E L Ő T E R J E S Z T É S a Kormány részére. a Magyar Köztársaság migrációs stratégiájáról. Budapest, 2007. január

Az 1992. évi LXIII. törvény 19/A. (1) bekezdése alapján NEM NYILVÁNOS 2007. január 17 -től számított 10 évig E L Ő T E R J E S Z T É S a Kormány részére a Magyar Köztársaság migrációs stratégiájáról Budapest, 2007. január

A Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájában foglaltaknak megfelelően, a migrációs folyamatok összetettségét figyelembe véve, az ebből fakadó, szakágazatokon átívelő feladatok hatékony ellátása, valamint az ágazati funkciók összehangolása érdekében a Kormány megalkotta A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG MIGRÁCIÓS STRATÉGIÁJÁT. A migrációs stratégia az alapvető emberi jogok tiszteletben tartásával, a migrációs áramlatoknak a szabad mozgás elvén alapuló támogatása mellett deklarálja a Magyar Köztársaság szervezett bűnözés, emberkereskedelem és terrorizmus elleni harc iránti elkötelezettségét. A társadalom minél szélesebb köreinek a migrációs politika kialakításában és végrehajtásában történő részvétele erősítése szellemében a stratégia kiemelkedő hangsúlyt fektet a civilkormányzati együttműködés elmélyítésére. I. TARTALMI ÖSSZEFOGLALÓ A Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiáján alapuló migrációs stratégiája a népmozgási folyamatok helyzetelemzését követően, azok jellemző irányainak, kiváltó okainak azonosítása alapján, hazánk nemzeti érdekeinek, értékeinek, céljainak markáns megfogalmazásával átfogóan meghatározza a belépési, befogadási, integrációs és visszatérési politika cselekvési nyomvonalát, a kitűzött célok, megvalósításához szükséges eszközrendszert. A migrációs stratégia ezzel együtt egy olyan időszakos felülvizsgálatra szoruló dokumentum, amely választ ad az összetett migrációs jelenségből adódó, Magyarországot érintő kihívásokra. Meghatározza a migráció pozitív és negatív hatásaiból adódó feladatokat, lehetőséget teremtve a nemzetgazdasági, demográfiai, társadalmi előnyök kihasználására. Határozott választ ad a migráció illegális elemeivel összefonódó nemzet-és belbiztonsági kockázatokra, és világosan megjeleníti a migráció várható társadalmi, szociális és költségvetési hatásait, kihangsúlyozza a méltányos elbánás biztosításának követelményét, a migráció emberi jogi vonatkozásait. A Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjaként aktívan részt kíván venni az Európai Unió migrációs politikájának kidolgozásában, alakításában. Erre való tekintettel, az Unió törekvéseivel összhangban kell megalkotni a nemzeti migrációs stratégiát, mert az abban foglalt célok évtizedekre meghatározhatják Magyarország Európán belüli pozícióját, és a magyarországi adottságokat és érdekeket figyelembe véve fenntartható fejlődést eredményezhetnek nemzetgazdasági, társadalmi és demográfiai szinten. Magyarország a migrációs folyamatokban kibocsátó, tranzit és célország is egyben. Fokozódó kihívást jelent az a tény, hogy állandó és magas szintű az orvosok, egészségügyi asszisztensek és kutatók elvándorlása. E helyzetet a magyar munkaerő megtartása érdekében tett megfelelő intézkedésekkel, kutatás-fejlesztési és ösztöndíj-alapú programcsomagokkal, egy kiszámítható egészségügyi dolgozói életpályarendszer kidolgozásával lehetséges csökkenteni. Ezen felül az e folyamat révén keletkezett munkaerő-hiányt szelektív, a migrációs érdekeket szolgáló foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel - hiányszakmák feltöltése migráns munkavállalókkal - lehet csökkenteni. Kimutatható, hogy a hazai munkaerő-kínálat sem mennyiségében, sem minőségében nem tudja majd kielégíteni a hazai munkaerő-keresletet, ezért a harmadik országok állampolgáraival

szembeni korábbi szelektív, korlátozó intézkedések fokozatos lebontása, nyitottabb, liberalizáltabb munkaerő-piaci politika kialakítása válik szükségessé a versenyképesség megőrzése, a fenntartható fejlődés biztosítása érdekében, különösen a képzett szakmunkásokra, szolgáltatásban dolgozókra vonatkozó befektetői, foglalkoztatási igények rugalmas kielégítésére figyelemmel. Ezzel összefüggésben hatékony intézményrendszert kell kialakítani a hazánkban huzamos ideig tartózkodni, illetve letelepedni szándékozók társadalmi integrációja céljából. A migrációs helyzet áttekintése alapján az alábbi népesedés-politikai megállapításokat tehetjük: - Magyarországon szükség van a nemzetközi vándorlás jelentős pozitív hatására a népességfejlődés egyes kedvezőtlen tendenciáinak - az alacsony természetes reprodukció okozta létszámcsökkenésnek és a korstruktúra öregedésének - mérséklésére. E nélkül a század közepére 20 százalékos népességcsökkenés, az idősek arányának 30 százalékot megközelítő értékre növekedése, továbbá felszökő eltartási (függőségi) arányok becsülhetők. - Az igen jelentős nagyságú, évi 30 ezer fős bevándorlási többlet számottevően javítja a demográfiai kondíciókat, ugyanakkor a bevándorlók igen nagy nyomást fejtenek ki a munkaerőpiacra. Egy állandósult magas szintű bevándorlás változatlan gazdasági aktivitás mellett hullámhegyszerűen vonul végig a munkavállaló korosztályokon, jelentős feszültségeket keltve a munkaerőpiacon. - A nemzetközi vándorlás az a tényező, amelytől a jövőbeni népességfejlődés "karaktere" függ. A természetes reprodukcióra tett "józan" feltételezések mellett csakis egy emelt szintű bevándorlás jelentheti a népesség fejlődés konszolidálását. Ez viszont feltételezi, illetve maga után vonja új demográfiai-társadalmi helyzet kialakulását: sok százezer, akár milliós nagyságrendű külföldi eredetű népesség integrálásának szükségességét. A jelen folyamatok alapján ezt a népességrészt a legnagyobb valószínűség szerint ázsiai országokból érkező migránsok adják majd. - A nemzetközi vándorlás önmagában nem oldja meg a népességfejlődés problémáit. Reális mértékei mellett csak lassul, de nem áll meg a létszámcsökkenés, mérséklődik, de továbbra is alaptendencia marad az elöregedés. A demográfiai fejlődés fenntarthatósága továbbra is erősen a gyermekvállalás és a hosszabbodó élettartam függvénye marad. - Demográfiai hatását tekintve a munkaerő-piaci nyomás csökkentése érdekében ajánlható a családok bevándorlásának ösztönzése. Rendkívül érzékeny probléma viszont a szomszédos országok magyarságának Magyarországra történő esetleges tömeges vándorlása. - A nemzetközi vándorlás figyelembe vehető mértéke dinamikusan növekvő, hosszabb távon létszámában és arányában is számottevő külföldi eredetű népesség kialakulásával jár. A külföldiek létszáma megtízszereződhet, arányuk pedig akár 10% fölé emelkedhet a század első felében. - A források koncentráltabb megjelenése érdekében hazánknak az ENSZ-ben és az Európa Tanácsban való tagságát, valamint az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság (UNHCR), a Nemzetközi Migrációs Szervezet (10M) és a Nemzetközi Migrációs Politikát Fejlesztő Központ (ICMPD) magyarországi képviseleteivel és regionális irodáival való együttműködését a nemzetközi támogatási programokba való bekapcsolódásra kell felhasználnunk.

