9923 Jelentés a Munkaerőpiaci Alap működésének pénzügyigazdasági ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A Munkaerőpiaci Alap működési és döntési mechanizmusának szabályozottsága 2. A Munkaerőpiaci Alap forrásai, kiadásai és számviteli rendje 3. A Munkaerőpiaci Alap forrásainak felhasználása 4. A Munkaerőpiaci szervezetek működése, számvitele és ellenőrzési rendszere 5. Az Alap kezelését segítő informatikai rendszer működése 6. Az Alapnál korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések utóvizsgálatának tapasztalatai Melléklet Az Alkotmány szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához az állampolgároknak joguk van... a bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetéshez szükséges ellátásra. Az Alkotmányban rögzített jogok érvényesülésének elősegítésére, a foglalkoztatási feszültségek kezelésének korszerűsítésére az Országgyűlés az 1995. évi CXXIV. törvénnyel megalkotta a Munkaerőpiaci Alapot (MPA), amellyel a korábbi Foglalkoztatási, Rehabilitációs, Szolidaritási, Szakképzési és Bérgarancia Alapokat összevonta. Az alap létrehozásával azt kívánták elérni, hogy a foglalkoztatáspolitikát és a munkanélküliek ellátását szolgáló, illetve e célokhoz kapcsolódó - döntően a munkaadók és a munkavállalók befizetéseiből létrejött - források, eszközök a korábbiaknál összehangoltabban, rugalmasabban segítsék a munkaerőpiaci, szakképzési törekvések megvalósítását. Az MPA-t a Munkaügyi Minisztérium - 1998. októberétől a Szociális és Családügyi Minisztérium - kezeli, a
rendelkezési jogot a tárca minisztere gyakorolja az MPA Irányító Testületével (MAT) megosztva. A miniszter meghatározta az alap kezelésének, felhasználásának részletes szabályait, irányította a munkaerőpiaci szervezeteket. Az alap működését 19 megyei, 1 fővárosi munkaügyi központ - 175 kirendeltséggel - és az Országos Munkaügyi Módszertani Központ (OMMK) biztosította (1996. decemberéig az Országos Munkaügyi Központ (OMK)). A költségvetési szervek engedélyezett létszáma 1998. végén 4326 fő volt. A munkaerőpiaci feladatok ellátásához az alapból 1998-ban 142,8 Mrd Ft-ot használtak fel. Az MPA működését létrehozása óta az éves költségvetési törvényjavaslatok véleményezése keretében ellenőriztük. Megállapításaink alapján a szükséges intézkedéseket megtették. Ezt megelőzően 1990-ben a Szakképzési Alapot ellenőriztük. Kifogásoltuk, hogy az alap nyilvántartási és adatszolgáltatási rendszere nem tesz eleget a teljesség és összehangoltság követelményének; a hozzájárulási kötelezettségeket analitikusan nem tarják nyilván; elmaradt az alap felhasználásának szabályszerűségi és hatékonysági ellenőrzése, valamint a szakképzési hozzájárulási kötelezettség megállapítására, a teljesítés elszámolására rendszeresített bevallások ellenőrzése. Az alapot kezelő minisztérium 1998. áprilisában elkészült ellenőrzési jelentése szerint a hiányosságok döntő részben változatlanul fennálltak, de a szakmai munka javítása a jogszabályok módosításával megvalósult. A gazdálkodással kapcsolatos feladatok az MPA beszámolójának és mérlegének könyvvizsgálói hitelesítésével teljesültek. A Foglalkoztatási Alapot 1992-ben ellenőriztük, megállapításaink alapján intézkedési tervet készítettek, amit - 1994. évi utóvizsgálatunk szerint - végrehajtottak (5. sz. melléklet). Az alap ellenőrzési jogköre a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalra is kiterjed, ezért programunk kialakításánál figyelembe vettük megállapításaikat. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. (3) bekezdése alapján végzett jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy:
ˇ az alapból felhasznált pénzeszközök hatékonyan segítették-e a munkanélküliek ellátását, munkához jutását, a foglalkoztatást és a szakképzés fejlesztését; ˇ az alap törvényes és célszerű felhasználását a kezelést végző és az abban résztvevő munkaerőpiaci szervezetek irányítása, működése, az ellenőrzési tevékenység szabályozottsága megfelelően biztosította-e; ˇ az alapot kezelő szervezet hogyan hasznosította a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, ajánlásait. Ellenőrzésünk az 1996-98-as évekre irányult (az ettől eltérő időszakot, időpontot jelentésünkben rögzítettük). Megállapításainkat dokumentumokra, véletlenszerű ellenőrzésekre, beszámolókra, tanúsítványok adatainak értékelésére alapoztuk. Adatkéréssel, illetve kérdőív kiküldéssel 20 munkaerőpiaci költségvetési intézményt kerestünk meg, helyszíni ellenőrzést a Fővárosi Munkaügyi Központnál, 10 megyei munkaügyi központnál, 4 kirendeltségnél és 2 önkormányzatnál végeztünk. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés a munkaerőpiaci feladatok ellátását szolgáló ún. aktív és passzív eszközökre, a szakképzési alaprészre (amely az iskolarendszerű oktatást támogatja), a felszámolás alatt álló vállalkozások bértartozásainak finanszírozására, valamint a munkaerőpiaci szervezetek működésére, irányítására, szabályozottságára terjedt ki. (Aktív eszközök: a munkanélküliek elhelyezkedését, a munkahelyek megtartását segítő támogatási formák; passzív eszközök: a munkájukat elvesztők jövedelmének pótlására szolgáló munkanélküli járadék, előnyugdíj, jövedelempótló támogatás). Az aktív eszközök kétharmadát (pénzügyi kihatásuk 29 Mrd Ft volt) a teljesítményellenőrzés módszerével értékeltük. A teljesítményellenőrzés módszerének alkalmazását segítette az Egyesült Királyság Számvevőszékének munkatársai által tartott - az angol teljesítményellenőrzés gyakorlatát bemutató - előadássorozat, valamint a rendelkezésünkre álló szakirodalom. A teljesítménymutatók meghatározásához két eszközre - az önfoglalkoztatóvá válás és a munkatapasztalat szerzés támogatására - kérdőívet állítottunk össze, a többi eszköz
minősítésére pedig a minisztériumtól, a megyei központoktól kért adatokat és a monitoring vizsgálatok eredményeit használtuk fel. A teljesítmény három elemét - a gazdaságosságot, a hatékonyságot, az eredményességet - a rendelkezésünkre álló adatoktól, információktól függően minősítettük. A foglalkoztatási alaprészből 1996-98. között finanszírozott aktív eszközök egy részének felhasználását fajlagos mutatók egybevetésével, összehasonlító módszerrel értékeltük. A támogatások gazdaságosságának megítéléséhez a ráfordításokat - az infláció változás hatásával összevetve - elemeztük. A hatékonyság ellenőrzésénél az érintett munkanélküliek körét, a támogatás nagyságát vizsgáltuk. A fajlagos költségek alakulását csak akkor értékeltük, ha rendelkeztünk a szükséges adatokkal. A hatékonyság számbavételénél a foglalkoztatottak alkalmazását, számát, időbeni változását, területi, szakmai megoszlását minősítettük. A hatékonyság megítélését, illetve mértékének minősítését segítette volna, ha valamennyi támogatási formánál a jogszabályban meghatározott feladatokhoz részletes, számszerűsített szakmai célokat jelölnek ki és intézkednek azok betartásáról. Az eredményesség megítéléséhez értékeltük a támogatások lejárta után tovább alkalmazottak, illetőleg vállalkozók számát, a munkavállalás idejét, illetve ezzel együtt a munkanélküliek számának csökkenését. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A Munkaerőpiaci Alap működésének jogszabályi háttere - néhány pontatlan, hiányos megfogalmazás, késedelmes rendeletalkotás kivételével - rendezett. A gazdaságban, a munkaerőpiacon bekövetkezett változásokra történő reagálást a vonatkozó törvények, kormányrendeletek biztosították. Jelentős késéssel készültek el azonban a megyei munkaügyi központok SzMSz-ei, az alap központi gazdálkodásában még 1997. évben sem tisztázták teljes körűen az alapkezelésre vonatkozó feladat-, hatás- és jogköröket. A Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete (MAT) 1997. január 1-jétől működik, feladata, döntési és ellenőrzési joga széles körű. Az ellenőrzött időszakban 12 esetben fordult elő, hogy a
