EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2016.11.29. COM(2016) 744 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló (EU) 2015/413 irányelv alkalmazásáról HU HU
Tartalomjegyzék 1. BEVEZETÉS... 3 2. HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK... 3 3. A CBE-IRÁNYELV ALKALMAZÁSI KÖRÉNEK LEHETSÉGES BŐVÍTÉSE... 5 4. A CBE-IRÁNYELV HATÁSA A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSBIZTONSÁGRA... 6 5. A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSI SZABÁLYOK AUTOMATIZÁLT ÉRVÉNYESÍTÉSE... 7 6. A PÉNZBÍRSÁG MEGFIZETÉSÉNEK ELMULASZTÁSA ESETÉN ALKALMAZANDÓ, A JOGKÖVETKEZMÉNYEK ÉRVÉNYESÍTÉSÉRE IRÁNYULÓ ELJÁRÁS... 8 7. A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSI SZABÁLYOK LEHETSÉGES HARMONIZÁLÁSA... 9 8. A GÉPJÁRMŰ-NYILVÁNTARTÁSI ADATOK CSERÉJÉNEK VÉGREHAJTÁSA... 9 9. KÖVETKEZTETÉSEK... 11 2
1. BEVEZETÉS A közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló (EU) 2015/413 irányelv 1 (a továbbiakban: CBE-irányelv) 11. cikkének megfelelően a Bizottság köteles az irányelv tagállami alkalmazásának különös szempontjait értékelni, és 2016. november 7-ig megküldeni jelentését az Európai Parlament és a Tanács számára. Az ebben a dokumentumban szereplő, külső értékelési tanulmánnyal 2 alátámasztott jelentés megfelel ennek a kötelezettségnek. Az értékelést tartalmazó kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban 3 további vizsgálat tárgyát képezi, hogy a CBE-irányelv: hatékonyan és eredményesen teljesíti-e a benne foglalt, a közúti közlekedésbiztonság javítására és a közlekedési jogsértésekkel kapcsolatban kiszabott szankciók határokon átnyúló végrehajtásának elősegítésére irányuló célkitűzéseket, releváns-e a felismert igényeket illetően, összhangban van-e kitűzött céljaival és más uniós politikákkal, hozzáadott értéket teremt-e uniós szinten, fenntartható hatásokkal rendelkezik-e. Fontos azonban megjegyezni, hogy az értékelést a tagállamok többségében az irányelv kevesebb mint 18 hónapos alkalmazását követően készítették el, ami nem elegendő ahhoz, hogy használható adatok és egyéb információk álljanak rendelkezésre az irányelv hatásainak átfogó és eredményes vizsgálatához. Mindazonáltal a rendelkezésre álló adatok között is lehetnek jelzésértékű információk az irányelv működésével és hatásával kapcsolatos szempontokról. 2. HÁTTÉR-INFORMÁCIÓK A közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló 2011/82/EU irányelvet 4 az EUMSZ 87. cikkének (2) bekezdése alapján fogadták el, azaz a rendőrségi együttműködési jogalapra építve, aminek révén az Egyesült Királyság, Dánia és Írország mentesülhetett az irányelv alkalmazása alól. A Bíróság C-43/12 5 ügyben hozott, 2014. május 6-i ítélete megsemmisítette a 2011/82/EU irányelvet azzal az indokkal, hogy nem lehetett volna elfogadni a rendőrségi együttműködési jogalap részeként, és kimondta, hogy helyette közlekedési jogalap alapján kellett volna elfogadni, ahogy azt a Bizottság eredetileg javasolta 1 Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2015/413 irányelve a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről (HL L 68., 2015.3.13., 9. o.). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/hu/txt/?uri=celex%3a62012cj0043. 2 A közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről szóló 2011/82/EU irányelv alkalmazásáról szóló értékelési jelentés, Grimaldi (2016). http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/annual_en.htm http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/doc/2016-03-16-evaluation-study-application-crossborder-final-report.pdf 3 Bizottsági szolgálati munkadokumentum a közúti közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének értékeléséről, SWD (2016) 355. 4 Az Európai Parlament és a Tanács 2011. október 25-i 2011/82/EU irányelve a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekre vonatkozó információk határokon átnyúló cseréjének elősegítéséről, HL L 288., 2011.11.5., 1. o. 5 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/hu/txt/?uri=celex%3a62012cj0043 3