A regionális vagy szélesebb földrajzi területet átölelő együttműködések lehetővé teszik az illegális migráció negatív kísérőjelenségei elleni közös fellépést, a kormányközi információcserét. A migrációs stratégia a vándorlási folyamatok speciális aspektusaként kezeli a határon túli magyarok mozgását, hangsúlyozva, hogy a Kormányprogrammal, nemzetpolitikai koncepcióval összhangban olyan megoldást kell találni, amely nem eredményezi a határon túli magyar közösségek eltűnését a tömeges áttelepedés következtében. I.1. Várható szakmai hatások A migrációs folyamatok összetettsége, komplexitása, több tárca feladat- és hatáskörén átívelő jellege miatt a nemzeti biztonsági stratégián alapuló migrációs stratégia elfogadásával átláthatóvá válnak az egyes tárcákat érintő célok, feladatok. Tekintettel arra tehát, hogy a migrációs stratégia végrehajtásából adódó feladatok nem szűkíthetőek le egyetlen tárca kompetenciájára, a stratégia elfogadásával minden ágazati és funkcionális szervnél biztosíthatóak, hogy a nemzetközi vándorlást érintő felelősségük szabályozott, egymáshoz illeszkedő, koherens rendszert alkosson, amelyben az egyes tárcák a maguk szakterületén önállóan, a Migrációs Tárcaközi Bizottság által összehangoltan végezzék feladataikat. I.2. Várható gazdasági hatások A migrációs stratégia elfogadásával tervezhetővé válnak az adott tárcák (helyi önkormányzatok) migrációval kapcsolatos szakmapolitikai feladatai és ezek végrehajtása érdekében szükséges forrásigényei. I.3. Várható társadalmi hatások A migrációs stratégiában foglalt feladatok eredményes végrehajtása az adott tárcák összehangolt feladatainak végrehajtásán túl szükségessé teszi a regionális szervek, helyi önkormányzatok fokozatos bevonását és ezzel együtt feladataik jogszabályokban történő rögzítését, valamint a kormányzati szektornál, helyi önkormányzatoknál rugalmasabb, nagy szellemi potenciált mozgósítani tudó civil szervezetek szerepvállalásának növelését. A helyi önkormányzatok migrációval kapcsolatos feladatainak hatékony végrehajtása csak a megfelelő költségvetési források biztosításával valósítható meg. II. A MIGRÁCIÓS STRATÉGIA POZÍCIONÁLÁSA, FOGALOMÉRTELMEZÉS, IDŐTARTAM II.1. A célállapot (jövőkép) leírása A migrációs stratégiát a migráció szabályozott mederben tartásával, az illegális migráció elleni hatékony küzdelemmel, a menekültek, migránsok befogadásával, integrációjával és az intézményrendszer folyamatos fejlesztésével kapcsolatos feladatok foglalják keretbe. A stratégia kialakításának kereteit a megelőző másfél évtizednyi demokratikus államberendezkedés és jogállamiság, az euro-atlanti, valamint az európai uniós tagállamként való működés, és az ennek megfelelően alakult jogszabályi környezet határozza meg. E stratégia mind a Magyarországra irányuló, mind a hazánkból más országok felé tartó népmozgások következményeit, az ezekhez kapcsolódó pozitív hatások kiaknázásának és a negatív jelenségek

kezelésének közép- és hosszútávú elképzeléseit összegzi. A migrációs stratégia lényegét tekintve időszakos felülvizsgálatra szoruló dokumentum, amelynek mindenkor tükröznie kell az aktuális népmozgási trendekkel, jelenségekkel kapcsolatos kormányzati álláspontot, és aminek összhangban kell lennie az Európai Unió által meghatározott alapelvekkel és célokkal. Ez utóbbiak a migrációs folyamatok alakításában, a származási és tranzit országokkal való együttműködésben, a menekültek és a bevándorlók társadalmi integrációs kérdéseinek megválaszolásában látják az átfogó és hatékony migrációs politika zálogát. További fontos tényező a stratégiai tervezéskor a partner országok migrációt ellenőrző és határőrizetért felelős szerveivel, valamint a nemzetközi és civil szervezetekkel való kapcsolatok elmélyítése és fejlesztése. A migrációs stratégia a migrációra mint összetett, természetes jelenségre és ennek Magyarországot érintő következményeire kíván reagálni, s mint ilyen, a gazdasági, demográfiai előnyöket, valamint a migráció illegális elemeivel összefonódó nemzet- és belbiztonsági kockázatokat is mérlegelnie kell. A fentieken túl a migrációs stratégiának szem előtt kell tartania a hazai társadalom befogadókészségének és -képességének szintjét, egy növekvő mértékű migráció várható társadalmi, szociális és költségvetési hatásait, valamint emberi jogi vonatkozásait. Az Európai Unió tagjaként, valamint 2007-től a schengeni térség külső határállamaként következetes, az uniós jogszabályokkal összehangolt migrációs politikát kell folytatnunk. Az Európai Unióban a tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy a harmadik országok állampolgárainak területükre történő belépését, valamint munkaerőpiachoz való hozzáférését ésszerű nemzeti érdekek alapján szervezzék. Ugyanakkor a közös európai arculat és a taszító és vonzó faktorok kiegyensúlyozása érdekében az uniós tagállamok többségében követett elvek alapján kell tervezni és szervezni a jogszabályoknak megfelelő népmozgási folyamatokat. II.2. A stratégia pozicionálása A migrációs stratégia olyan, a Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiájának alárendelt ágazati stratégiaként szolgál, mely megalapozza a hosszú távon követendő migrációs lépéseket, kijelöli az ezzel összefüggő kormányszintű, illetve szakágazatok által lehetségesnek ítélt főbb beavatkozási irányokat, a migrációs folyamatok hatékony kezelésének komplex eszközrendszerét, a szükséges fejlesztési területek prioritásait. A migráció interszektorális jellege miatt a stratégiában kijelölt célok elérése csak közös fellépéssel oldható meg. A stratégia megvalósítása az állam részéről ennek megfelelően a Kormány Migrációs Tárcaközi Bizottsága által koordináltan, az egyes minisztériumok felelősségével történik. A migrációs stratégia időhorizontja a 2007-2013-ig terjedő középtávú, valamint a 2007-2020-ig terjedő hosszú távú időszak, amely lényegében felöleli a rövid távú és az uniós elvárások szerinti középtávú időszak céljait, összhangban az Új Magyarország Fejlesztési Tervben meghatározottakkal. A közösségi migrációs politika a legális migráció kezelésében az illegális migráció elleni harcot olyan kiegészítő jellegű, kötelező feladatként kezeli, mely hatékonysága révén hitelesíti a fő stratégiai célként megjelenő legális migrációs politikát. Ezért szükséges az emberkereskedelem, embercsempészet elleni harc fokozása és a koherencia megteremtése a hazatérés, a kiutasítás és a visszafogadás közösségi szabályozása terén.

II.3. A migrációs stratégia jelentősége A Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjaként aktívan részt kíván venni az Európai Unió migrációs politikájának kidolgozásában, alakításában. Erre való tekintettel, az Unió törekvéseivel összhangban kell megalkotni a nemzeti migrációs stratégiát, mert az abban foglalt célok évtizedekre meghatározhatják Magyarország Európán belüli pozícióját, és a magyarországi adottságokat és érdekeket figyelembe véve fenntartható fejlődést eredményezhetnek nemzetgazdasági, társadalmi és demográfiai szinten. Magyarország népessége több mint két évtizede csökkenő tendenciát mutat. Az 1980. évi népszámlálás 10,7 millió fős, az 1990. évi 10,4 millió fős, a 2001. évi 10,2 millió fős lakosságról számolt be. A létszámcsökkenés jelentős aggodalomra ad okot, különösen amiatt, hogy a fogyás együtt jár a népesség nagyfokú elöregedésével. A létszámcsökkenés mérséklésévei összefüggésben a témával foglalkozó szakértők elsősorban a termékenység növelését tartják fontosnak, de egyre nagyobb hangsúllyal merül fel a halandóság javítása és a pozitív vándorlási egyenleg kialakításának elősegítése is. A Magyar Köztársaság nemzeti biztonsági stratégiáján alapuló migrációs stratégiája az ország felé irányuló népmozgási folyamatok helyzetelemzését követően azok jellemző irányainak, kiváltó okainak azonosítása alapján, a Magyar Köztársaság nemzeti érdekeinek, értékeinek, céljainak markáns megfogalmazásával átfogóan meghatározza a belépési, befogadási, integrációs és visszatérési politika cselekvési nyomvonalát, a kitűzött célok megvalósításához szükséges eszközrendszert. A migrációs stratégia ezzel együtt egy olyan időszakos felülvizsgálatra szoruló dokumentum, amely választ ad az összetett migrációs jelenségből adódó, Magyarországot érintő kihívásokra, meghatározza a migráció pozitív és negatív hatásaiból adódó feladatokat, lehetőséget teremtve a nemzetgazdasági, demográfiai, társadalmi előnyök kihasználására. A migrációs stratégia a vándorlási folyamatok speciális, aspektusaként kezeli a határon túli magyarok mozgását, hangsúlyozva, hogy a Kormányprogrammal, nemzetpolitikai koncepcióval összhangban olyan megoldást kell találni, amely nem eredményezi a határon túli magyar közösségek eltűnését a tömeges áttelepedés következtében. II.4. Lehatárolás és fogalomértelmezés: A migrációs stratégiával kapcsolatos feladatok tervezése, a tervezés során meghatározott értékalapú célok eredményes megvalósítása, végrehajtása - a migrációs folyamatok összetettsége, interszektorális jellege, esetenként egyidejűleg több tárca feladat- és hatáskörébe tartozó, egymást erősítő és gyengítő összefüggéseket tartalmazó volta miatt nem szűkíthető le egyetlen tárca kompetenciájára. A migráció olyan népmozgás, mely a korunk gazdasági, politikai, szociológiai és kulturális folyamatait jellemző globalizáció része és egyben következménye. A résztvevők szabad akaratából, illetve kényszer hatására megvalósuló mozgása a történelemben természetesen nem áll példa nélkül, de az egyes országok kormányainak szakpolitikájában napjainkban kezd igazán kiemelt szerepet elfoglalni. A tömeges népvándorlás, népmozgás olyan általános jelenség, melynek pozitív és negatív hatásai alól Magyarország sem vonhatja ki magát, s mely elől nem zárkózhat el. A migráció egyes emberek és embercsoportok reakciója a hazájukban, illetve más országokban zajló folyamatokra, és attól függően, hogy befelé vagy kifelé irányul-e, az adott állam társadalmi, gazdasági és politikai berendezkedésének értékelését jeleníti meg.

