Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Általános közigazgatási ismeretek I. modul: Központi állami szervek rendszere Jegyzet Budapest, 2013
Nemzeti Közszolgálati Egyetem Általános közigazgatási ismeretek I. modul: A központi állami szervek rendszere (jegyzet) A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: DR. KILÉNYI GÉZA, DR. ÁCS NÁNDOR A tananyag hatályosításában közreműködött: DR. UGRÓCZKY MÁRIA, DR. SZEKERES ANTAL, DR. CSERNY ÁKOS, DR. TÓTH ZOLTÁN JÓZSEF, DR. GERENCSÉR BALÁZS SZABOLCS, DR. NAGY MARIANNA Budapest, 2013. javított kiadás ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: FÁMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2013 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress
Tartalomjegyzék 1. Magyarország alkotmányos berendezkedése 7 1.1. Az Alkotmány 7 1.1.1. Az alkotmány fogalma, a történeti és a kartális alkotmány 7 1.1.2. A magyar alkotmányfejlődés 8 1.1.3. Magyarország Alaptörvényének szerkezete, belső felépítése 11 1.2. A Nemzeti hitvallás 11 1.3. Az Alapvetés az államcélok 12 1.4. Az alapjogok 17 1.4.1. Az alapjogok fogalma 17 1.4.2. Az alapjogok forrásai 17 1.4.3. Az alapjogok csoportosítása 18 1.4.4. Az alapjogok korlátozása 19 1.5. Az egyes alapjogok 21 1.5.1. Az alapjogok alapja 21 1.5.2. Az emberi létezés alapfeltételeihez kapcsolódó alapjogok 24 1.5.3. A személyes szabadság alkotmányos garanciái 27 1.5.4. Politikai szabadságjogok 39 1.5.5. Az egyén társadalmi pozícióját meghatározó jogok 46 1.5.6. Szociális gazdasági jogok 50 1.6. Az alapvető kötelességek 53 1.6.1. A jogszabályok megtartásának kötelessége 53 1.6.2. A közterhekhez való hozzájárulás kötelessége 53 1.6.3. A honvédelmi kötelezettség 53 1.6.4. A tankötelezettség 54 1.6.5. A gondoskodás 55 1.6.6. Hozzájárulás a közösség gyarapodásához és a közösségi feladatok ellátásához 55 1.6.7. Környezeti károk helyreállításának kötelessége, költségeinek viselése 55 1.6.8. a természeti erőforrások, a nemzet közös örökségének védelme 55 1.6.9. a törvényes fellépés a hatalom erőszakos megszerzőivel, kizárólagos birtokosaival szemben 55 1.7. Az alapjogok védelme, érvényre juttatása 55 1.8. Az államszervezet felépítésének alkotmányos alapjai 56 1.8.1. A hatalmi ágak szétválasztásának és egyensúlyának elve 56 1.8.2. A népszuverenitás elve 57 1.8.3. A törvények uralma, a jogállam megvalósulása 57 1.8.4. Az egyenjogúság elve 57 1.8.5. Az emberi jogok deklarálása 57 2. az állami szervek rendszere, jellegük és egymáshoz való viszonyuk 59 2.1. Az Országgyűlés 59 2.1.1. Az Országgyűlés feladat- és hatásköre 60 2.1.2. Az Országgyűlés megalakulása 61 3
tartalomjegyzék 2.1.3. Az országgyűlési képviselők jogállása 62 2.1.4. Az Országgyűlés szervezete 63 2.1.5. Az Országgyűlés működése 67 2.1.6. A törvényalkotás 68 2.1.7. Parlamenti ellenőrzés 69 2.1.8. Az Országos népszavazás 70 2.2. A Kormány 71 2.2.1. a kormányzati tevékenység, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya 71 2.2.2. A Kormány feladat- és hatásköre 72 2.2.3. A Kormány létrejötte, megbízatása 73 2.2.4. A Kormány tagjai, szervezeti jellege 75 2.2.5. A Kormány működése, szervei 76 2.3. A köztársasági elnök 77 2.3.1. A köztársasági elnök alkotmányos helyzete 78 2.3.2. A köztársasági elnök feladat- és hatásköre 79 2.3.3. Az államfő és az Országgyűlés viszonya 81 2.3.4. Az államfő és a Kormány viszonya 82 2.3.5. a köztársasági elnök megválasztása, megbízatása, felelőssége 82 2.4. A bíróság 84 2.4.1. Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei 85 2.4.2. A bíróságok szervezete és hatásköre 85 2.4.3. A bíróságok központi igazgatása 88 2.4.4. A bíróságok központi igazgatásának felügyelete 88 2.4.5. A bírák jogállása 89 2.5. Az ügyészség 90 2.5.1. Az ügyészség feladat- és hatásköre 91 2.5.2. Az ügyészség szervezete 94 2.5.3. Az ügyészek jogállása 95 2.6. Az alapvető jogok biztosa 96 2.6.1. Az alapvető jogok biztosának jogállása 98 2.6.2. Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatásköre 99 2.6.3. Az alapvető jogok biztosának intézkedései 101 2.7. Az Alkotmánybíróság 102 2.7.1. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatásköre 103 2.7.2. Az Alkotmánybíróság szervezete, eljárása 107 2.7.3. Az alkotmánybírák jogállása 107 2.8. A helyi önkormányzatok 109 2.8.1. Az önkormányzatiság alkotmányos garanciái 109 2.8.2. Az önkormányzati jogok 110 2.8.3. a helyi önkormányzatok és a közhatalom gyakorlásában részt vevő szervek kapcsolata 112 2.9. A közpénzek 113 2.9.1. A költségvetés 113 2.9.2. A nemzeti vagyon 114 2.9.3. Kifizetés és támogatás közpénzekből 115 2.9.4. A közteherviselés és a nyugdíj 115 2.9.5. a pénzügyi rendszert irányító és ellenőrző független szervezetek 115 4
tartalomjegyzék 2.10. A Magyar Nemzeti Bank 115 2.11. A Költségvetési Tanács 115 2.12. Az Állami Számvevőszék 116 2.12.1. Az Állami Számvevőszék hatáskörei 117 2.12.2. Az Állami Számvevőszék szervezete és működése 118 2.12.3. A számvevőszéki vizsgálat 119 2.13. A Magyar Honvédség 119 2.14. Döntés katonai műveletekben való részvételről 120 2.15. A rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok 120 2.16. A különleges jogrend 121 3. A közigazgatás az állami funkciók rendszerében 123 3.1. A közigazgatás helye a hatalmi ágak rendszerében 123 3.2. A közigazgatás fogalma, sajátosságai 124 3.3. A közigazgatás feladatai 124 4. A közigazgatás szervezetrendszere 129 4.1. A szervezetrendszer tagolódását meghatározó tényezők 129 4.2. A közigazgatási szerv fogalma, jogi paraméterei 129 4.3. Az államigazgatás szervezetrendszere 130 4.3.1. A Kormány 130 4.3.2. A Kormány munkáját segítő szervek 131 4.3.3. A minisztériumok 132 4.3.4. A kormányhivatalok 134 4.3.5. A központi hivatalok 134 4.3.6. A területi és helyi államigazgatási szervek 135 4.3.7. Sajátos jogállású államigazgatási szervek 139 4.3.8. Önálló szabályozó szerv 141 4.4. Az önkormányzati igazgatás 142 4.4.1. Az önkormányzat feladat- és hatásköre 143 4.4.2. Az önkormányzat szervezete 146 4.4.3. Az önkormányzat gazdálkodása 149 4.5. A köztestületi önkormányzatok 150 5. A közigazgatás működése 153 5.1. A közigazgatási szervek tevékenységi típusai 153 5.2. a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységének alapvető típusai 154 5