(az Európai Közösséget létrehozó szerződés 71. cikke (1) bekezdésének c) pontja, jelenleg az Európai Unió működéséről szóló szerződés 91. cikke értelmében). Az ítélet a kihirdetésétől számított 12 hónapot meg nem haladó határidőn belül fenntartotta a 2011/82/EU irányelv joghatásait. Az új, (EU) 2015/413 irányelvet 2015 márciusában, a megsemmisített irányelv tartalmi változtatása nélkül, az összes tagállamra kiterjedően, a módosított jogalappal összhangban fogadták el. A CBE-irányelv célja, hogy valamennyi uniós úthasználó számára magas szintű védelmet biztosítson a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértésekkel kapcsolatos információk határokon átnyúló cseréjének, és ezáltal a szankciók végrehajtásának elősegítésével azokban az esetekben, amikor a jogsértést elkövető jármű nem a jogsértés helye szerinti tagállamban van nyilvántartva. A CBE-irányelv olyan elektronikus tájékoztató rendszer használatát írja elő, amely lehetővé teszi a tagállamok számára a gépjármű-nyilvántartási adatok automatizált keresését a közúti közlekedési jogsértés elkövetéséhez használt gépjármű tulajdonosának vagy üzemben tartójának azonosítása céljából. Kötelezővé teszi minden tagállamban felelős nemzeti kapcsolattartó pontok kijelölését, amelyeken keresztül a többi tagállam nemzeti kapcsolattartó pontja keresést végezhet az információs rendszerben a kérdéses autó teljes rendszáma alapján (4. cikk). Minden személyes adatot a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 95/46/EK irányelvvel összhangban kell feldolgozni (7. cikk). 6 Amint azonosították a jármű tulajdonosát vagy üzemben tartóját, illetve a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértés elkövetésével gyanúsított személyt, a jogsértés helye szerinti tagállam dönt arról, hogy indítson-e eljárást a jogkövetkezmények érvényesítése érdekében. A CBE-irányelv meghatározza a jogsértés érintettel való közlésének módját, és (nem kötelezően alkalmazandó) sablont biztosít a megküldendő tájékoztató levélhez. A levelet a jármű forgalmi engedélyének nyelvén vagy a jármű nyilvántartásba vételi helye szerinti tagállamának egyik hivatalos nyelvén kell megírni. A közlekedési jogsértésekkel kapcsolatban kiszabott szankciók határokon átnyúló végrehajtásának eljárása a következő fő lépésekből áll: 1) A jogsértés felderítése. 2) A jogsértés tényállási elemeinek megállapítása. 3) A jármű tulajdonosának, üzemben tartójának vagy vezetőjének azonosítása. 4) Bizonyítékgyűjtés. 5) Ha a jogsértés helye szerinti tagállam úgy dönt, hogy eljárást indít a jogkövetkezmények érvényesítése érdekében, a rendőrség, illetve egyéb illetékes hatóság pénzbírságról szóló határozatot/tájékoztató levelet küld a feltételezett jogsértőnek. 6) A feltételezett jogsértő megfizeti a bírságot (vagy azonosítja a tényleges jogsértőt, és az 5. lépés megismétlődik, illetve fellebbezést nyújt be). 7) Ha a bírságot nem fizetik meg, és amennyiben a jogsértés helye szerinti tagállam úgy dönt, hogy eljárást indít a jogkövetkezmények érvényesítése érdekében, a tagállam büntető vagy közigazgatási bírósága jogerős határozatot hoz. 6 HL L 281., 1995.11.23., 31. o. 4
8) A határozat címzett tagállama (valószínűleg) elismeri a határozatot, és végrehajtja a szankciót. A CBE-irányelv csupán a 3. és 5. lépésben játszik döntő szerepet. Az olyan esetekben, amikor a jogsértő megtagadja a pénzbírság megfizetését, a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló 2005/214/IB tanácsi kerethatározat 7 alkalmazandó. 3. A CBE-IRÁNYELV ALKALMAZÁSI KÖRÉNEK LEHETSÉGES BŐVÍTÉSE A CBE-irányelv alkalmazási köre kielégítőnek mondható, mivel érinti a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértések nyolc legfontosabb típusát. Az olyan jogsértések, mint a sebességhatár túllépése, a biztonsági öv használatának elmulasztása, az ittas járművezetés és a kommunikációs eszközök vezetés közbeni használata (figyelmetlenség) nagymértékben veszélyeztetik a közúti közlekedésbiztonságot. Ezeket a jogsértéseket gyakran külföldi gépjárművezetők követik el. Az elektronikus információcserét lehetővé tevő rendszer használata kevésbé szükséges, ha a járművet megállítják a jogsértés felderítése érdekében, hiszen a jogsértőt ilyen esetben a helyszínen azonosítják 8. Ez a helyzet ittas járművezetés vagy kábítószer hatása alatt történő járművezetés esetén, amikor is a vezetőnek alkohol- vagy drogteszten kell részt vennie. Figyelembe véve ugyanakkor azt az irányelvben foglalt konkrét célkitűzést, hogy a polgárok figyelmét fel kell hívni a más tagállamokban érvényes közlekedési szabályokra és a jogsértésekért kiszabott szankciókra, az ittas járművezetés és a kábítószer hatása alatt történő járművezetés tekintetében helyénvaló fenntartani az irányelv jelenlegi alkalmazási körét. Néhány érdekelt fél, köztük tagállami hatóságok is, üdvözölnék, ha néhány további jogsértés bekerülne a CBE-irányelv alkalmazási körébe. Idetartoznak a következők: a megfelelő követési távolság betartásának elmulasztása; veszélyes előzés; illegális vagy veszélyes parkolás (ami elvben automatikusan észlelhető jogsértés, sok tagállamban mégsem az); és útdíjfizetéssel kapcsolatos jogsértések, ami lehetővé tenné az útdíjfizetés elmulasztásával kapcsolatban kiszabott szankciók határokon átnyúló végrehajtásának elősegítését, különösen ott, ahol mikrohullámú vagy műholdas útdíjfizetési rendszert alkalmaznak. 