A migráció tehát egyrészt a fejletlenebb, szegényebb országok lakosságának spontán vagy tervezett eszköze ahhoz, hogy a világban létező gazdasági különbségeket csökkentsék. A fejlett országok vonatkozásában pedig egy olyan ellensúlyt jelent, mellyel a negatív demográfiai folyamatokat és a munkaerőpiacaikon mutatkozó hiányokat kívánják kiigazítani, stratégiai eszközként használva a népmozgást versenyképességük növelésére. A vándorlás jelensége lehet végleges vagy ideiglenes jellegű. Minél jobbak egy származási ország komplex fejlődési kilátásai, annál kisebb a véglegesen elvándorolni szándékozók aránya. A migráció rugalmas, ideiglenes formája mind a fogadó, mind a küldő országok oldalán kedvező hatásokat fejthet ki. Az ideiglenes vándor megkeresett anyagi javait vagy azoknak jelentős részét a hazájában költi el. Az így indukált keresletnövekedés gazdasági fellendülést, a termelő szektorok növekedését, magasabb szintű foglalkoztatottságot eredményezhet. A migrációs stratégia ennek megfelelően számba veszi a munkaerő-piaci és foglalkoztatáspolitikai, gazdasági, demográfiai, oktatási, egészségügyi, szociális, esélyegyenlőségi, rendészeti és biztonsági szempontokat az elkövetkező időszak folyamatai és kihívásai tükrében. II.5. A stratégia időtartama: A migrációs stratégia közép- és hosszú távú célok kitűzésével határozza meg a Magyarországra irányuló migrációs áramlatok kezelésére vonatkozó irányvonalat. A középtávú célok a 2007-2013 közötti intervallumban, míg a hosszú távú célkitűzések a 2007 2020 közötti időszakra irányoznak elő teljesítendő feladatokat. A migráció formáinak, valamint a nemzetgazdasági környezetnek az állandó változása folyamatos alkalmazkodást és rugalmas megközelítést igényel. Erre való tekintettel az első öt éves szakasz végén indokolt a stratégia - valamennyi szereplő közreműködésével lefolytatott - felülvizsgálata, szükség esetén a körülményeknek megfelelő frissítése. A migrációs stratégiában foglaltak hatékony végrehajtása érdekében Intézkedési Tervet kell alkotni valamennyi stratégiai részterület vonatkozásában, amelynek a társadalom felé irányuló hatékony kommunikációra, valamint a végrehajtó személyzet megfelelő felkészítésére vonatkozó cselekvési tervet is tartalmaznia kell.

III. HELYZETÉRTÉKELÉS III.1. A helyzetelemzési módszer leírása: A helyzetelemzés a migráció kiemelt területeiről ad átfogó képet, melynek során elsődleges (statisztikai idősorok és viszonyszámok) és másodlagos adatforrásokra egyaránt támaszkodik. A migráció számos vetülete nem fejezhető ki számokkal, ezért a számokkal nem mérhető jelenségek vonatkozásában a terv alapját a hazai és nemzetközi szakirodalomban megjelent szakmai felvetések és állásfoglalások képezik. A helyzetértékelés a migráció elemzését az előre meghatározott kulcsterületek/pillérek (legális és illegális migráció, illetve menekültügy) szerinti bontásban végzi el. III.2. A stratégiai terület bemutatása III.2.1. A migráció általános jellemzése és környezete Magyarország a rendszerváltást megelőzően jellemzően menekülteket és migránsokat kibocsátó ország volt. Az elvándorlás helyett később az ideiglenes vagy huzamos tartamú befelé irányuló migráció vette át a vezető szerepet. A Magyar Köztársaság felé irányuló migráció jellege kettős volt, az ország egyidejűleg töltötte be a befogadó és a tranzit ország szerepét. 1 989-től napjainkig a szomszédos országokból érkező magyar kisebbséghez tartozók számára - a nemzeti identitás megerősödése és a gazdasági nehézségek következtében Magyarország befogadó országgá vált, és évről évre nőtt a hazánkban jobb életfeltételeket kereső határon túli magyar bevándorlók száma. Többek között a rendszerváltás éveit jellemző vízumpolitika hatására 1992-ig jelentős számban érkeztek Magyarországra - alapvetően gazdasági tevékenység folytatása céljából ázsiai országok polgárai (köztük legnagyobb számban kínai és vietnami állampolgárok). Ez a folyamat az 1990- es évek vízumpolitikai változásai és az idegenrendészeti jogszabályok szigorításai miatt megtorpant, majd az elmúlt években ismét emelkedő tendenciát tükrözött. Magyarország vonzerejét megnövelte az Európai Unióhoz való csatlakozás is mind a szomszédos országok, mind a távolabbi, elsősorban ázsiai országok állampolgárai számára, ezért folyamatosan nőtt a tartózkodási, illetve a letelepedési engedély iránti kérelmek száma hazánkban. A vízumkérelmezők számának jelentős növekedését idézte elő az elmúlt években hazánk uniós kötelezettségei miatt az egyes szomszédos országok vonatkozásában bevezetett vízumkötelezettség is. A külföldiek össznépességhez viszonyított aránya európai összehasonlításban azonban továbbra is alacsonynak mondható. A politikai döntések alapján született egyszeri befogadások - pl. lengyelek, kelet-németek évekkel, évtizedekkel később diplomáciai sikereket és az ország nemzetközi kapcsolatainak erősödését eredményezték. (Ugyan kisebb mértékű, de szakmai körökben garantált presztizsnyereséget jelentene egy hazai áttelepítési program elindítása. Bővebben ld. a továbbiakban.) A rendszerváltás időszakától az illegális migrációt kísérő jogellenes cselekmények elleni fellépés szükségessége egyre hangsúlyosabbá vált. A nemzetközi szervezett bűnözés hatására növekvő méreteket öltő embercsempészet következményeként jelentős számban érkeztek az országba olyan okmányok nélküli menekültek és gazdasági migránsok, akik Magyarországot elsősorban tranzitországnak tekintették, és úticéljuk valamely nyugat-európai ország volt.

Az illegális migrációhoz kapcsolódóan megjelentek az ezzel összefüggő, a közrendre, közbiztonságra veszélyt jelentő cselekmények is, amelyek szükségessé tették a külföldiek személyi szabadsága korlátozását biztosító intézmények kialakítását és az ország területéről történő eltávolításuk feltételeinek a megteremtését. A Magyarországra irányuló, növekvő méreteket öltő migráció és az ahhoz kapcsolódó nem kívánatos jelenségek felerősödése miatt szükségessé vált a külföldiek beutazás ára és tartózkodására vonatkozó törvény megalkotása. Az egyes világpolitikai események, etnikai, vallási, háborús konfliktusok elől Magyarországra menekülő úgynevezett kényszer-migránsok, menedékkérők száma és összetétele jelentős változáson ment keresztül. 1989-től 2000-ig a szomszédos országokban lezajlott forradalmak vagy fegyveres konfliktusok elől menekülők folyamodtak nagy számban menedékjogi védelemért. A Magyar Köztársaság ezen időszak alatt összességében mintegy 160 ezer menedékkérőt fogadott be, és gondoskodott hosszabb-rövidebb ideig a létfeltételeik biztosításáról, amely szükségessé tette a menekültügyi befogadó intézményrendszer kiépítését és folyamatos bővítését. A menekültek összetétele az 1997-es menedékjogi törvényelfogadásával, illetve a Magyarország által a Genfi Menekültügyi Egyezményhez fűzött területi korlátozás feloldásával változott meg jelentősen. Megindult a kulturális homogenitást áttörő afrikai és ázsiai menedékkérők számának növekedése, mely összességében azonban messze elmaradt a korábbi években a hazánkkal szomszédos országokból érkezők számától. Az afganisztáni háború hatása a kérelmek számának újabb növekedését eredményezte. A térség országai közül Ausztria után Magyarország fogadta be a legtöbb afgán menedékkérőt. 2002-2003-ra ez megváltozott, és hazánkban a menedékkérők számának jelentős csökkenése következett be. Ennek oka a világpolitikai helyzetben bekövetkezett kedvező irányú változások mellett a magyar határőrizet megerősödésében, továbbá az embercsempészettel szembeni következetes és szigorú fellépés eredményeiben kereshető. A nemzeti migrációs stratégiai céloknak idomulniuk kell az Európai Unió jogi szabályozásához és stratégiai célkitűzéseihez, valamint hazánk NATO és Európa tanácsi tagságából eredő kötelezettségeihez is. Az illegális migráció elleni küzdelem eszközei kapcsolattartás, az illegális - a tagállamok között a harmadik országokkal való területéről kiutasított migránsok hazatelepítésének eszközrendszerét felvonultató, az egységes visszatérési politika szükségességét hangsúlyozó úgynevezett "Zöld Könyv" (Green paper on a community retum policy on illegal residents COM (2002) 175 final) további támpontot nyújt a stratégiai tervezésben. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetben való tagságunk a kibocsátó országok és régiók politikai stabilizálásában, demokratikus intézményeinek kiépítésében vállalt szereppel közelebb visz a nemzetközi migráció negatív kiváltó okainak felszámolásához, egyúttal nemzeti biztonsági szempontból stabilizáló hatást fejt ki. Hazánknak az ENSZ és Európa tanácsi tagságából eredő kötelezettségeit a migrációs stratégia végrehajtásakor úgy kell érvényesítenie, hogy a nemzetbiztonsági megfontolásokon alapuló cselekvési tervek tartsák tiszteletben az emberi jogokat, és mind az önkéntes, mind pedig a kényszer-migránsok, valamint az embercsempészet áldozatainak védelme az e szervezetek