1.1. Magyarország alkotmányos berendezkedése 1.1. Az Alkotmány 1.1.1. Az alkotmány fogalma, a történeti és a kartális alkotmány Az alkotmányfogalmat kettős értelmezésben használjuk. Jelenti egyfelől szűkebben az alkotmányt mint alaptörvényt, másfelől tágabban az alkotmányosságot, a jogilag szabályozott, korlátozott állami főhatalmat. Az Alaptörvény elnevezés kifejezi azt a törvényalkotói szándékot is, hogy Magyarország új alkotmány a történeti állam és közjog folytonosságát tükrözze, annak ezeréves folyamatosságában elhelyezze. Az alkotmány célja, hogy jogi keretet szabjon a hatalom gyakorlásának, garanciát nyújtson az állampolgároknak jogaik védelmére. Az alkotmány egy olyan (esetleg több egymással összefüggő) törvény, amely azáltal, hogy az adott ország államjogának legfontosabb szabályait tartalmazza, az ország közönséges törvényei fölé emelkedik. Az alkotmány a törvények törvénye, a jogrendszerben elfoglalt helyét tekintve alaptörvény. Az alkotmány formai szempontból azért alaptörvény, mert a jogforrási rendszer csúcsán helyezkedik el, a közönséges törvények fölött; megalkotásának, módosításának eljárási feltételei sajátosak; az alaptörvényi szabályozást igénylő tárgyak körét definiálja. Tartalmát tekintve azért alaptörvény, mert a nemzeti hitvallásban kifejezi a közös történelmi hagyomány értékét; kifejezi a társadalmi berendezkedés alapjait és értékeit; meghatározza a társadalom és az állam viszonyát; megállapítja az alapjogokat és kötelezettségeket, biztosítja a jogegyenlőséget; szabályozza az államszervezet felépítését és működését. Az alkotmány három fajtája: a történeti és a kartális, valamint a vegyes rendszerű alkotmány. A történeti alkotmány jellemzői: A történelmi fejlődés során létrejött törvény és szokásjog együttese. Az alkotmányt alkotó törvények és más alkotmányjogi jellegű jogszabályok viszonyát az állandó változás és együttélés jellemzi. Az alkotmányt alkotó törvények elnevezésükben, megalkotási módjukban megegyeznek más törvényekkel. 7
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul Jelentős a szokásjog szerepe. A törvényhozó és az alkotmányozó hatalom nem válhat külön az alkotmányt képező törvények megalkotásakor. Stabilitását tartós társadalmi elfogadottsága biztosítja. A kartális alkotmány jellemzői: Az alapvető jelentőségű alkotmányjogi szabályok a jogrendszer (jogforrási hierarchia) csúcsán elhelyezkedő alaptörvényben találhatók. Szakít a korábbi (történeti) alkotmány jogfolytonosságával, így a szokásjog hagyományával. A szokásjog szerepe csekély. Törekszik az alkotmányjog szabályozási körének egy jogszabályban történő lehető legteljesebb megfogalmazására. A többi törvénytől elnevezésében is megkülönböztetett (elnevezése alkotmány vagy alaptörvény ), megalkotásához, módosításához minősített többség szükséges a törvényhozónak. Stabilitása különféle alkotmányos eszközzel biztosítható (pl. minősített többség a megalkotáshoz és módosításhoz). Megalkotásakor az alkotmányozó és a törvényhozó szerv szétválhat egymástól. Törvények és más jogszabályok a kartális alkotmánnyal ellentétes rendelkezéseket nem tartalmazhatnak. Egyes alkotmányjogi kérdéseket más törvények rendezhetnek (állampolgárság, választójogi rendszer, önkormányzatok jogi szabályozása). A vegyes rendszerű alkotmány jellemzői: Az alapvető jelentőségű alkotmányjogi szabályok egy, a jogrendszer (jogforrási hierarchia) csúcsán elhelyezkedő (egy vagy több) alaptörvényben és kiegészítéseiben találhatók. Az alkotmányjogi szabályok elismerik a korábbi alkotmányos szabályozás törvényeit, szokásjogát is. Az alaptörvény tömör tartalmú jogszabály, az egyes alkotmányjogi kérdéseket a kiegészítések vagy/és egyszerűbben változtatható más törvények (sarkalatos) törvények rendeznek. Jellemző az alaptörvény, valamint az egymással is összefüggő más (sarkalatos) törvények egységes rendszere. Megalkotásakor az alkotmányozó és a törvényhozó szerv nem szükségszerűen válik el egymástól. 1.1.2. A magyar alkotmányfejlődés Magyarországnak ha eltekintünk a Tanácsköztársaság alkotmányától formailag 1949-ig történeti alkotmánya volt. A magyar történeti alkotmány kezdetének a hagyomány a Vérszerződést tekintette, de pl. része volt az Aranybulla (1222), amely korlátozta a királyi hatalmat, megállapította a közösség egyes köreibe tartozók személyes szabadságának tartalmát, korlátozva a király gazdasági hatalmát is. A történeti alkotmány szokásjogot Werbőczy István gyűjtötte össze és rendszerezte a Hármaskönyvben (első kiadás: 1517), de a Magyar Királyságban nem, csak az Erdélyi Fejedelemségben vált törvénnyé. A Hármaskönyvben összefoglalt Szent Korona-tan a történeti alkotmány alapelveinek késői XIX. századi elnevezése. A Szent Korona az állam szimbóluma volt, és a hatalomgyakorlás közjogi természetét jelentette a tradicionális jogrendben (1848-ig), valamint az 1848-as törvények alapján a modern jogrendben is 1867 után. Ez volt minden jognak és a hatalommegosztás rendszerének, azaz a törvényes 8
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése hatalomnak a forrása. A Szent Korona a legmagasabb rendű törvényességet fejezte ki, valamint azt, hogy Magyarország csak alkotmányosan kormányozható. Ezért a magyar történeti hagyományban a Szent Korona-tan az angolszász rule of law (törvények uralma), valamint a német Rechtsstaat (jogállam) jelentőségével és hatásával bír. A Szent Korona-tan szerint a szuverenitás forrása a Szent Korona (iurisdictio, vel ditio Sacrae Regni Coronae), a király és a nemzet hatalma korlátozott, csak együtt gyakorolható. A hatalom elsődleges gyakorlója a nemzet (a korona tagjai: membrum Sacrae Regni Coronae), amely a koronázással vonja be a hatalomba az uralkodót (caput Sacrae Regni Coronae, a tagok feje a király). A nemesi címet viszont a király adományozta. A nemzet (a nemesség/populus, natio hungarica, majd 1848-tól az összes országlakos, állampolgár, azaz a politikai magyar nemzet) a megkoronázott királlyal organikus egységet alkotott. Ezt az egységet a Szent Korona fejezi ki (totum corpus Sacrae Regni Coronae). A király és a nemzet együttesen gyakorolt hatalma is korlátozott a Szent