Bevezetés A JOGOK KEZDETI KIOSZTÁSÁNAK SZEREPE ÉS HATÁSAI EMISSZIÓ KERESKEDELMI RENDSZEREKBEN PÁL GABRIELLA Az Európai Unióban 2003 őszén lépett hatályba a CO 2 emisszió kereskedelmi rendszer bevezetéséről szóló, 2003/87/EC (ETS) Irányelv. A irányelvet leginkább jellemző fontos sarokpontok a következők: kibocsátási mennyiség felső határának meghatározása és ezen belül szabad átruházhatóság (cap-and-trade), kötelező részvétel előírása, jogi kikényszeríthetőség biztosítása, bírság a nem-teljesítőknek, két önálló szabályozási időszak (2005-2007 és 2008-2012) meghatározása. A Bizottság becslése szerint mintegy 7-8 ezer vállalat lesz kötelezett a részvételre, és ezzel az EU összes CO 2 kibocsátásának körülbelül 46%-át érinti a szabályozás. Az irányelv két szempontból is nagy jelentőségű szabályozási feladatot ró a tagállamok kormányaira. Egyrészt egy merőben új szabályozási eszköz alkalmazását írja elő, amely a legtöbb tagállami adminisztráció számára ismeretlen. Másrészt a CO 2 kibocsátási jogok egy részének kezdeti kiosztásáról rendelkezik, amely nagy vagyoni értékű privatizációs döntésként jelenik meg. Ebben a rövid tanulmányban arról adunk áttekintést, hogy az összes kiosztott kibocsátási kvótamennyiség megállapítása és a kiosztás módjának kialakítása váratlan elméleti kérdéseket vet fel a feladattal birkózó adminisztráció számára. Mennyit? A magyar CO 2 kereskedelmi rendszerben kiosztható összes kibocsátási kvótamennyiség megtervezése szempontjából fontos, hogy az ország ÜHG kibocsátása 2012-ig hogyan alakul célzott intézkedések nélkül. Ezen belül az államigazgatás számára különös jelentőséggel bíró kérdés, hogy milyen CO 2 emisszió várható azoknak a gazdálkodóknak a körében, amelyek a 2003/87/EC Irányelv értelmében nagyrészt ingyenes CO 2 kibocsátási kvótában részesülnek már 2005-től. Az államigazgatás saját becsléseit a magyar nemzeti üvegházgáz (ÜHG) kibocsátások alakulásáról 2004 folyamán a Budapest Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Környezettudományi Intézetében működő Regionális Energiagazdasági Kutatóközpont által vezetett két kutatási program eredményei is megerősítették. Az összes hazai üvegházgáz kibocsátás várhatólag nem haladja meg a Magyarország számára rendelkezésre álló kiotói kereteket, a 2008-2012 közötti öt évben az átlagosan 105 millió tonnát évente. Ebből természetesen adódó következtetés, hogy az ETS hatálya alá eső magyarországi vállalatok esetében semmiféle CO 2 kibocsátás korlátozásra nincs szükség, azaz az összes kiosztott kvótamennyiség maradéktalanul nyújtson fedezetet a szabályozott vállalatok jelenlegi és várható CO 2 kibocsátására. A kényelmesnek tűnő puffer a várható kibocsátások nagyvonalú elszámolására ösztönzi a kormányzatot, tehát egy ilyen helyzetben viszonylag könnyen érvényesíthető az érintett vállalatok törekvése a kiosztott összes kvótamennyiség növelésére. Ez nyíltan nem vállalható fel az EU felé, amely a tagállamokat az Acquis keretében kötelezi arra, hogy a 61