alapokmányaiban és az általunk aláírt egyezményekben foglalt előírások szerinti mértékben és színvonalon valósuljon meg. E két szervezetben való tagságunkat, valamint az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság (UNHCR), a Nemzetközi Migrációs Szervezet (10M) és a Nemzetközi Migrációs Politikát Fejlesztő Központ (ICMPD) magyarországi képviseleteivel és regionális irodáival való együttműködésünket az áldozatvédelmi háló fejlesztésén túl a nemzetközi támogatási programokba való bekapcsolódásra kell felhasználnunk. Az, hogy Magyarország kedvezményezett országból donor tagországgá lépett elő, lehetőséget nyújt arra, hogy saját migrációs stratégiájának megfelelő módon befolyásolja e szervezetek migrációval kapcsolatos nemzetközi szerepvállalását, s így közvetve alakíthatja a hazánkat is érintő migrációs hullámok összetételét, időbeliségét, nagyságát. A regionális vagy szélesebb földrajzi területet átölelő együttműködések lehetővé teszik az illegális migráció negatív kísérőjelenségei elleni közös fellépést, a kormányközi információcserét és a szomszédos, valamint egyéb részes államok migrációs stratégiáival való összhang megteremtését. III.2.2. Pillérek szerinti elemzés A migrációs stratégia kialakításakor, valamint a migrációs helyzet elemzése esetén az alábbi főbb szabályozási kategóriákat kell értékelni: - legális migráció, - illegális migráció, - menekültügy. III.2.2.1. Legális migráció A Magyar Köztársaság területére beutazó, valamint a Magyar Köztársaság területén tartózkodó külföldiek alapvetően két nagy csoportjával kell számolni. Ezek az úgynevezett szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek, valamint a harmadik ország állampolgárságával rendelkező személyek. E két csoport a közösségi jog alapján eltérő jogosultságokkal és kötelezettségekkel rendelkezik, amely eltérés belső jogszabályi szinten is jól követhetően jelenik meg. 2006. december l8-án az Országgyűlés elfogadta a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi 1. törvényt (a továbbiakban: Szmtv.), valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt (a továbbiakban: Idtv.). A személyi hatály tehát elkülönül: az Szmtv. az Európai Gazdasági Térség államai, valamint a Svájci Államszövetség állampolgáraira, valamint e személyek családtagjaira terjed ki, az Idtv. pedig azon külföldiekre, akik nem rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás közösségi jogával. Harmadik ország alatt tehát a Magyar Köztársaságon ("első ország") és az Európai Gazdasági Térségről szóló Megállapodásban részes államon ("második ország") kívüli országokat kell - a közösségi joggal összhangban - érteni. A) A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek A Maastrichti Szerződés 1992-ben megteremtette az uniós polgárság tagállami állampolgárságra épülő, azt kiegészítő intézményét. Ezzel olyan "kétszintű állampolgárság jött létre" amely alapján az uniós polgárokat megilletik a Szerződés szerinti alapvető jogok, melyek közül a szabad mozgás és letelepedés joga játszik a legfontosabb szerepet az európai térség társadalmi kohéziója és a közös piac fejlődése szempontjából. E jogterületen eltérő időkben és eltérő csoportokra

nézve számos szabályozás született. A 2004. április 29-én elfogadott, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló irányelv (a továbbiakban: irányelv) ezek rendelkezéseit kodifikálja, valamint megújítja a szabályozást, elsősorban az Európai Bíróság esetjogára támaszkodva, figyelembe véve ugyanakkor a strasbourgi eset jogot is. A személyek szabad mozgását alanyi jogon élvezők a közösségi jog alapján: - Az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban (EGT) részes államok állampolgárságával rendelkező személyek, és azoknak az államoknak a polgárai, akiknek a Közösség területén a szabad mozgáshoz való jogát az Európai Unió és a tagállamok által kötött nemzetközi szerződés elismeri: jelenleg Svájc). - Az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam polgárának harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjai, akik szorosabb, elismert családi kapcsolatban vannak (részükre a tartózkodási jogot biztosítani kell), illetve akik ellenőrizhető lazább családi kapcsolatban élnek (részükre a tartózkodást "meg kell könnyíteni"). Az Szmtv. megvalósítja az irányelv magyar jogrendszerbe történő átültetését, ezzel a megelőző szabályozáshoz képest számos újdonságot vezet be. Tekintettel arra, hogy az irányelv által megjelenített, de közvetlenül a Szerződésből fakadó jogosultság a szabályozás tárgya, a hagyományos idegenrendészeti eszközök más jelleggel és csak - az Európai Bíróság ítéletei által kialakított - szűkebb körben alkalmazhatóak. Ezért a szabad mozgás és letelepedés jogának korlátai ezen határokon belül kerültek kialakításra, az irányelv által meghatározott alapokon, amelyek a közrend, közbiztonság, közegészségügy, valamint az, ha az érintett személy indokolatlan terhet jelent a szociális ellátórendszerre. A közrend, közbiztonság és a közegészségügy védelmét nem úgy kell tekinteni, mint a belépési és tartózkodási jog megszerzésének előzetes feltételét, hanem, mint ami egyedi esetekben és megfelelő igazolás mellett megnyitja egy közvetlenül a Szerződésből eredő jog gyakorlása korlátozásának lehetőségét. Mivel az uniós polgár joga a másik tagállam területére való belépésre és ott tartózkodásra a Szerződésből közvetlenül fakadó jogot jelent, a hatóság által kiállított igazolás - a tartózkodási engedéllyel ellentétben - nem jogot keletkeztető aktus, hanem deklaratív jelleggel arra szolgál, hogy a hatóság megállapítsa egy másik tagállam állampolgárának egyéni helyzetét a közösségi jog rendelkezéseinek fényében. Ezért a belépési és tartózkodási joggal kapcsolatos törvényi alakiságok egyszerű elmulasztása például nem tehet indokolttá kiutasítási határozatot. A tagországok közül Szlovákiában, illetve a 2007. január l-i bővítést követően Romániában él a legjelentősebb magyar ajkú népesség, ahol a munkanélküliségi ráta is igen magas, ezért elsősorban e területekről számíthatunk nagy számú migráns munkavállalóra, mint az ukrán munkavállalási céllal érkező migránsok legfőbb konkurenseire. A régi uniós tagállamokból, valamint az új tagállamok egy részéből - a nagyobb távolságra lévő Lengyelországból, Csehországból, a balti régióból, valamint a közelebbi, de gazdaságilag fejlettebb Szlovéniából - nem várható munkaerő-beáramlás. Az említett új tagállamok esetében a tradicionális kelet-nyugat irányú munkavállalási célú migrációs mozgás állandósulásával lehet számolni. Románia 2007. január l-jén az Európai Unió tagjává vált, ami szükségessé teszi, hogy kitérjünk az onnan érkező munkavállalók helyzetében bekövetkezett változás elemzésére, illetve arra, hogy ez a változás milyen nagyságrendű bevándorlást eredményezhet. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat adatai szerint évek óta Romániából érkeznek hazánkba a legnagyobb számban külföldi munkavállalók. Erre magyarázatot ad egyrészt a földrajzi közelség,