Korona irányában. Korlátozzák a természetjog (így a jogok és kötelezettségek egyensúlya), valamint a Szent Korona tulajdonjoga (peculium, bona Sacrae Regni Coronae, illetve az elidegeníthetetlen koronajavak, amely a forgalomképtelen dolgok körét jelentette (pl. az ősiség aviticitas 1848-ig). A Szent Korona tulajdonjoga az állami közösségi vagyon meghatározott körére vonatkozó forgalomképtelenséget jelentette. A központi (királyi) hatalmat az önkormányzatiságra alapozott megosztott hatalom rendszere korlátozta. A központi királyi hatalom legfontosabb korlátja a király koronázási esküje, és ellensúlya a különböző önkormányzatok rendszere, valamint az országgyűlés és az általa választott nádor, 1848-tól a miniszterelnök. Önkényuralom esetén megszakad a törvényes hatalom, a jogfolytonosság. A Szent Korona-tan nem ismeri el törvényes rendszernek, hanem törvénytelennek (illegitim) az erőszakosan megszerzett hatalom, az egyeduralom rendszerét, valamint idegen katonai megszálló hatalom által létrehozott rendszereket (ius Sacrae Regni Coronae). Ezekben az esetekben megszakad a jogfolytonosság, a törvényes hatalom. (Törvénytelenségre nem lehet jogot alapítani). A jogfolytonosság helyreállítása törvénytelen rendszerből újból törvényes rendszer megalkotását jelenti, a Szent Korona-tan alapelvei szerint (anyagi jogfolytonosság), az alkotmányos intézmények által, ahol a nemzet a hatalom elsődleges gyakorlója (alaki jogfolytonosság). Az 1848. évi márciusi törvények szerint a népképviseleti parlament és a király együtt gyakorolják a törvényhozó hatalmat a történeti alkotmány jogkiterjesztő hagyománya alapján, egészen 1944-ig. A tanácsköztársaság (1919) diktatúrája megszervezte a tanácsválasztásokat, összehívta a tanácsok országos gyűlését, amely törvénybe iktatta az első kartális alkotmányt. A két világháború közötti rendszer (1920. évi I. törvény) nem rendelkezett az államformáról, így a történeti alkotmány jogfolytonosság elve alapján az ország államformája ismét királyság lett, a trón betöltése nélkül. A szovjet megszállás 1946. évi I. törvénye a köztársaság kikiáltásáról szóló alkotmányos alaptörvény volt. A törvény preambuluma a magyar törvényalkotásban először kifejezte az emberi jogok tiszteletben tartásának követelményét. Magyarország államformája köztársaság lett, kormányzati formája parlamenti köztársaság. A törvényhozók az alkotmányos változást nem a múlttal való szakításként, hanem a hagyományra alapozott fejlődés kiteljesedéseként értelmezték. 9
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul 1949-ben született meg az 1949. évi XX. törvény, amely az 1936-os szovjet alkotmányt tekintette alapnak. Kifejezte a történeti magyar állam közjogával és szimbolikájával való teljes szakítás politikai és jogalkotói célját. Előzményeként az 1919-es alkotmányt tekintette. Az államhatalom legfelsőbb szerve formálisan a parlament lett. Az országgyűlést évente általában két ízben hívták össze, évi néhány törvényt fogadott el, a tényleges jogalkotói tevékenységet az Elnöki Tanács mint helyettesítő szerv gyakorolta törvényerejű rendeletek kiadásával. Az alkotmány deklaratív funkciói kerültek előtérbe, hiányoztak azonban belőle a polgárok jogai érvényesüléséhez szükséges jogi biztosítékok. 1988-tól az új pártok megalakulásával elkezdődött a politikai pluralizmus kialakulása. Az 1989. évi I. törvény az alkotmánymódosításról előírta az alkotmánybíráskodás bevezetését. (Sorra születtek az alapjogokat szabályozó törvények: az egyesülési szabadságról, a gyülekezési jog szabadságáról, a sztrájkról, a népszavazásról.) Az 1989. évi XXXI. törvény formailag alkotmánymódosító törvény, amely az 1949. évi XX. törvény szerkezetét követve állapította meg a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Az alkotmány preambulumból és 15 fejezetből állt. Az alkotmányt ideiglenesként fogadták el, és az idegen katonai megszállás és a diktatúra rendszerével tartotta az (alaki) jogfolytonosságot. (A korábbi rendszerrel fenntartott jogfolytonosságból következően nem tekintette semmisnek a diktatúra alkotmányos következményeit. Elfogadta, azaz törvényesnek ismerte el pl. az államosítást, a megindult privatizációt, az államadósságot, és az állam által elkövetett bűncselekmények elévülését.) A diktatúra utolsó országgyűlése által elfogadott alkotmányt a helyreállított népszuverenitás alapján sem országgyűlés, sem népszavazás nem erősítette meg 2010-ig. Az így kialakult legitimációs és demokratikus deficit megkívánta a helyreállt népszuverenitás alapján történő teljes körű alkotmányozást. Magát az alkotmányt is ideiglenesnek nevezte. (Az 1990-et követő évtizedekben többször is felmerült az új Alkotmány megalkotásának igénye, alkotmány-előkészítő bizottság is alakult, de politikai konszenzus e kérdésben nem mutatkozott.) Tartalmát tekintve azonban az Ideiglenes Alkotmány teljes alkotmányrevízió. Parlamenti kormányformát határozott meg, biztosította a jogállamiságot, a polgári és politikai jogokat. Az Alkotmány preambuluma utal arra, hogy az átalakulás állapotában lévő társadalom számára kíván alkotmányos kereteket teremteni. Magyarország új Alaptörvényét az országgyűlés 2010. április 25-én fogadta el, és 2012. január 1-jén lépett hatályba. Az Alaptörvény az ezeréves törvényes (legitim) jogfejlődés hagyományát kívánja követni. (Az Alaptörvény elnevezés is erre utal). Az Alaptörvény ezért kartális jellegű, de magán viseli a történeti alkotmány jegyeit is (Sarkaltos törvények rendszere, a történeti alkotmány vívmányainak beemelése a jogrendbe stb.) Az Alaptörvény hatályba lépése előtt az Országgyűlés Magyarország első, a jogállam követelményei szerint elfogadott Alaptörvényének érvényesülésének érdekében elfogadta Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről törvényt. A jogi norma a Magyar Alaptörvény Első Módosítása (2012. június 18.) alapján is az Alaptörvény részét képezi. A szabályozás címe az 1944-től 1990-ig tartó törvénytelen helyzet, majd az azt követő 2012-ig tartó provizórikus, ideiglenes alkotmányos helyzet lezárásának célját fejezi ki. Az Átmeneti Rendelkezések többek között meghatározzák, hogy az 1990-től tartó átmeneti alkotmányos időszak lezárásaként mit tekint törvénytelennek az 1944/45 és 1990 közötti időszakból. 10