9 Célszerű lenne megfontolni az irányelv alkalmazási körének kiterjesztését a megfelelő követési távolság betartásának elmulasztására, valamint a veszélyes előzésre és parkolásra, mivel egyre elterjedtebb az automata ellenőrző eszközök használata. Az útdíjfizetéssel kapcsolatos jogsértések felvétele azonban kérdéseket vetne fel az irányelv belső és külső egységességét illetően, mivel az útdíjrendszer a közúti közlekedésbiztonságtól eltérő közlekedési jogalap hatálya alá tartozik, és fő célkitűzése a tagállami fuvarozó vállalkozásokat érintő versenytorzító hatás megszüntetése. Ugyanez vonatkozik a városiönkormányzati díjak és adók megfizetésének elmulasztásával összefüggő illegális parkolásra, valamint a nem közúti közlekedésbiztonsághoz kapcsolódó önkormányzati rendeletek megsértésére is. 7 HL L 76., 2005.3.22., 16. o. 8 Egyes érdekeltek véleménye szerint ilyen esetekben hasznosnak bizonyulhat a gépjármű-nyilvántartási adatok cseréje a nyilvántartásokban szereplő adatok ellenőrzése/helyesbítése céljából. Ezt azonban a CBE-irányelv nem írja elő. 9 Ez a személygépkocsik esetében használt magyarországi és szlovákiai e-matrica-rendszer esetében is releváns lehet. 5
4. A CBE-IRÁNYELV HATÁSA A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSBIZTONSÁGRA A CBE-irányelvnek köszönhetően a tagállami hatóságok várhatóan hatékonyabban fogják tudni azonosítani a külföldi jogsértőket, és eredményesebben tudják majd tájékoztatni a külföldi úthasználókat az adott tagállamban érvényes közúti közlekedési szabályokról. A hatékonyabb azonosításnak és a megfelelő tájékoztatásnak visszatartó erejűnek kell lennie a külföldi úthasználókra nézve, ami nagyobb szabálykövetéshez vezet. A szabályok fokozottabb tiszteletben tartásának, azaz a vezetési morál javulásának és a jogsértések csökkenésének a közúti és halálos balesetek csökkenését kell eredményeznie. Nem áll rendelkezésre információ arról, hogy az úthasználók mennyire ismerik más tagállamok közúti közlekedési szabályait. A Bizottság nyilvános konzultációjára csak néhány válasz érkezett az úthasználóktól, ezért lehetetlen következtetéseket levonni az érvényes közúti közlekedési szabályokkal kapcsolatos információkról, amelyeket a tagállamok a CBEirányelv 8. cikke szerint az úthasználók rendelkezésére bocsátanak. Sőt, valójában arról sem lehet semmilyen megfelelő következtetést levonni, hogy a CBE-irányelvnek milyen lehetséges hatása van a polgárok más tagállamokban érvényes szabályokkal kapcsolatos ismeretére, mivel nem áll rendelkezésre olyan elméleti megközelítés, amely a tudatosság erősítését célzó intézkedéseknek az úthasználók viselkedésére gyakorolt hatását értékelné. Mindazonáltal köztudott, hogy a szabálykövetés fokozásához elengedhetetlen a szabályok ismeretének növelése az úthasználók körében. A CBE-irányelv közúti közlekedésbiztonságra gyakorolt hatása nagymértékben a külföldi jogsértők azonosíthatóságának javításán múlik. A 8. szakaszban ismertetettek szerint az irányelvet alkalmazó tagállamokban 2013 és 2015 között megközelítőleg négyszeresére nőtt a külföldiek által elkövetett, kivizsgált közúti közlekedési jogsértések száma. Ugyanakkor a közlekedésbiztonság javítása tekintetében további lehetőségek rejlenek az elektronikus információcserét lehetővé tevő rendszer igénybevételének fokozásában. A 6. szakaszban kifejtettek szerint az értékelés olyan problémákat is feltárt, amelyek korlátozzák a közúti közlekedési jogsértésekkel kapcsolatban kiszabott szankciók hatékonyságát: valójában a szankciók mintegy felét nem lehetett sikeresen érvényre juttatni. Mindez vélhetően akadályozta a CBE-irányelv visszatartó hatását, noha az irányelvtől azt várták, hogy javítja majd a közúti közlekedési szabályok külföldi úthasználók általi betartását. Ezen túlmenően több általános tényező is befolyásolja, hogy a közúti