~IIami ~ámbrbö5?ék JELENTÉS. 1992. január 80. a központi államigazgatási szervezetek létszám- és bérgazdálkodásának ellenőrzéséről

~IIami ~ámbrbö5?ék ;; JELENTÉS a központi államigazgatási szervezetek létszám- és bérgazdálkodásának ellenőrzéséről 1992. január 80.

A:z ellenőrzést végezték: Bakonyvári Róbertné tanácsos Éva Katalin tanácsos Kalo Tamás számvevő Kovácsné Szepesi Etel számvevő dr. Mihály Sándor tanácsos Szab6 J 6 zs ef tanácsos Az ellenőrzést vezette: Matusek István főtanácsos

ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK v -117-48/91192. T émaszám: 79 JELENTÉS a központi államigazgatási szervezetek létszám- és bérgazdálkodásának ellenőrzéséről Az államigazgatás központi szerveinek tekintettük a költségvetési fejezeteket, azok úgynevezett gazdálkodó és ellátó szervezeteit, továbbá egyértelmű jogi, vagy költségvetési defirúció hiányában azokat az intézményeket, amelyek országos hatáskörűeknek minősíthetők. A helyszíni ellenőrzést kiterjesztettük néhány olyan intézményre is, amelyek valamely fejezet részére kiegészítő, kisegítő feladatokat látnak el (ún. háttérintézmények). A szorosan vett központi államigazgatást alkotó minisztériumok (ideértve a Köztársaság Elnökének Hivatalát, az Országgyűlés Hivatalát, a Miniszterelnöki Hivatalt, a Tárcanélküli minisztereket, a Magyar Tudományos Akadémiát) 1991-ben l 0.619 fő létszám és 4,2 milliárd Ft béralap előirányzattal rendelkeztek, ami - összehasonlítható szerkezetben - 6,5, illetve 26,9%-kal haladta meg az előző évit. (A bázisadatok nem tartalmazzák a Honvédelmi Minisztérium és a Belügyminisztérium igazgatását, ezért az igazgatással csökkentett előirányzatokat viszonyítottuk az előző évi tényhez.) A Bíróságok, az IM szakértői intézetek, a Legfe lsőbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség, az Alkotmánybíróság és az Állami Számvevő szék 1991-ben mintegy 11.000 főt kitevő létszámmal és 3 milliárd Ft-ot megközelítő béralappal nem szerepeinek az összesítésben, mivel nem államigazgatási szervek és bérrendszerüle is eltér az államigazgatásétól Az ellenőrzés célja az volt, hogy a kormányzati munkamegosztás m6dosulásai folytán az átszervezett és újonnan létrehozott központi államigazgatási szervezetek struktúrája, szervezeti rendje és személyi feltételei összhangban vannak e az ellátandó feladatokkal; milyen tendenciák jellemzik a központi igazgatás létszámés bérgazdálkodását; miként alakult az államigazgatásban foglalkoztatottak alapbére,

-2- keresete az 1991. évtől bevezetett szigorúbb bérgazdálkodás keretei között. Mindezt törvényességi, célszerűségi szempontból vizsgáltuk. A helyszíni ellenőrzés az l. sz. mellékletben felsorolt fejezetekre, intézményekre terjedt ki. A költségvetési fejezetet alkotó többi államigazgatási szervtől adatszolgáltatás útján kértünk információkat Az ellenőrzés az 1990. január l. és 1991. június 30. közötti időszakot vizsgálta. I. Részletes megállapítások l l A létszám és bérgazdálkodást meghatározó szervezeti változások A vizsgált időszakban az államigazgatás szervezetére a kormányzati feladatok változásaihoz, a felgyorsuló törvényalkotás követelményeihez igazodó nagy intenzitású mozgások, átalakulások, átszervezések voltak a jellemzőek. A változások a kormányzati struktúrához kapcsol6dóan- esetenként ettől függetlenül is - a költségvetés szerkezetét is érintették. Az átalakulások, átszervezések pozitív kisérőjelensége az, hogy a minisztériumok, országos hatáskörű szervek feladatkörét magas szintű jogszabályok rendezték. A folyamat nem tekinthető lezártnak. Az újabb, előkészületben lévő törvények várhatóan további szervezeti, működtetésbeli változásokat tesznek szükségessé. " A változások a költségvetési gazdálkodás oldaláról azt jelentették, hogy az összevonások következtében több minisztérium {pl. Pénzügyminisztérium, Belügyminisztérium) feladatköre jelentősen bővült, csökkent a fejezetek száma és ezzel párhuzamosan fokozódott a nagyobb fejezetek heterogenitása. A Miniszterelnökség fejezet az egyik legösszeteltebb költségvetési fejezetté vált. A miniszterelnök munkáját közvetlenül segítő Miniszterelnöki Hivatalon kívül a fejezet részét képezi még 13 közvetlenül irányított. költségvetési szerv, közöttük önálló országos hatáskörű szervek, mint pl. a

-3- Gazdasági Versenyhivatal, a Központi Statisztikai Hivatal és az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság. A Miniszterelnökséghez tartozik még 19 ágazati és célfelada t, a kormányzati beruházások, két elkülönített alap támogatása, összesen 27,7 milliárd Ft kiadási előirányzattal. A fejezethez tartozó címek egy része nem felel meg a központi államigazgatási besorolásnak, több olyan cím, költségvetési intézmény tartozik a fejezethez, ami máshová nem volt besorolható. A kormány amellett, hogy a korábbi minisztériumi jellegű országos hatáskörű szervek fejezeti státuszát megszüntette, nem tisztázta azok helyét az új fejezeti alárendeltségben. (Pl. Országos Testnevelési és Sporthivatal, Üd ülési és Szanatóriumi Főigazgatóság, Központi Statisztikai Hivatal, Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság.) A kormányzati struktúrakialakításának politikai indokait nem vitatva, a költségvetési gazdálkodást meghatározó fejezeti összevonások alátámasztottsága kétséges. A fejezeti irányítás feladataiban bizonytalanság érzékelhető, az intézmények egy részének önállóságát a fejezeti hovatartozás nem "korlátozza,'" az utóbbi gyakorta csak technikai megoldást jelent. A fejezeti irányítás egyedi értelmezése esetenként sajátos centralizációs megoldásokat eredményez. (Az Igazságügyi Minisztérium Igazgatási Főosztálya teljes körű gazdájává kívánt válni a bíróságoknak, ezért speciális megoldásként a bíróságak létszám- és bérgazdáikadását is a Főosztály látja cl) A fejezetrendről megfelelő szakmai kritériumok alapján az államháztartási törvényben kellene rendelkezni. A szervezeti változások, új feladatok gyakorta többletlétszámot igényeltek. Jelen tős feladatkörrel bíró új hivatalok jöttek létre (Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, Értékpapír Felügyelet, Kincstári Vagyont Kezelő Intézet stb). Ezek előirányzatait - az Értékpapír Felügyelet kivételével - a Kormány az éves költségvetésből biztosította. Kevéssé volt j e llemző a korábbi szervezetek megszünése és az igazgatási létszám, illetve a bérelőirányzatok csökkenése. A Miniszterelnökség fejezetnél a három lépcso"oen létrejött új egységek (számuk összesen 22) 223 fős létszámnövekedést jelentettek a megszünt egységek 20 fős létszámcsökkenésével szemben.