MAT testülete az alap pénzeszközeinek felhasználása során nem jutott egyezségre, ezért - törvényi felhatalmazással - a miniszter rendelkezett. A megyei (decentralizált) pénzeszközök felosztásáról a megyei munkaügyi tanácsok (MMT) döntöttek. A MAT és a tanácsok között a szükségszerűnek mutatkozó együttműködés nem alakult ki, ennek alapját törvényben nem rögzítették, hiányát a MAT ügyrendje sem pótolta. Az alap gazdálkodása az ellenőrzött időszakban kiegyensúlyozott volt. Az eredeti bevételi előirányzata 336 Mrd Ft, a kiadási előirányzata 354 Mrd Ft, a GFS egyenleg - minden évben - negatív volt. A felhasználható maradvány összegét minden évben a költségvetési törvény határozta meg. Az alap teljesített bevételei az eredeti előirányzathoz képest 10%-kal nőttek, elsősorban a bevételt jelentő járulékok nagyságát meghatározó bértömegnövekedés miatt. Összetételét tekintve döntően adójellegű bevételekből áll, munkaadói-, munkavállalói járulékból, illetve rehabilitációs és szakképzési hozzájárulásból. A bevételi források mintegy 98%-át - az Art. szerint - az APEH szedi be, a bevallások és befizetések jogszerűségét az adóellenőrzések keretében ellenőrzik. Az alap működését rendező jogszabályban szabályozatlan maradt az APEH adatszolgáltatási kötelezettsége, nem jött létre megállapodás az alapkezelő és az APEH között. Az alap teljesített kiadásai 1996-hoz viszonyítva 56,5%-kal (91,3 Mrd Ft-ról 142,9 Mrd Ft-ra) nőttek. Kedvező, hogy a munkanélküliek munkaerőpiaci pozícióját, elhelyezkedését segítő aktív eszközökre kifizetett összegek részaránya emelkedett, csökkent a munkanélküli ellátásokra és a jövedelempótló támogatásra, azaz a passzív támogatásra kifizetett összegek részaránya. A kiadások 8%-át a munkaerőpiaci szervezetek működésére, fejlesztésére fordították, feladatbővülésre, fejlesztési program fedezetére. Az MPA gazdálkodásáról szóló beszámolót és a mérleget független könyvvizsgálóval hitelesíttették, aki az alap 1996. évi beszámolóját korlátozott záradékkal, az 1997-1998. évi beszámoló jelentéseket hitelesítő záradékkal látta el.
Hazánkban az 1990-es évek elején a gazdasági helyzet változása felszínre hozta az addig mesterségesen eltakart - és az átalakulással együtt járó - foglalkoztatási gondokat. A regisztrált munkanélküliek száma 1992. decemberében érte el a csúcspontot (663 ezer fő), ezt követően csökkent, 1998. végén 404 ezer fő volt. A kormányprogramok aktív foglalkoztatást, új munkahelyek teremtését tűzték ki célul annak érdekében, hogy a munkanélkülieknek esélyt adjanak - segély helyett - az elhelyezkedéshez. Az aktív munkaerőpiaci eszközöket, programokat a foglalkoztatási és rehabilitációs alaprészek finanszírozták. A kijelölt célokra az ellenőrzött időszakban 73 Mrd Ft-ot fordítottak. Az OMMK becslése szerint enélkül a munkanélküliségi ráta - ami 1998. végén 9,1% volt - kb. 3% ponttal magasabb lett volna. Két eszköznél teljesítményellenőrzést végeztünk. A hatékonyság ellenőrzését segítette volna, ha a minisztérium az egyes támogatási formákhoz - a jogszabályban rögzített feladatok ismeretében - részletes, számszerűsített szakmai célokat határoz meg, illetve gondoskodik azok betartásáról. A foglalkoztatást elősegítő támogatások közül a munkaerőpiaci képzésre 19,4 Mrd Ft-ot használtak fel. Évente átlag 77 ezer fő oktattak. Eredményességét jelzi, hogy a képzés befejezését követően a végzettek felének volt munkahelye. Ez azonban arra is utal, hogy a képzési költségek csak részben hasznosultak. Jellemző, hogy az alacsony munkanélküliségi rátájú régiókban a képzésben résztvevő munkanélküliek aránya közel kétszerese volt a kedvezőtlenebb helyzetű régiókénak. A képzési támogatás teljesítményét 1996-97. I. félévében befejezett tanfolyamok adatai alapján értékeltük, mivel a végzettek létszáma 13%-kal nőtt, a támogatás hatékony volt. A munkanélküliség csökkentésében jelentős szerepe van a bértámogatás típusú eszközöknek - foglalkoztatásbővítő bértámogatás, illetve a pályakezdők munkatapasztalat-szerzési és foglalkoztatási támogatása - amelyekre 10,9 Mrd Ft-ot fordítottak, ezzel a munkanélküliek munkaerőpiaci pozícióját, a pályakezdők elhelyezkedését segítették. A felsorolt eszközök eredményességét jelzi, hogy a támogatás lejárta után jelentős arányban véglegesítették a foglalkoztatottakat. Ez a pályakezdőknél a munkájuk
elismeréseként - munkatapasztalat-szerzési és foglalkoztatási támogatás felhasználásával - a fiatalok kétharmadát érintette, ami az első munkahely megszerzéséhez, a továbbfoglalkoztatáshoz nyújtott segítséget. Hasonló a foglalkoztatásbővítő bértámogatás eredményessége is, mivel a munkáltatók az alkalmazottak több mint kétharmadát a támogatási idő lejártával véglegesítették. Az eszközök hatékonyságában ellentmondást tapasztaltunk. A foglalkoztatásbővítő bértámogatás felhasználását hatékonynak ítéltük, mivel az ellenőrzött időszakban kétszeresére (50 ezer főre) nőtt a munkanélküliek alkalmazása, a munkáltatók kétharmada pedig úgy nyilatkozott, hogy a támogatás hozzájárult a munkavállalók felvételéhez. Igen hatékony volt a munkatapasztalat-szerzés támogatása is, mivel a támogatott körben résztvevő pályakezdők létszáma 1998-ban több mint hétszerese (20.000 fő) volt az 1996. évinek. Ehhez hozzájárult az is, hogy a munkáltatóknak fizetett gyakorlati oktatás támogatásának nagyságát a lehetséges felső határ körül (80-100%) határozták meg. Csökkent a foglalkoztatási támogatás hatékonysága - a pályakezdők létszáma egyharmaddal kevesebb volt (3300 fő) -, amit a munkáltatók alacsonyabb mértékű (50-60%) támogatása, illetve a továbbfoglalkoztatási kötelezettség (maximum 1 év) negatívan befolyásolt. A munkahelyteremtő eszközrendszerrel - munkahelyteremtés támogatása, vállalkozóvá - önfoglalkoztatóvá válás, rehabilitációs alaprész - ösztönözték az új munkahelyek kialakítását, a beruházást, a foglalkoztatottak bértámogatását, illetve a munkaerőpiacról tartósan kiszoruló munkanélküliek alkalmazását, amire három év alatt 8,5 Mrd Ft-ot fordítottak. A hagyományos munkahelyteremtés támogatásának fontos célja: a különösen nehéz helyzetben lévő térségekben új munkahelyek kialakítása, új munkalehetőségek megteremtése. Ennek érdekében a munkaügyi központok a munkahelyek létrehozását növekvő összeggel támogatták. Jellemző azonban, hogy - a munkáltatóknál a szerződésekben vállaltnál - kevesebb munkahely valósult meg, alacsonyabb volt a betöltött új munkahelyek száma, gyakori a szerződésszegés, nagy arányú volt - a szerződések be nem tartása miatt - a visszafizetési kötelezettség. Mindez a támogatási eszköz gazdaságosságát, hatékonyságát rontja.