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése 1.1.3. Magyarország Alaptörvényének szerkezete, belső felépítése Az Alaptörvény hat részből áll. Ezek a következők: a Nemzeti hitvallás, Alapvetés, Szabadság és felelősség, Az állam, A különleges jogrend, Záró rendelkezés. Az Alaptörvény a magyar himnusz első sorával kezdődik Isten, áld meg a magyart, és a Legyen béke, szabadság és egyetértés óhajával végződik. Az Alaptörvény megalkotásáról és módosításáról az országgyűlés az összes képviselő kétharmados többségével dönt. Az Alaptörvényt a jelenlévő képviselők kétharmados többségével elfogadott sarkalatos törvények egészítik ki, amelyek az Alaptörvényben meghatározott egyes területek alkotmányszintű szabályozását rendezik törvényi szinten. A sarkalatos törvény is törvény, de a törvények elfogadásához elég a jelenlévő képviselők többségének döntése. Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése az Alkotmánybíróság hatásköre. Az Alkotmánybíróság megalakulása óta jelentős, az általa értelmezett láthatatlan alkotmány keretei között, esetenként kiterjesztő jellegű alkotmány-fejlesztő tevékenységet töltött be. Az Alapvetés R) cikke alapján: (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek. (3) Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és a történeti alkotmányunk vívmányaival kell értelmezni. Az Alapvetés S) cikk (2) bekezdése szerint: (2) Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alapvetés T) cikk (4) bekezdés alapján: (4) A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazat szükséges. 1.2. A Nemzeti hitvallás Isten, áldd meg a magyart. Nemzeti himnuszunk első soránál aligha lehetne méltóbb kezdete Magyarország Alaptörvényének, amely az ország első egységes, demokratikus, írott alaptörvényeként illeszkedik a magyar történeti alkotmány, a törvényes alkotmányosság ezer éves történetébe. Ezt fejezi ki a Nemzeti hitvallásban: Tiszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és nemzeti egységét. Nem ismerjük el történeti alkotmányunk idegen megszállások miatt bekövetkezett felfüggesztését. Tagadjuk a magyar nemzet és polgárai ellen a nemzetiszocialista és kommunista diktatúrák uralma alatt elkövetett embertelen bűnök elévülését. Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk 11
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul érvénytelenségét. Egyetértünk az első szabad Országgyűlés képviselőivel, akik első határozatukban kimondták, hogy mai szabadságunk az 1956-os forradalmunkból sarjadt ki. Hazánk 1944. március tizenkilencedikén elveszített állami önrendelkezésünk vissza álltát 1990. május másodikától, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától számítjuk. Ezt a napot tekintjük hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének. (Az Átmeneti Rendelkezések megerősítik a kommunista bűncselekmények elévülhetetlenségét, és annak büntethetetlenségének okát az 1949-es alkotmány 1989 utáni jogfolytonosságában látja, amellyel az Átmeneti Rendelkezések alapján szakítunk. Ezt a rendelkezést az AB II/2559/2012. határozatával megsemmisítette.) Az Alaptörvény indoklása alapján az 1949. évi XX. törvény, amely 2012. január 1-jétől érvénytelen, Magyarország történelmének egyik legsötétebb korszakában született, célja a szovjet mintájú kommunista diktatúra államszervezetének és az alapvető emberi és politikai jogoktól való megfosztásnak alkotmányban való rögzítése volt. 1989-ben ugyan ez a sztálini alkotmány olyan módosításra került, amelynek eredményeképpen a demokratikus követelményeknek megfelelő alkotmány jött létre, de a rendszerváltó alkotmányozók maguk is átmenetinek tekintették a megjelölésében még mindig a Rákosi-korszakot idéző alkotmányt. Ők is jól tudták, hogy a demokratikus Magyarország egységes alkotmányának megalkotására sem az utolsó pártállami parlamentnek, sem a Nemzeti Kerekasztalnak nincs megfelelő legitimációja. Így fenntartotta a kommunista rendszerrel a jogfolytonosságot, és azt így utólag, bár politikailag szakított vele, alkotmányjogilag törvényesnek elismerte. Az 1949. évi XX. törvény több fogyatékosságban is szenvedett. Szerkezete elavult alkotmányjogi szemléletet tükrözött, egyes részei, rendelkezései egyenetlenek, értelmezési nehézségeket is felvetettek. Alkalmazásához az Alkotmánybíróság gyakori értelmezésére volt szükség. Az Országgyűlés célja az Alaptörvény elfogadásával az összefogás, az egymásra találás alapdokumentumának megalkotása, amelyet a nemzet szerethet, amelyet magáénak érez, és amely a legfontosabb értékeit képes megvédeni. Az Alaptörvény szerkezete megfelel egy modern, demokratikus, jogállami normáknak megfelelő alaptörvénytől elvárható követelménynek, és egyben értékrendet is kifejez. 1.3. Az Alapvetés az államcélok A Nemzeti hitvallást az Alapvetés rész követi, amely hazánkra, Magyarországra mint államra vonatkozó alapvető rendelkezéseket, az alapértékeket és alkotmányos alapelveket, államcélokat, valamint az Alaptörvényre és az egyéb jogszabályokra vonatkozó alapvető rendelkezéseket tartalmazza. Először jelenik meg alaptörvényi szinten a hatalommegosztás, valamint az állami erőszak monopólium elvének rögzítése, az állampolgárság keletkeztetése, a magyar nyelv védelme, nemzeti és állami ünnepeink, a gyermekvállalás támogatása, az értékteremtő munkára alapuló gazdaság deklarációja, a kiegyensúlyozott, átlátható, és fenntartható költségvetési gazdálkodás, valamint az egészséges környezet fenntartásának, megőrzésének elve. Az A cikk. Az Alaptörvény alapján a magyar állam neve mind a hazai használat során, mind a külkapcsolatokban Magyarország. Hazánkat ezer éve ezzel a névvel illették itthon és külföldön egyaránt (Hungaria). 12
