megvalósíthatóságát. 1 Ezért tanulmányunkban elemezzük a költségvetési összefüggéseit egy olyan makrogazdasági pályának is, amely már nem számol a gazdaság érezhető növekedésével. A rövid távú kormányzati intézkedések csak akkor lehetnek eredményesek, ha figyelembe veszik a magyar gazdaságot hosszabb távon befolyásoló folyamatokat. Ezért a sürgető rövid távú feladatok ellenére fontosnak tartottuk a hoszszabb távú trendek bemutatását. A tanulmány három téma köré csoportosítva vizsgálja: a költségvetési folyamatokban (a kiadási szerkezet változásában, az egyenlegre ható tényezőkben) rejlő kockázatokat; a keresleti kockázatokat, ezen belül a világgazdasági folyamatokat, az állami kereslet szerepét, az EU-támogatások hatását, a lakossági jövedelem és fogyasztás alakulását; a gazdaság egyes területei nem megfelelő működéséből eredő kockázatokat, ezen belül a versenyképességre ható tényezőket, a foglalkoztatási folyamatokat, az adórendszert, az egészségügyi programok megvalósítását, az önkormányzati rendszer működését. Az egyes témakörök kapcsán az elemzések az alábbi fontosabb megállapításokhoz, következtetésekhez vezettek: 1. témakör A konvergencia program (KP) intézkedései a vártnál jobban fékezték a gazdasági növekedést, erősítették az inflációs nyomást, s következményként csökkent 1 A Kormány új makrogazdasági prognózist és erre alapozva új költségvetési törvényjavaslatot készít. 3
a foglalkoztatottak száma. A költségvetési egyensúly terén ugyanakkor látványos javulás következett be. 2007-ben a tervezettnél is nagyobb egyenleg-javulást az egyszeri tételek kiesése mellett döntően az adóemelések és a gazdaság fehérítésére tett intézkedések segítették elő. Az adó- és járulékbevételek összesen a GDP 2,5 százalékéval lettek nagyobbak a 2006. évi tényszámnál, míg a kiadások 2,0 százalékponttal csökkentek. 2008-ban a költségvetés egyenlege az eddigi adatok alapján kedvezőbben alakult a tervezettnél, amiben jelentős szerepe van a 2007. évi jobb bázisnak. A főbb adó- és járulékbevételek teljesülnek, sőt az I. félévi adatok alapján várhatóan mintegy 0,5 százalékponttal (a GDP %-ában) magasabbak is lesznek a tervezettnél. E többleteket a nyár közepétől beindult kedvezőtlen gazdasági folyamatok erodálhatják. A kiadások nagy része az időarányos szintnek megfelelően, sőt inkább attól elmaradva teljesült az első félévben, de néhány előirányzatnál várható, hogy többletkiadás is keletkezik. A központi költségvetés egyenlege 0,3 százalékponttal kedvezőbb lehet a tervezettnél. Ennek oka a bevételek túlteljesülése mellett - részben a tervezett EU-források és a hozzá kapcsolódó társfinanszírozások felhasználásának elmaradása, ami növeli az idei maradványképződést, ugyanakkor kockázatot jelenthet a jövő évi kiadási előirányzatok túlteljesülése irányában. A fiskális kiigazítás 2007-ben 2006-hoz képest összesen 2,3 százalékponttal, a KP-hoz képest 0,8 százalékponttal magasabb centralizáció mellett ment végbe, ami rárakódik erre az évre is. A mutató alakulásában szerepe van a vártnál alacsonyabb növekedés miatt alacsonyabb nominális GDP-nek is, és a számítottnál nagyobb fehéredési hatásnak. 