szükségesnél több CO 2 kvóta nem adható a vállalatoknak, azt jogtalan állami támogatásként értékeli a Bizottság, és eljárást indít. 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1985-1987 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Mo. ÜHG kerete a KJ-ben 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 nettó ÜHG kibocsátás 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1. ábra: Magyarország ÜHG kibocsátásának alakulása 1985-2002 között, a Kiotói Jegyzőkönyvben (KJ) 2008-2012 között elfogadott ÜHG kibocsátási kerete, és FEIM modell által előrejelzett bruttó ÜHG kibocsátások alakulása 2002-2012 között Forrás: BKAE REKK: Tájékoztató jelentés Magyarország üvegházgáz kibocsátásait előrejelző általános egyensúlyi modellezés eredményeiről; 2004. május 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 hulladék, szennyvíz intenzív mg+földhaszn. ipari technológiák közlekedés energiatermelés 20 000 0 1985-1987 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2. ábra: ÜHG kibocsátási tényadatok és prognózis az intenzív földhasználati forgatókönyv esetén, kt CO 2 egyenértékben Forrás: BKAE REKK: Magyarország üvegházgáz kibocsátásainak előrejelzése 2012-ig a jelentős kibocsátó ágazatok közgazdasági kutatása alapján; 2004. augusztus 62
Tehát a magyar adminisztráció számára a bőven megállapított összmennyiség hallgatólagosan elfogadható, mert az ezzel kapcsolatosan megfogalmazódó, az EUban hivatalosan nem szalonképes érvek a hazai ipar támogatásáról, versenyképességének javításáról szólnak. Azonban a Mennyit? kérdés megválaszolása tartogat még lassan érlelődő meglepetéseket, miközben a kormányzat nekilát a CO 2 kvótakiosztás hogyanját kialakító szabályok megalkotásának. Hogyan? Első látásra úgy tűnik, ezzel a kérdéssel nem lesz sok gond. Az ETS Irányelv szerint a tagállamoknak allokációs tervet kell készíteniük, amelyet a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az allokációs tervnek tartalmaznia kell a berendezések számára allokálható összkvóta mennyiségét és a kvóta kiosztás módját. Az irányelv jelenlegi szövege szerint az első szabályozási időszakban az allokálni kívánt kvótamennyiség legalább 95%-át ingyenesen adhatja át a tagállam az érintett vállalatoknak. A második (az éles kiotói) időszakban ez az arány 90%, de a Bizottság javaslatot dolgoz ki egy EU-szintű egységes kvóta allokációra 2006. jún. 30-ig. A későbbi új belépők kvótához jutásának biztosítását a jogszabály a tagállamok feladataként nevezi meg, ami teret ad egyedi szabályozási részletek kialakításának. De a kiosztási feladat ezekkel a keretekkel együtt sem könnyen oldható meg. Az irányelv tizenegy kritérium teljesülését várja el az allokációs tervtől ezek némelyike egymással is ellentétben áll. A leginkább nyilvánvaló konfliktusban álló elvek a következők: o a legjobb elérhető technológiák és az ezekből eredő CO 2 emisz-szió csökkentési potenciál figyelembevétele o a tényleges kibocsátások és az allokációt megelőzően történt, korábbi kibocsátás csökkentések figyelembevétele. A szöveg versenypolitikai utalásai alapján várhatóan egyetlen vállalat sem kaphat több kibocsátási kvótát, mint amennyi a zavartalan továbbműködéséhez szükséges: ennek az elvnek a megsértését a Bizottság jogszerűtlen állami támogatásként tiltani fogja. Elméletileg egyik legérdekesebb és legtanulságosabb része a feladatnak a jogok kezdeti allokációja, az ezzel kapcsolatos járadékok keletkezése. Ezzel kapcsolatos észrevételeinkhez röviden áttekintjük a járadékok keletkezésének közgazdasági hátterét. A szabályozás eredményeként a CO 2 légköri kibocsátása az érintett vállalatok számára egy új termelési tényező lesz, hasonlóan a tőkéhez, munkaerőhöz, földhöz vagy más természeti erőforrásokhoz. A CO 2 kibocsátási jog szűkös jószággá válik. A szűkösségből érték származik, vagyis a karbon légköri kibocsátás joga vagyoni, üzleti értékű jogosultság, melynek tulajdonjoga járadékot eredményez. A kibocsátáshoz kapcsolódó jogok jelenleg még az állam tulajdonában vannak. Ha az állam a CO 2 kibocsátás jogát pénzért adja át a vállalatoknak, akkor a szűkösségből származó járadék az államé. Ez történhet például a kvóták teljes körű árverésével. A CO 2 kibocsátásra és az újraelosztásra gyakorolt hatásokat a következő ábra szemlélteti. 63