A munkanélküliek vállalkozóvá válásánál csak a munkanélküli járadék összegének megfelelő - maximum félévig történő további - támogatás vált gyakorivá. A további három lehetőség azért nem, mert a megyei központok által finanszírozott - hitelfedezeti biztosítás, képzési, szaktanácsadási - költség felét a támogatottaknak kell megfizetni, amire nem volt fedezetük. A támogatottak több mint harmada kereskedelemben, egynegyede a szolgáltatásban vállalkozott, vagyis a kisebb tőkeigényű szakágazatokban. Így a vállalkozások beindításához szükséges tőke hiánya, a kereskedelem, a szolgáltatás telítettsége hozzájárult ahhoz, hogy csökkent az igénylők száma, ami a támogatás hatékonyságára kedvezőtlenül hatott. Jelentősebb igénybevétel az alacsony regisztrált munkanélküli mutatóval rendelkező megyékben tapasztalható, mivel a gazdaságilag fejlettebb területeken kedvezőbbek a vállalkozási lehetőségek. Az eszköz alkalmazása viszont eredményes volt, mert a támogatás befejezése után a vállalkozások többsége működött. Azokat a munkanélkülieket, akik munkaviszonyon kívüli tevékenységgel önmaguk foglalkoztatásáról akartak gondoskodni, támogatásban részesítették, ennek eszköze az önfoglalkoztatóvá válás finanszírozása volt. Ez a támogatás segítséget nyújtott ahhoz, hogy két év alatt 3000 fő kikerüljön a regisztrációból. Az eszköz kamatmentes hitelkonstrukcióként működött, a támogatás összege nem nőtt, mindkét évben azonos volt, így az eszköz gazdaságos volt. Hatékonyságát jelzi, hogy az igénylők száma kétharmaddal emelkedett a támogatás bevezetése óta, teljesült az a célkitűzés, hogy az érintettek vállalkozók legyenek. Az eszköz eredményességét igazolja, hogy - felmérésünk szerint - kb. egy évvel a támogatás befejezése után az érintett vállalkozások csaknem teljes körűen működtek. A gazdasági rendszerváltást követően a munkanélküliség legnagyobb mértékben a munkaerőpiacon hátrányos helyzetű megváltozott munkaképességűeket érintette, akik tartósan kiszorultak a munkaerőpiacról. A rehabilitációs alaprész felhasználása lehetővé tette, hogy a munkaerőpiacon új munkahelyeket teremtsenek, vagy a meglévő munkahelyek megőrizhetők legyenek. Az elmúlt három évben 4538 új munkahely teremtéséhez és 6305 munkahely megőrzéséhez nyújtottak támogatást. Jellemző, hogy azokban a régiókban,
ahol csökkent a munkanélküliségi ráta, javult a megváltozott munkaképességű munkanélküliek elhelyezkedési lehetősége. Közhasznú foglalkoztatásra 24,2 Mrd Ft-ot fordítottak azzal a céllal, hogy átmeneti jelleggel foglalkoztassák a legrosszabb pozícióban lévő munkanélkülieket. Éves szinten a munkanélküliek kb. 6%-a jutott közhasznú munkához. Jellemzően az önkormányzati feladatok ellátásának eszköze is volt - kiadásukat csökkentette - döntően kommunális tevékenységhez vették igénybe, de előfordult, hogy alapfeladatokra használták, gyakran ugyanazon személyek visszatérő alkalmazására. Indokolatlan önkormányzati támogatást jelentett a közhasznú foglalkoztatáson lévő jövedelempótló támogatottak után a jövedelempótló alaprészből fizetett térítés. Közmunkavégzésre 8,7 Mrd Ft-ot fordítottak, vissza nem térítendő támogatás juttatásával. A támogatás nyújtását kiemelt célokhoz nem kötötték, a visszatérítendő támogatások körét és a visszafizetési feltételeket nem határozták meg. Az éves támogatás 60%-át az északi országrész kapta, ahol a legmagasabb a munkanélküliségi ráta. Az ellenőrzött időszakban 40,4 ezer főt foglalkoztattak, programokat indítottak a közúthálózat karbantartására, árvíz-, belvíz- és környezetvédelemre. Az alkalmazott évi több ütemű elbírálási rendszer a pályázatok időben, állandó alapon történő korrekt összevetését nem biztosította. A kifogásolt bírálati és szempont rendszer - a helyszíni ellenőrzést követő módosítása - és az 1999-ben meghirdetett pályázati felhívás az egy ütemben történő korrekt elbírálás feltételét már biztosítja. Központi programokat szerveztek a foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére, amire 10 Mrd Ft-ot használtak fel. A borsodi térségben voltak a legjelentősebb programok, emellett oktatásra, termelési technológiák megismertetésére is hasznosították a forrásokat. A tömeges munkanélküliség megjelenésekor az Flt. rendelkezett a munkájukat elvesztők jövedelmének pótlásáról. A munkanélküliek passzív ellátását a szolidaritási és a jövedelempótló alaprészekből finanszírozták, azzal a céllal, hogy segítse a megélhetést, valamint a munkába való visszatérést. A támogatásra 222,5 Mrd Ft-ot fizettek ki, ennek 76%-át munkanélküli járadékra, pályakezdők munkanélküli segélyére, illetve előnyugdíjra fordították.