2. témakör 2009-re szóló prognózisok szerint a világgazdaságban a növekedési ütem csökkenése lesz jellemző. A magyar termékek iránti külföldi kereslet jelentős gyengülést mutat, ami a gazdasági növekedéshez az eddiginél jóval visszafogottabb hozzájárulást jelent. Különös veszély, hogy a magyar exportszerkezetben magas a részaránya azoknak a termékeknek, amelyeket a fogyasztók jellemzően hitelből vásárolnak. A növekedés ösztönzése szempontjából Magyarországon fontos szerepe van az állami megrendeléseknek. Európai összehasonlításban a magyar állami kereslet nagysága magasnak tekinthető. 2009-ben az államháztartási kiadásoknak előirányzott módosítása az állami piac nagyságát csökkenti, szerkezetét pedig a tőkekiadások aránya mérséklődésének irányában változtatja meg. Az állami piac szűkítésének szándéka a nemzetközi összehasonlítás alapján indokoltnak mondható, a gazdasági növekedésre gyakorolt közvetlen hatása szempontjából azonban mindkét változás kedvezőtlennek tekinthető. A fejlesztés forrásai közül az EU-ból származó támogatások összege dinamikusan nő, a hazai rész jelentős mértékben csökken. Mára a magyar gazdaság legfontosabb növekedési tényezője az EU-források hatékony és időarányos felhasználása lett. Modellszámításaink igazolják, hogy e források elmaradó, illetve kevésbé eredményes felhasználása érzékelhető nagyságrendben vetheti vissza gazdasági fejlődésünket. 4
A háztartások fogyasztási kiadásaira ható tényezők elemzése kapcsán a tanulmány azt állapítja meg, hogy a 4,3 százalékos inflációs prognózis reálisnak látszik, bár fennáll a kockázata annak, hogy az infláció mintegy fél százalékponttal meghaladja ezt a mértéket. Ugyanakkor van esélye az ellenkező irányú eltérésnek is, mivel a világgazdasági recesszió következtében a külső inflációs nyomás mérséklődik. Valószínű, hogy az átlagkeresetek növekedési dinamikája meghaladja az infláció mértékét, a keresettömeg azonban a foglalkoztatottság visszaesése következtében csökken. Ez, valamint a lakossági hitelezés szűkülése a háztartások fogyasztási kiadásait mérsékli. A recesszió következtében csak az EU-támogatással megvalósuló a beruházások esetében lehet növekedésre számítani. Így várhatóan a belföldi felhasználás alig bővül, azaz nem tud jelentős mértékben hozzájárulni a hazai gazdasági növekedéshez. 3. témakör Magyarország az IMD World Competitiveness Yearbook összevont mutatója szerint tovább csúszott lefelé a versenyképességi rangsorban. Az összevont mutatót alkotó részmutatók közül a kormányzati hatékonyság és az üzleti hatékonyság területén volt a legnagyobb mértékű a visszaesése. A gazdasági versenyképesség javításához és a hosszú távú növekedés feltételének megteremtéséhez nélkülözhetetlen a hatékony kormányzati szektor létrehozása, a közpénzügyek korszerűsítése. A foglalkoztatási színvonal növelése a jövőbeni gazdasági fejlődés egyik kulcskérdése. A munkaerő-kínálat strukturális és minőségi - oldaláról nincsenek meg a gyors gazdasági növekedés feltételei. A fiatalok munkaerő-kínálata csak igen kis mértékben képes hozzájárulni a gazdaság dinamizálásához. A munkanélküliek jelentős része nem képvisel minőségi munkaerő-tartalékot a foglalkoztatás bővítéséhez. Az elmúlt néhány év tendenciájával ellentétes jelenség, hogy ismét csökkent a gazdasági aktivitás színvonala. A munkanélküliséggel járó problémák rövid távú orvoslása érdekében a magyar foglalkoztatáspolitika nemzetközi összehasonlításban kiugróan magas összegeket költ az átmeneti közfoglalkoztatási formák támogatására. Az ebben érintettek a tartós foglalkoztathatósága szempontjából rendkívül gyenge hatékonyságúak, ugyanakkor forrásokat vonnak el a jobb hatékonyságú aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök finanszírozásától. A kialakuló recesszió foglalkoztatási hatásainak enyhítése a foglalkoztatáspolitika prioritásai átértékelését teszik szükségessé. A 2009. évre összeállított adó- és járulékmódosító javaslatok visszavonása az eredeti költségvetési törvényjavaslathoz képest várhatóan 140 Mrd forinttal növeli az államháztartás bevételeit, de egyidejűleg 0,6 százalékkal megemeli a GDP arányos jövedelemcentralizációt. Nem csökkennek az élőmunka terhei. Ez kedvezőtlenül érinti a hazai vállalkozások versenyképességét. Az 5000 lakos alatti községi önkormányzati körben 2008 nyarán végzett felmérésünk tanulsága szerint a forráshiány lassan másfél évtizede normális jellemzője a rendszernek, a likviditási problémákat azonban általában képesek áthidalni. Fizetőképtelenség közelében a kis önkormányzatoknak csak néhány százaléka van. Az önkormányzati kötvénykibocsátásoknak az eddig jóváhagyott EU-forrásból támogatott önkormányzati projektekkel nincs közvetlen összefüggése. A kibo- 5
csátott kötvények jelentős részben az önkormányzatok által tartott betét- és állampapír-állomány növekedésében csapódtak le. Az önkormányzatok e pénzügyi tranzakció révén pénzügyi likviditásukat javítani tudják jövőbeni kötelezettségeik terhére. Jelentős tervezési kockázatot jelent az önkormányzati szektor EU-forrás abszorpciója. A kötvénykibocsátásokból származó pénzeszközök tartalékolása a következő két évben meglepetésszerű önkormányzati beruházási boom-ot eredményezhet. Az önkormányzati rendszer megújításában is jelentős tartalékok vannak. A kötelező feladatok ellátásának szabályait rögzítő szakmai, vagy ágazati törvények maximalizmusának enyhítése és ehhez transzparens, kiszámítható és egyszerű forrásszabályozási rendszer társítása jelentősen javíthatna az önkormányzatok működésén. A tanulmányban áttekintett feladatok megoldása önmagában is igényli a nemzetgazdaság tervezési rendszerének létrehozását. A gazdaság általános felzárkózási körülményei és követelményei, valamint a gazdaságpolitikai döntéshozatal működésének tapasztalatai is szükségessé teszik azt. Mindezt figyelembe véve a tanulmány javasolja a nemzetgazdaság tervezési rendszere kiépítésének megkezdését. Olyan rendszert szükséges kialakítani, amelynek legfontosabb sajátossága, hogy a reálfejlesztés és a pénzügyi tervezés intézményes összhangja biztosított. Zárófejezet Komoly kockázata van annak, hogy a magyar gazdasági növekedés 2009-ben jelentős mértékben lelassul. A GDP-nek a tervezetthez képest 1 százalékkal kisebb növekedése 0,4-0,45 százalékának megfelelő összeggel csökkenti az államháztartás bevételeit. A tanulmány összehasonlítja az eredeti kormányzati makrogazdasági prognózis és egy feltételezett, gazdasági növekedéssel nem számoló prognózis szerinti államháztartási bevételeket és kiadásokat. Ennek alapján az a következtetés adódik, hogy az eredeti költségvetési törvényjavaslatban foglaltakhoz képest 500-550 Mrd forintos tartalékképzésre, vagy egyéb a hiányt mérséklő intézkedésre lenne szükség ahhoz, hogy a gazdaság stagnálása miatt bekövetkező bevételkiesés, valamint a munkanélküliség növekedésével és az adósságszolgálati terhek emelkedésével kapcsolatos többletkiadások ne veszélyeztessék a KP-ban kitűzött 3,2 százalékos (a GDP százalékában)költségvetési egyensúlyi cél elérését. A zárófejezet arra a kérdésre is keresi a választ, milyen mozgástér áll rendelkezésre