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése A B cikk meghatározza azokat az alkotmányos alapelveket, amelyek rendezőelvként szolgálnak mind az alapjogi, mind az államszervezeti rész tekintetében: az állam szuverenitásának külső oldalát megtestesítő függetlenség, a többpártrendszerre épülő demokrácia, valamint a jogállamiság. Magyarország államformája köztársaság. A hatalom forrása a nép, amely hatalmát elsősorban választott képviselői, az Országgyűlés tagjain keresztül gyakorolja. Kivételesen sor kerülhet a közvetlen hatalomgyakorlásra, amelynek formája az Alaptörvényben szabályozott országos népszavazás intézménye. A C cikk alapján alkotmányos alapelv a hatalommegosztás. Ez az elv egyszerre jelenti a korlátlan hatalom kizártságát, a hatalmi ágak elválasztását, egyensúlyát és együttműködésének kötelezettségét. Az alkotmányos állam védelmének utolsó garanciája, végső eszköze az ellenállást biztosító rendelkezés, mely a demokrácia védelmét, a hatalomkoncentráció megakadályozásának szükségességét fogalmazza meg, egyszerre alkotmányos tilalomként és kötelezettségként. Ugyanakkor főszabály szerint kizárólag az állami szervek jogosultak kényszert alkalmazni. A D cikk kinyilvánítja, hogy Magyarország a magyar nemzetet egységesnek tekinti éljenek tagjai bárhol a világon, és ezen alapeszmétől vezérelve felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért. Ez a felelősség cselekvő felelősség: Magyarország kötelezettséget vállal arra, hogy a határain kívül élő magyarok közösségeinek fennmaradását és fejlődését elősegíti, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, előmozdítja egymással és a hazával való kapcsolattartásukat és együttműködésüket. Az E cikk alapján alkotmányos alapelv, hogy Magyarország közreműködik az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedését szolgáló európai egység megteremtésében, és nevesítve is utal az Európai Unióra. Az Európai Unió nemzetközi szerződésen alapuló jogrenddel rendelkezik. Az uniós jog a tagállamok területén közvetlenül alkalmazandó és a jogalanyok számára közvetlenül is teremt jogokat és kötelezettségeket. Ezért az Európai Unió keretein belül történő hatáskörgyakorlásra az Alaptörvény kifejezett felhatalmazást ad. Az Alaptörvény rögzíti, hogy Magyarország az Európai Unió tagállamaként, a többi tagállammal közösen az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig európai intézményei útján gyakorolja egyes hatásköreit. A konkrét hatásköröket, kötelező magatartási szabályokat nemzetközi szerződéseknek kell megállapítani, amelyek kötelező hatályát az Országgyűlés a képviselők kétharmadának felhatalmazásával fogadja el. Az F cikk az állam területi tagozódásáról szól. A történelmi hagyományoknak megfelelően ez két szintű: az állam területe városokból és községekből áll, a több várost és községet magában foglaló területi egység pedig a megye. A főváros, Budapest jogi helyzete sajátos, mert fővárosként a megyével egy területi szinten áll, nem tartozik egy megyéhez sem. A területi tagozódás alapozza meg a helyi közhatalom gyakorlása, azaz az önkormányzatiság szintjeit. Eligazításul szolgál a bírósági és közigazgatási szervezet kialakításához, de nem zárja ki, hogy a jogalkotó eltérő szinteket állapítson meg. A G cikk a magyar állampolgárság megszerzéséről szól. Az állampolgárság testesíti meg az állam és a polgárok közötti legszorosabb viszonyt, amely jogviszony kölcsönös jogokat és kötelezettségeket fejez ki. Magyarország védelmezi állampolgárait. A védelem kiterjed arra is, hogy a születéssel keletkezett és a jogszerűen szerzett magyar állampolgárságától senkit sem lehet megfosztani. Az állampolgárság megszerzésének fő szabálya a vérségi elv, a magyar állampolgár gyermeke születésével magyar 13
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul állampolgár lesz. Sarkalatos törvény más keletkezési és megszerzési jogcímeket is megállapíthat. Sarkalatos törvény határozza meg az állampolgárságra vonatkozó részletes szabályokat is. A H cikk alapján Magyarország hivatalos nyelve a magyar. Mivel a magyar nyelv és jelnyelv nemzeti összetartozásunk elsődleges kifejezője és kultúránk része, ezért különös védelem illeti meg. A magyar nyelv kiemelt védelme mellett Magyarország tiszteletben tartja az itt élő nemzetiségek nyelvét, azok hivatalos használatát is. A Magyarországon élő nemzetiségek jogairól sarkalatos törvény rendelkezik. Az I cikk a magyar államiság szempontjából két legfontosabb jelképnek Magyarország címerét és zászlóját írja le, és tartalmazza képi megjelenítését is. (1) Magyarország címere hegyes talpú, hasított pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szent Korona nyugszik. (2) Magyarország zászlaja három, egyenlő szélességű, sorrendben felülről piros, fehér, zöld színű, vízszintes sávból áll, amelyben a piros szín az erő, a fehér szín a hűség, a zöld szín a remény jelképe. E jelképek nemcsak a magyar államiság, hanem a magyar nemzet szimbólumaként is használatosak, az állami szuverenitás és függetlenség mellett a nemzethez mint közösséghez tartozás kifejezői is. A címer és a zászló használatát sarkalatos törvény szabályozza. Az Alaptörvény megengedi a címer és a zászló történelmileg kialakult más formák szerinti használatát. Az Alaptörvény meghatározza Magyarország himnuszát: Kölcsey Ferenc Himnusz című költeménye Erkel Ferenc zenéjével. Az Alaptörvény rendelkezése értelmében sarkalatos törvény határozza meg az állami kitüntetések formáit, odaítélésének feltételeit és eljárási szabályait is. A J cikk alaptörvényi szinten rögzíti Magyarország nemzeti ünnepeit, amely a történelmi tudat ápolása mellett a nemzeti összetartozás kifejezését is szolgálja. Ekként március 15-ét, augusztus 20-át és október 23-át. Az Alaptörvény augusztus 20-át hivatalos állami ünneppé nyilvánítja. A K cikk alapján Magyarország hivatalos pénzneme a forint. A nemzeti valuta alkotmányos szabályozása a címerrel, a himnusszal, a nemzeti ünnepekkel együtt az ország belső és külső szuverenitásának kifejezése, megerősítése. Az L cikk alapján az Alaptörvény a férfi és nő közötti, önkéntes elhatározáson alapuló érzelmi és gazdasági életközösségeket tekinti házasságnak, és emellett kötelezi el magát. A házasságot és a családot a nemzet fennmaradása alapjának tekinti. Ezek védelme mellett elkötelezi magát a gyermekvállalás támogatása mellett is. A családok védelmét sarkalatos törvény szabályozza. Az M cikk hangsúlyosan megjeleníti, hogy a gazdaság két alapértéken: az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik, amelyek egymást erősítve és feltételezve járulnak hozzá Magyarország, a nemzet felemelkedéséhez. Az Alaptörvény szerint Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit, fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait, ezzel a versenynek a közjó általi ésszerű korlátozását rögzíti. Az N cikk alapján Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. Ennek alaptörvényszintű szabályozása azért szükséges, mert az alapvető jogok érvényesülése, az állam hatékony és demokratikus működése, az országban élő 14