A munkanélküli járadékban részesülők száma az ellenőrzött időszakban alig változott, 1998. decemberében 142 ezer fő volt. A járadékfolyósítási idő maximum 1 év, amihez 4 év munkaviszonnyal kell rendelkezni (Egy évi munkaviszony után három hónapig folyósítható a járadék. 1997-ben a munkanélküliek több mint kétharmadának nem volt 4 éves munkaviszonya.) A járadékfolyósítás feltétele továbbá a munkavállalási hajlandóság, az együttműködési kötelezettség, a megfelelő munkahely elfogadása. Gondot okoz, hogy a megyék között nincs összehangolva az üres álláshelyek adatbázisa, így nem vált gyakorlattá az üres álláshelyek felajánlása, ami rontja a munkanélküliek elhelyezkedési lehetőségét. Az előnyugdíj (1998-tól nyugdíj előtti munkanélküli segély) célja az volt, hogy a nyugdíj korhatár közelében lévőknek biztonságos ellátást nyújtson, mivel az elhelyezkedésükre már kevés az esély. 1997. év végéig jelentősen nőtt az érintettek száma. (1998. I. félévben 64,6 ezer fő volt.). Mivel az öregségi nyugdíjrendszer átalakulásával szigorodott a munkaerőpiacról való végleges kivonulás feltétele, megszűnt az előnyugdíj, amit a nyugdíj előtti munkanélküli segély váltott fel (ami már nem nyugdíj jellegű) összege alacsonyabb, mint az előnyugdíjnak. Ezért viszonylag kevesen vették igénybe. A munkanélküli járadékukat kimerítők - s ezzel az ellátásból kikerülők - száma 1993-ra olyan mértékben megnövekedett, hogy újabb támogatási forma bevezetésére volt szükség, ezért alkalmazták a segélyezési típusú jövedelempótló támogatást. A támogatás összegének 75%-át az MPA, 25%-át az önkormányzatok finanszírozzák. A munkaerőpiaci szervezeteknek nincs lehetősége a kifizetések jogosságának megállapítására, az önkormányzati törvény előírásai ezt nem teszik lehetővé. Jövedelempótló támogatásra 49,2 Mrd Ft-ot fizettek ki, a támogatottak létszáma csökkent, 1998. decemberében 158 ezer fő volt. A munkahelyek számának csökkenése 1994-95-ben megállt, a munkaerőpiac stabilizálódott. A munkaerőpiaci igények szerkezete gyorsabban változott, mint a képzés struktúrája. Mindez nem hozott kedvező fordulatot a szakképzésből a munkaerőpiacra kerülők számára (1997-ben az összes munkanélkülinek 48%-át a szakmunkásképzőt és szakiskolát végzettek jelentették). A szakképzési hozzájárulási rendszer - s ezen belül a szakképzési alaprész - a humánerőforrásfejlesztés számára stratégiai fejlesztési forrás, mely a
központi és önkormányzati költségvetést kímélve a gazdaság részéről jelentős mértékű pénzeszköz bevonását teszi lehetővé. (1996-98-ban 74 Mrd Ft-ot jelentett a szakképzési hozzájárulás, ennek 27%-át a vállalati képzés, 47%-át a gazdálkodó szervek által az iskoláknak nyújtott közvetlen támogatás, illetve 26%-át a szakképzési alaprész biztosította.) Az alaprészből felhasznált források - 19,5 Mrd Ft - hozzájárultak a szakképzés szakmai és strukturális fejlesztéséhez, az ehhez szükséges beruházásokhoz, beszerzésekhez és az európai szakképzés-fejlesztési programok megvalósításához. A gazdasági átalakulás szükségessé tett egy olyan központi alap (1996-tól alaprész) létrehozását, amely a felszámolás alá került cégek dolgozóinak munkabér-kifizetését - legalább részben - fedezi. A bérgarancia alaprész elősegítette a munkavállalók szociális biztonságát. A pénzügyi támogatás garantálta a dolgozók bérének - korlátozott mértékben történő - kifizetését. Az MPA bevételei biztosították a bejelentett és elfogadott (1998-ban 4621 fő) bértámogatással összefüggő támogatási igények kielégítését. A támogatási rendszer attól függetlenül működött, hogy a felszámolás során megtérült támogatás 50%-a volt a tényleges támogatás összegének. Az ellenőrzött időszak első évében az alap felügyeleti és belső ellenőrzésének vizsgálata során hiányosságokat tapasztaltunk. A minisztérium az MPA létrehozását követően 1996. augusztusában kezdte meg az MK-k felügyeleti ellenőrzését, éves ellenőrzési kötelezettségének azonban eleget tett. Az ellenőrzések 1996. augusztusától váltak rendszeressé, a megállapítások alapján megtörténtek a realizálások. A minisztérium az alap belső ellenőrzésének biztosítása érdekében a kötelező auditáláson túlmenően folyamatosan könyvvizsgálókat foglalkoztatott. Az 1996. évet követően a belső ellenőrzés hatékonysága javult. Kedvező változás volt tapasztalható a megyei munkaügyi központok (MK) belső ellenőrzési munkájában is. Nem javult azonban a függetlenített belső ellenőrzés feltételrendszere, a megyei központok többségénél egy fő belső ellenőrt alkalmaztak. Hatékony volt a munkaerőpiaci ellenőrzés. Az ellenőrzött időszakban a támogatottakkal kötött szerződések, megállapodások nem megfelelő teljesítése miatt jelentős összegű támogatást - 1.011 M Ft-ot - követeltek
vissza, az előzetes ellenőrzések során 189 M Ft jogtalan kifizetést akadályoztak meg. A jelenleg működő, illetve fejlesztés alatt álló informatikai rendszerek - hiányosságaik ellenére - az MPSz munkájához, valamint a kormányzati szervek és a közvélemény tájékoztatásához szükséges informatikai hátteret alapvetően biztosították. A minisztérium informatikai stratégiával, valamint az informatikai fejlesztések és rendszerek dokumentált szabályzatával nem rendelkezett. Megfelelő stratégia kidolgozása után szükséges a törzsállományok kiépítése, az alapból kifizetett összegek nyomonkövethetőségét biztosító egységes személyi és cégtörzs, valamint a megfelelő alapadatokat tartalmazó adatbázisok - pl. EMA - létrehozása. A 2000. év problémájának kezelésére vonatkozó jóváhagyott feladatterv nem készült. Az ellenőrzés részletes megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a szociális és családügyi miniszternek 1. Kezdeményezze a Foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény módosítását és ennek keretében javasolja ˇ a hagyományos munkahelyteremtés jelenlegi támogatási feltételeinek a megváltoztatását; ˇ a közhasznú munka nem támogatható munka- és tevékenységi köreinek meghatározását, valamint a visszatérő alkalmazásokat korlátozó szabályok kiegészítését. 2. Gondoskodjon az új támogatási formák bevezetésével összefüggésben a függetlenített belső ellenőrzés személyi feltételeinek javításáról. 3. Kezdeményezze szerződés megkötését az APEH-hel a Munkaerőpiaci Alap bevételeit jelentő források adatszolgáltatási és átutalási feltételeiről, ütemezéséről. 4. Vizsgálja felül az informatikai, információs rendszer működését és a hatékonyabb feladatellátás érdekében