arra, hogy az egyensúly megőrzése mellett a gazdasági növekedés minél kevésbé lassuljon le. Az EU egyes tagállamai gazdasági növekedésének elemzése alapján megállapítható, hogy az új tagországok felzárkózási ütemét jelentősen befolyásolja az összeurópai konjunktúra, de nem határolja be annak kereteit: a felfelé való elszakadás lehetőségét az említett országok pályái bizonyítják. A gazdasági növekedésben alapvető szerepet játszik még a belső gazdaság (kiemelten a kis- és középvállalkozások) ereje, és az adott ország gazdaságában jelenlévő transznacionális vállalatok teljesítménye. A magyar gazdaság exportszerkezetének és importigényességének a vizsgálata alapján a tanulmány arra a következtetésre jut, hogy a gazdasági növekedés nem kapcsolható kizárólagosan vagy akár döntően az export-növekedéshez 6
annak jelenlegi szerkezete mellett. Ezért a gazdaságpolitikai cél az exportban a hazai hozzáadott érték növelése lehet. Ugyanakkor a belföldi fogyasztásra alapozott gazdaságélénkítés csak akkor lehet sikeres, ha közben a hazai vállalkozások versenyképessége javul. A tanulmány által feltárt kockázatok alapján a legsürgetőbb teendő egy olyan költségvetés előkészítése, amely lassúbb gazdasági növekedés esetén is biztosítja a KP-ban kitűzött egyensúlyi célok elérését. Ugyanakkor a gazdasági visszaesés elkerülése érdekében a költségvetés szerkezetének átalakításakor a vállalkozások versenyképességét, a gazdasági növekedést elősegítő intézkedéseknek kell prioritást biztosítani. 7
8
1. BEVEZETÉS 1.1. A tanulmány előzményei, célja, műfaja Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) minden évben véleményezi a költségvetési törvényjavaslatot, azt, hogy az alkalmazott tervezési módszerek és a szabályozók módosításai alátámasztják-e a költségvetési törvényjavaslatban szereplő főbb előirányzatokat. A 2008. évi költségvetés véleményezése kapcsán az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (a továbbiakban: FEMI) egy értékelő tanulmányt 2 készített törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságról, hogy felhívja az Országgyűlés figyelmét a törvényjavaslattal kapcsolatos kockázatokra. A 2007. októberében az Országgyűlés rendelkezésére bocsátott és a költségvetési vitában hasznosított tanulmány a következő jelentősebb kockázatokat állapította meg: a gazdasági növekedés üteme 2008-ban néhány tizedszázalékkal elmarad a kormányzat által előrejelzettől, 2009-től pedig kevésbé dinamikusan gyorsul fel a GDP növekedése; az infláció 2008-ban lényegesen meghaladja a kormányzati prognózisban szereplő szintet; a bruttó átlagkeresetek növekedése a versenyszférában jelentősen meghaladja a prognóziskészítés során figyelembevett mértéket. E három tényezőt illetően a FEMI tanulmánya számszerű értékeket is megfogalmazott, így azok összevethetőek a Pénzügyminisztérium 2007. őszi, illetve 2008. őszi prognózisában szereplő mértékekkel. Ezt tartalmazza az 1. táblázat. A táblázatból látható, hogy a FEMI tanulmánya által feltárt kockázatok oly annyira valóságosak voltak, hogy 2008-ban be is következtek. A kormányzati prognózistól való eltérés irányát mindhárom esetben jól állapítottuk meg. 1. táblázat A FEMI által jelzett kockázatok és azok várható bekövetkezése 2008-ban Megnevezés PM 2007 ÁSZ FEMI 2007. PM 2008. októberben október szeptember GDP volumenindex 2,8 2,4 2,4 Infláció mértéke 4,5 5,5 6,5 Bruttó átlagkereset 5,4 6,5-7 8,6 A tanulmányban