balesetek halálos áldozatainak száma nem csökkent számottevően 2014 óta; ilyen például a járművek műszaki meghibásodása, a járműbiztonsági berendezések, a közúthálózat, a sürgősségi segítségnyújtás balesetek során és után, a gazdasági fejlődés és annak a forgalom nagyságára gyakorolt hatása, az időjárás és az éghajlatváltozás, a veszélyeztetett úthasználók, így például a kerékpárosok száma, a végrehajtási gyakorlatok és az automata ellenőrző eszközök száma, a kommunikációs eszközök használata, az úthasználók viselkedése és a többi közúti közlekedésbiztonsági uniós jogszabály hatása 10. A tagállami közúti közlekedési jogsértések terén megfigyelhető tendenciák ugyanezt támasztják alá: a 13 tagállam által nyújtott, a belföldi illetőségű és külföldi személyek által elkövetett közúti közlekedési jogsértésekre vonatkozó 2013 2014-es adatok 11 nem utalnak 10 A 2011 és 2020 közötti időszakra vonatkozó, a közúti közlekedésbiztonsággal kapcsolatos politikai iránymutatás időközi értékelésében említetteknek megfelelően. http://ec.europa.eu/transport/road_safety/events-archive/interim_eval_report_2011_2020_en.htm. 11 Ausztria, Belgium, Észtország, Franciaország, Magyarország, Horvátország, Lettország, Litvánia, Hollandia, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia és Svédország biztosított adatokat a közúti közlekedési jogsértések vonatkozásában. Azonban csupán Belgium, Észtország, Franciaország, Magyarország, Lettország, Hollandia, Lengyelország és Szlovákia szolgáltatott információkat a CBE-irányelv alkalmazási körébe tartozó 6
egyértelmű összefüggésre a CBE-irányelv és a közúti közlekedési szabályok úthasználók általi betartása között. Ugyanez érvényesül a külföldiek által elkövetett és elszenvedett közúti és halálos balesetek összes közúti és halálos baleseten belüli arányát tekintve, 12 ami nem teszi lehetővé az irányelv egyértelmű hatásának kimutatását ezen a területen. 5. A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSI SZABÁLYOK AUTOMATIZÁLT ÉRVÉNYESÍTÉSE Az értékelés nem azonosított egyetlen olyan, több országra kiterjedő esetet sem, amikor az automata ellenőrző eszközök által biztosított bizonyítékokat elutasították volna, vagy nem ismerték volna el az eszközök megbízhatatlansága miatt. Jóllehet a CBE-irányelv végrehajtásának folytatásával növekedhet ennek eshetősége. Ha ez bekövetkezik, harmonizált uniós szabványokkal, típusjóváhagyási eljárásokkal és az automata ellenőrző rendszerek időszaki ellenőrzésével (például kalibrációjával) 13 lenne javítható az eszközök megbízhatósága. A tagállamok különböző módszereket alkalmaznak a gyorshajtás automatikus észlelésére (gyakorlatilag nincsenek automatikus észlelési módszerek a többi közúti közlekedési jogsértés tekintetében). Sőt, egyes tagállamokban lehetőség van a pillanatnyi sebesség mellett az adott útszakaszon elért átlagsebesség mérésére is a gyorshajtók kiszűrése érdekében. Más tagállamokban jogi és gyakorlati akadályok (pl. magasabb költségek) nehezítik meg az útszakasz-ellenőrző eszközök használatát. Mindaddig, amíg nem áll rendelkezésre bizonyíték bármilyen jelentős hatásról a közúti közlekedésbiztonság vagy a szankciók határokon átnyúló végrehajtása tekintetében, az észlelési módszerek harmonizálása indokolatlan zavart okozna a tagállamok végrehajtási politikájában. Általánosan elismert tény, hogy a bevált végrehajtási gyakorlatok cseréje és alkalmazása, például automata ellenőrző eszközök telepítése 14 és üzemeltetése kedvező hatással lehet a közúti közlekedésbiztonságra. A jelentés mellékletében található, a tagállamok által az értékelési jelentéshez nyújtott információkon alapuló példa jól szemlélteti a közúti közlekedési szabályok hatékony automatizált végrehajtásának gyakorlatát. Ez a gyakorlat az összes automatikusan észlelhető közúti közlekedési jogsértést érinti. jogsértéstípusokra lebontva a külföldön nyilvántartásba vett járművekkel elkövetett jogsértéseknek az összes közúti közlekedési jogsértéshez viszonyított arányáról. 