P MAC P* CO 2 kvóta vásárlás össz. vállalati ktg.-e össz. elhárítási ktg. CO 2 elhárítás a Q 0 Q 1 0 1. ábra: A CO 2 kibocsátás és a járadék elosztás alakulása a kibocsátási kvóták 100%-os árverése esetén Az ábrán található rövidítések: P: ár, költség, haszon (pl. ezer Ft) Q: emisszió elhárítás, a CO 2 kibocsátás-csökkentés mértéke (pl. tonna/év) a: elhárított mennyiség, az elhárított CO 2 kibocsátás mennyisége (pl. tonna/év) MAC: CO 2 elhárítási határköltség görbe (pl. ezer Ft/tonna) P*: a CO 2 kibocsátási kvóta egyensúlyi piaci ára (pl. ezer Ft/tonna kibocsátási kvóta) Q 0 : az eredeti CO 2 emisszió Látható, hogy a mennyiségű emissziót a vállalatok mindenképpen elhárítanak, mivel ennek teljes költsége kisebb, mint az a mennyiségnek megfelelő kibocsátási kvóta megvásárlása. A maradék emisszióra pedig kvótát vásárolnak, mivel elhárítási határköltségük már meghaladja a kvótavásárlás határköltségét. Így összességében Q 1 x P* értékben kvótát vásárolnak az államtól, a szűkösség járadéka pedig az államé. 52 A járadékok állami tulajdonban tartását helyesebb inkább közösségi tulajdonban tartásnak nevezni, hiszen nemcsak az állam tulajdonjogáról van szó, hanem sok más termelő és fogyasztó tevékenység CO 2 és más üvegházhatású gáz (ÜHG) kibocsátási lehetőségéről is. Ugyanis a korlátos mennyiségű nemzeti kibocsátási plafon- 52 Pontosabban akkora járadék lesz az államé, amekkora értéket a szűkös mennyiségű CO 2 kibocsátási jogoknak a piac jelenleg tulajdonít. Ha a szűkösség tartósan fennmarad és a technológiai fejlődés dacára a gazdaságnak tartósan szüksége lesz a CO 2 légköri kibocsátására, akkor a szűkösségből származó érték akár növekedhet is, amit a piacok nem láttak előre. Így akár jelentős további járadékok képződhetnek később a gazdasági növekedés és CO 2 kibocsátás iránti kereslet növekedés révén azoknál, akik ma árverésen szerzik meg a szűkös kibocsátási jogokat. Ezzel szemben ha a gazdasági fejlődés a várakozásoknál kevésbé lesz CO 2 intenzív, akkor a jelenlegi piacok akár felül is értékelhetik a szűkös jogok megszerzésének értékét. 64
ból kell osztozkodnia a kereskedésben résztvevő és nem résztvevő tevékenységeknek. Az állam a kereskedő és nem kereskedő tevékenységekre is kivethetne olyan mértékű CO 2 adót, amely a kibocsátásokat a megadott szint alatt tartja, ha a magyar állam az összes ÜHG plafon betartását kénytelen szigorúan érvényesíteni ami EU tagállamként valóban várható is. Az állam visszatarthatja a szűkösségből származó járadék teljes egészét vagy egy részét. Ha csak egy részét tartja vissza, akkor könnyebben kooptálhatja az iparági szereplőket a szabályozás kialakításába (Baumol, Oates, 1988). Ezt teheti úgy, hogy részben ingyen, részben pedig aukción adja át a kibocsátási kvótákat a vállalatoknak, de úgy is, hogy aukció helyett egy fix áron, adó jellegű befizetés mellett lehet többlet kvótához jutni. Ez a megoldás ugyan kevésbé hatékony, de az aukciós árkockázatot elkerüli, és