jelzett kockázatok tényleges bekövetkezése ellenére azt szükséges hangsúlyozni, hogy a FEMI nem önálló makrogazdasági előrejelzést, hanem költségvetési kockázatelemzést készít. Ez a kormányzati prognózist veszi alapnak, és azt vizsgálja, hogy ahhoz képest milyen irányú és mértékű változások mekkora valószínűséggel következhetnek be. Az elemzés célja azoknak a veszélyeknek (esélyeknek) a feltárása, amelyeknek nagy a valószínűsége és a kormányzati prognózishoz képest jelentős mértékű eltérést okoznak, tehát a költségvetés valamely lényeges célja elérésének szempontjából kockázatot jelentenek. Következésképpen a kockázatelemzések is tartal- 2 Értékelő tanulmány a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságának néhány összefüggéséről (Állami Számvevőszék, 2007. október) 9
maznak becsléseket. Ezek azonban nem egy makrogazdasági paraméter (pl. infláció) önálló előrejelzései, hanem a kormányzati előrejelzéstől való eltérés becsült értékei. 3 Az első makrotanulmány vitájával kapcsolatos tapasztalatok azt mutatták, hogy a makrogazdasági kockázatelemzés a költségvetési törvényjavaslat véleményezésének egy fontos módszere lehet. Ugyanakkor az is nyilvánvalóvá vált, hogy a költségvetés előkészítésének e szakaszában már nincs elég idő kevésbé kockázatos forgatókönyvek megtalálására. Ezért a kormány költségvetési irányelvei nyilvánosságra hozatalának várható időpontjára időzítve, 2008. májusában az ÁSZ elnöke átadta az Országgyűlés részére a FEMI újabb értékelő tanulmányát a 2009. évi költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggéséről 4. A jelen tanulmány elkészítése e munkák szerves folytatásának tekinthető. 1.2. Milyen kockázatokat elemzünk? A költségvetési kockázatelemzés egy további műfaji sajátossága, hogy nem foglalkozik részletesen a költségvetés valamennyi lényeges makrogazdasági paraméterével, hanem csak azokkal, amelyeknek esetében komoly kockázatok megléte valószínűsíthető. Ebből adódóan kulcskérdés az elemzésbe vont területek meghatározása. Nyilvánvaló, hogy a jelenlegi világgazdasági helyzetben a legnagyobb kockázatot a nemzetközi pénzügyi válság, illetve annak a reálgazdaságra gyakorolt hatása jelenti. Számba vesszük ezért a környezeti kockázatokat: külső feltételek változása, világgazdasági folyamatok szerepe a magyar gazdaságban. Elemezzük, hogy a nemzetközi pénzpiaci válság várhatóan mit jelenthet a magyar gazdasági növekedésre és egyensúlyra nézve. A 2009. évi költségvetési tervezés számszerűen legkönnyebben megragadható makrogazdasági kockázata az, hogy a tervezés bázisát jelentő 2007. és 2008. évi gazdasági és költségvetési folyamatok lényegesen eltérnek a 2008. évi költségvetési törvény elfogadásakor (kidolgozásakor) figyelembe vett számoktól, és ezáltal veszélyeztethetik a több évre szóló Konvergencia Program (a továbbiakban: KP) megvalósíthatóságát. E kockázat feltárása érdekében értékeljük a 2007. évi gazdasági folyamatoknak a költségvetésre gyakorolt hatását, építve a zárszámadásról készült ÁSZ jelentés megállapításaira. Elemezzük a PM adatai alapján a 2008. évi költségvetés várható alakulását, ennek hatásait a 2009. évi költségvetés mozgásterére. Aktualizáljuk a FEMI korábbi tanulmányaiban valószínűsített kockázatok (a vártnál magasabb bérnövekedés és infláció, a gazdasági növekedés hagyomá- 3 A makrogazdasági értékelés általunk alkalmazott módszertanát szakfolyóiratokban publikáltuk: Báger Gusztáv Hamza Lászlóné Kovács Richárd Pulay Gyula Vigvári András: Makrogazdasági kockázatelemzés és hatásvizsgálat = Ellenőrzési Figyelő 2008. 1. szám 33-37. oldal; Báger Gusztáv Pulay Gyula: A költségvetési tervezés makrogazdasági kockázatainak elemzése (Módszer és érték) = Pénzügyi Szemle 2008. 3. szám 384-401. oldal 4 Értékelő tanulmány a 2009. évi költségvetési tervezés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggéséről. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2008. május 10