12 CARE adatbázis http://ec.europa.eu/transport/road_safety/specialist/statistics/index_en.htm. 13 Egyes olaszországi bírósági ítéletek kötelezővé teszik a jogsértések észlelésére telepített ellenőrző eszközök legalább évenkénti tesztelését (például a Corte Costituzionale 2015. június 18-i 186. számú határozata). Spanyolországban a madridi közigazgatási bíróság megállapítása szerint egy bírság csak abban az esetben érvényes, ha azt olyan dokumentum kíséri, amely igazolja a jogsértést észlelő eszköz megbízhatóságát és az irányadó spanyol szabályoknak való megfelelését (Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no. 23 de Madrid 2013. február). Az egyesült királysági Brighton Magistrates Court 2008 decemberében megbízhatatlannak minősített egy gyorshajtási bírsághoz csatolt bizonyítékokat, mivel a rögzítőberendezés nem az 1988. évi közúti közlekedési jogsértési törvény 20(4) szakaszának megfelelően működött, nevezetesen az eszköz nem kapott minisztériumi jóváhagyást. Míg egyes tagállamok (például az Egyesült Királyság, Németország és Lengyelország) részletes szabályokat alkalmaznak a sebességmérő kamerák műszaki paramétereit és használatát illetően, más tagállamokban (például Olaszországban) nincsenek ilyen szabályok. 14 A telepítési gyakorlatokra különös szabályok vonatkozhatnak, például hogy az ellenőrző eszközök meglétét táblákkal kell jelezni a vezetők számára, amint azt olaszországi bíróságok kimondták (Corte di Cassazione (legfelsőbb bíróság), 2011. január 13-i 680. sz. határozat). 7
6. A PÉNZBÍRSÁG MEGFIZETÉSÉNEK ELMULASZTÁSA ESETÉN ALKALMAZANDÓ, A JOGKÖVETKEZMÉNYEK ÉRVÉNYESÍTÉSÉRE IRÁNYULÓ ELJÁRÁS A közúti közlekedési jogsértéseknél kiszabott pénzbírság megfizetésének elmulasztása esetén alkalmazott, a jogkövetkezmények érvényesítésére irányuló eljárásoknak közös kritériumokon kell alapulniuk. Ezeknek a kritériumoknak tükrözniük kell az Európai Unió Alapjogi Chartája által elismert és a CBE-irányelv által megerősített jogokat és elveket, köztük a személyes adatok védelméhez való jogot, a tisztességes eljáráshoz való jogot, az ártatlanság vélelmét, valamint a védelemhez való jogot. A CBE-irányelv által a közlekedésbiztonság javítása terén kínált lehetőségek még nincsenek maradéktalanul kiaknázva. A külföldiek által elkövetett, kivizsgált közúti közlekedési jogsértések mintegy 50 %-a nem szankcionálható sikeresen a végrehajtási lánccal kapcsolatos, az irányelv által nem érintett alábbi problémák miatt: nincs a tagállamok között kölcsönös segítségnyújtás és együttműködés a közúti közlekedési jogsértések kivizsgálása során, a gépjármű-nyilvántartási adatok 8. szakaszban leírt cseréjét követően; vagy az ilyen jogsértésekhez kiszabott pénzbírságok megfizetésének elmulasztása esetén kibocsátott tagállami határozatok gyakran nem tartoznak a 2005/214/IB tanácsi kerethatározat alkalmazási körébe. Valójában igen kevés az olyan kölcsönösen elismert határozat, amely a kerethatározat alkalmazási körébe tartozik, és a közúti közlekedési jogsértésekhez kiszabott pénzbírságokhoz kapcsolódik. A sikeresen behajtott pénzbírságok aránya az összes, nem önként befizetett bírságok csupán 0 1 %-a. 15 Kizárólag Németország (a Szövetségi Igazságügyminisztérium) szolgáltatott részletes adatokat azokról a beérkező és kiküldött megkeresésekről, amelyekben közúti közlekedési jogsértésekért kiszabott pénzbírságokkal kapcsolatos határozatok elismerését kérelmezték (2011 2014 között például Németországban 15 843 bírósági határozat született külföldiek által elkövetett közúti közlekedési jogsértéssel kapcsolatos ügyekben, amelyek 43 %-át nem hajtották végre). Úgy tűnik tehát, hogy a kerethatározatnak megfelelően lefolytatott eljárások nincsenek összhangban a jelenlegi helyzettel, miszerint több millió, az észlelt közúti közlekedési jogsértésekért kiszabott pénzbírságot kell végrehajtani, és ezért nem egészítik ki megfelelően a CBE-irányelv szerinti információcserét. Még nem érezhető az irányelv pozitív hatása a közúti közlekedésbiztonság terén az észlelt közúti közlekedési jogsértésekért kiszabott szankciók visszatartó hatása révén, és ha érezhető is lenne, nem lenne fenntartható, ha a szankciókat nem hajtják végre. A 2005/214/IB tanácsi kerethatározat olyan, kölcsönös elismerést ösztönző eszköz, amely a bűncselekmények minden típusát igyekszik lefedni. Nem célja az általában (kisebb) közigazgatási jellegű, tömegével előforduló közúti közlekedési jogsértések szabályozása. Az értékelési tanulmány szerint a kerethatározat sikeres alkalmazásának legjelentősebb jogi akadálya a közúti közlekedési jogsértések tagállamok általi normatív minősítése (büntetőjogi vagy közigazgatási minősítés), a nemzeti eljárásokra gyakorolt hatásuk és a feltételezett jogsértőknek biztosított jogok közötti különbségekben keresendő. Jelenleg a pénzbírságokra vonatkozó tagállami határozatok csak akkor ismerhetők el, ha a közúti közlekedési jogsértések bűncselekménynek minősülnek, vagy amennyiben azokat a büntetőeljárásokhoz 15 Amennyiben az észlelt jogsértések 100 %-át kivizsgálnák, évente mintegy 5 millió olyan, külföldiek által elkövetett közúti közlekedési jogsértést tartanának számon (lásd a 8. szakaszt), amelyeknél nem fizetnék meg önként a pénzbírságot. Fontos megjegyezni, hogy nincs információ azoknak a közúti közlekedési jogsértések miatt kiszabott pénzbírságoknak a számáról, amelyeket a tagállamok közötti kölcsönös segítségnyújtás vagy együttműködés hiánya miatt nem tudnak végrehajtani. 8