másrészt pedig a Romániában élő magyar ajkú népesség nagy száma. 2007. január l-jével Magyarország részlegesen nyitotta meg munkaerőpiacát a két új EU-tagállam, Románia és Bulgária előtt, ami azt jelenti, hogy az első két évben 219 szakma vonatkozásában könnyített eljárás, automatikus munkavállalási engedélyezési rendszer valósul meg, mivel ezen szakmák az elemzések szerint hiányszakmáknak minősülnek, és a külföldi munkaerő enyhíthet a hiányon. A 219 szakmát tartalmazó listát a Szociális és Munkaügyi Minisztérium állította össze. Annak alapjául, hogy a listára mely szakmák kerüljenek fel, egy helyzetértékelés szolgált, amely a munkaerő-piaci prognózis és különböző adminisztratív nyilvántartások segítségével jött létre. A listát 2009-ig féléves időszakonként felülvizsgálják, és ennek eredményeképpen bővíthetik. Jelenleg még nem látható előre, hogy Románia EU-csatlakozása mekkora bevándorlási hullámot indít el hazánk irányába, az viszont biztos, hogy már a csatlakozás előtt nagyon sok román állampolgár vállalt külföldön munkát, és ez nem teszi valószínűvé, hogy pusztán a csatlakozás ténye indítana el egy nagy rohamot. Felmérések szerint az erdélyi magyarokat leszámítva a román munkavállalók célországa már nem feltétlenül Magyarország, hanem Olaszország, Spanyolország, Franciaország, Németország és az Egyesült Királyság, ezért a Magyarországra való bevándorlást mindenképpen befolyásolja majd az is, hogy az említett országok milyen döntést hoznak munkaerőpiacuk megnyitásáról. B) A harmadik országbeli állampolgárok A migráció több típusa közül a munkavállalók, a családegyesítési céllal vándorlók, a tartósan letelepedni szándékozók, az ösztönzött vándorlók - vállalkozók, turisták, diákok - csoportjai egyaránt megtalálhatók Magyarországon. A vízumot, különböző típusú tartózkodási engedélyt kérelmezők száma fokozatosan növekszik. E személyi körön belüli különböző csoportok a következők: - olyan harmadik országbeli állampolgárok, akik elsődlegesen Magyarországon akarnak tartózkodási jogot szerezni, és a beutazás és tartózkodás feltételeivel rendelkeznek (Közösségen kívülről vándorlók): a) uniós normáknak megfelelő kedvezményezett tartózkodási jogcímük van (családegyesítő, diák, kutató), b) rendelkeznek tartózkodási jogcímmel: munkavállalók, jövedelemszerzők. - más EGT-államban megszerzett elsődleges tartózkodási joggal rendelkeznek, a "huzamos tartózkodó" jogállásra épített tartózkodók (Közösségen belül vándorlók). Valószínűsíthető, hogy 2010-ig tovább fog növekedni a Magyarországra irányuló "célországi" migráció, így a migránsok aránya a lakosság összlétszámához képest akár az 5 %-ot is elérheti. A növekedés különösen olyan országokból lesz jelentős, amelyekben Magyarország képe kedvező. Ez jelenleg elsősorban a szomszédos országokra, illetve a balkáni és a kelet-európai régió államaira igaz. A bevándorlás várható növekedése átalakítja az ország kisebbségi, etnikai szerkezetét. Megjelennek a kulturálisan jelentősen különböző bevándorolt kisebbségi csoportok (kínaiak, afgánok), valamint a történelmileg létező etnikai-nemzeti kisebbségi közösségek töltődnek fel bevándoroltakkal (szerbek, ukránok, örmények). A tagállami tapasztalatok szerint a gazdasági migráció szabályozása a feketegazdaságban való munkavállalási kedvet csökkentheti, de ezzel együtt a magyarországi helyzet vélhetően nem fog változni abban a tekintetben, hogy a szomszédos országokból érkező külföldi munkaerő jelentős részét a feketegazdaság foglalkoztatja. Jelenlétük az építőiparban és a mezőgazdasági szezonmunkákban kimagasló. A gazdasági és életszínvonalbeli növekedés - hazánk javára, a szomszédos országok viszonylatában - tovább növeli a migránsok számát.

A Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozása egyértelműen vonzza az állampolgárságért folyamodókat. Az Európán kívül élő magyar állampolgárok is egyre fokozottabb érdeklődést mutatnak a magyar útlevelek iránt, ezért egyre többen kérik magyar állampolgárságuk igazolását. Az elkövetkező években e tendencia erősödésével is számolhatunk. A vándorlási folyamatok speciális - Európában is egyedi - aspektusát képezi a határon túli magyarok mozgása. A magyar nemzetiségűeket sajátos motivációk késztetik migrációra. A magyar nemzethez való tartozásuk elismerése iránti igénynek sajátos pszichológiai, szociológiai, politikai vetülete van, mely igények éppen ezért nem kezelhetők egyszerűen migrációs problémaként. Olyan, elsősorban nemzetpolitikai megfontolásokon alapuló megoldást kell találni, amely nem eredményezi a határon túli magyar közösségek tömeges áttelepedés útján történő eltűnését. C) Határon túli magyarok bevándorlása Hazánk célja a magyar nemzet európai keretekben történő egyesítése, hogy a magyarság egy tágabb közösségben, az Európai Unióban boldogulhasson, megőrizhesse identitását, illetve nyelvével, kultúrájával részt vehessen Európa sokszínűségének gazdagításában, és sikeres nemzet legyen. Ennek alapvetése tehát, hogy a szülőföldjükön maradó határon túli magyarok ne érezzenek belső, lelki határokat, amelyek választóvonalat húznak az érvényesülés és az identitás megélése közé, de ne akadályozzák őket a fizikai határok sem az anyaország és a szülőföld közötti szabad átjárásban. Ha viszont arra az elhatározásra jutnak, hogy Magyarországon akarnak letelepedni, illetve megszerezni a magyar állampolgárságot, akkor az anyaország biztosítson számukra gyors, méltányos és egyszerű eljárást, amelynek keretében erre mindannyiuknak lehetősége nyílik. Ezen célok megvalósítása érdekében szükséges lépéseket fejtette ki a 2005. január 6-án megfogalmazott "Öt pontban a nemzeti felelősségről" Című program és Az Új Magyarország (2006-2010) címet viselő Kormányprogram A nemzetpolitika - európai, állami és nemzeti érdekek egybeesése c. fejezete. A nemzeti felelősségvállalás öt pontja: - Szülőföld program - Nemzeti vízum - Gyors és méltányos honosítás - Integráció és autonómia - Alkotmányosan rendezett jogállás a határon túli magyaroknak A fenti pontok közül a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény, a magyar állampolgárságról szóló törvény, és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény 2006. január l-jén hatályba lépő módosításával bevezetésre került a nemzeti vízum intézménye, és gyorsabbá és méltányosabbá vált a határon túli magyarok honosítása. A kulturális és rokoni kapcsolatok ápolását megkönnyíteni hivatott nemzeti vízum intézménye a 2007. július l-jén hatályba lépő 2007. évi II. törvényben is helyet kapott. A nemzeti felelősségvállalás öt pontjából világosan kiolvasható, hogy hazánk - bár a Szülőföld Programon keresztül támogatni kívánja a határon túli magyarok szülőföldjükön való boldogulását - az EU-normákhoz alkalmazkodva kívánja segíteni a határon túli magyar közösségeket. Mivel az EU alapvetően nem országokban, nem nemzetekben, hanem régiókban gondolkodik, ehhez a gondolkodáshoz alkalmazkodva a határ mindkét oldalán élő magyar közösségeket együttesen kell