egyúttal felső korlátot szab a kvóta másodlagos piaci árának (McKibbin, Wilcoxen 1997, Pizer 1997). Kétségtelen politikai előnye a mennyiségi szabályozásnak, hogy miközben a költségeket homályban hagyja, biztosítja a mennyiségi korlát betartását (Kerekes 2001). Azonban, ha az állam az érintett vállalatoknak az összes emissziós jogot ingyen adja át, akkor a szűkösségből származó járadék teljes egészében az ő rendkívüli hasznukká válik. Ennek az extrém megoldásnak a CO 2 kibocsátásokra és a szűkösségi járadék újraelosztására gyakorolt hatását mutatja a következő ábra. Ezen az ábrán két fontos megfigyelésre hívjuk fel a figyelmet. Az első fontos észrevétel, hogy a teljes eredeti CO 2 emisszió egészének megfelelő mennyiségben kiosztott kibocsátási kvóta (Q 0 ) egy részét a vállalatok a kibocsátás csökkentés alacsony határköltsége miatt eladják. A kvótaeladás árbevétele a vállatoknál jelentkezik (Q 0 - Q 1 ) x P* mértékben, amiből az elhárítási költségek levonása után rendkívüli haszon származik. Ez a haszon kizárólag a szabályozás bevezetéséből eredő, égből pottyant nyereség (windfall profit). Második észrevételünkhöz tegyük fel, hogy az egyensúlyi kvótaár nem változott meg attól, hogy nem árverésen, hanem ingyenesen osztottuk ki a kvótákat. (Ez a helyzet elképzelhető egy nagy, egységes, likvid kereskedelmi rendszer és egy kis részpiac vonatkozásában.) Ebben az esetben azt az elsőre talán meglepő észrevételt kell megtennünk, hogy az elhárított mennyiség (a) ugyanakkora, mint az árveréses kiosztás esetében. Tehát a CO 2 kibocsátások alakulását nem a kvótakiosztás módja, hanem a kibocsátás költségének és a kibocsátás csökkentés költségének az alakulása határozza meg (Bővebben lásd: Montgomery, 1972). Váratlan fordulattal itt hat vissza a hogyan? kérdéskör a mennyit? kérdésre. Ugyanis nem biztos, hogy teljesül feltevésünk, miszerint a kvótakiosztás módja nem befolyásolja a kvótapiaci árat. A CO 2 kibocsátási kvóták másodlagos piaci ára csak akkor tekinthető stabilnak, ha a CO 2 kvóta piaci kereslet és kínálat alakulása megalapozza azt. Ha a kvóták iránti kereslet csökken vagy a kvóta kínálat nő, akkor az ár csökkeni fog, és a fenti járadékok olvadásnak indulnak. 65
P MAC P* kvótaeladás magán haszna össz. elhárítási ktg. CO 2 elhárítás a Q 0 Q 1 0 2. ábra: A CO 2 kibocsátás és a járadék elosztás alakulása a CO 2 kibocsátási kvóták teljesen ingyenes kiosztása esetén Az ábrán található rövidítések: P: ár, költség, haszon (pl. ezer Ft) Q: emisszió elhárítás, a CO 2 kibocsátás-csökkentés mértéke (pl. tonna/év) a: elhárított mennyiség, az elhárított CO 2 kibocsátás mennyisége (pl. tonna/év) MAC: CO 2 elhárítási határköltség görbe (pl. ezer Ft/tonna) P*: a CO 2 kibocsátási kvóta egyensúlyi piaci ára (pl. ezer Ft/tonna kibocsátási kvóta) Q 0 : az eredeti CO 2 emisszió Hogyan? Mennyi? Az összes kiosztható kvótamennyiség megállapításakor a kelet-európai országok sajátos helyzetben vannak. A Kiotói Jegyzőkönyvben az összes ÜHG emissziók korlátozására tett vállalásaik gyakorlatilag a jelenlegi kibocsátásaik változatlan ütemű növelését teszi lehetővé egészen a vállalási időszak végéig. Ez azt jelenti, hogy az ETS hatálya alá eső vállalataiknak ezek az országok annyi CO 2 emissziós kvótát bocsáthatnak rendelkezésükre (akár ingyenesen is), amennyi a jelenlegi kibocsátásuk. Ez gyökeresen eltérő helyzet ahhoz képest, amivel az EU-15 legtöbb tagállamában kell