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése személyek és szervezetek biztonsága megfelelőképpen csak akkor garantálható, ha az állam társadalmi és gazdasági egyensúlyát komoly államháztartási problémák nem veszélyeztetik. Ennek az elvnek az érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány a felelős. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátás során kötelesek az Alaptörvényben szabályozott költségvetési elvet tiszteletben tartaniuk. Az O cikk alapján: Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. Az állam nem mindenható, feladatait csak polgárokkal karöltve, közreműködésükkel tudja ellátni. Nem képes és nem is törekedhet helyettük egyéni, családi és közösségi boldogulásuk előmozdítására. Az Alaptörvény ezt a viszonyt határozza meg, azzal, hogy egyrészt rögzíti, hogy mindenki aki belátási képességének birtokában van felelős önmagáért, másrészt, hogy köteles az állami és közösségi feladatok ellátásában részt venni, ahhoz hozzájárulni. A P cikk deklarálja, hogy Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet. Ezzel az Alaptörvényben új elemként megjelenik a fenntarthatóság követelménye, ami az állam és a gazdaság részére irányt szab a környezeti értékekkel való felelős bánásmódhoz. A cikkely külön kiemeli a sajátos magyar környezeti értékeket és a magyar kultúra értékeit, amelyek oltalmazását mindenki kötelezettségévé teszi a jövő nemzedékek számára való megőrzés érdekében. A Q cikk alapelvként fogalmazza meg Magyarország törekvését a világ valamennyi népével és országával való együttműködésre a béke és biztonság megteremtéséért és megőrzéséért, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében. Az Alaptörvény a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének érdekében előírja a Magyarországra kötelező nemzetközi jogi szabályok és a magyar jog közötti összhang biztosításának kötelezettségét. Ennek értelmében a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai külön jogszabályi rendelkezés nélkül is a magyar jogrendszer részét képezik. Ehhez képest a nemzetközi jog egyéb, Magyarországra kötelező szabályai így a nemzetközi szerződések csak jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé. Az Európai Unió joga kívül esik a Q cikk hatókörén, és az E cikk keretein belül értelmezhető. Az R cikk az Alaptörvényt a jogrendszer alapjaként határozza meg. Az Alaptörvény a jogrendszer csúcsán helyezkedik el, minden más jogszabály az Alaptörvényből ered, és azzal nem lehet ellentétes. Az R cikk mindenki kötelességeként írja elő az Alaptörvény és a jogszabályok megtartását. Az Alaptörvény irányt mutat értelmezői számára: rendelkezéseit csak azok céljával, a Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. A történeti alkotmány vívmányainak értelmezését a jogalkalmazás és jogszabályalkotás fogja kialakítani a történelmi múlttal összhangban. Az S cikk célja, hogy megteremtse az Alaptörvény stabilitását. Ezért az Alaptörvényre nézve a törvények megalkotásához képest szigorúbb feltételt állapít meg: az Alaptörvény elfogadásához és módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A cikk meghatározza az Alaptörvény elfogadásának vagy annak módosítása aláírására és kihirdetésére vonatkozó eljárási szabályokat. Ezekre vonatkozó javaslatot a köztársasági elnök, a 15
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az elfogadott jogszabályt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd a köztársasági elnök írja alá a kézhezvételtől számított öt napon belül, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését. Az Alaptörvény módosításának kihirdetés során történő megjelölése a címet, a módosítás sorszámát és a kihirdetés napját foglalja magában. A T cikk. Az Alaptörvény a jogalkotásra vonatkozó általános szabályokat egy helyen, az Alapvetés részben határozza meg. A T cikk rögzíti, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt kizárólag jogszabály állapíthat meg, továbbá megadja a jogszabály lényegi sajátosságait. Jogszabály érvényességének feltétele egyrészt az, hogy az Alaptörvényben jogalkotó hatáskörrel felruházott szerv fogadja el az Alaptörvényben meghatározott formában, másrészt hogy a jogszabályt a hivatalos lapban kihirdessék. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait. A cikk kifejezetten felsorolja a jogszabályokat: Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. Nem külön jogforrás, hanem egy speciális törvénytípus a sarkalatos törvény, amelyet a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával lehet elfogadni. A sarkalatos törvény a többi törvénnyel azonos szinten helyezkedik el a jogforrási hierarchiában. A szabályozás egyértelművé teszi, mivel az Alaptörvény a jogrendszer csúcsán áll, egyetlen jogszabály sem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. A jó állam koncepciója Kiindulási pontunk szerint az állam attól tekinthető jónak, hogy az egyének, közösségek és vállalkozások igényeit a közjó érdekében és keretei között, a legmegfelelőbb módon szolgálja. A közjó fogalma: Egyrészt magában foglalja azt, hogy az állam jogszerű és méltányos egyensúlyt teremt a számtalan érdek és igény között, e célból igényérvényesítést tesz lehetővé, és védelmet nyújt. Másrészt a jó állam kellő felelősséggel jár el az örökölt természeti és kulturális javak védelme, továbbörökítése érdekében. Harmadrészt a jó állam egyetlen önérdeke, hogy az előző két közjó elem érvényesítésére minden körülmények között és hatékonyan képes legyen, azaz megteremti a hatékony joguralmat, ennek részeként az intézményi működést, az egyéni és közösségi jogok tiszteletben tartását és számonkérhetőségét. A jó állam fogalom magába foglalja a versenyképességet is, hiszen a jogi céltételezésben megjelenő, versenyképességet és fejlődést szolgáló értékeket védi, az érdekeket pedig szolgálja. A kormányzat a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási programot indított 2011-ben, igazodva az állam alkotmányos szerkezetéhez: az igazságügyi, az önkormányzati reformot és a Magyary Programot. A tananyag további részeiben ehhez hasonló szövegdobozok jelzik a különböző közigazgatás-fejlesztési intézkedéseket. [Magyary Program 11.0] 16