-4- A több lépcsőben lezajlott minisztériumi feladatváltozások jelentős létszárnmozgással járó változásokat eredményeztek. Megváltozott a Belügyminisztérium feladata. Az operatív végrehajtó rendőri, állambiztonsági feladatokat végző szervezet helyett -a demokratikus jogállam követelményrendszerének megfelelően - egy polgári közigazgatási minisztérium kialakítása kezdődött el és van folyamatban. Jóváhagyásra került és 1992. január l-jével érvénybe lép a változásokat tükröző Szervezeti és Müködési Szabályzat. A feladat- és hatáskör módosítások összesen 4.268 főve l emelték, illetve 4.280 fővel csökkentették a fejezet létszámát, a belső átcsoportosítások 293 álláshelyet érintettek az ellenőrzés befejeződéséig. A minisztériumban és a háttérintézményeknél dolgozó hivatásos állományúak igazgatási átsorolása 965 főt érintett, ezzel is e lőkészítették a közalkalmazottakról szóló előkészületben lévő törvény megvalósítását. A Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Mlnlsztérluma jogelődjétől a belkereskedelemmel és az idegenforgalommal kapcsolatos feladatok az Ipari és Kereskedelmi Minisztériumhoz kerültek át. Ezzel egyidejilleg a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma- a külgazdasági kapcsolatok egységes irányítása érdekében- átvette a korábbi, ilyen jellegű minisztertanácsi és a pénzügyminisztériumihatás-és feladatköröket. A feladatváltozások a létszám és béralap átcsoportosításával történtek. Megfelelő normarendszer és a létszámszükséglet egzakt meghatározottsága híján az érdekeltek közötti megegyezés döntött. Ez esetenként hátrányos volt az egyik fél számára (pl. a Pénzügyminisztérium és az Országos Tervhivatal összevonásában érintett más minisztériumok). A kimutatható létszámcsökkenés - a másutt létrehozott új hivatalok létszámigényével szemben - nem jelentős. A Nemzetközi Kapcsolatok Minisztériuma és a Pénzügyminisztérium megállapodása alapján 20 munkakört adtak át a tervhivatali létszámból és további 14 fő lényegében átvitte a munkakört. Az átrendezés a Pénzügyminisztérium nemzetközi pénzügyekkel kapcsolatos feladatainak ellátásában (devizapolitika, vám stb) érdemi csökkenést nem eredményezett, ső t az Országos Tervhivataltól átvett feladatokat a Külgazdasági Főosztály látja el.. 22 fővel. Két minisztérium megszüntetésével és a feladatkörök összevonásával, kibővült feladatokkallétrehozott Közlekedési, Hírközlési és Építésügyi Minisztérium létszáma az építésügyi és müemléki feladatok leválásával és a vízügyi feladatok ezt követő átcsoportosításával az átszervezések következtében 95 fővel csökkent.

-5- A struktúra megalapozását és a működés feltételrendszerének- benne a létszámszükségletnek - kidolgozását nehezítette az átszervezés idején hiányzó cél- és feladatrendszer. Az "eredmény": egyes minisztériumokon belüli párhuzamos szervezetek létrejötte, az egyes szervezeti egységek egyenlőtlen leherhelése, a további átszervezések szükségessége, a struktúra permanens módosítása. A Pénzügyminisztérium új szervezete gyakorlatilag az Országos Tervhivatal és a "régi" PM főosztályainak "összetolásával" valósult meg. (A volt Országos Tervhivatal főosztályainak száma 16, a Pénzügyminisztériumé 14 volt, az összevonás után a főosztályok, önálló osztályok száma 26 lett.) Az azóta eltelt időszakban 8 szervezeti egységet 3 főosztállyá összevontak. de a minisztérium feladatorientált átvilágítása nem történt meg. A Pénzügyminisztérium tájékoztatása szerint a szervezeti összevonások 1992. január l-gye! végrehajtásra kerülnek. A kormányzati munkamegosztás változtatásával összefüggésben a MOvelődési és Közoktatási Minisztérium feladat- és hatásköre 1988. évtől kezdve folyamatosan és jelentősen módosult. Permanens változásokat élt át a Müvclődési és Közoktatási Minisztérium szervczeti felépítése, belső struktúrája is. A szervezeti változtatások megalapozoltságát azonban nem támasztották alá a feladatokat és léts:zámszükségletet igazoló felmérések és a személyekre lebontott feladat- és munkaköri szabályozások. A végrehajtott átszervezés, új szervezeti egységek kialakítása mindenkor lokális szem.jéletű volt, egy-egy részterületre koncentrált és nem a Minisztérium egész működésére. A szervezeti struktúrama sem tekinthető véglegesnek. A jelentős átrendezőrléssei járó kormányzati változások az egyes minisztériumok, országos hatáskörű szervek feladataiban átfedéseket eredményeztek. (pl. NGKM és PM között az export-import szabályozása, vámpolitika, külgazdasági stratégia irányítása tekintetében). A probléma felismerését jelzi az utóbbi két évben a központi államigazgatási szervek feladat- és hatáskörének felülvizsgálatáról hozott Kormányhatározatok sorába ill eszkedő 330711991. határozat, amely egyebek között elrendelte az átfedések feltárását és megszüntetését 1991. október 15-ig. A határozat a létszámot, a költségvetési előirányzatokat érintő következményekről nem intézkedik. Az ellenőrzés időpo ntjáig a felülvizsgálat nem zárult le. A központi államigazgatási szervekhez tartozó országos hatáskörű szerveknél tartott reprezentatív ellenőrzés a minisztériumokhoz hasonló tapasztalatokat ered-

-6- ményezett azzal az eltéréssel, hogy az e körbe tartozó szervek működésének jogszabályi alátámasztottsága is hiányos. Esetenként eldönthetetlen, hogy delegált jogkörök gyakorlásáról van-e szó, vagy önálló jogosultságról; a tevékenységek díjtételei költségvetési bevételt jelentenek-e vagy államilag előírt tarifát saját bevételként Helyenként keverednek az (egyébként nem feltétlenül deklarált) állami kötelezettségvállalások a vállalkozásjellegű tevékenységekkel, amelyek így hatósági jelleget kapnak. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint az e körbe sorolt intézményekre is az átmenetiség a jellemző, az újonnan létesített szervezetek megalakulása még nem tekinthető befejezettnek. A tevékenységi körök, létszámok, az anyagi és technikai feltételek nem stabilizálódtak, a régebben meglévő szervezetek is átalakulóban vannak, az intézmények és az irányító szervek között a feladatellátásban átfedések, ellentmondások észlelhetők. A "régiek" közül pl. átszervezés alatt áll az APEH, felszámolásra vár a Művészeti Alap, döntésre érett az Üdülési és Szanatóriumi Fő igazga tóság, az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség léte, illetve státusza. Az újonnan létrehozott országos hatáskörű szervek feladatkörére vonatkozó jogszabályok esetenként hiányosak, késedelmesek vagy nem minden esetben egyértelműek. A Magyar Posta megszüntetésekor megmaradt hatósági feladatok ellátása 250, ill. 300 fős engedélyezett igazgatási létszámmal létrehozták a Postal és Távköztési Főfelügyeletet és a Fre~venclagazdálkodásl Intézetet. Megfelelő előkészítés híján mindkét felügyelet díjtételeit késve, majd hiányosan szabályozták A Frekvenciagazdálkodási Intézet hatósági díjtételéről a tárcaközi egyeztetések elhúzódása miatt még végletes döntés az ellenőrzés befejezéséig nem történt. Nem tekinthető lezártnak a köztekedési felügyeletek 150-200 fös bővítési folyamata sem. A vizsgált szervezeteknél a müködés szabályozartsága javult. A belső szervezeti, működési rend kialakult, nagyobb részt elkészültek a szabályzatok. Néhány kivételtől eltekintve (pl. Pénzügyminisztérium, Üdülési és Szanatóriumi Főigazgatóság ). Annak ellenére, hogy a gazdaságpolitika, a külgazdasági orientáció változása a minisztériumi szervezetek többségénél helyes irányú változásokat eredményezett, nem tekinthető befejezettnek az egyes szervezetek belső szervezeti felépítése és irányítási rendszere, megoldásra vár az aránytalanságok megszüntetése, a létszám és bérgazdálkodásra.kiható konzekvenciák levonása.