hasonló eljárás részeként vizsgálják. A Bíróság közelmúltbéli értelmezése 16 ellenére továbbra is jogbizonytalanság áll fenn, ami megnehezíti a tagállami közigazgatási hatóságok számára annak megállapítását, vajon a többi tagállam határozatokat kibocsátó bíróságai büntetőügyekben illetékes bíróságnak vagy olyan közigazgatási ügyekben illetékes bíróságnak minősülnek, amelyek a büntetőeljárásokhoz hasonló eljárás részeként vizsgálják a közlekedési jogsértéseket. A 2005/214/IB tanácsi kerethatározat alkalmazásában tapasztalattal rendelkező érdekelt felek többsége hangsúlyozta, hogy a közúti közlekedési jogsértésekkel kapcsolatban kiszabott pénzbírságok határokon átnyúló végrehajtásának legeredményesebb módja, ha elektronikusan küldik meg a pénzbírságról szóló határozatokat és igazoló dokumentumokat a végrehajtó tagállam számára. A Bizottság 2008-ban értékelési jelentést tett közzé a kerethatározatról 17, és jelenleg a kerethatározat szerinti pénzbüntetések határokon átnyúló végrehajtását megkönnyítő szabványosított megoldások kidolgozásán dolgozik több tagállam szakértőjével együttműködve. 7. A KÖZÚTI KÖZLEKEDÉSI SZABÁLYOK LEHETSÉGES HARMONIZÁLÁSA A külső értékelési tanulmány a CBE-irányelv hatékonyságának javítása, valamint a közúti közlekedési jogsértések határokon átnyúló hatékony szankcionálásának biztosítása szempontjából értékelte a közúti közlekedési szabályok lehetséges harmonizálását. Egyes érdekeltek szerint szükség lenne ilyen harmonizációra, az értékelés ugyanakkor azt jelzi, hogy a közúti közlekedési szabályok uniós szintű harmonizálása nem előfeltétele a szabályok határokon átnyúló, tényleges érvényesítésének, és a CBE-irányelv hatékonyságának javítása céljából sem elengedhetetlen. 8. A GÉPJÁRMŰ-NYILVÁNTARTÁSI ADATOK CSERÉJÉNEK VÉGREHAJTÁSA A CBE-irányelv 4. cikkének (4) bekezdése szerint a tagállamok meghoznak minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy az információcserére interoperábilis elektronikus berendezések alkalmazása révén kerüljön sor, mellőzve az irányelv hatálya alá nem tartozó egyéb adatbázisok bevonásával történő adatcserét. A tagállamok biztosítják, hogy az említett információcsere költséghatékony és biztonságos módon valósuljon meg, és garantálja a továbbított adatok biztonságát és védelmét, lehetőleg a már létező szoftveralkalmazások mint például a 2008/616/IB határozat 18 15. cikkében említett szoftveralkalmazás és azok módosított verzióinak igénybevételével, az ezen irányelv I. mellékletével, valamint a 2008/616/IB határozat melléklete 3. fejezetének 2. és 3. pontjával összhangban. A szoftveralkalmazások módosított verzióinak biztosítaniuk kell mind a valós idejű online, mind pedig a csomagokban történő adatcsere lehetőségét, amely utóbbi lehetővé 16 Vö. Baláž ügyben hozott ítélet (C-60/12). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/hu/txt/pdf/?uri=celex:62012cj0060&from=hu 17 A Bizottság 2008. december 22-i jelentése (COM(2008) 888 végleges) a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló, 2005. február 24-i 2005/214/IB kerethatározat 20. cikke alapján. 18 A Tanács 2008. június 23-i 2008/616/IB határozata a 2008/615/IB határozat végrehajtásáról, HL L 210., 2008.8.6., 12. o. A határozatok célja, hogy javítsák az információcserét a súlyos bűncselekmények megelőzéséért és vizsgálatáért felelős hatóságok között. Ezek az alábbi rendelkezéseket írják elő: automatikus hozzáférés DNS-profilokhoz, ujjlenyomatokhoz és konkrét gépjármű-nyilvántartási adatokhoz; a nagyobb eseményekkel kapcsolatos adatok rendelkezésre bocsátása; információk átadása terrorcselekmények megakadályozása érdekében; egyéb rendelkezések, amelyek felgyorsítják a határokon átnyúló rendőrségi együttműködést. 9