ˇ dolgoztassa ki a szervezet feladataihoz illeszkedő informatikai stratégiát, valamint az erre épülő részletes, ütemezett feladattervet; az informatikai rendszerek - nyilvántartási, fejlesztési és üzemeltetését dokumentáló - szabályzatát; az Egységes Munkaügyi Alapnyilvántartás kifejlesztésére vonatkozó szakmai munkaügyi követelményrendszert, továbbá ˇ intézkedjen az informatikai rendszerek 2000. évre vonatkozó feladatainak maradéktalan megvalósítása érdekében. a Közmunka Tanácsnak Határozza meg - a közmunka teljesítmény értékelésének elősegítése érdekében - a programok, ezen belül az egyes célcsoportok ágazati szakmai céljait. az oktatási miniszternek Kezdeményezze, hogy a gazdálkodó szervezetek nagyobb részt vállaljanak a szakképzés gyakorlati oktatásában. II. Részletes megállapítások 1. A Munkaerőpiaci Alap működési és döntési mechanizmusának szabályozottsága 2. A Munkaerőpiaci Alap forrásai, kiadásai és számviteli rendje 3. A Munkaerőpiaci Alap forrásainak felhasználása 4. A Munkaerőpiaci szervezetek működése, számvitele és ellenőrzési rendszere 5. Az Alap kezelését segítő informatikai rendszer működése 6. Az Alapnál korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések utóvizsgálatának tapasztalatai 1. A Munkaerőpiaci Alap működési és döntési mechanizmusának szabályozottsága 1.1. Az alap működésének jogi szabályozottsága Az alap működésének jogszabályi háttere - néhány pontatlan, hiányos megfogalmazás, késedelmes rendeletalkotás kivételével - rendezett. A gazdaságban, a munkaerőpiacon bekövetkezett változásokra történő reagálást - pl. az alapba
történő befizetéseket, új munkaerőpiaci eszközök bevezetését, a meglévők újraszabályozását, a kifizetések feltételeinek szigorítását - a vonatkozó törvények, kormányrendeletek biztosították. Előfordult azonban, hogy a törvények - sokszor szűkszavú - megfogalmazását nem pontosították a részletesebb szabályozást tartalmazó miniszteri rendeletek. Az Flt. nem rögzítette a közhasznú foglalkoztatással nem betölthető állások ill. ellátható állami feladatok körét. Ennek hiányát a vonatkozó MüM rendelet sem pótolta, amely az ellátható közfeladatok körét részletezte, azonban a támogatható munkakörökre, tevékenységekre nem adott útmutatást. A költségek vonatkozásában iránymutató normákat, illetve viszonyszámokat nem határozott meg, a megyei (fővárosi) munkaügyi központoknak (MK) egységes kezelésre vonatkozó ajánlásokat nem fogalmazott meg. A munkahelyteremtés támogatási feltételeit az Flt. 17. -a röviden, általánosan fogalmazza meg, azokat az érintett MüM rendeletek sem pontosították. Nem szabályozták a támogatás formáit, mértékét, feltételeit, ez is hozzájárult ahhoz, hogy az eszköz alkalmazása a gyakorlatban sok nehézséget okozott. Gondot jelentett és nehezítette az operatív végrehajtást a miniszteri rendeletek késedelmes megalkotása is. Az Flt. módosításáról szóló 1996. évi CVII. törvény 1997. január 1-jétől lehetővé tette az önfoglalkoztatóvá válás támogatásának bevezetését. A részletesebb szabályozást tartalmazó 8/1997. (IV. 28.) MüM rendelet késői kiadása miatt az MK-ok az érdemi lépéseket - pl. feltételek kidolgozása, pályázatok kiírása - csak késéssel tehették meg. A munkanélküliek ellátásában fontos szerepet játszó aktív és passzív eszközök alkalmazását - a törvények, rendeletek mellett - eljárási rendek segítik, amelyek részletesen szabályozzák a feladatokat. A minisztérium és az Országos Munkaügyi Módszertani Központ a támogatási formák
többségéhez központi eljárási rendet dolgozott ki, a megyei központok többsége módosította, kiegészítette a helyi sajátosságokkal. A megyei eljárási rendek azonban nem aktualizáltak, esetenként pontatlanok, előfordult, hogy nem is készültek el. A vállalkozóvá válási támogatást szabályozó eljárási rendek a Fővárosi és Pest megyei MK-nál nem határozták meg a támogatás kezdő napját, ezt a hiányosságot 1996. szeptembertől pótolták. Hibás volt a Fővárosi MK 1996. június 27-től - 1997. augusztus 12-ig érvényben lévő szabályzata is, mivel azt rögzítette, hogy nem adható támogatás a munkanélküli járadék folyósításának utolsó hónapjaiban, holott a jogszabályok nem tartalmazzák ezt a szigorítást. A munkahelyteremtési támogatásra vonatkozó előírások keret jellegűek, emiatt szükséges lenne a megyei eljárási rendekben részletesen szabályozni a feltételeket (pl. pályázatok kiírása, elbírálása, határozatok tartalma, vásárolható eszközök, ingatlanok, saját forrás). Ennek ellenére nem készült minden megyében eljárási rend (pl. Tolna, Somogy), vagy nem volt megfelelően aktualizált (Vas, Baranya). A közhasznú foglalkoztatás egységes kezelését a MüM által ajánlásként kiadott eljárási rend alapvetően biztosította, ami segítette a jogszabályban foglaltak értelmezését, azonban nem adott útmutatást a közhasznú foglalkoztatás fogalmának értelmezésére, valamint a támogatásra nem javasolt munkakörökre. A MüM 3928/1996. (VI. 13.) sz. irányelve alapján a megyei központok átdolgozták az SzMSz-üket, illetve módosították a munkaköri leírásokat. A munkaügyi miniszter azonban csak 1997. IV. 17-én hagyta jóvá a központok SzMSz-ét. Ugyancsak 1997-ben aktualizálták a központok alapító okiratait, holott 1993-ban készültek el, aktualizálásuk azonban 4 évig elmaradt. Az alap központi gazdálkodásában még 1997. évben sem tisztázták egyértelműen az alapkezelésre vonatkozó feladatokat, hatásköröket és felelősségi köröket. Emiatt az Alapkezelési
Főosztály - az 1998. december 31-ig hatályban lévő - 156/1995. (XII. 26.) sz. Korm. rendelet 10. (6) bek. szerinti ügyrenddel nem rendelkezett. 1.2. Az alap döntési mechanizmusának szabályozása Az MPA feletti rendelkezési jogot a kezelő tárca minisztere gyakorolja a MAT-tal megosztva. A MAT 1997. január 1-jétől működik (jogelődje az Országos Munkaerőpiaci Tanács volt). Feladatai, döntési és ellenőrzési jogai széles körűek, ami elsősorban az alap költségvetésére, az alaprészek közötti átcsoportosításokra, a keretek meghatározására, programok indítására terjed ki. (A MAT-ot az Érdekegyeztető Tanács jelölte ki, illetve számoltatta be tagjait a munkaadói, munkáltatói oldalról. A Testületnek tagjai a kormányzat képviselői is.) Az Flt. szerint, ha a MAT testülete az alap pénzeszközeinek felhasználására vonatkozóan nem jut megegyezésre, akkor a miniszter rendelkezik. Erre 1997-ben 7, 1998-ban 5 esetben fordult elő, a döntések miniszteri utasítás formájában jelentek meg. 1997-ben pl. a borsodi szerkezet-átalakítási program támogatásáról, a pályakezdők elhelyezkedési támogatásának központi programjáról; 1998-ban a fogyatékos fiatalok komplex szakképző-rehabilitáló-foglalkoztató központjai beruházásának befejezéséhez szükséges hozzájárulásról, stb. A miniszteri utasítások 1997. évben a foglalkoztatási alaprész 6,7%-áról, 1998. év I-IX. hónapban 3,6%-áról rendelkeztek. A MAT a kitűzött feladatok, határozatok végrehajtását folyamatosan nyomon követi és értékeli. A megyei (decentralizált) pénzeszközök felhasználásáról a megyei munkaügyi tanácsok döntenek, amelyekbe a helyi munkavállalói, munkaadói szervezetek és az önkormányzatok delegálnak képviselőket. A munkaerőpiac irányításának, az érdekegyeztetésnek Magyarországon alkalmazott módszerei az ellenőrzött időszakban a németországi és a svédországi modellhez állnak