-7- A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium például nem tett eleget az 3211/1991. Korm. sz. határozat előírásainak. nem tárta fel és nem jelezte a működést akadályozó tényezőket és a párhuzamosan végzett feladatokat. Felülvizsgálatra szorul a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma és a Pénzügyminisztérium szervezeti tagoltsága és irányítási rendszere. A változások szükségessége nemcsak a "régi" szervezetekre jellemző. Az alapos előkészítés ellenére aránytalanságok voltak az egyes szervezeti egységek leterheltségében. Az ellenőrzést követően a szervezeti struktúra felülvizsgálatra és módosításra került. Külön problémakört jelent az államigazgatás szervezetében, az igazgatási létszámés bérelőirányzatok meghatározásában a háttérintézmények kezelése. Az ún. háttérintézmények fogalmi meghatározása nem egyértelmű. A Pénzügyminisztérium - a Kormány megbízásából - ez év áprilisában kisérletett tett a kérdéskör meghatározására, de előterjesztésé t a kormány nem fogadta el. Az ellenőrzés időpontjáig nem született döntés a rendező elvek meghatározására sem. Nem jelent orientációt az állami költségvetés szervezeti besorolás sem. (Az egyes fejezetek eltérő feladatokat végző intézményeket sorolnak az igazgatási cím alá.) Nehezíti a besorolást az is, hogy egy-egy intézmény, cím tevékenységi köre összetett, abban igazgatási és szakmai szolgáltatások egyaránt előfordulnak. A besorolásokat gyakran befolyásolják az orientációs váltzások is. A rendezés hiánya azt jelenti, hogy nem határozható meg az államigazgatási láncolat pontos kiterjedése. A háttérintézményi kör sajátos képződményei t jelentik a minisztériumok gazdálkodó szervezetéről leválasztott s különböző elnevezésekkel kialakított gazdasági igazgatóságok, ellátó szervezetek. Ezen önálló költségvetési szervezetek létrehozásának az a racionális szempontja, hogy szervezetileg is elhatárolja a minisztériumok valóban államigazgatási feladatokat ellátó egységeit a kiszolgáló, gazdasági, műszaki, jóléti tevékenységektől. Egyes esetekben kimutatható az államigazgatási létszám formális csökkentésére irányuló szándék. Az alapítás eltérő céljait jelzi, hogy egyes esetekben az ellátó szervezetek dolgozói államigazgatási besorolásúak, más esetekben nem, illetve vegyes megoldás is előfordul. Egyes minisztériumok az ellenőrzött időszakban intézkedéseket tettek az ellátó szervezetek átalakítására, a pénzügyi főosztályok és a kiszolgáló szervezetek párhuzamos feladatainak létszámmegtakarítással járó megszüntetésére (Pénzügy-

-8- minisztérium, Magyar Tudományos Akadémia). Helyenként változott a minisztériumi jóléti intézmények státusza is. A Pénzügyminisztérium szervezetétól 1991. I. l-én különvált a J ól éti Igazgatóság. A Népjóléti Minisztérium az óvodáját átadta a Semmelweis Orvostudományi Egyetemnek. A háttérintézményi kritériumrendszer rendezetlenségét jelzi az is, hogy esetenként a háttérintézményi jellegű feladatokat a számukra kedvezőbb kutatói besorolásban látják el (MTA Kutatás és Szervezetelemző Intézet, Kutatási Ellátási Szolgálat, Közvéleménykutató Intézet). Az államigazgatástól eltérő besorolások, az igazgatási tevékenységeket elfedő elnevezések azoknak a látszatintézkedéseknek a sorába tartoznak, amelyeket a Kormány államigazgatást racionalizáló rendelkezéseinek hatására tesznek az alacsonyabb szintű kormányzati szervek. A másik igen gyakori ok az igazgatási ágazat rendszeresen alacsony bérfejlesztése, ami alól névleges átsorolásokkal tértek ki ott, ahol ez lehetséges volt. Ezáltal az államigazgatás címén kimutatott és összesített ráfordítások nem a valós helyzetet tükrözik, azok pontosan nem állapíthatók meg. 21 A központi államigazgatási szervek létszám- és bérgazdálkodása. a.) A létszám- és bértervezés A központi költségvetési szervek (fejezetek és az irányításuk alá tartozó költségvetési intézmények) kiadásainak összetételében a legjelentősebb költségelem a bérköltség. A személyi jövedelemadó rendszer bevezetése, a társadalombiztosítási járulék felemelése és bérhez kapcsolódó egyéb költségek emelkedése jelcntősen megemelte az egyébként is bérigényes intézményi szféra működt et é sének költségeit. A költségek gyors emelkedése ellenére nagy feszültségek tapasztalhatók az államigazgatásban dolgozók bérhelyzete és más ágazatok, különösen a reálszféra és a pénzintézetek bérhelyzetéhez viszonyítva. A költségvetés feszültségei miatt a bérolló szétnyt1ásának megállítására hosszabb idő óta nem volt lehető ség. A

-9- költségvetés az intézményi bérlemaradás enyhítésének (részbeni) fedezetéül eddig ( 1991-ig) a gazdálkodás liberalizálását nyújtotta. A mú1t évi gazdálkodási rend lehetövé tette a dologi költségek bérfejlesztésre történő átcsoportosítását, illetve a dologi megtakarítások ilyen célú felhasználását. Az intézkedés több szempontból káros hatású volt Az intézmények anyagi ellátottsága és annak "tartalékai" nagyon eltérőek. A jobb színvonalon állóak indokolatlan előnyt élveztek. Az egyébként is szűkös dologi előirányzatok más célú felhasználása hosszabb távon a működőképességet veszélyezteti. Eltérő kondíciókkal rendelkeztek a régebbi intézmények, mint az újonnan alapítottak. Végezetül nem ösztönözte az államigazgatási struktúraváltás megkezdését, illetve végrehajtását Az 1991. évi állami költségvetésró1 szóló 1990. évi CIV. törvény szigorításokat hozott az egyes rovatok közötti átcsoportosítás lehetőségeit illetően. Az 1991. évi költségvetési előirányzatok részletes jóváhagyása azt is célozta, hogy az állami intézmények szelektív fejlesztésével kapcsolatos döntések szülessenek meg. A törvényjavaslat általános indokolása feltételezte az államháztartás reformját, az állami feladatok, garantált ellátások szakmai törvényekkel alátámasztott újraszabályozását. A költségvetési törvény megalapozásánál figyelembe vett elöbbi államigazgatási és államháztartási fejlesztések az ellenőrzés időpontjáig még részben sem valósultak meg, ebből következik, hogy a költségvetési szervek feszültségei eddig érdemben nem enyhültek. Az ellenőrzés általános tapasztalatai szerint a költségvetési szervek bértervezése során az ellátandó feladat ok és azok változásainak tényleges bérvonzata között nagyon laza a kapcsolat. Nincsenek az államigazgatási létszámszükséglet tervezésének elfogadható és általánosan használatos módszerei. A korábban- szórványosan- alkalmazott létszámnormatívák is felszámolódtak. A létszámszükséglet feladatoldalról való meghatározásra való törekvés kezdeti jelének tekinthe tő az a pénzügyminiszteri elvárás, amely az 1992. évi költségvetés fejezeti indokolásában a szakmai feladatok és a pénzügyi előirányzatok összhangját kéri bemutatni. Más vonatkozásban a belügyminiszter törekvései jelentenek pozitív példát. A minisztérium legutóbbi átfogó szervezeti átalakítását meghatározó utasítás ugyanis a figyelem középpontjába helyezte a megváltozott feladatokhoz illeszked ő szervezeti felépítés megvalósítását.