előnyös helyzetbe hozni, hogy képesek legyenek a rendelkezésre álló uniós források segítségével minél jobb, a boldoguláshoz szükséges gazdasági, szociális és életfeltételek kialakítására. Ennek érdekében hazánk élni kíván a kishatárforgalom adta lehetőségekkel is. Az integráció és autonómia kérdésében hazánk két- és többoldalú nemzetközi kapcsolataiban támogatni kívánja a szomszédos országok uniós integrációját, illetve a határon túli magyar közösségek autonómia-törekvéseinek megvalósítását. A már uniós tagállam szomszédos államok viszonylatában hazánk mint az Európai Unió tagja segíti a határon túli magyarokat, aminek a legjobb példája, hogy az Európai Unió Alkotmányának tervezetébe magyar javaslatra került bele a kisebbségek védelméről szóló rendelkezés. Az Európai Unióhoz még nem csatlakozó államok tekintetében a Kormány olyan politikát folytat, ami megkönnyíti az ezen országokban élő magyarok helyzetét. Magyarország mint az Európai Unió teljes jogú tagja az uniós döntéshozatalban ezt a szempontot is érvényre kívánja juttatni. A Kormány világosan el akarja határolni a hagyományos támogatáspolitikát és a fejlesztéspolitikát. A megújuló támogatáspolitika feladatait az oktatás, kultúra, média és önkormányzati együttműködés területén a Szülőföld Alap kollégiumai látják majd el pályázati úton - különös tekintettel a halmozottan hátrányos helyzetű szórványközösségekre. A fejlesztéspolitika keretében a szintén átalakuló Corvinus Zrt-n keresztül ösztönözzük és segítjük a határon túli magyar gazdaság szereplőit, hogy minél sikeresebben hozzáférjenek az EU nyújtotta fejlesztési forrásokhoz. D) A magyar állampolgárok elvándorlása Magyarország migrációs potenciálja számos régióbeli országgal ellentétben igen alacsony. A magyar állampolgárok mozgása jellemzően az Unió keretein belül marad, s mivel az európai migráció tekintélyes része nem hosszú távú vándorlást, hanem időszaki munkavállalást, gyakran a határ menti régiók közötti ingázást jelent, Magyarország esetében is ez várható. Az elvándorlás kis mértékét magyarázza az a tény is, hogy az EU legtöbb régi tagállama korlátozta (és esetleg még évekig korlátozni fogja) a munkaerő szabad áramlását. Kimutatható azonban, hogy a korlátozásokat nem alkalmazó tagállamokban a Magyarországgal együtt csatlakozó tagállamokhoz képest a népességszámhoz viszonyítva is alacsony a magyar munkavállalók száma. Az elvándorlási hajlandóságot globálisan folyamatosan csökkenti a gazdasági felzárkózás, a hazai bérek és jövedelmek közelítése az EU átlaghoz. A kivándorlási hajlam csak a magasan kvalifikált magyar állampolgárok azon csoportjaiban haladja meg az átlagos értéket, akik a jobb nemzetgazdasági mutatókkal rendelkező országok által keresett hiányszakmákban szereztek végzettséget. A képzett munkaerő elvándorlása egyes szakmák tekintetében állandó jelenség, míg más szakmák esetében egyes uniós tagállamok idényszerű keresletétől függ. Állandó és magas szintű az orvosok, egészségügyi asszisztensek és kutatók elvándorlása, melyet a magyar munkaerő megtartása érdekében tett megfelelő intézkedésekkel, kutatás-fejlesztési és ösztöndíjalapú programcsomagokkal, egy kiszámítható egészségügyi dolgozói életpályarendszer kidolgozásával lehetséges csökkenteni. Ezen felül az e folyamat révén keletkezett munkaerőhiányt szelektív, a migrációs érdekeket szolgáló foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel - hiányszakmák feltöltése migráns munkavállalókkal - lehet csökkenteni. Általánosan jellemző azonban, hogy az országot elhagyók ideiglenes tartózkodás céljával folyamodnak tartózkodási engedélyért más országokban. III.2.2.2. Illegális migráció

Az európai uniós csatlakozás folyamatában az illegális migráció visszaszorítását célzó Közösségi Vívmányok átvétele és a nemzetközi együttműködés elmélyítése érdekében tett kormányzati erőfeszítések eredményeként az elmúlt években a Magyarországra irányuló illegális migráció csökkenő tendenciát mutat. Ezt jól tükrözi a tiltott határátlépések számának csökkenése, valamint az idegenrendészeti kényszerintézkedések számának alakulása. Az illegális migrációval, az embercsempészekkel, az emberkereskedelemmel, a bevándorlás szabálytalan formáinak fennmaradásával azonban a jövőben is számolnunk kell. A határőrizeti rendszer folyamatosan és következetesen végrehajtott megerősítése következtében azonban az illegális migrációban változás következik be, melyet a statisztikai adatok is alátámasztanak. Az ország területére a zöldhatáron keresztül illegálisan bejutott külföldiekkel szemben nagyobb arányt fognak képviselni azok, akik a legális belépést követően válnak nem jogszerűen itt tartózkodóvá. Az illegális migráció - mind a vízum, mind pedig a menekült státus iránti kérelmek esetében - egyre jobban ráépül a legális eljárásokra, és igyekszik kihasználni a joghézagokat. Egyre nagyobb számban figyelhetők meg olyan esetek, melyek során az érvényes - általában turista - vízummal hazánkba érkező külföldi személyek a zöldhatáron vagy legális határátkelőhelyeken hamis vízummal próbálnak meg valamelyik nyugat-európai országba utazni. A hazánkban tartózkodó migránsok sokszor a menekültügyi eljárás megindításával kísérlik meg legalizálni magyarországi tartózkodásukat, illetve időt kívánnak nyerni illegális továbbutazásuk megszervezéséhez. Ez egyben azt is jelenti, hogy tovább fog nőni az illegális migrációt kísérő másodlagos bűnözés is, mint az okmányok (útlevél, vízum, meghívólevelek, munkavállalási engedély, diákigazolvány stb.) hamisítása vagy eredeti okiratok illegális úton történő megszerzése, amely abba az irányba mutat, hogy a jelenség a szervezett bűnözést is generálja. A hazai tanulmányi célú vízumok iránti folyamatosan növekvő beutazási igények mögött például számos esetben szintén az illegális migrációs törekvések húzódnak meg. Nehezíti az idegenrendészeti hatóságok munkáját, hogy a hazai oktatási intézmények, illetve egyes emberi jogi és egyéb civil szervezetek esetenként olyan kérelmezőkért is felelősséget vállalnak, akik csakhamar eltűnnek a magyar hatóságok látóköréből. Az illegális migráció nemcsak a beutazási és tartózkodási szabályok megsértése miatt kezelendő probléma, hanem mert szorosan összefonódik a nemzetközi szervezett bűnözői hálózatok kiépítésével és működésével. Magyarország továbbra is a volt szovjet tagköztársaságokból és a közép-kelet ázsiai országokból számíthat nagyobb számú illegális migránsra. Az embercsempészek tevékenysége várhatóan nem csökken jelentős mértékben a balkáni és az ukrajnai csempész-útvonalakon. Az illegális migráció elleni hatékony fellépés eszközrendszeréhez tartozik egyrészt a be nem jelentett munkavégzés visszaszorítása - elsősorban foglalkoztatás-barát gazdasági környezet kialakítása, valamint a munkaügyi ellenőrzés és a közteher-fizetési kötelezettségek ellenőrzésének szigorítása révén -, a hatékony vízumpolitika alkalmazása, továbbá a migránsokat kibocsátó országokkal való szoros együttműködés, melynek részeleme a visszafogadási egyezmények körének bővítése. A schengeni biztonsági előírások alapján, a Hágai Program szellemében korszerű, kooperatív határbiztonsági rendszer kialakításával, működtetésével indokolt biztosítani az illegális migrációhoz kötődő jelenségek rendvédelmi kezelését. A vízumkiadás feltételeinek következetes alkalmazása, a munkáltatók hatékony szankciókkal való elrettentése az engedély nélküli foglalkoztatástól, valamint a magas hatásfokú külső határellenőrzés és a szervezett bűnözői hálózatok felderítésében való nemzetközi rendőri együttműködés összességében alkalmas arra, hogy az illegális migrációs csatornákat távol tartsa hazánktól és az Európai Uniótól.