teszi több kérelem vagy válasz egyetlen üzenetben történő továbbítását. A megsemmisített 2011/82/EU irányelv 6. cikke szerint a tagállamoknak előzetes jelentést kellett küldeniük a Bizottságnak 2014. november 7-ig. A tagállamoknak átfogó jelentést is küldeniük kellett (a gépjármű-nyilvántartási adatok cseréjének alkalmazásáról) 2016. május 6- ig, és azt követően minden második évben. Mivel az előzetes jelentés tartalmi követelményeit nem határozták meg, ezért a Bizottság azt kérte, hogy az feleljen meg az átfogó jelentés tartalmi követelményeinek, különösen ami a jogsértés helye szerinti (jelentést benyújtó) tagállam által lefolytatott, a nyilvántartás helye szerinti tagállam nemzeti kapcsolattartó pontjának címzett automatikus (kimenő kérelem formájában végrehajtott) keresések számát illeti. E követelményen túlmenően a Bizottság arra is felkérte a tagállamokat, hogy tegyék közzé a CBE-irányelv alkalmazási körébe tartozó jogsértésekkel kapcsolatos elérhető statisztikákat, köztük a külföldiek, illetve külföldi járművek által elkövetett jogsértésekre vonatkozókat is. 2014 végéig csupán Ausztria, Bulgária, Észtország, Finnország és Magyarország küldte meg az előzetes jelentést a Bizottságnak. A többi tagállam (az Egyesült Királyság, Írország és Dánia kivételével) 2015 nyaráig küldte el jelentését, miután a Bizottság kötelezettségszegési eljárást megelőző eljárást indított ellenük. A Bizottság mindent összevetve megállapította, hogy a jelentésekben szereplő adatok hiányosak, és érdemi vizsgálatokkal és másodelemzéssel kell kiegészíteni őket. Az átfogó jelentésre irányuló rendelkezés megmaradt az (EU) 2015/413 irányelv 6. cikkében, mivel a nemzeti jogba való átültetés eredeti időpontja, 2013 novembere a megsemmisítés előttre esett, vagyis a tagállamok elkezdhették végrehajtani az irányelvet. 2016. június 1-jéig Ausztria, a Cseh Köztársaság, Németország, Észtország, Lettország, Litvánia, Románia és Szlovénia küldte el a jelentést a Bizottságnak. A külső értékelési tanulmány szerint a CBE-irányelv alkalmazási körébe tartozó, külföldiek vagy külföldi járművek által elkövetett észlelt jogsértések becsült száma uniós szinten elérte a 10 milliót 2014-ben (azok a tagállamok, amelyek benyújtották a 2014-es adatokat, mintegy 5 millió külföldi jogsértőről számoltak be). Ez része annak a hozzávetőleg 200 millió, a CBEirányelv hatálya alá tartozó (belföldi illetőségű és külföldi személyek által elkövetett) közúti közlekedési jogsértésnek, amelyeket 2014-ben észlelni lehetett volna. A CBE-irányelv 4. cikkének (4) bekezdésével összhangban a tagállamok az EUCARIS 19 elektronikus tájékoztató rendszert azaz a 2008/616/IB tanácsi határozat 15. cikkének megfelelő EUCARIS szoftveralkalmazást használják a gépjármű-nyilvántartási adatok cseréjére. A rendszert aktívan használó (a területükön elkövetett jogsértések nyomán kimenő kérelem formájában kereséseket végrehajtó) tagállamok által megküldött adatok alapján elmondható, hogy mintegy 2 millió kimenő keresést végeztek 2015 folyamán. Ez azt jelenti, hogy a rendszerben végzett keresések segítségével a külföldiek által elkövetett összes jogsértés felét vizsgálták ki. Ez az érték alacsonynak mondható, mivel a rendszer potenciálja ennél sokkal nagyobb. Az észlelt jogsértéseket általában a rendőrségnek kell megvizsgálnia; a cél az lenne, hogy az összes automatikusan észlelt jogsértést kivizsgálják (feltéve hogy a jogsértés minden tényállási eleme megáll). A külső értékelési tanulmány szerint a 28 tagállamból 18 volt rácsatlakozva a rendszerre 2015-ben. A CBE-irányelv végrehajtása még 2016 novemberében sem valósult meg maradéktalanul, mivel eddig az időpontig a 28-ból csupán 23 tagállam csatlakozott a rendszerhez. 20 Az EUCARIS nagymértékben hozzájárul a közúti közlekedési szabályok határokon átnyúló hatékony végrehajtásához, noha a kimenő kérelem formájában végrehajtott keresések nem 19 Európai Gépjármű és Vezetői Engedély Információs Rendszer. 20 Az Egyesült Királyságnak, Írországnak és Dániának a többi tagállamtól eltérően 2017. május 6-ig kell átültetnie a CBE-irányelvet a nemzeti jogba. 10