-10- A bértervezés alapja az évenként göngyölített ún. bázisbér, amelyet az éves bérautomatizmusokkal és az évközi központi bérintézkedések hatásaival korrigálnak (szintrehoznak). A felhasználható bértömeget - elvileg - m6dosítja még a feladatváltozás bér- és létszámvonzata, de ez alkumechanizmus tárgya. A tervezésben a létszám a bér tervezésének számítási segédeszköze. A "létszámkeret" fogalmilag sem helytálló, mivel a költségvetési gazdálkodó szervek döntésétől függ, hogy a feladatot hány fővel és milyen munkajogviszony létesítésével oldják meg. Valódi kötöttséget a rendelkezésre álló bér jelent. (A bér- és létszámtervek és a tényadatok összefüggéseit mutatja a 2. sz. melléklet) A ténylegesen alkalmazható létszám a gazdálkodó szerven belül válik értelmezhetövé a szervezeti egységek számára a jóváhagyott szervezeti felépítéshez kapcsolódó státuszhelyek meghatározásával. Bizonyos határokon belüli mozgásra, eitérésre - ha csak belső adminisztratív korlát nem érvényesül - a szervezeti egységek vezetőinek így is lehetősége van. A költségvetés központi tervező szervei maguk is csak orientációs adatként kezelik az egyes fejezeteknél jóváhagyott létszám-irányszámokal Az éves költségvetés változásai során a létszám-tervszám módosításra nem kerül. A tényszámok ezért nem vethetök egybe a tervszámokkat A fejezetekkel közölt létszám-tervszámok közvetlen következtetések levonására nem alkalmasak. Az ellenőrzött szervek mindegyikénél azt tapasztalta az ellenőrzés, hogy a tényleges létszám alacsonyabb, mint a szerv részére jóváhagyott irányszám. A tartósan be nem töltött álláshelyek aránya átlagosan l O %, de van ahol ettől magasabb. A különbség aránya a vizsgált időszakbanszámottevőennem változott, tehát tipikus jelenségről van szó. Okai a következők: -az a régi beidegződés érvényesül, amely szerint a szükségesnél több státusz a feladatellátás tekintetében biztonságot nyújt; : - a minisztériumi alkalmaztatás elvesztette presztizsét. Az elérhető jövedelmek behatárolják az államigazgatás céljaira megnyerhető munkatársak körét és kvalifikációját. Általános belső tapasztalatok szerint a kontraszelekció folyamata nem volt megállítható, ennek következményeként a szakemberek leterheltsége rendkívül egyenlőtlen. Az egyenlőtlen munkaterhek növelik a fluktuációt; -a be nem töltött álláshelyek bérmegtakarítást eredményeznek, amelynek felhasználásával enyhítik' a foglalkoztatottak bérszínvonalának átlagos elmaradásait

-ll- A virtuális létszámmegtakarítás lehetőségeit még ott is alkalmazzák, ahol a foglalkoztatottak túlterhelése jelentkezik. Az így keletkezett bérmegtakarítást általában jutalmazás címén kereseti korrekcióra használják fel, de az is megtörténik, hogy a tartósan be nem töltött álláshelyek bérét felhasználják. Ez esetben az üres álláshelyek bér nélkül maradva ténylegesen be sem tölthetők Tudományos Akadémia). (pl. a Magyar A jelenség létszámcsökkentő "akciókkal" nem számolható fel. A központilag elrendelt létszámcsökkentési kötelezettség előírása nem lehet szelektív. Így helyenként súlyos helyzetet idézhet elő, máshol indokolatlanullaza kötelezettséget jelent. Másfelől arra kényszeríti a gázdálkodó szerveket, hogy látszatintézkedéseket tegyenek, vagy a feladatváltozások láncolatával zavarják össze a központi szervek áttekintését, amely jelenleg, s aránylag rövid időn belill újratermeli az indu1ó állapotot A kiváltott hatás egyes esetekben egyértelműen kedvezőtlen, társadalmilag költséges (pl. háttérintézményekkel, megbízásokkal való manőverezések miatt). A bér- és létszám tervezéssei kapcsolatosan a helyszínen a következőket állapítottuk meg: a Müvelödési és Közoktatási Minisztérium részére a költségvetési törvényben megállapított igazgatási kiadásából a béralap előirányzata 230,9 millió Ft, melyből a Gazdálkodó Szervezetnek 168, l millió Ft, az Ellátási és Üzemeltetési Igazgatóságának 62,8 millió Ft a jóváhagyott béralapja. Megjegyzenő, hogy az igazgatás kellően nem definiált fogalma miatt a Művclődési és Közoktatási Minisztérium Ellátási és Üzemeltetési Igazgatóság béralap kiadási előirányzata 54%-ban - 33,8 millió Ft - azon munkakörök bérfedezetét is tartalmazza, amelyekre az államigazgatási bérrendszer nem vonatkozik (egészségügyi, nevelési-oktatási, üdillői dolgozók). Az 1991. évi költségvetés tervezésénél a költségvetés szerkezeti rendjében bekövetkezett változásokat az intézmények figyelembe vették, az elfogadott tervezési irányelvek alapján állították össze éves költségvetésük előirányzatait Az 1991. évi első fél évéig az igazgatási címbe sorolt intézmények együttesen 4,4%-kal - l 0 millió Ft-tal - módosították jóváhagyott béralap előirányzatukat A MOvelődésl és Közoktatási Mlnlsztérlum Gazdálkodó Szervezete és az Ellátási és Üzemeltetési Igazgatósága ténylegesen az első fél évben eredeti béralap e lőirányzatának 52,9%-át, a módosított béralap elóirányzatának 50,7%-át fordította bér és jutalmazási kifizetésekre. A mó-