nyos erőforrásainak kimerülése, az adórendszer növekedést fékező hatása, önkormányzati eladósodás, jövedelemcentralizáció fokozódása, a KP egészségügyi alprogramjának módosulása) elemzését. 1.3. A kormányzati prognózisok és a független intézmények előrejelzéseinek különbségei 2008-2009-re A kockázatelemzésre feltétlenül szükség van azon makrogazdasági paraméterek esetében, amelynél a kormányzati prognózis és független intézmények előrejelzései lényegesen eltérnek egymástól A KP és a pénzügyi kormányzat jelenlegi makrogazdasági mutatóit, valamint a Magyar Nemzeti Bank és a független hazai kutatóintézetek 2008-2009-re vonatkozó prognózisait a 2. táblázat tartalmazza. Láthatjuk, hogy a GDP növekedése tekintetében még a KP-ban 2,8, illetve 4 % szerepelt, de a PM ezt felülvizsgálva az idei évre 2,4 %-ot, 2009-re pedig 3,0 %- ot vett figyelembe a tervezésnél. Ehhez képest 2008. szeptemberében nem voltak markáns eltérések az előrejelzésekben. A legalacsonyabb GDP növekedési indexet az MNB (2,2, illetve 2,6%)és a Kopint-Tárki legutolsó prognózisa (2,2, illetve 2,0%) jelezte előre, az optimista 2,7, illetve 3,% a GKI véleménye. Az infláció tekintetében is elég közel álltak egymáshoz a vélemények, az idei 6-6,5 közötti előrejelzések után 2009-re 3,8-4,5 közötti értékek szerepelnek a táblázatban. Ugyanakkor minden elemző hangsúlyozta a bizonytalanságokat, amelyek elsősorban a külső tényezőkkel (árfolyamok, nyersolaj ára, pénzpiacok) függnek össze. Egyetértés mutatkozott az alábbi legfontosabb megállapításokban: A nemzetközi környezet az év első felében összességében kedvezőtlen irányba változott: gyorsan növekvő és tartósan magas nyersolaj árak, növekvő élelmiszer és egyéb nyersanyagárak, csökkenő konjunktúra, bizonytalan pénzpiaci kilátások. A magyar növekedési dinamika 2007. elejétől kezdve a gazdaság kapacitásának bővülési üteme (potenciális GDP) alatt van, azaz negatív kibocsátási rés jellemzi a gazdaságot, mely idén is még tágul a továbbra is gyenge belső és a jelenleg romló külső kereslet hatására. A növekedési dinamika lassú felívelés mellett 2009-ben még nem éri el a potenciális növekedési ütemet. Elnyújtott, lassú dezinflációs folyamatra számíthatunk, amelyet segít a növekedés átmeneti lassulásának árán a negatív kibocsátási rés, és az erős árfolyam. Az első félévi élénkülés a mezőgazdaságnak és az exportvezérelt ipari növekedésnek volt köszönhető. A továbbiakban azonban egyre kisebb lesz a nettó export szerepe a növekedésben, azt egyre inkább a belső kereslet bővülése határozza meg. A munkaerőpiacot az első félévben is magas béremelkedés jellemezte (a keresetek 2006 közepe óta 8% felett növekednek), részben a szakképzett minimálbér emelés, részben a magas inflációval összefüggésben. Emellett a foglalkoztatottság tovább csökkent, az állásukat elvesztők azonban jelentős részben nem a munkanélküliek számát növelték, hanem kivonultak a munkaerőpiacról. 11