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése 1.4. Az alapjogok 1.4.1. Az alapjogok fogalma Az alapjogok az állam és az egyén alapvető, legfontosabb viszonyait szabályozzák. Egyrészt korlátot állítanak az állam hatalma elé az egyén szabadságának, autonómiájának védelme érdekében, másrészt bizonyos állami szolgáltatások iránti igényt alapoznak meg. Érvényesülésüket különleges garanciák biztosítják, kikényszeríthetők, rendes bíróságok vagy meghatározott esetben Alkotmánybíróság előtt érvényre juttathatók. Az alapjog fogalmán egyrészt értjük az általános emberi léthez kapcsolódó jogokat, amelyek az Alkotmány szerint mindenkit megilletnek, másrészt az állampolgári jogokat, amelyeket értelemszerűen a magyar állampolgárok gyakorolhatnak. Az ókori görög irodalomban megjelenik a gondolat, hogy létezik egy természeti, isteni, égi jog az ember alkotta joggal szemben, amelynek elsőbbsége van. Ha a két jog ütközik, akkor az előbbinek kell engedelmeskedni. (Szophoklész drámájában Antigonénak döntenie kell testvére halála után, hogy az isteni jognak, avagy a Kreon által alkotott emberi jognak engedelmeskedik-e.) Az emberi jogok természetjogi felfogása a II. világháborút követően ismét előtérbe került. Vannak olyan alapjogok az élethez való jog, az emberi méltósághoz való jog stb., amelyeknek örök érvényességük van. Az emberi jogok mindenkor megilletik az embereket, függetlenül attól, hogy a tételes jogban megjelentek-e vagy sem. (Lényegében erre az elvre épült a háborús és emberiség elleni bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonása.) 1989 és 2010 között az alkotmány értelmezése alapvetően relativista volt, amely az alapjogokat elismerte, de fenntartotta annak változtatható értelmű magyarázhatóságnak lehetőségét. Az Alaptörvény a hagyományos értékek, az emberi erények, valamint a szabadság mellett a felelősség hangsúlyozásával az emberi jogok természetjogi értelmezését erősíti. 1.4.2. Az alapjogok forrásai 1.4.2.1. Alaptörvény Az Alaptörvény második része a Szabadság és felelősség címet viseli, középpontjában az ember és az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogai állnak. Az Alaptörvény Szabadság és felelősség részének I. cikk (1) bekezdése alapján AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. A I. cikk (2) bekezdése alapján Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait. Az állam elsődleges kötelessége az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartása és védelme. A magyar Alaptörvény alapjogi katalógusa a Szabadság és felelősség fejezete, amely teljes egészében az alapjogokról és kötelességekről szól. Az alapjogok értelmezésének egyes szempontjai az alkotmányos értékek a Nemzeti hitvallás, valamint az Alapvetés fejezetében olvashatók. A rész rendszertani elhelyezése és belső tagozódása is kifejezi, hogy az alapvető jogok érvényesülése biztosítékainak megjelenítését az Alaptörvény kiemelt rendelkezéseknek tekinti, amelyek alapvetően meghatározzák az állam és az egyén viszonyát. Magyarország elismeri az alapvető emberi jogokat, azok tiszteletben tartását és védelmét mind az egyén, mind pedig a kollektív jogok vonatkozásában elsőrendű kötelezettségének tartja. Az Alaptörvény ugyanakkor azt is kiemeli, hogy az egyének amellett, hogy igényt tarthatnak alapvető jogaik elismerésére és védelmére bizonyos helyzetekben felelősséggel is tartoznak a társadalom felé. Az Alaptörvény ezért egyes kötelezettségeket is megfogalmaz. 17
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul 1.4.2.2. A törvények Az Alaptörvény Szabadság és felelősség rész I. cikk (3) bekezdése alapján: Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az alapjogokra vonatkozóan szabályokat csak törvény állapíthat meg, tehát alacsonyabb szintű jogszabály (kormányrendelet, miniszteri vagy önkormányzati rendelet) nem. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az alapjogok tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, és az alapjogok közvetlen és jelentős korlátozását is csak törvény teheti meg. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ezen túl az Alaptörvény alapjogi katalógusa egyes jogok esetében az adott alapjogról, valamint a jogok gyakorlását lehetővé tevő intézmények esetén előírja, hogy törvényt csak sarkalatos törvényként lehet elfogadni, módosítani, hatályon kívül helyezni. (Így az egyházakra, a pártok működésére, a sajtószabadságra, a választójogra, a nemzetiségek jogaira vonatkozó szabályozást.) Nemzetközi dokumentumok Az alapjogok igen jelentős forrásai a nemzetközi dokumentumok. E dokumentumok egyrészt úgy válhatnak a belső jog forrásává, hogy törvényben kihirdetésre kerülnek, másrészt úgy is, hogy az Alkotmánybíróság vagy a rendes bíróságok hivatkoznak rájuk. Alapjogokkal foglalkozó legjelentősebb nemzetközi dokumentumok: az Emberi jogok egyetemes nyilatkozata (1948); Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966); Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966); az Európai Unió Alapjogi Chartája (2000), amelynek kiigazított változata a Lisszaboni Szerződéssel együtt lépett hatályba. Az Alaptörvény alapjogi katalógusának példaadója az Európai Unió Alapjogi Chartája (2000). Az Alaptörvényben az alapvető jogok csoportosítása az Alapjogi Charta felépítését követi. 1.4.3. Az alapjogok csoportosítása A keletkezés idejére vonatkozó rendszerezés Az első generációs jogok körébe a XVII XVIII. században kialakult személyi és politikai szabadságjogok tartoznak, amelyeket klasszikus alapjogoknak is nevezünk. Ezek az alapjogok az államhatalmat korlátozzák az egyéni autonómia védelmében, az államtól a be nem avatkozást követelik. Az első nemzedékbe tartoznak a polgári forradalmak alapvető követelései, s ezen belül is két altípus. Az elsőbe a klaszszikus szabadságjogokat szokták sorolni, pl. a vallásszabadságot, a sajtószabadságot, az egyesülési jogot, a gyülekezési jogot, a személyi szabadságot, az egyenjogúságot. A második altípust a polgári társadalom 18