-12- dosított béralap a Gazdálkodó Szervezetnél3,6%-kal, az Ellátási és Üzemeltetési lgazgatóságát 6,2%-kal haladta meg az eredeti előirányzatot A fejezet a végrehajtott béralap előirányzat módosítást utólagosan kívánja a Kormány elé terjeszteni, tekintettel arra, hogy a szigorítottabb költségvetési gazdálkodás 1991. évben az igazgatási cím kiadási előirányzatainak változtatási jogát a Kormány hatáskörében fenntartotta. A Pénzügyminisztérium az Országos Tervhivatal megszüntetése után (Jóléti Intézmények és Felügyeletek nélkül) megállapított új számított létszám irányszáma 316 fővel volt kevesebb, mint a két hivataié korábban, együttesen. A csökkenés mértéke megközelíti a volt Országos Tervhivatal engedélyezett létszámát (343 fő). A társminisztériumokhoz való létszám- és béralap átadás nem volt zökkenőmentes. Ehhez a következetes, egyértelmű eligazítás is hiányzott. A kormányülésen ugyanis elhangzott, hogy a Tervhivatal létszámának és béralapjának a felét a Miniszterelnök.i Hivatalhoz kell átcsoportosítani. A döntés azonban határozat formájában nem jelent meg. Ennek megfelelöen a létszám- és a béralap sem került zárolásra. A határozat szövege szerint a feladatok és ezzel együtt a státusz- és bér átcsoportosításáról a tárcáknak kellett megegyezniük. A nem egyértelmű utasítás következtében az erősebb pozícióban lévő tárca - jelen esetben a Pénzügyminisztérium - a bér átcsoportosításánál a számára előnyösebb megoldást választotta. Az á tadott álláshelyekhez tartozhó béralap helyett (alapbér + pótlékok + jutalom + megbízási díj) az intézményi szintcn egy főre jutó alapbérkeretet zárolta. Annak ellenére, hogy fejezet szinten az 1992. évi béralapot 195 fővel kevesebb létszámra tervezték -a béralap alapelőirányzata 1,3 milliárd forinttal meghaladja az előző évben tervezett szintet, (ebből l milliárd Ft összeg az APEH- nél jelentkezik) -a béralap támogatásból származó összege 1,9 milliárd forinttal emelkedett, (ebből 1,8 rnilliárd Ft ugyancsak az APEH-t illető rész) -az 1991. I. félévi felhasználás közel félmilliárd Ft-tal (447 milli6 Ft) haladja meg az előző év időarányos részét. A fentiek mögött több irányú hatás, eltérő folyamatok húz6dnak, egzakt képet csak az intézményenkénti összehasonlítás ad: A Pénzügyminisztérium irányítása alá tartozó felügyeletek tervezett létszáma egy év alatt több mint kétszeresére nőtt (46 főről 110 főre) a béralap előirányzata

-13- közel tízszeresére változott. Ez utóbbi több tényező együttes hatására vezethető vissza: A felügyeletek 1990. évi létszám, ill. béralap terve irreális, rosszul tervezett volt: -a Bankfelügyelet béralapja mindössze 14.000 Ft/fő/hó összegű jövedelem kifizetését tette csak lehetövé; -a Biztosítási Felügyelet létszáma 6 főre, béralapja 4,7 millió Ft-ra volt tervezve, miközben éves szinten az átlagos létszám ennek közel kétszerese (ll fő ) volt; -az Értékpapír Felügyelet 1990. évi béralapja nem teljes évre, létszáma pedig mindössze l O főre volt tervezve. Az ellentmondásokat az 1991. évi költségvetés folyamán kellett elrendezni, annak realitása azonban csupán az időarányos teljesítést figyelembevéve megkérdőjelezhető. APEH béralapja - változatlan létszámra tervezve - a legnagyobb mértékben több mint l milliárd (l,02 milliárd Ft) forinttal emelkedett, ebből közel 400 millió Ft volt az, amit a bérautomatizmus, ill. az 1990. évben a dologi kiadások terhére történt ravatok közötti átcsoportosítás indokolt. A növekedés nagyobbik hányadát az érdekeltségi bér béralapba való beépülése okozta, ami a költségvetési intézmények szabályozásától eltérő egyedi, Pénzügyminisztérium által jóváhagyott a Hivatal anyagi érdekeltségét szabályozó elnöki utasítás alapján vált lehetövé: az anyagi érdekeltség pénzügyi fedezete az adóalanyok terhére megállapított adóhiány, valamint a felszámított késedelmi és különbözeti pótlékok pénzügyileg is realizált összegének 25%-a lehetett. A kifizethető összeg azonban nem lehetett több, mint az éves alapbér 100%-a. A Hivatal érdekeltsége tehát az alapbérkeret növeléséhez fűződött. A béralapon belüli tételek tervezési rendje, felhasználása nem kötött. Ezt a szabályozásból eredő lehetőséget felhasználva az intézmény az 1990. évi alapbérkeretet és pótlékokra előirányzott összeget összevonta, valamint e tételre csoportosította a dologi előirányzat terhére megvalósított el őző évi bérfejlesztés és az 1991. évi teljes bérautomatizmus összegét is. Ebből következően egy év alatt csupán az alapbér keret 470 millió Ft-tal nőtt meg. Az érvényben lévő érdekeltségi rend szerint az éves alapbérkeret l 00%-a volt tervezhető mozgóbét címén, amit csaknem teljes egészében (97%) meg is terveztek.

-14- Az eddig adóhiányból késedelmi és különbözeti pótlékokból realizált összeg ezt a mértéket lehetövé is teszi. Viszont a jövőben érdekeltség ezen összegek behajtásához kevésbé fűződik, Inivel az 1991. évi tervezésnél a mozg6bér eddigi forrását költségvetési támogatással ellentételezték. Mindezek következtében a béralap támogatással ellentételezett összege összességében 1,8 milliárd Ft-tal nőtt. A Hivatal érdekeltségi rendszerének korábbi szabályozása szerint az évi 6-800 millió Ft érdekeltségi bér évközben saját bevételi fedezettel képződött. 1991-től a bevételt támogatássá alakították és annak forrását a központi költségvetés egyéb bevételei közé beépítették, ezáltal az érdekeltség alapjául szolgáló adóhiányok feltárásában való közvetlen érdekeltség megkérdőjelezhető, a kifizetett összegek pedig költségvetési kötelezettséggé váltak. A Kincstári Vagyonkezelő Szervezet ez évi létszám- béralapjának kialakítása is magán viseli az előre nem tevezhető feladatokból származó bizonytalanságat A Kincstári Vagyonkezelő Szervezet eredeti feladataira tervezett létszámot teljes egészében nem az eredeti célkitűzéseknek megfelelő feladatra alkalmazza, helyette terven felül, a volt Magyar Honvédelmi Szövetség vagyon rendezésére foglalkoztat dolgozókat. (A tervezett létszám ll O fő, ténylegesen foglalkoztatottak száma 160 fő). Mindennek sem létszám, sem bérfedezete az intézmény költségvetésében nincs biztositva. A béralap időarányos teljesítése is azt mutatja, hogy a túllépés elkerülése érdekében a rovat előirányzatát módosítani kell. A kapott tájékoztatás szerint az ellenőrzést követő időszakban a kormány a Kincstári Vagyonkezelő Szervezet bérhiányát rendezte. A Belügyminisztérium fejezeten belül az igazgatási címre megállapított kiadásaiból a béralap előirányzata 1.389,7 millió Ft, a számított átlagos állományi létszám 3.290 fő, ebből teljes munkaidős létszám 3.218 fő. Az 1991. évi költségvetés tervezésénél a fejezet a költségvetés szerkezeti rendjében bekövetkezett változásokat, a tervezési irányelvekben előírtakat figyelembe vette, azonban a tárca sajátságos, korábbi tervezési rendje csak részben módosult; a korábbi évek központosított, túlzottan centralizált tervezési rendjét és gazdálkodását 1991-ben a címekre bontott tervezési és beszámolási rendszer váltotta fel, a 17/1991. IV.22.Z/BM sz. utasítás alapján a fejezethez tartozó költségvetési szervek költségvetési tervezési és gazdálkodási rendje az önálló intézményi gazdálkodás felé elmozdult. Az önálló intézmények feladat- és hatásköre