III.2.2.3. Menekültügy A menedékkérők származási összetételének elmúlt évekbeli változása tovább folytatódik. A közel-keleti és közép-ázsiai konfliktusok következtében a politikailag instabil berendezkedésű országokból érkező menekültek aránya tovább nőhet, mely növekedés jellemző kísérője az eltérő kultúrák, vallások találkozása. Az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó normája, a Dublin II. Rendelet meghatározza, hogy melyik tagállam felelős a Közösség területére érkező menekült kérelmének elbírálásáért. Magyarországnak hosszabb távon fel kell készülnie a más nyelvű, más kultúrájú, eltérő vallású csoportok befogadására, tartós ellátására, segítésére. Az elismert menekültek és a kiegészítő védelemben részesültek vonatkozásában ezt a feladatot azonban csak egy átfogó, a gyakorlatban életképes integrációs politikával lehet megoldani. A hatékony integráció részben orvosolhatja azt a jelenséget is, hogy a menedékkérőknek csak kis hányada tud biztos egzisztenciát teremteni, legtöbben a magyar szociális ellátó rendszer és a menedékjogi szabályozás nyújtotta speciális támogatásokból tartják fenn magukat. A legális migrációra vonatkozó migrációs politika "hitelessége" az illegális migráció elleni harc hatékonyságától függ, ezért szükséges az emberkereskedelem elleni harc fokozása és a kiutasítási/hazatérési, valamint a visszafogadásra irányuló politika fejlesztése. Ez utóbbiak a tagállamok illetékes hatóságai közötti fokozott együttműködést feltételeznek. A Bizottság által - az Európai Tanács felhívására - kidolgozott "Hazatérési Akcióprogram" következtetése, hogy a jogszerűen tartózkodó külföldiekre és a menekültekre vonatkozó közösségi politika megvalósítását veszélyezteti az illegális migrációval kapcsolatos közösségi fellépés hiánya. A stratégiai célok megvalósításához vezető program sikerének kulcsa ezen túl a tagállamok közötti, illetve harmadik (a migráció szempontjából kibocsátó vagy tranzit) országokkal szemben tanúsított szolidaritás és együttműködési készség. III.3. A migrációs stratégia jogi környezete III.3.1. A migrációs stratégiát érintő európai uniós szabályozás Az Egységes Európai Okmány aláírását követően 1986-ban hozták létre a bel- és igazságügyi miniszterek a Tanács Főtitkárságán belül működő Bevándorlási Ad Hoc Munkacsoportot, amelynek keretében a tagállamok migrációs politikájának összehangolását is célzó tervezeteket dolgoztak ki, és amely alapját képezi a migrációval foglalkozó mai tanácsi formációknak. Az Európai Unió 1993 óta tekinti a menekültügyet, valamint a legális és illegális migrációt közös érdekeltségű kérdésnek. A Tanács a Maastrichti Szerződés hatálybalépését követően a harmadik országok állampolgárainak beutazására és tartózkodására vonatkozóan több, a Szerződésben nem nevesített normát fogadott el, melyek ajánlásokként nem voltak tagállami szinten kikényszeríthetőek. Az 1990-es évek végére a migrációnak a tagállamok szociális ellátórendszereire és munkaerőpiac ára, valamint az 1990-es évekbeli balkáni konfliktusokon keresztül a menekültbefogadási rendszerére gyakorolt nyomása stratégiailag fontos lépésre késztette az Európai Uniót. Az Amszterdami Szerződés a menekültügyi és migrációs kérdéseket a kormányközi együttműködés területéről az első pillér, azaz a közösségi jog területére emelte, majd az Európai Tanács Tamperében döntött arról, hogy a legális migráció területén közös politikát kell kidolgozni. A menekültügyi és a migrációs terület közösségi politikaként legmarkánsabban a Tamperében megfogalmazott, kiemelkedő fontosságú területeket érintő célokban jelent meg. Ennek lényege, hogy átfogóan közelíti meg a migrációs folyamatokat, prioritássá teszi a tagállami állampolgárokkal és a bevándorlókkal való egyenlő elbánás elvét, a kibocsátó és tranzit

országokkal közösen kíván megoldásokat találni az elvándorlás visszaszorítására és ezen országok gazdasági és politikai stabilizálására, valamint kezdeményezi a huzamosan tartózkodó migránsok beilleszkedésének elősegítését. A tamperei célok gyakorlati végrehajtásának biztosítása érdekében az Európai Unió jogalkotó szervei számos közösségi jogi normát adtak ki nemcsak a bevándorlás és a menekültügy, hanem az oktatás és a foglalkoztatás tárgykörében is. Az államok közötti információcserét elősegítő intézményeket és a tagállami szolidaritás megvalósulása érdekében közösségi programokat hoztak létre. Ezek az ún. INTI projekt, az EQUAL program; a "Szolidaritás és a migrációs folyamatok kezelése" keretprogram, amelynek részeként került sor az új pénzügyi perspektívához igazodó külső határőrizeti, visszatérési, integrációs alapok kialakítására, valamint a már felállított Európai Menekültügyi Alap (EMA) továbbfejlesztésére. Az Európai Bizottság a tamperei programot, a legális és az illegális migráció kapcsolatát, a bevándorlás, integráció és a foglalkoztatás helyzetét értékelő közleményeiben meghatározta a közösségi migrációs stratégia továbbhaladásának irányát. A migráció terén ez a demográfiai és gazdasági hatásokat figyelembe vevő, egységes politika továbbfejlesztését vetíti elő, amely a külföldiekkel szembeni méltányos bánásmódon alapul, és a legális migráció elősegítését tűzi ki célul azzal, hogy a Közösség országainak általános biztonságához hozzájáruló külső határok megerősítése mellett a migránsok integrációja is alapvető cél, mert jótékony hatással van a befogadó államok társadalmi kohéziójára és gazdasági növekedésére. A migrációs stratégia alakításán belül a menekültügy speciális szemléletet és szabályozást kíván. Az Európai Unióra nehezedő migrációs nyomás alakította ki a közös európai menekültügyi rendszer életre hívásának igényét. Az azonos eljárási garanciák csökkentik a tovább vándorlási és a másodlagos migrációra való hajlamot, és igyekeznek kiszűrni a nem a Genfi Egyezményben szereplő okokból elvándorló, a menekültügy intézményét kihasználó gazdasági migránsok tömegeit. A közös menekültügyi fogalmak, standardok a tagállamok számára elegendő mozgásteret biztosítanak arra, hogy az általuk szükségesnek vélt eszközökkel vegyék fel a harcot a terrorizmus fenyegetése ellen, s mint ilyen lehetővé teszik biztosítékok beépítését a nemzeti jogalkotásba. A Közösség migrációs stratégiájának nem képezi tárgyát a tagállamok állampolgárság megszerzésével, elvesztésévei kapcsolatos szabályozása. Az európai joggyakorlat tekintetében az Európa Tanács azon elvárása irányadó, hogy az állampolgársági jogszabályok ne teremtsenek lehetőséget az idegenrendészeti szabályok megkerülésére vagy kijátszására, és alapvető princípium, hogy a bevándorlók az idegenrendészeti eljárás "szűrője" után és beilleszkedésük függvényében szerezhessenek állampolgárságot. Az állampolgárság megadása mindenütt - törvényi keretek között - állami diszkréció kérdése. Az uniós tagállamok jogalkotása és joggyakorlata a 2001 óta elszaporodott terrorcselekményekre ambivalens módon reagált. A biztonsági megfontolások és a szociális kohézió megerősítése iránti igények - gyakran egymás ellen hatva - nehezen modellezhető migrációs politikai reakciót, stratégiai viselkedést eredményeztek az Európai Közösségben. III.3.1.1. A szabályozás erősségei és gyengeségei Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk lehetővé tette, hogy aktívan részt vegyünk az átfogó, komplex cselekvési tervek, szabályok kidolgozásában, a szabályozási környezet alakításában. Ennek eredményeként átlátható, egységes elvek mentén szervezhetőek a legális migrációs folyamatok, továbbá az azonos elvek, eljárási garanciák csökkenthetik a vándorlási és a másodlagos migrációs hajlamot. Az egységes tagállami szabályozásból adódóan növekszik az

illegális migráció és kísérőjelenségei elleni fellépés hatékonysága, nő a legális csatornákat igénybe vevő migránsok száma. A közös szabályozás, fellépés eredményeként javulhat a külső határok védelme, csökkenthetőek a biztonsági kockázatok. Az átlátható, egységes szabályozási környezet hosszabb távon azt eredményezi, hogy tervezhetőbbé válnak az Unióba és tagállamaiba irányuló és az Unión belüli összetett migrációs folyamatok. A migrációs szabályozási környezet erősségei mellett ~ közös, egységes szabályozással szűkülhet a speciális nemzeti migrációs érdekérvényesítés mozgástere. Az uniós szabályozás összetettsége miatt az csak késedelmesen követi a legális és illegális mozgásokból adódó aktuális kihívásokat. Kevéssé jeleníthetőek meg az Unión belüli regionális (kistérségi, lakossági, helyi önkormányzati) érdekek. Sok esetben nem kellően átláthatóak a közösségi jogok gyakorlásának feltételei, eltérő elvek, szabályok érvényesülnek különösen az egyes tagállamokon belüli szabad munkavállalás és a harmadik államok uniós tagállamokkal szembeni vízumkötelezettsége, illetve vízummentessége tekintetében. III.3.2. A migrációra vonatkozó hazai szabályozás Hazánk európai uniós tagállamként való működése során az alapvető közösségi jogi elvek érvényesítésére, a szükséges külső és belső jogrendszeri koherencia megteremtésére törekszik. Prioritás a nemzeti érdekek markáns megjelenítése, a határon kívül élő magyarok ügyeiben való gyors, méltányos - a nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban lévő ügyintézés meghonosítása. Ezek a fő fel adatok, célkitűzések jelennek meg a menekültügyi és migrációs területet közvetlenül meghatározó jogszabályokban: a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény, a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény, a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi 1. törvény, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény rendelkezéseiben. 111.4. Társadalmi kohézió Az összetartó, kiegyensúlyozott társadalom, a társadalmi tőke, az egyéni és közösségi öngondoskodás olyan közös kincs, ami hozzájárul a tartós növekedéshez, az ország versenyképességéhez és biztonságához. A tartós növekedés alapfeltételei közé tartozik a nyitott, egyenlő esélyeket biztosító, befogadó, stabil, biztonságos és vonzó társadalmi környezet, a foglalkoztatható és mobilizálható munkaerő. Ennek révén mérséklődnek a jövedelemegyenlőtlenségek, csökken a kirekesztődéssel fenyegetett tartósan szegények köre, különösen a gyermekeket nevelő és munkanélküli családokban. A társadalmi összetartozás erősödése közvetlenül szolgálja a társadalmi, gazdasági és területi kohéziót. A kohézió megerősödése pedig együtt jár a társadalmi igazságosság és tolerancia növekedésével. A társadalmat fel kell készíteni a növekvő migrációra és annak következményeire. Egy modem európai országban azok számára is lehetővé válik a méltó életfeltételekhez, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés - és ezáltal a társadalmi integráció -, akik társadalmi helyzetük, betegségük, fogyatékosságuk, életkoruk vagy településük hátrányos helyzete miatt nem kapcsolódhatnak be a foglalkoztatásba. A személyi szolgáltatások fejlesztése éppen ezért: az Európa egészére is jellemző romló demográfiai folyamatok és a lakosság idősödése miatt szükségszerű. A 2004 februárjában megjelent Harmadik Kohéziós Jelentés világos képet nyújt arról, hogy milyen jelentős fejlettségbeli különbségek mutatkoznak az Európai Unió régiói között. Emellett a