2. táblázat A független kutatóintézetek prognózisainak összehasonlítása Megnevezés 2007 tény Konv. Program 2007. december PM (2008. szeptember) MNB (2008. augusztus) Kopint- Tárki (2008 október) GKI (2008.szept.) ECOSTAT (2008. szept) 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 Makrogazdasági mutatók változása az előző év %-ban A GDP volumene 1,1 2,8 4,0 2,4 3,0 2,2 2,6 2,2 2,0 2,7 3,0 2,2 3,2 A GDP belföldi felhasználása - 1,0 0,9 2,6 1,7 2,6 1,0 2,5 1,5 2,7.... 1,4 3,0 ebből: Lakossági fogyasztás - 1,8 0,5 1,5 0,5 1,9 0,3 1,4 1,0 2,0 1,0 2,5 1,0 2,2 Közösségi fogyasztás - 2,2-3,5 0,9-3,5 0,8.... - 1,0 2,0-2,0.. -0,7 2,3 Beruházás 1,5 4,2 7,4 2,0 6,0 2,1 5,4 2,0 5,0 0,0 10,0 0,9 5,8 Export volumenének %-os vált. 15,9 12,9 11,8 9,5 8,0 10,1 7,4 9,0 5,0 10,0 12,0 11,6 9,7 Import volumenének %-os vált. 13,1 11,1 11,0 8,9 7,6 8,8 7,5 8,3 6,0 9,0 12,0 10,8 9,7 Infláció 8,0 4,8 3,0 6,5 4,3 6,3 4,1 6,5 4,2 6,5 4,2 6,5 4,4 Az egy keresőre jutó reálbér -4,8 0,4 1,5 1,1 2,4 1,3 2,0 1,2 2,7 1,2 3,5.... Pénzügyi egyensúlyi mutatók a GDP %-ában Államháztartás egyenlege ESA95 GDP %-ában -5,7-4,0-3,2-3,8-3,2.... - 3,7-3,4-3,8-3,2-3,7-3,2 Bruttó államadósság a GDP %-ában 66,0 65,8 64,4 66,5...... 66,0 65,0 66,0 65,0.... 12
A gazdasági értékeléseknek, előrejelzéseknek ezen egybehangzó megállapításaival mi is egyetértünk. A múlt hónap végétől azonban a nemzetközi pénzügyi válság elmélyült, és meghatározó vélemények szerint komoly negatív hatással lesz a reálgazdaság növekedésére is 5. Ez a kormányzati makrogazdasági prognózis újraértékelését tette szükségessé. Tanulmányunkban e változásokat is figyelembe vesszük. 1.4. A tanulmányban elemzett témakörök Jelenlegi elemzéseinket három téma köré csoportosítva vizsgáltuk: a költségvetési folyamatokban (a kiadási szerkezet változásában, az egyenlegre ható tényezőkben) rejlő kockázatokat; a keresleti kockázatokat, ezen belül a világgazdasági folyamatokat, az állami kereslet szerepét, az EU-támogatások hatását, a lakossági jövedelem és fogyasztás alakulását; a gazdaság egyes területei nem megfelelő működéséből eredő kockázatokat, ezen belül a versenyképességre ható tényezőket, a foglalkoztatási folyamatokat, az adórendszert, az egészségügyi programokat, az önkormányzati rendszer működését és a tervezési rendszert. E témakörökkel kapcsolatban a következő érzékenységi vizsgálatokat végeztük: a belföldi felhasználás importigényessége változásának, az EU-transzferek felhasználása hatékonyságának hatása a gazdasági növekedésre és egyensúlyra. Elemezzük az önkormányzati hitelfelvételek (kötvénykibocsátások) hirtelen megnövekedésének az okait. Kérdőíves felmérés segítségével próbáltuk pontosabbá tenni elsősorban a kis (községi) önkormányzatok látens inszolvenciájának mértékét. A KP-vel kapcsolatban kötelezően bemutatandó rész a strukturális deficitre vonatkozó előrejelzés. Erre azért van szükség, mert a tényleges egyenleg mutatóban a konjunkturális hatások is megjelennek A strukturális deficit olyan kalkulált mutató, amely e hatásokat megpróbálja kiszűrni, ezért alkalmas a költségvetés tervezési kockázatainak mérésére. Tanulmányunk kidolgozása során különböző módszereket alkalmazva e mutatóra vonatkozó számításokat is végeztünk. Ezek eredményeit amelyek lényegében egybeesnek a PM számításaival az 1. mellékletben mutatjuk be részletesen. A FEMI erőforrásai nem teszik lehetővé az ismertetett problémák