-15- nincs egyértelműen elhatárolva, számos gazdálkodási területen fennmaradt a korábbi központosított tervezési és gazdálkodási rendszer. Az 1991. évi költségvetési tervezési irányelvek az igazgatási cím fogalmát kellően nem definiálták, ebből adódóan a Belügyminisztérium igen eltérő intézményeket, tevékenységeket sorolt az igazgatási cím alá. A Belügyminisztérium igazgatási cím költségvetési előirányzatai a winisztérium központi igazgatási kiadásainak előirányzatain túl jelentős részben országos hatáskörű tevékenységet végző, illetve a fővárosban más költségvetési címek részére ellátást végző háttérintézmények költségvetési előirányzatait is magukban foglalják; Pl. Gazdasági Igazgatóság gépjárműjaví tás, Hiradástechnikai Szaigálat országos hú-feladatai, Kormány Kiemeit Objektumok Igazgatósága körébe utalt nem igazgatási jellegű felada tok. A háttérintézmények a minisztériumi szervezet működéséhez szűkséges feltételek biztosításán túl összbelügyi feladatokat is ellátnak. Továbbra is központi feladat pl. a fegyverzcti, vegyvédelmi, müszaki és járműfejlesztési tevékenység, a számviteli pénzügyi információs rendszer működtetése. Megjegyzendő, hogy a tárca önálló költségvetési szerveinél 1991-től áll fenn a kett ős könyvvitel bevezetésének kötelezettsége. A költségvetési gazdálkodással kapcsolatos belügyi rendelkezések többsége 1990. év elötti. Az 1991. évi létszám- és béralap tervezésénél a feladatorientált tervezés nem juthatott érvényre. Ennek előfeltétele a központi és intézményi feladatok és hatáskörök, gazdálkodási jogosítványok egyértelműbb meghatározása és a végleges szervezeti és gazdálkodási rend kialakítása, ami még folyamatban van. Az 1990-1991-es években a tárca a párhuzamosan végzett feladatok feltárására és a központi gazdálkodás oldására törekedett. A Belügyminisztérium 1990. évi központi létszámában az előző évhez viszonyítva 6,6%-kal csökkent a szervezct rendszeresített létszáma. Az 1991. évi átszervezés november 30-án az ellenőrzés befejeződése után ért véget. A kapott tájékoztatás szerint az átszervezés során a minisztérium hivatali szervezeteinek létszáma 6.432-röl 5.851 főre (-581 fő) csökkent. A felszabaduló létszámot alapvctően vérehajtási (bűnügyi, közbiztonsági, közlekedési, igazgatásrendészeti) szakterületekre csoportosították. A Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozó új és lényeges változáson átment szervezetek béralapját, létszámát politikai döntések alapozták meg, annak megfelelően kerültek jóváhagyásra. A Miniszterelnök Hivatalnál a szerkezeti és szintrehozási változások hatása 1990-ben mipd a létszámot (+161 fő), mind a béralapot tekintve (+82 millió

-16- Ft) jelentősebb volt mind 1991-ben (-72 fő; + 8 millió Ft). A m6dosítás irányító szervi hatáskörben 1990-ben volt nagyobb mértékű: 22 fős létszámcsökkenés mellett a béralap 27 millió Ft-tal nőtt; 1991. I. félévben 22 fős növekedéssel együtt a béralap 9,3 millió Ft-tal emelkedett. A bérszínvonal növekedése ezekre a változásokra vezethető vissza. Az 1991. I. félévi időarányos teljesítés az éves előirányzathoz képest az alábbiak szerint alakult: a Miniszterelnöki Hivatalnál a létszám az eredeti előirányzathoz képest 6 fővel, a m6dosított előirányzathoz viszonyítva 28 fővel volt kisebb, a béralap teljesítés 55,7%, ill. 53, l %-os volt. A túlteljesítést több tényező együttesen okozta. Az üres álláshelyek magas száma miatt a betöltött létszámok bére az éves előirányzatnak csak 44%-át tette ki; a megbízói díj előirányzat 57%-a került felhasználásra; a megtakarítások terhére 19.108 ezer Ft jutalom kifizetésére került sor. A Tárcanélküli minisztereknél a létszámfeltöltés teljes (33 fő), a béralapfelhasználás időarányosan 50,9%. A Nemzetiségi és Etnikai Kisebbségi Hivatalnál a létszámtervhez képest 70%-os a betöltés (26-ból 8 státusz üres), a bérfelhasználás 38,8%-os, éppen az üres álláshelyek. illetve a bérmegtakarítások miatt. Az előirányzat realitását már az 1990. évi teljesítés (l 05 fő) is megkérdőjelezte, bár a jel entős létszámcsökkenés az ez évi érlelődő változásokkal hozható összefüggésbe. Öszszességében az I. félévi teljcsátések a túltervezésre utalnak, jelent6s számú az üres állás. Az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőségnél az előirányzott 148 fős létszámoz képest az 1991. I. félévi teljesítés 118 fö volt, kevesebb mint az 1990. évi 127 fős teljesítés. A béralap az id őarányos teljesítési határon belül volt (21.641 ezer Ft, 47,7%). A Magyar Közvéleménykutató Intézetnél ugyancsak hasonló változások történtek: a létszámelőirányzathoz viszonyítva (118 fő) lényegesen lecsökkent (65 főre) a tényleges létszám. A Gazdasági Versenyhivatal számára az 1991. évre készített és elfogadott költségvetésben a vonatkozó kormányhatározat alapján 150 fős tervezett átlaglétszám és 72,2 millió Ft béralap került jóváhagyásra. Az egy főre eső tervezett 40.000 Ft/hó alapbér összegét az államigazgatási szervek bérszínvonaláról szerzett információk, valamint annak figyelembevételével állapították meg, hogy az itt dolgozóknak csak ez a jövedelemforrásuk lehet, más kereseti lehetőségre a törvényi szabályozás nem ad módot. A feladatok és a létszám összhangjának kialakítására, tervezésére teljesen megalapozott elképzelésekkel a Hivatal nem

-17- rendelkezhetett, hiszen teljesen új, eddig nem müködött szervként jött létre; jogelőd szervezete nem volt. Az átmeneti időszakban a feladatok változása nem kizárt, a módosulások iránya előre pontosan nem látható. Ebben a helyzetben az új feladatok várható létszámigényére és részben a nyugat-európai országokban müködö hasonló szervezetek létszámadataira alapoztak. Szervezeti egységekre jóváhagyott létszámot nem határoztak meg, a létszámfelvétel-, feltöltés a feladatok igényének megfelelöen történt. Az ellenőrzést követő idöszakban történt kedvező változás az. hogy 1992. évtól a Hivatal önálló központi fejezetként müködik tovább. Ma még nem lehet véglegesen megítélni a Hivatal reális létszám szükségletét; a feladatkör is változhat, a gazdasági környezet módosulásával. b.) Létszám és bérgazdálkodás A téma elemzése során a minisztériumok (+ felsőbb államigazgatási szervek: Köztársaság Elnökének Hivatala, Országgyű lés Hivatala és a Miniszterelnöki Hivatal) és az országos hatáskörű szervek (pl. Köztekedési Főfelügyelet, Postai- és Távközlési Főfelügyelet, Frekvenciagazdálkodási Intézet, Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, Művészeti Alap, Országos Testnevelési és Sporthivatal) létszám- és béradatait vizsgáltuk és összesítettük. Az államigazgatási létszám (minisztériumoktól és országos hatáskörű szervektől beérkezett adatok szerint) együttesen 1991. l. félévében 19.393 fős előirányzattal szemben 18.341 főre teljesült (94,6%) és ez az 1990. év végi állapotot 3.668 fővel, 25%-kal haladta meg. A létszámnövekedés szinte teljes egészében szervezeti változásból adódott, ugyanis 1990. évben az adatokban még nem szerepeitek a tárca nélküli miniszterek, a Belügyminisztérium és a Honvédelmi Minisztérium állománya, ill. a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, a Gazdasági Versenyhivatal, a Kárpótlási Hivatal és az Országos Vízügyi Főigazgatóság. Ezek 1991. év folyamán alakultak, ill. kerültek államigazgatási besorolás ba (Belügyminisztérium, Honvédelmi Minisztérium). az államigazgatási létszám növekedése mini A felsorolt szervek adatait kiszűrve, mális, 116 fő, 0,8%. A béralap változása 1991. évben a létszámváltozásnál jelentősebb volt (+52,5%), ill. a Honvédelmi Minisztérium, a Belügyminisztérium és az újonnak létesült