legközelebb, hasonlóságot a foglalkoztatást támogató programok, a bérmeghatározás rendszere, a makrogazdasági célkitűzések mutatnak. Az Flt. rögzíti a MAT és a megyei munkaügyi tanácsok feladatait, jogkörét ugyanakkor nem rendelkezik a különböző döntéshozó szintek vélemény nyilvánítási és együttműködési lehetőségeiről. Ez utóbbira is visszavezethetően a MAT, mint legfelsőbb döntéshozó testület és a tanácsok között nem alakult ki együttműködés. A közvetítő szerepet a megyei munkaügyi központok töltötték be. Az érdekképviseletek országos és helyi szervezetei között jelenleg fennálló eseti kapcsolat a testületek együttműködését nem segítette. Helyszíni ellenőrzési tapasztalataink szerint - elsősorban az egyes megyéket, illetve régiókat érintő, vagy meghatározott célokhoz kapcsolódó kérdések eldöntésekor - indokolt lenne az érintett testületek rendszeres, illetve szükség szerinti együttműködése. Ennek igényét a munkaügyi tanácsokba delegált szövetségek tagjai is felvetették. Együttműködést igényelne pl.: a halmozottan hátrányos helyzetben levő magas cigány népességgel rendelkező megyék célzottabb támogatásának, vagy az árvíz károk - közhasznú munka segítségével történő - helyrehozatalát segítő támogatásának az egyeztetése. Indokolt lehet a konzultáció egyes céltámogatások megyék közötti elosztása esetén is (pl. a jövedelempótló támogatásban részesülők közhasznú foglalkoztatásának külön kerettel történő támogatása). Célszerű lenne a MAT jogkörébe tartozó jogszabályi tervezetek véleményezéséhez észrevételek bekérése is. Az együttműködés jogszabályi alapja az Flt. módosításával teremthető meg. A törvényben meghatározott keretek között a MAT ügyrendjében rögzíthetők az együttműködés formái. 2. A Munkaerőpiaci Alap forrásai, kiadásai és számviteli rendje 2.1. Az alap forrásainak tervezése A költségvetés tervezése 1996-1998-ban az alapkezelőnél és az MK-kban a jogszabályi előírások szerint történt. Az előkészítő munka során felülről irányított, de alulról építkező
tervezési modellt alakítottak ki, amely biztosította a munkaerőpiaci folyamatokat befolyásoló tényezők széles körű figyelembevételét, alaprészenként a célok forrásigényét. Az Országgyűlés az ellenőrzött időszakban az alap eredeti bevételi előirányzatát 99.400-109.073-127.624 M Ft-ban, eredeti kiadási előirányzatát 101.555-119.873-132.124 M Ft-ban állapította meg. Ennek megfelelően a GFS egyenleg minden évben - 2.155-10.800-4.500 M Ft nagyságrendben - negatív volt (1-4. sz. tanúsítványok). A felhasználható maradvány összegét minden évben a költségvetési törvény határozta meg. A pénzmaradvány engedélyezéséről a MAT döntött. Az alap 1996. évi maradvány felhasználását a MAT csak a működési alaprészre hagyta jóvá, így a 38.510 M Ft összegű maradvány költségvetési tartalék címén jelent meg. Az 1997. évi 48.738 M Ft előirányzat maradványt teljes összegében tartalékként kezelték. Az alap bevételi előirányzatainak jogcímenkénti tervezését megelőzte a várható gazdasági fejlődés elemzése, a jogszabályi változások hatásának figyelembevétele. Az alap bevételei döntően adó jellegű bevételek (1996-ban az összes bevétel 89%-a, 1997-ben 99%-a, 1998-ban 99,2%-a), összetételét tekintve munkaadói, munkavállalói járulék, rehabilitációs és szakképzési hozzájárulás. (1996-ban az alap bevételei között 7.000 M Ft privatizációs bevétel és 3.000 M Ft költségvetési támogatás is szerepelt.) A járulék fizetésének alapjául szolgáló bértömeg nagyságának meghatározásánál a makrogazdasági előrejelzéseken kívül figyelembe vették az érdekegyeztetéssel kialakított várható bértömeg növekedést (1997-re 20%, 1998- ra ezzel szemben 14,5%-os növekedést terveztek). A járulékbevételek 1998. évi tervezését befolyásolta, hogy azok mértékének jogszabályi változása csökkenő tényező volt. A munkaadói járulék az 1991. évi IL. törvény 3. (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott gazdálkodó szervezeteknél az 1996-97. évi 4,5 %- ról 1998. I. félévében 4,2%-ra módosult. 1998. július 1-jével a fizetési kötelezettség mértéke - valamennyi munkaadóra vonatkozóan egységesen - további 0,2 százalékponttal csökkent. A
munkavállalói járulék és a szakképzési hozzájárulás mértéke 1,5% volt. A járulékfizetési kötelezettség kiterjesztése 1998- ban hatással volt a rehabilitációs hozzájárulás mértékének tervezett növekedésére, az 1997. évi teljesített 495 M Ft-tal szemben 1998-ra 1.600 M Ft-ot terveztek. A rehabilitációs hozzájárulás mértéke az 1997. évi 8.000 Ft/főről 1998. évre 11.000 Ft/főre nőtt. Gondot okozott a szakképzési hozzájárulásból származó bevétel tervezése, mert csak becsülni lehetett, hogy a hozzájárulás fizetésére kötelezettek - a szakképzési törvény adta lehetőségeken belül - a szakképzés fejlesztésének hogyan kívánnak eleget tenni: a tanulók gyakorlati képzésének megszervezésével - ami kizárja a fizetési kötelezettséget - vagy anélkül. Az éves tervek alkalmasak voltak a kormányzat és az érdekegyeztető szervezet tájékoztatására, a döntések meghozatalára. Az alap költségvetésének tervezését az Országos Munkaerőpiaci Tanács (OMT), később a MAT minden évben megtárgyalta. 2.2. Az alap bevételeinek és kiadásainak alakulása Az alap eredeti bevételi előirányzata 1996-98. években 336.097 M Ft volt, amit 370.230 M Ft-ra teljesítettek (110,1%). Az alap bevétele 1996-ban 1,8%-kal alacsonyabb, míg 1997- ben 19%-kal, 1998-ban 11,4%-kal magasabb volt, mint az eredeti előirányzat. A bevételek túlteljesítése összefüggött azzal, hogy a gazdaságban mindkét évben a tervezettnél magasabb bérkiáramlás volt. Ezen kívül a járulék átutalás rendjének megváltoztatása miatt 1997. év utolsó napjaiban a járulékokból 10.000 M Ft folyt be, amelyet az eredeti ütemezés szerint az APEH-nak 1998. január elején kellett volna utalni. A források szerkezete 1996. évhez képest 1997-1998. évekre átrendeződött. Az alap tervezett és teljesített 1996. évi bevételeinek 84%-át a munkaadói és munkavállalói járulék jelentette, a költségvetési
támogatás és a privatizációs bevétel 10,3%, az egyéb bevételek aránya mindössze 1,9% volt. Ebbe a körbe tartoztak a határozattal történő visszakövetelések, a visszterhes támogatások, a kölcsönök visszafizetése, a kamatbevételek. A rehabilitációs, illetve a szakképzési hozzájárulások és törlesztések a bevétel 2,8%-át tették ki. Az 1997. évtől az alap költségvetési és privatizációs bevételei megszűntek. A munkaadói és munkavállalói járulék aránya 1997. és 1998. évben a bevételek 91-, illetve 92%-ára emelkedtek, a szakképzési hozzájárulás aránya 6,6%, illetve 5,6%-ra módosult, míg az egyéb bevételek - az 1996. évivel azonos jogcímen - aránya nem változott.