mindig vezetnek eredményre. A Belgium, Franciaország, Horvátország, Magyarország, Hollandia és Lengyelország által indított sikertelen keresések 21 számát figyelembe véve (ezektől a tagállamoktól érkezett adat az értékelés végéig, azaz 2016 februárjáig) megállapítható, hogy a 2013 és 2015 között, kimenő kérelem formájában végrehajtott keresések 7,43 %-a eredménytelen volt (és a hiba nem szükségszerűen az EUCARIS működésével függött össze). Ez az arány igen alacsonynak mondható. Ezen túlmenően az EUCARIS rendszer a CBE-irányelv 4. cikkében említett biztonsági és 7. cikkében említett adatvédelmi rendelkezéseknek is megfelel. Fontos megjegyezni, hogy az EUCARIS végrehajtása előtt a tagállamok csupán időnként, kölcsönös megállapodások alapján vizsgálták a külföldiek által elkövetett közúti közlekedési jogsértéseket, amelyek során a gépjármű-nyilvántartási adatok cseréje általában papíralapú dokumentumok formájában zajlott. Az, hogy a gépjármű-nyilvántartási adatok EUCARIS rendszeren keresztül történő automatizált online cseréje gyakorlatilag azonnal megvalósul, pozitív hatással van a szankciók határokon átnyúló végrehajtására: 2013 22 és 2015 között megközelítőleg négyszeresére nőtt a külföldiek által elkövetett, kivizsgált közúti közlekedési jogsértések száma (a kimenő kérelem formájában végrehajtott keresések), noha ebben az időszakban mindössze néhány tagállam hajtotta végre aktívan a CBE-irányelvet. 9. KÖVETKEZTETÉSEK A CBE-irányelv hatékony eszköz, amelyben jelentős potenciál rejlik a közlekedésbiztonság javítása terén, mindenekelőtt a külföldi jogsértők elektronikus tájékoztató rendszeren keresztül történő azonosítása, valamint a más tagállamokban érvényes közlekedései szabályokkal és a jogsértésekért kiszabott szankciókkal kapcsolatos ismeretek bővítése révén. Az irányelv minden tagállam vonatkozásában előírja a gépjármű-nyilvántartási adatok automatizált online cseréjét; a meglévő kétoldalú vagy többoldalú megállapodások ezt nem biztosították. A gépjármű-nyilvántartási adatok gyors, biztonságos és bizalmas cseréjét biztosító elektronikus tájékoztató rendszer hatékonynak bizonyult, hiszen pozitív hatást gyakorolt a közúti közlekedési jogsértések határokon átnyúló hatékony szankcionálására. az irányelvet alkalmazó tagállamokban 2013 és 2015 között megközelítőleg négyszeresére nőtt a külföldiek által elkövetett, kivizsgált közúti közlekedési jogsértések száma. A rendszert azonban nem aknázzák még ki teljesen: 2016 novemberéig a 28-ból még csak 23 tagállam csatlakozott rá. 2015-ben a külföldiek által elkövetett, feltárt közúti közlekedési jogsértések közel 50 %-át nem vizsgálták ki. A tagállamoknak a külföldiek által elkövetett közúti közlekedési jogsértések aktívabb kivizsgálása révén jobban ki kell használniuk a rendszer kínálta lehetőségeket. Emellett a külföldiek által elkövetett, kivizsgált közúti közlekedési jogsértések esetében a szankciók végrehajtásán is javítani kell. Jelenleg az esetek közel 50 %-ában a szankciók nem hajthatók végre a közúti közlekedési jogsértéseknek a gépjármű-nyilvántartási adatok cseréjét követő kivizsgálását illető, a tagállamok közötti kölcsönös segítségnyújtás és együttműködés hiánya okán, illetve amiatt, hogy a tagállamokban az ilyen jogsértések tekintetében kiszabott 21 A sikertelen keresés azt jelenti, hogy a tagállam nem tud hozzáférni a használt adatbázisban keresett adatokhoz, így nem tudja azonosítani a külföldi jogsértőt. 22 Becslések szerint 2013 előtt évente mintegy 600 000 közúti közlekedési jogsértést vizsgáltak ki uniós szinten, kétoldalú és többoldalú megállapodások alapján. Ebben a tekintetben azonban nincsenek teljesen átfogó adatok. Előfordulhat tehát, hogy a CBE-irányelvnek köszönhetően 2014-re több mint kétszeresére nőtt a kivizsgált közúti közlekedési jogsértések száma. 11
pénzbírságok megfizetésének elmulasztása esetén kiadott tagállami határozatok gyakran nem tartoznak a 2005/214/IB tanácsi kerethatározat alkalmazási körébe. Célszerű lenne megfontolni, hogy érdemes lenne-e az irányelv alkalmazási körét többek között a megfelelő követési távolság betartásának elmulasztására, valamint a veszélyes előzésre és parkolásra is kiterjeszteni, mivel egyre elterjedtebb az automata ellenőrző eszközök használata. A CBE-irányelvben a közlekedésbiztonság javításában rejlő lehetőségeknek a közúti közlekedési szabályok külföldi úthasználók általi fokozottabb betartásán keresztül megvalósuló maximális kiaknázása olyan holisztikus szemlélet alkalmazásával válna lehetségessé, amely biztosítaná a szinergiát más eszközökkel, mindenekelőtt a tagállamok közötti, a közúti közlekedési jogsértések kivizsgálását illető kölcsönös segítségnyújtáshoz és együttműködéshez, valamint a bírságok kölcsönös elismeréséhez kapcsolódó eszközökkel. 12