-18- szervezetek figyelmen kívül hagyásaval kissé meghaladta a 25%-ot. Az éves béralap felhasználás együttesen 94%-os volt 1990. évben (a minisztériumoknál kissé magasabb 94,9%) 1991. L félévében pedig 49,2%-os, időarányos. A minisztériumok létszámának 1990. VI -1991.VI. hó közötti változásai főbb munkaköri csoportok szerinti tagolásban a 3. és 4. sz. mellékletben tekinthetők át. A főfoglalkozású dolgozók Iétszámának és jövedelmi viszonyainak jellemzői a minisztériumokra (+felsőbb államigazgatási szervekre) az alábbiak: Ebben a körben 1991. L félévében a Belügyminisztérium és a Honvédelmi Minisztérium nélkül 8.982 főt foglalkoztattak, havi átlagjövedelmük 32.681 Ft volt. A vezetők száma 1.562 fő (17,4%) jövedelmi átlaguk 59.100 Ft; az ügyintézők létszáma 4.217 fő (46,9%) jövedelmük lényegében az átlagnak felel meg; az ügyviteliek száma 826 fő (9,2%) a fizikaiaké 2003 (22,3%) és 374 fő gépkocsivezetőt alkalmaznak. Egy év alatt (azonos tartalommal számítva) az összes létszám 52 fővel (0,9%) gyarapodott, az átlagos havi jövedelem 40,2%-os növekedése mellett. A létszámnövekedés a vezetői csoportra volt jellemző (+80 fő, 6,6%) a fizikaiak mellett (+28 fő, 2,8%). Mivel ugyanezen idő alatt az ügyintézők létszáma kissé (-0,3%) az ügyviteliek létszáma erőteljesebben (-9%) csökkent. A vezetöi-beosztatti arány tovább romlott és amíg 1990. VI. 30-án egy vezetőre 2,8 fő ügyintéző és ügyviteli dolgozó, 1991. VI.30-án már csak 2,6 fő jutott. A minisztériumokban 331 fő l főosztályvezetői besoro1ású, 419 fő osztályvezetői besorolású dolgozó tevékenykedett 1991. l. félévében. Miután az ügyintézők és ügyviteliek együttes létszáma 5.043 fő, következésképen az osztályok átlagos létszáma 12 fő, a föosztályok átlagos létszáma 15 fő, tehát egy főosztályvezetőnek általában 1,3 osztály irányítása képezte feladatát. Az átlagos 12 fős osztályoknak csak 60%-át (7-8 fó) kitevő létszámú osztályok fordultak elő. Miniszterelnöki Hivatalban, a Honvédelmi Minisztériumban, a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumában, az Igazságügyi, a Munkaügyi, a Pénzügy, az Ipari és Kereskedelmi, a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumokban és a Magyar Tudományos Akadémián. Az adatokból arra lehet következtetni, hogy egyes minisztériumokban a szervezetet túltagoltan alakították ki, ott is főosztályokat tagozódás is elegenelő lett volna. hoztak létre, ahol osztály

-19- Egyes minisztériumokban az átlagos 17,4%-os arányt meghaladómértékben foglalkoztattak vezetőállású dolgozókat. Ilyenek pl. : Munkaügyi Minisztérium, Pénzügyminisztérium, Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma, Miniszterelnöki Hivatal, Honvédelmi Minisztérium. Anúg a vezetői jövedelmek az átlagosnak 1,8 szarosa körül alakultak, addig pl. a Pénzügyminisztériumban a vezetők átlagos havi jövedelme az intézményi átlagnak több mint kétszeresét (208%-át) tette ki. Ha a felsorolt minisztériumokban a vezetői létszám az átlagosnak megfelelt volna, akkor 328 fővel (a vezetői állomány ötöde, 21 %-a!) kevesebbre lett volna szükség, ami havonta, összességében 19 millió Ft megtakarítással járhatna. Hasonló gondolatmenettel elemezve a többi állománycsoportot, az ügyintézőkné l 344 fő, az ügyvitelieknél 119 fő, a fizikaiaknál 514, a gépkocsivezetöknél 59 fő az átlagos arányt meghaladó foglalkoztatást tapasztal tunk, ami a minisztériumok szintjén + 1364 főt jelentett (az összes létszám 15%-át), akiknek az összes havi jövedelme 44 millió Ft-ot tett ki. Általános helyszíni ellenőrzési tapasztalatként az állapítható meg, hogy közgazdasági értelemben vett gazdálkodásról a költségvetési fejezeteknél és intézményeknél létszám tekintetében általában nem, bér vonatkozásban csak korlátozottan lehet beszélni. A bérgazdálkodás fő eleme a bérelőirányzat betartására való törekvés. Olyan értelmű költséggazdálkodás, amely az egyes költségtényezők közötti mérlegelés, optimalizálás útján törekedne a társadalmi költségek csökkentésére, sehol fel sem merült. Ösztönzőrendszerek csakelvétve fordulnak elő, főképpen a teljesítmény tekintetében, a munka minőségi szempontjait az államigazgatásban eddig nem sikerült érvényesíteni. Pozitív kivétel e tekintetben a Pénzügyminisztérium Számítástechnikai Intézete és az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzés i Hivatal, ahol a kidolgozott ösztönzörendszer mennyiségi mutatókon kívül minőség i követelményeket is meghatároz. Mind a két intézménynél a jövedelem számottevő része (20, illetve 35 %) mozgóbérböl származik. A gazdálkodás fogalomkörébe tartozóan az intézmények- ahol erre lehetőség volt - az 1991. évi tervezés során szerkezeti változás címén érvényesítették lehetőségeiket, ezáltal a bérrovat előirányzatát túltervezték. Más esetben pedig a feladat