szembesülniük az ETS hatálya alá eső vállalatoknak. Ott ugyanis többnyire annál szűkebbek az országos kiotói ÜHG kibocsátási vállalások, minthogy a legnagyobb CO 2 kibocsátó vállalatok kaphatnának annyi kvótát, amennyi a jelenlegi kibocsátásuk. Természetesen ott is igyekeznek a vállalatok minél nagyobb kvótamennyiséget megszerezni a saját kormányzatuktól, de ez a törekvés azért erős, mert az ingyenes kiosztás révén csökkenteni akarják többlet kibocsátásukból származó költségeiket azaz kibocsátás csökkentési vagy kvótavásárlási költségeiket. A keleteurópai országok vállalatai azonban annak reményében törekednek egyre feljebb tornászni a kezdeti kvótakiosztáskor megállapított összes mennyiséget, (sapkát) hogy a kibocsátásaikhoz képest nem szükséges többlet kvótákat eladva többlet bevé- 66
teli forrásra tegyenek szert. Mindkét vállalati stratégia mögött az a feltevés áll, hogy a forgalmazható CO 2 kibocsátási kvótáknak nullától különböző, pozitív ára alakul ki a másodlagos európai kvótapiacon, vagyis a kvóta vásárlás költséggel, a kvótaeladás pedig bevétellel jár. A fenti ábrák azt is világosan mutatják, hogy minél magasabb lenne ez a kvótapiaci ár, annál több lenne a kelet-európai vállalatok által eladható kvóta. Ha a kormányok nem is allokálnának a szabályozás előtti emissziókat meghaladó kvótát a cégeknek, akkor is van nagyon olcsón eladható része a kiosztott kvótáknak. Ez mindenképp kínálatot növel, hiszen a kvóták egy részének megtartása magasabb haszonáldozattal jár, mint egy bizonyos mennyiség eladásához szükséges kibocsátás csökkentés határköltsége. Ezt a kínálatot növeli az esetlegesen nem is szükséges többlet kvóták ajándékozása a nemzeti allokációs tervekben. Lehetséges az is, hogy a vártnál nagyobb kínálattal szemben a vártnál kisebb kereslet lesz a CO 2 piacon, mert a kiotói szűkítést vállaló országokban is sikeresen lobbiznak az érintett vállalatok annak érdekében, hogy a CO 2 kereskedésben nem résztvevő nemzetgazdasági ágazatokban is történjenek CO 2 kibocsátás csökkentő szabályozások, így több lehessen a számukra kiosztott kvóta. Ez is lefelé hajtja az árakat, ami a kvótahiánnyal induló nyugati vállalatoknak nagyon előnyös, szemben a potenciálisan kvóta eladó kelet európai vállalatokkal. Összességében két fontos tanulság adódik. Az egyik, hogy a vállalataikat nagyvonalúan megállapított kvótamennyiségekkel megtámogató kelet-európai kormányzatok kínálati kvóta piac kialakulását idézik elő, amivel a Kelet-Európában várt CO 2 kvótabevételek töredékére csökkenhetnek. A másik tanulság, hogy a helyzetet kooperatív stratégiával valóban előnyére fordíthatta volna néhány kelet-európai ország. Megfelelő piacelemzéssel fel lehetett volna mérni a várható keresletet, és azt is, hogy a kínálat változásaira hogyan reagál a CO 2 kvótaár. A hazai vállalatok különböző kvótaárak mellett kialakuló elhárítási potenciáljának becslésével és a nemzeti allokációs tervek megfelelő kalibrálásával maximalizálni lehetett volna a vállalati szintű és nemzetállami szintű kvótaeladások nettó hasznait. Ez a helyzet azonban sajnos egy klasszikus fogoly dilemma játékhoz hasonlítható (Heylighen, 2000), amelyben a kooperatív viselkedéssel szemben a dezertáló stratégia kerekedik felül, ha nincs kommunikáció és nincs iteráció. A kooperatív allokációs stratégia nem allokálja túl a nemzeti vállalatokat, vagy csak szerény mértékben, hogy ezzel ne rontsa le az CO 