1. Magyarország alkotmányos berendezkedése létrehozásának olyan alapvető feltételei alkotják, mint a magántulajdon szentsége, illetőleg a szerződési szabadság. A második generációs jogok körébe a XIX. század végén, a XX. század elején kialakult gazdasági, szociális, kulturális jogokat soroljuk. E jogok bizonyos állami szolgáltatások, juttatások iránti elvárásokat fogalmaznak meg. Az államtól aktív cselekvést, anyagi erőforrások biztosítását igénylik. A harmadik generációs jogok megjelenése az utóbbi évtizedekhez köthető. Ide tartozik például az egészséges környezethez való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a betegek, a fogyatékosok, a gyermekek jogai, valamint az önazonossághoz (identitáshoz) és az önazonosság megválasztáshoz való jog. Egyéni és kollektív jogok A jogok osztályozásának alapja lehet, hogy egyénileg vagy kollektíven gyakorolhatók. Egyéni jog például a személyes szabadsághoz és biztonsághoz való jog. Kollektív jog az egyesülési és gyülekezési jog. Értékrend alapján történő rendszerezés Az értékrend alapján nem lehet a jogokat hierarchikus sorrendbe sorolni, de kétségtelen, hogy az élethez és az emberi méltósághoz való jog minden más jogot megelőz, az Alkotmánybíróság korlátozhatatlan jognak tartja. A véleménynyilvánítás szabadsága már nem korlátozhatatlan, de csak kevés olyan jog van, amellyel szemben korlátozható. Vannak olyan jogok, amelyek gyakorlását rendkívüli jogrend idején sem lehet felfüggeszteni, így például az élethez való jogot, továbbá senkit sem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen bánásmódnak alávetni. A jogok csoportosítása érvényesíthetőségük alapján A klasszikus alapjogokhoz mindenkinek joga van, ezek védelmet és elismerést kapnak az állam részéről. Az Alkotmánybíróság alkotmányos alanyi jogként határozta meg ezeket. Az alanyi jogok az állammal szemben bírói úton kikényszeríthetők. Az államcélokat az Alaptörvény az Alapvetésekben sorolja fel, és követendőnek állítja a jogalkalmazás és a jogalkotás számára. A szociális jogok az állam számára komoly kötelezettséget jelentenek, megvalósításukra intézményeket kell létrehozni és fenntartani. Az intézmények igénybevételéhez kapcsolódó alanyi jogokat a törvények határozzák meg. A jóléti igények kielégítése nem követelhető meg az államtól, senkinek nincs joga a már elért jóléti színvonal megőrzéséhez, de védendő és kikényszeríthető például a munka és a foglalkozás megválasztásának szabadsága. A környezethez való jogot az Alkotmánybíróság sajátos alapjognak tekinti, amelyben az állam intézményvédelmi oldala a meghatározó. Az államnak nem csupán annyi a kötelessége, hogy az alapjogokat tiszteletben tartsa, és ne sértse meg azokat, hanem az is, hogy gondoskodjon az alapjogok érvényesüléséhez szükséges feltételek biztosításáról. 1.4.4. Az alapjogok korlátozása Az alapjogok korlátozásának határai Az alapjogok elkerülhetetlenül egymással és más alkotmányos értékkel is szembe kerülhetnek. Ezt az ellentétet az államok jogalkotásának korlátozásával fel kell oldani. Kivételesen az Alaptörvény is megfogalmaz korlátokat, például az alapjogok tekintetében egyesülési jog 19
KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA I. modul alapján nem hozható létre fegyveres szervezet. Az Alaptörvény Szabadság és felelősség részének I. cikk (3) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A fentiek alapján vannak olyan alapjogok, amelyek oszthatatlanok és korlátozhatatlanok. Az élethez és a méltósághoz való jog korlátozhatatlan. A többi alapjogot az Alkotmánybíróság korlátozhatónak tekinti, azonban minden esetben meg kell felelni a szükségességi arányossági tesztnek. A korlátozás szükségessége azt jelenti, hogy az alapjog védelme más módon nem érhető el, az arányosság pedig azt, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérése érdekében a legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes az a korlátozás, amely kényszerítő ok nélkül történik, és a korlátozás súlya a célhoz képest aránytalan. Az Alaptörvény az I. cikk értelmében garanciális szabályként rögzíti az alapvető jogok korlátozhatatlanságának általánosan kereteit. Ezek a keretek az alapvető jogok korlátozását csak törvény által, más alapvető jogok érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, az ahhoz feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan és az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával teszik lehetővé. Az alapvető jogok mellett az alapvető kötelezettségekre vonatkozó szabályokat is törvény állapítja meg. Az alapjogok kapcsán sok állami önkorlátozás három területet érint, a szabadságot, az egyenlőséget és a tulajdont. Ezek azok a legfontosabb beszámítási pontok, amelyek határt szabnak az állami beavatkozásnak, illetve komoly gátat emelnek. Magyarország az Alaptörvényben, a törvény által létrehozott jogalanyoknak is biztosítja azokat az alapvető jogokat, amelyek természetüknél fogva nemcsak az emberekre, hanem rájuk is alkalmazhatóak. Hasonlóképen irányadóak a törvény alapján létrehozott jogalanyokra az Alaptörvényben megfogalmazott kötelességek is. A törvény alapján létrehozott jogalanyok körébe a jogszabályból következően jogalanyisággal rendelkező jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek tartoznak. Az alapjogok gyakorlásának felfüggesztése Mind a nemzetközi dokumentumok, mind az alkotmányok ismerik a jogok időleges felfüggesztésének és korlátozásának lehetőségét bizonyos helyzetekben, meghatározott körülményekre tekintettel. A magyar Alaptörvény A Különleges jogrend részében az 54. cikk (A különleges jogrendre vonatkozó közös szabályok) (1) bekezdése alapján: Különleges jogrendben az alapvető jogok gyakorlása felfüggeszthető, vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl is korlátozható. ( Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. ) 20