A bevételi források mintegy 98%-át - az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. (Art.) törvény szerint - az APEH szedi be, a bevallások és befizetések jogszerűségét az adóellenőrzések keretében végzi. Az APEH által kimutatott hátralék a munkaadói járuléknál 1996. évben 13.661 M Ft, 1997. évben 9.882 M Ft, a munkavállalói járuléknál 2.785 M Ft, illetve 1.524 M Ft volt. A szakképzési hozzájárulásnál az 1997. évi hátralék összege 413 M Ft. A hátralékok alakulása állandó mozgásban és változásban van, amely összefügg azzal, hogy - az Art eljárási rendje szerint - az adónemenkénti folyószámlák között az átvezetések lehetségesek. A munkaadói és munkavállalói járulékok hátralék összegéből 1996. évben 5.013 M, 1997. évben 4.765 M Ft - felszámolási eljárás alatt levő adózói, a többi működő és átalakult, illetve végelszámolás nélkül megszűnt - vállalkozók hátraléka. Végrehajtás alatt 0,799 illetve 1.101 M Ft állt. A teljesített kiadás 1996. évben 91.281 M Ft, az eredeti előirányzat 89,9%-a volt. Az eredeti, illetve módosított előirányzat és a teljesített kiadások szerkezeti megoszlásában nem volt lényeges eltérés. A teljesített kiadás 1997-ben 120.909 M Ft az eredeti előirányzat 100,8%-a, a módosított előirányzat 105,2%-a volt. Az 1998. évi kiadások összege 142.873 M Ft. Az előirányzatok módosításáról a MAT hatáskörében rendelkezett, a módosítások szabályszerűek voltak.
A módosított előirányzatok és a teljesítések eltérése 1996-98. években az egyes alaprészeknél jelentősebb teljesítési különbséget takar: az aktív eszközöknél 96-98%-os, a munkanélküliek ellátásánál 90-93%-os, a bérgarancia alaprésznél a módosított előirányzathoz viszonyítva a teljesítés 70-74-91%-os. Az alap gazdálkodása több szinten folyt. A központi keretekkel alapvetően a minisztérium, a decentralizált keretekkel - (1997-től), illetve a központi keretből lebontott forrásokkal - az MK-k gazdálkodtak. A munkaerő-piaci helyzet átalakulásával megváltozott a kiadási jogcímeken felhasznált támogatások alaprészenkénti aránya. Csökkentek
a munkanélküliek ellátására (passzív eszközök) fordított pénzeszközök. A kifizetések legnagyobb, bár csökkenő hányadát a munkanélküli ellátások tették ki, ezt követte az aktív foglalkoztatási eszközök aránya, mely a teljes felhasználáson belül növekedett. Ugyancsak növekedő a jövedelempótló támogatások aránya is. A támogatásoknál 1996-ról 1997-re arányeltolódás következett be a költségvetési szervek javára, mivel a működési alaprészből finanszírozott munkaerőpiaci szervezetek 1997-től a MüM (SzCsM) fejezethez kerültek át önálló címként. Az alapból nyújtott támogatások 68,6%-át (1997- ben 52%-át) az önkormányzatok, 21,6%-át (1997- ben 17,8%-át) a vállalkozási szféra, 7,3%-át (1997-ben 6,9%-át) a lakosság és a társadalmi szervezetek kapták. Beruházási célra 22.266 M Ft-ot fordítottak, ebből a vállalkozások részesedtek a legnagyobb arányban, 1996- ban 42%-ban, illetve 1998-ban 50%-ban. A költségvetési szervek részére beruházási célra átadott pénzeszközök aránya az 1996. évi 6%-ról 1997-re 30%-ra növekedett, mivel 1997- ben megkezdődött a munkaerő-piaci szervezetek 3 éves fejlesztési programja. A munkaerőpiac, a szakképzés, oktatás nem állami szervezésű programjait közalapítványokon keresztül támogatja - törvényi felhatalmazás alapján - a MAT. Az MPA-ból támogatást nyert a Nyitott Szakképzésért Közalapítvány 1997-ben (1000 M Ft), 1998-tól a Határon Túli Magyar Oktatásért Apáczai Közalapítvány (500 M Ft) és a megyei Közoktatás Fejlesztési Közalapítványok (499,9 M Ft). Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) 1996-ban 1050 M Ft-ot, 1997-ben és 1998-ban 1000-1000 M Ft-ot kapott. (Az OFA-t az ÁSZ még nem ellenőrizte.) 2.3. Az alap likviditása, követelésállománya Az alap az ellenőrzött időszakban folyamatosan likvid volt, amit az 1995-1998. évi költségvetési tartalékok - 32.307,9-39.206,6-38.510,2-47.895,4 M Ft - folyamatosan biztosítottak. Az alap likviditási tervvel nem rendelkezett, mivel a működését rendező jogszabályban szabályozatlan
maradt az APEH adatszolgáltatási kötelezettsége az alapkezelő felé. Az alapkezelő és az APEH között - a finanszírozás ütemezéséről, a források és a hátralékok alakulásáról való folyamatos adatszolgáltatásra - megállapodás nem jött létre. Ezt befolyásolta az is, hogy az APEH magas térítési díj (80 M Ft) ellenében vállalná az adatszolgáltatást. Az MPA 1996. év végi követelésállománya 4.028,4 M Ft, 1997-ben 4.280,2 M Ft, 1998-ban 5.784,8 M Ft volt. Az MPA 1996-ra jelentős nagyságú behajthatatlan követelésállományt halmozott fel annak ellenére, hogy az Áht. 108. -a és az éves költségvetési törvény alapján a munkaügyi központok a MüM engedélye alapján kivezették követelésállományukból azokat a kis összegű (5.000 Ft alatti) követeléseket, amelyeket behajthatatlannak minősítettek. Az MK-nál behajthatatlannak minősített állomány 1997. évben 400 M Ft, a MüM központi gazdálkodásában pedig 90 M Ft volt. A mérlegben kimutatott állomány 80%-a kétes követelés volt. A rehabilitációs alaprész központi keretéből finanszírozott 10 minősített szerződésből 6 db kétesnek minősült, ezeknél a behajthatatlanság valószínűsíthető. (A Rehabilitációs Alap átvételekor 1996-ban könyvvizsgáló minősített 171 db szerződésből eredő követelésállományt.) A visszafizetések teljesítésére vonatkozó jogi szabályozás (Fltben) garanciákat tartalmaz szerződésszegés, jogszerűtlenné váló támogatás visszakövetelések esetére. A szakképzési alaprész központi keretéből nyújtott támogatásokra vonatkozó kölcsönszerződések biztosítékaként alkalmazott jelzálogbejegyzés lehetősége nem jelent kellő biztosítékot a támogatás visszafizetésére. Az 1991. évtől 1998. december 31-ig benyújtott 62 db jelzálog bejegyzési kérelemre - az önkormányzatok által megkötött hiányos hitelszerződés miatt - 42 esetben nem született bejegyzési határozat. A szerződések szerint biztosíték a beszedési megbízás is, mellyel az MPA még nem élt, mivel a