2 eladói piaci pozíciókat. A dezertáló allokációs stratégia a lehető legnagyobb mértékben túlallokálja a nemzeti vállalatokat, hogy ezzel maximalizálja az eladható kvótamennyiséget nagy haszon reményében. Az alábbi táblázatban egy feltételezhető kifizetési mátrixot állítunk fel, amely azt szemlélteti, hogy egy lehetséges kétszereplős változatban várhatóan hogyan alakulna a két ország összes CO 2 kvóta haszna két kelet-európai kormányzat kooperatív és dezertáló allokációs stratégiája esetén. A kifizetési mátrix alapvetően a fogoly dilemmája helyzetet idézi. Ha elhisszük, hogy a másik kormány nem dezertál, és mi is így döntünk, mindketten jóval magasabb hasznot érünk el, mintha mindketten dezertálunk. Azonban a legnagyobb egyéni hasznot azzal lehet elérni, ha a másik ország kooperatív döntését biztosítjuk, és mi dezertálunk. 67
A ország Mérsékelten allokál Bőségesen túlallokál B ország Mérsékelten allokál Bőségesen túlallokál 2; 2 0; 3 a; w b; x 3; 0 1; 1 c; y d; z 1. táblázat: Egy lehetséges CO 2 haszonkifizetési mátrix két kelet-európai ország számára Mindkét szereplőnek van egy domináns stratégiája, amit az egyéni kifizetések alapján állít fel. A ország esetében ez így néz ki: x>w>z>y B ország esetében pedig így: c>a>b>d Az így kialakuló egyensúly (1;1) azonban nem az elérhető legjobb. A Pareto-i értelemben ezt az egyensúlyt domináló, legjobb kimenet (2;2) azonban kommunikáció hiánya esetén nem jöhet létre, mert az a kimenet az egyéni stratégiák szintjén csakis a nem domináns stratégiák választásával állhat elő. A kelet-európai országok környezetvédelmi diplomáciája számára szép feladat lehetett volna kísérletet tenni arra, hogy a hasonló helyzetben levő kormányok ismerjék fel a klasszikus játékelméleti helyzetet, és a kooperatív stratégiához való ragaszkodást hitelesen kommunikálva valóban elérjék azokat a CO 2 hasznokat, amiket egyébként az európai CO 2 kereskedelem állítólagos nyerteseiként nekik tulajdonítanak. Kérdés, mennyire nyomja le majd a CO 2 árakat az Európa-szerte tapasztalható túlallokáció, elég lesz-e ez ahhoz, hogy a második kereskedési időszakra (2008-12) kooperatívabb kelet-európai stratégia alakuljon ki. 68
Felhasznált irodalom Baumol, W. J. és W. E. Oates (1988) The Theory of Environmental Protection, Cambridge University Press, Cambridge Directive 2003/87/EC of the EU Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC F. Heylighen (2000) "The Prisoners Dilemma", in: F. Heylighen, C. Joslyn and V. Turchin (editors): Principia Cybernetica Web (Principia Cybernetica, Brussels), URL: http://pespmc1.vub.ac.be/prisdil.html.; letöltés: 2004. november 16. Kerekes, S. és Szlávik J. (2001) A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei KJK Kerszöv, Budapest Lesi M, Pál G. (2003) The ownership and allocation of tradable CO2 permits in Hungary; Discussion Paper No. 33, Budapest University of Economics and Public Administration, Department of Business Economics McKibbin, W. J. és P. J. Wilcoxen (1997) A Better Way to Slow Global Climate Change, Brookings Policy Brief No. 17. Montgomery, W. D. (1972) Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs, Journal of Economic Theory 5, 395 418., in: Oates, Wallace E. ed. (1992) The Economics of Environment, Edward Elgar Publishing Ltd., Hants, UK Pizer, W. (1997) Prices vs. Quantities Revisited: the Case of Climate Change, RFF Discussion Paper 98-02, www.rff.org 69