jelentés rávilágít arra is, hogy milyen elmaradások vannak az egységes piac maradéktalan működése, illetve a lisszaboni és a göteborgi stratégiák megvalósítása terén. Ezekre a kihívásokra kínálnak megoldást a közös kohéziós politika reformjára vonatkozó javaslatok, amelyeket először a Harmadik Kohéziós Jelentés vetett fel, majd az Európai Bizottság kohéziós politikára vonatkozó rendelettervezeteiben öltöttek testet. A megreformált kohéziós politika az eddigieknél kevesebb prioritás támogatására fog összpontosítani. Az új prioritások elsősorban a lisszaboni (a versenyképességet ösztönző) és a göteborgi (a fenntartható fejlődést elősegítő) határozatokban megfogalmazott stratégiai célokat tükrözik. Az Európai Bizottság három prioritást javasol a következő programozási időszakra: - konvergencia: fő célja a legelmaradottabb országok és régiók növekedésének és munkahelyteremtésének támogatása úgy, hogy hozzájáruljon a gazdasági növekedést elősegítő feltételek és a gazdasági teljesítmények közelítését (az úgynevezett. reálkonvergenciát) szolgáló tényezők kialakításához és erősítéséhez; - regionális versenyképesség és foglalkoztatás: fő célja a változások támogatása, ezen belül a gazdasági átalakulás gyorsítása, valamint a foglalkoztatás és a termelékenység növelése; - európai területi együttműködés: harmonikus és kiegyensúlyozott fejlesztés az Unió területén, amely a határokon átnyúló és transznacionális együttműködés támogatásával kívánja előmozdítani az uniós területek integrációját. A 2007 és 2013 közötti időszakra alapvető változást jelent Magyarország számára, hogy a középmagyarországi régió várhatóan kikerül az elmaradott régiók köréből, és a második célkitűzés alá fog tartozni. Ez nemcsak azzal jár, hogy így fajlagosan jóval kevesebb támogatáshoz juthat a régió, hanem a tervezés és végrehajtás rendszere is megváltozik, ugyanis a régió saját operatív programmal rendelkezik, és az uniós forrásokból finanszírozott ágazati célokat, eszközöket kizárólag a régió programján keresztül lehet megvalósítani. III.5. Demográfiai változások 2005. október 31-én mintegy 161 ezer érvényes engedéllyel rendelkező külföldi állampolgár tartózkodott az országban (ebből a bevándorlási engedéllyel rendelkezők száma: 94 649, a letelepedési engedéllyel rendelkezők száma: 23 930, a tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldiek száma: 42 407), ez az ország népességének 1,6 százaléka. A külső vándorlás pozitív egyenlegét először a 90-es évek első felében a délszláv válság miatti menekültáradat okozta. Két év alatt több mint 90 ezren kértek és kaptak menedéket. A 90-es években a vándorlási többlet elérte az évi 30 ezer főt. A bevándorlók túlnyomó része Európából, főleg Romániából, Ukrajnából, Jugoszlávia utódállamaiból és az EU-tagországok közül Németországból érkezett. 2004-ben közel 17 ezer fővel többen jöttek az országba, mint ahányan elhagyták az ország területét. A pozitív vándorlási különbözet tavaly 14 ezer fővel kedvezően hatott a tényleges fogyás mértékére, de ez még így is csaknem elérte a 21 ezer főt 2004-ben. Ennek figyelembevételével 2005. január l-jén a népesség lélekszáma 10 096 000 volt. A demográfiai helyzet magyar sajátossága, hogy a tartósan alacsony termékenységhez mind a mai napig tartósan magas halandóság társul; 1981 óta minden évben többen halnak meg, mint amennyien születnek. A két népesedési jelenség mérlege: a természetes fogyás 2004-ben 37 ezer fő volt, mintegy két és fél évtized alatt pedig annak kumulált összege meghaladta a 660 ezer főt. Az utóbbi évtizedben a természetes fogyás csaknem valamennyi volt szocialista országban megfigyelhető, de a közeljövőben természetes fogyás prognosztizálható a nyugat-európai országokban is. Bár jelenleg a természetes fogyás mértéke nem Magyarországon a legnagyobb, kumulált mértéke azonban sehol nem olyan magas - tartós folyamatról lévén szó -, mint

hazánkban. A természetes fogyás, a népesség öregedése és a "szabálytalan" kormegoszlást kifejező korfa tartósan fennálló, kedvezőtlen népesedési jelenségek: az alacsony élveszületési és magas halálozási arány következményei. Az élveszületések az 1950-es évek vége óta - egy 1974-77 közötti időszaktól eltekintve - nem biztosítják a népesség utánpótlását. Az alacsony termékenység valójában már 1959-től a lélekszám "rejtett" fogyását jelezte, ami a halálozás ok egyre növekvő száma miatt 1981-től a populáció tényleges fogyásává vált. Az 1990-es évtized végére az élveszületések száma 100 000 alá csökkent. A magyar népességcsökkenés legfőbb oka ma a nemzetközi adatokkal összevetve a magas halálozási arány, illetve a várható élettartam relatív rövidsége. Az átlagértékeket is leginkább a középkorú, iskolázatlan és szakképzetlen, gyenge foglalkozási státuszú férfiak kiugróan magas halálozási mutatói rontják le. Míg születésszám tekintetében a magyar adatok európai összehasonlításban a mezőny átlaga körüliek, addig a halálozásban sereghajtók. A halálozási mutatók az 1990-es évek második felében számottevően javultak. Igen fontos körülmény, hogy a születéskor várható élettartam 2001-ben először haladta meg a 72 évet, pontosan 72,3 év volt. A férfiak és nők életesélyei Magyarországon soha nem voltak olyan jók, mint jelenleg: 2003-ban a férfinépesség születéskor várható élettartama 68,26 év, a női népességé 76,56 év volt. Ez azonban nem feledtetheti el, hogy a születéskor várható élettartam mind nemzetközi összehasonlításban, mind az ország gazdasági fejlettségéhez képest jelenleg is alacsony. IV.1. A stratégia prioritásai IV. PROGRAMOZÁS IV.1.1. Általános elvek - A menedzselt migrációban rejlő lehetőségek kihasználása a hosszabb távon jelentkező demográfiai eredetű problémáink kezelése miatt értékelődik fel. A prognózisok egyértelműen jelzik, hogy az elöregedés, a kereső-eltartott arány változásának következtében jelenlegi formájukban a nagy jóléti rendszereink nem finanszírozhatóak, és azok strukturális reformja mellett keresni kell az aktív munkaképes korú népesség számának növelési lehetőségeit is. - Annak érdekében, hogy a migránsok számára Magyarország vonzó célországgá váljon, törvényi szinten kell szabályozni az integráció valamennyi aspektusát. Olyan törvényi szintű szabályozásnak kell születnie, amely a Magyarországon huzamosabb ideig tartózkodó valamennyi külföldi személy beilleszkedését tartósan és megnyugtatóan rendezi. - A migrációs eljárásokban messzemenően érvényesíteni kell Magyarország nemzetbiztonsági érdekeit, különös tekintettel a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelemre. Nagy hangsúlyt kell fektetni a migrációhoz köthető bűncselekményi kategóriák felderítésére, megelőzésére, illetve megakadályozására, valamint a migrációs folyamatokkal kapcsolatban keletkezett információk továbbítására a Kormány, illetve a kérdésben feladattal rendelkező állami szervek felé. - Elsődleges cél a határon túli magyarság szülőföldön történő megtartása, identitásuk megőrzése. Ennek érdekében támogatni kell az anyaországgal való kapcsolattartást; a letelepedni és állampolgárságot szerezni kívánó határon túli magyaroknak lehetőség szerint egyszerűsíteni kell az ehhez szükséges eljárásokat; a támogatáspolitikát át kell állítani (térségi) fejlesztéspolitikára.