kölcsönszerződésekben rögzített futamidő (10 év) nem járt le. A jövedelempótló támogatások esetében a megállapítás és a visszakövetelés önkormányzati hatáskör, a finanszírozás azonban az MPA-ból történik. 3. A Munkaerőpiaci Alap forrásainak felhasználása 3.1. Aktív munkaerőpiaci eszközök és programok A kormányprogramok 1994-től aktív foglalkoztatás-politikát, új munkahelyek teremtését, a munkaerő-kereslet élénkítését tűzték ki célul. Ennek elősegítésére - többek között - olyan szabályozórendszer kialakítását szorgalmazták, amely a munkanélkülieket is érdekeltté teszi az elhelyezkedési, munkábaállási lehetőségek kihasználásában. Ennek érdekében a Foglalkoztatási és Rehabilitációs Alapokat - 1996. január 1-jétől - összevonták, ezzel megteremtették az aktív támogatások - eszközök és programok - forrását. Az eszközök célja az, hogy támogatásukkal, szolgáltatásukkal, illetve ezek kombinációjával segítsék a munkanélküliek elhelyezkedését, illetve a munkahelyek megtartását. Az ellenőrzött időszakban a kijelölt célokra az MPA-ból 72.995 M Ft-ot használtak fel, amit a központi költségvetésből 3.070 M Ft-tal egészítettek ki. 3.1.1. A munkaerőpiaci képzés hatékonyságának, eredményességének, gazdaságosságának értékelése A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló Flt. nem határozza meg részletesen a munkaerőpiaci képzés működtetésének célját, de a jogosultság feltételeiből a célok egyértelműen adódnak. Támogatható a képzése - többek között - a munkanélkülinek, a közhasznú munkát végzőknek, vagy akiknek a munkaviszonya várhatóan 1 éven belül megszűnik. A képzés elősegítésére keresetkiegészítés, keresetpótló juttatás és költségtérítés fizethető, azzal a céllal, hogy elősegítse a foglalkoztatást. A képzés támogatására 1996-98. között összesen 19.370,6 M Ft-ot - 1996-ban 4.857,6 M Ft-ot, 1997-ben 7.145 M Ft-ot,
1998-ban 7.368 M Ft-ot - fordítottak, évente átlag 77 ezer fő vett részt a képzésben. Az oktatást az MK-k szervezik, irányítják a központi rendelkezések, irányelvek, a helyi munkaerőpiaci felmérések adatai, különböző, a témában érdekelt szervek (kamarák, önkormányzatok, munkaügyi tanácsok stb.) véleménye, illetve döntése alapján. A képzésre fordított kiadások az utóbbi 2 évben több mint 50%-os növekedést mutattak. Ez azonban annak a szervezeti változásnak a következménye, hogy a keresetpótló juttatásokat 1997-től nem a Szolidaritási alaprészből, hanem a Foglalkoztatási alaprészből finanszírozzák, a tényleges növekedés 16%. A képzés hatékonyságát és eredményességét a munkaügyi szervezet félévenként monitoring rendszerrel követi nyomon. A képzés (tanfolyam) befejezését követő három hónap elteltével a munkaügyi szervezetek adatlapot (kérdőívet) juttattak el a végzettekhez. Ellenőrzésünk során az 1997. I. félévében befejezett oktatási programok mutatóit elemeztük, amely a 3 képzési formára (ajánlott, elfogadott, munkaviszonyban levők) vonatkozik (a kérdőívekre 58,3%- ban válaszoltak). A képzés hatékonyságát jelzi, hogy 1997. I. félévben 23409 fő képzését kezdték meg, ebből 21843 fő fejezte be a tanulást, 12,7%-kal többen, mint az előző év hasonló időszakában. Az ún. lemorzsolódás viszonylag alacsony, átlagosan 6,7%-os volt. Az ajánlott (tanfolyami csoportos) képzésben résztvevők létszáma 37,4%-kal, a munkaviszonyban állók képzési létszáma 52,9%-kal nőtt, csökkent viszont - 18,8%-kal - az elfogadott (egyéni) képzésben résztvevők száma. A legnagyobb csökkenés a fővárosban volt, mivel ez utóbbi képzési forma iránt egy év alatt 64,8%-kal csökkent az érdeklődés. A munkanélküliség kezeléséhez, a jövőbeni feladatok helyes megválasztásához segítséget adhat, ha a munkanélküliségi rátát régiónként egybevetjük a képzést befejezettek létszámának a munkanélküliek számához mért arányával. Eszerint az alacsony munkanélküliségi rátájú - fejlettebb - régiókban a képzésben résztvevők aránya közel kétszerese a
kedvezőtlenebb helyzetű régiókénak. Ennek oka összetett: eltérő alapképzettség és környezet, a tudás megszerzése iránti eltérő hajlam stb. A központi régióban (Budapest, Pest megye) és Észak-Dunántúlon (Fejér, Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom, Vas, Veszprém megyék) a munkanélküliek létszámához viszonyítva 6,1-6,6% fejezte be a képzést. Ezekben a régiókban a munkanélküliségi ráta 4,9-7,7% volt. Ezzel szemben Észak-Magyarországon (BAZ, Heves, Nógrád megyék) és Észak-Alföldön (Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Szolnok megyék) a képzést befejezettek aránya 3,6%, illetve 3,4%, míg ezekben az országrészekben a munkanélküliségi ráta 16,3%, illetve 15,7% volt. A regisztrált munkanélküliek több mint 40%-a legfeljebb 8 általános - ezen belül 6,1% ez alatti - iskolai végzettséggel rendelkezik. Ez a kb. 180 ezer fő a munkához jutás szempontjából a legkritikusabb réteg. Képzettségük miatt csak a legegyszerűbb fizikai munkákra alkalmasak, munkájuk iránti igény csökkenő tendenciájú és várhatóan az lesz a jövőben is. Ezen belül található a hazai roma népesség nagy hányada, akik képzésére eddig a munkaerőpiaci képzés keretében átütő megoldást még nem sikerült találni. Megjegyezzük, hogy az egyetemi, főiskolai végzettséggel rendelkező munkanélküliek aránya mindössze 2,3%. Az alacsony képzettségi szint és a munkanélküliségi ráta között szoros a korreláció. Azokban a régiókban, ahol az alacsony képzettségűek aránya magas (Észak-Magyarország, Dél-Magyarország, Észak-Alföld), ott a munkanélküliségi ráta magas. Ezek a mutatók régiónként differenciált képzési elveket, irányelveket igényelnek. A képzést végző szervezetek száma - a munkaügyi tapasztalatok, szelekció miatt - jelentősen csökkent. Ezt érzékeltetik pl. a fővárosi adatok, amelyek szerint korábban 200-300 képző költségvetési intézmény, vállalkozás működött közre, számuk 1996-ra 101-re, majd 1997-re 60-ra csökkent. A