-20- m6dosulásb61 felszabaduló üres álláshelyek bérét használták fel új feladatok bérének finanszírozására, vagy bérfejlesztésre. A Pénzügyminisztérium - Országos Tervhivatal összevonásával együttjáró létszámirányszám csökkenéssei nem volt szinkronban a béralap változása. Ugyanis 57 álláshelyet más minisztériumokhoz csoportosítottak át 21,3 millió Ft összegű béralappal, a volt Országos Tervhivatal és Tervgazdasági Intézet béralapjának ezen felüli része teljes egészében a Pénzügyminisztériumhoz került (119,1 millió Ft). Ebbó1 mindössze 5,1 millió Ft volt az az összeg, aminek nem volt meg a támogatás fedezete. Az összevonás eredményeként a Pénzügyminisztérium 1990. szcptember l-től 25 %-os bérfejlesztést tudott végrehajtani. Az 1991. évi bérfejlesztés szintén meghaladta az éves automatizmus mértékét, mivel a tárca tartaléka terhére és a más intézményeknél felmerült, de a Pénzügyminisztériumnál elszámolt feleslegessé váló béralapot (14,9 millió Ft) a bérfejlesztésnél felhasználta. Az 1991. I. l-ével különvált Jóléti Igazgatóság ez évre előirányzott béralapja további 34 %-kal nőtt, a támogatással ellensúlyozott fejezeti tartalék (7,9 millió Ft) terhére megvalósított bérfejlesztéssel A létszámgazdálkodás vonatkozásában helyszíni ellenörzés során az egyes vizsgált szerveknél a következöket állapítottuk meg: A Miniszterelnöki Hivatal szervezetében a legtöbb változás 1990. július 1-jéig történt: 14 új szervezeti egység jött létre 161 fővel, 5 milli6 Ft/h6 béralappal A régi megmaradt szervezeti egységek száma 12 volt, 278 fővel és 5,3 milli6 Ftlh6 béralap pal. Más jellegűek a változások az Országos Bányamüszaki Föfelügyelöségnél és a Magyar Közvéleménykutató IntézetnéL E két intézménynél a szakmai feladat csökkenése, a feladatok átcsoportosítása Iniatt következett be jelentős létszámcsökkenés az előirányzathoz képest. (Az OBF-nél 198 főről 122-re, az Mki -nál 118-ról 65 főre.) Ennek oka az Országos BányamOszakJ Főfelügyelőségnél a bányaüzemek, a termelés, a létszám csökkenése miatt a hatósági vizsgálatok visszaesése, a bánya hatósági szervezetek összevonása, feladatok átcsoportosítása; a Magyar Közvéleménykutató Intézetnél a közvéleménykutatási felmérések, vizsgálatok iránti mérsékeltebb a kormányzati érdeklődés, a megrendelések jelentős csökkenése volt. Az így felszabaduló béralap csak Játszólagos megtakarítás. Jelentős részét az intézmények bérfejlesztésre, jutalmazásra használták fel.

-21- A fejezet szintjén 1990-1991. I. félévében az eredeti előirányzatok és tényadatok jelentősen változtak: a tényleges létszám 1990. I. félévében és éves szinten magasabb volt az eredeti előirányzatnál (189, ill. 127 fővel), 1991. I. félévében viszont 431 fővel kevesebb. A tervezett létszámnál módosítás nem történt. A Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára a Hivatalnállétszámés béralap zárlatot rendelt el. A jelentkező többletfeladatokat úgy igyekszik a Miniszterelnöki Hivatal befogadni, hogy azok a létszámkeretbe belefér jenek. Így a Miniszterelnöki Hivatal ellátja a Tárcanélküli winiszterek operatív pénzügyi feladatait, a Dunai Vízlépcső Kormánybiztosí Titkárság és az Ifjúságpolitikai Titkárság gazdasági feladatait, a volt MSZMP vagyon hasznosításával kapcsolatos adózási teendó'ket. A fejezeten belül vizsgált további öt szervnél a számított és a tényleges létszám a fejezeti trendtől eltérőerr 1990-ben is csökkent. Összességében a vizsgált öt szervnél a tényleges létszám 1990-ben 68 fővel, 1991. l. félévében 115 fővel volt kevesebb a számított létszámnál, ennek mintcgy 70%-a az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőségre és az Magyar Közvéleménykutató lntézetre esik. Az intézmények az évközi - a tartósan be nem töltött álláshelyekre fenntartott béralapból származó- bérmegtakarítást döntően a tárgyévi bérfejlesztés fedezetére és részben jutalmazásra használták fel. A vizsgált szervek általában tartózkodtak a létszám feltöltéstől, bérmegtakarítást felhasználták béremelésre. az így elért A Belügyminisztérium 1991. I. l-től szigorúbb létszám- és bérgazdálkodást vezetett be. A miniszter részleges létszámzárlatot rendelt el az üres, illetve megüresedő álláshelyek bérfedeztének 50 %-os zárolásával és központosításával. Az álláshelyek miniszteri engedéllyel tölthetők be. Külső felvételre csak kivételesen, magasan kvalifikált munkatárs esetén van lehetőség. A szigorúbb intézkedések hatására az igazgatási cúnbe tartozó szervezetek tényleges átlagos állományi létszáma az év első félévében 7,1 %-kal (232 fő) volt alacsonyabb, mint az eredetileg tervezett létszám, a főfoglalkozású dolgozók létszáma l 0,2 %-kal volt alacsonyabb a tervezetnél

-22- A létszám- és bérgazdálkodás szigorúbbá tételét a központi elvárásokon túl a Belügyminisztérium szervezeti rendjének és intézményeinek folyamatban lévő átalakulása indokolta. A létszám összetételét vizsgálva jelentősebb változás a Minisztérium szervezeténél tapasztalható, a betöltött főfoglalkozású létszámot figyelembevéve az 1990. évi első félévi 415 fös összlétszámból 72 fő volt vezetöi állománycsoportban, 1991. VI.30-án 396 összlétszámból 64 fő tartozott vezetöi kategóriába. Az adatok nem véglegesek, a minisztériumi szervezet teljes struktúrájának végleges kialakítása nem fejeződött be, az ügyintézői-vezetöi arány javítása a továbbiakban is kitüzött cél. A Kárpótlási Hivatal működéséhez szükséges személyi állományt a BM biztosította vezénylés útján. Az engedélyezett létszám 60 fő főfoglalkozású és 15 fő részfoglalkozású dolgozó, a tényleges állományi létszám 61 fő volt. Időközben a Hivatal feladatait kibővítették és 1991. IX. 1-i hatállyal a Miniszterelnöki Hivatalhoz helyezték és elnevezését Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatalra változtatták. Az országos hivatallétszámát 20 fővel emelték és a megyei (fővárosi) létszámát a vezetökön kívül átlagosan 12 főben feladatoktól függően a 40 főt is. hivatal határozták meg, de elérheti a A Művelödési és Közoktatási Minisztérium törekedve az államigazgatás szervezeti, korszerűsítési elvárásaira 1989. év júniusában bevezetett intézkedéssei a Minisztériumra és az Ellátási és Üzemeltetési Igazgatóság szcrvezetére létszámfelvételi zárlatot vezetett be, megszüntctte a szervezcti egységek korábbi, önálló létszám- és bérgazdálkodási jogát és központi - előzetes miniszteri engedélyhez kötött - létszám- és bérgazdálkodást léptetett életbe... A szigorítások és korlátozó intézkedések hatására a fejezet tervezett igazgatási létszáma az átvett többletfeladatok mellett az 1990-1991-es években jelentősen nem változott, a létszámtöbbleteket tartósan üres álláshelyek felszámolása ellensúlyozta. A Minisztérium szcrvczeténél 1990-1991-es években 26, illetve 16 álláshely megszüntetésével az 1991. évi számított átlaglétszám 493 fő, az 1989. évi 95,9%-a. A tényleges átlaglétszám 1990. évben 500 fő, 1991. I. fél évében 480 fő volt.