teljes körű vizsgálatát. Ezért csak néhány tényező elemzését tűzhettük ki célul, támaszkodva az ÁSZ ellenőrzései során szerzett legújabb tapasztalatokra, a FEMI korábbi kutatásaira, a Pénzügyminisztérium, a Magyar Nemzeti Bank, több hazai kutatóintézet tanulmányaira, illetve az Európai Bizottság és az OECD legfrissebb elemzéseire. Itt szeretnénk köszönetet mondani azoknak a szakembereknek, 5 Ennek következtében várható, hogy a független intézmények is módosítani fogják a 2. táblázatban látható prognózisokat. 13
akik a szóbeli konzultációk során és szakmai vitán pontosították, gazdagították tanulmányunkat. 14
2. A KONVERGENCIA PROGRAM KÖLTSÉGVETÉSI HATÁSAINAK ÉRTÉKELÉSE Ebben a pontban azt vizsgáljuk meg, hogy a KP egyensúlyjavító intézkedései hogyan hatottak a makrogazdasági folyamatokra, és mely tényezők milyen mértékben kaptak szerepet a költségvetési egyensúly javulásában. 2.1. A 2007. és a 2008. évi gazdasági folyamatok eltérése a Konvergencia Programban feltételezett folyamatoktól Ismeretes, hogy 2007-ben a gazdasági növekedés az eredetileg is már mérsékeltre tervezett 2,2%-os mértékhez képest az év végén (a KP benyújtásának idején) vártnál (1,7%) is jobban lefékeződött, a IV. negyedévben már csak 0,7%-ot ért el, s a KSH véglegesnek számító közlése szerint éves átlagban 1,1 % lett. Az eddig napvilágot látott és különféle számításokkal alátámasztott elemzések a növekedés lefékeződésének fő okaként a mezőgazdasági termelés kedvezőtlen időjárással összefüggő visszaesése mellett egybehangzóan a 2006. második félévében elindított és 2007-ben folytatódó egyensúlyjavító kormányzati intézkedések belföldi keresletet csökkentő hatását jelölik meg. Ezzel kissé árnyaltabb értékelés mellett mi is egyetértettünk májusi elemzésünkben. Az is ismert volt már tavasszal is, hogy az intézkedések hatására látványosan, a tervezettnél is lényegesen nagyobb mértékben javultak a gazdaság pénzügyi egyensúlyának mutatói, mindenekelőtt az államháztartás pénzforgalmi hiánya, mely a 2006. évi 9,2%-ról a tervezett 6,9% helyett 5,4 %-ra csökkent a GDP %-ában. Mindez ugyanakkor a tervezettnél és vártnál is magasabb fogyasztói árszínvonal és nominális bérnövekedés mellett ment végbe. Az év átlagában az infláció és a bruttó átlagbérek növekedése is elérte a 8%-ot. 2008. első féléves adatai alapján a tavalyi utolsó negyedévi 0,7%-os növekedési mélypont után a gyorsulás jelei látszottak: az első negyedévi GDP már 1,7, a II. negyedévi adatok pedig már 2,0%-os növekedést mutattak, így a gazdasági növekedés mértéke az első félévben 1,9 % volt. A nyár közepétől azonban a növekedést fékezte a kedvezőtlenné váló nemzetközi konjunktúra és a magas infláció. Így a makrogazdasági mutatók egyes pontokon jelentősen eltérhetnek a tervben, illetve a KP-ban feltételezett értékektől. A növekedés a pénzügyi kormányzat által is elismerten alatta marad az egyébként is mérsékeltre tervezett 2,8 %-os ütemnek. Az infláció ugyanakkor a kőolaj és az élelmiszerek drasztikus áremelkedése következtében a 4,8%-os tervezettnél jóval magasabb, 6,5%-os is lehet. A pénzügyi egyensúly tovább javul, nem kizárt, hogy a költségvetési deficit a tervezett 4%-nál is kevesebb lesz, melynek elérését a kedvező 2007. évi bázis és a magasabb infláció és bérnövekedés miatti többletbevételek segítik. A KP-ban szereplő és a jelenleg ismert legfontosabb makrogazdasági mutatókat a 3. táblázatban foglaltuk össze: 15