EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2015.3.17. COM(2015) 130 final A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA a tagállamok éves tevékenységi jelentéseiről az 1233/2011/EU rendelet értelmében vett exporthitelekről HU HU
1. Bevezetés A hivatalosan támogatott exporthitelek terén bizonyos iránymutatások alkalmazásáról, valamint a 2001/76/EK és a 2001/77/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2011. november 16-i 1233/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 1 I. mellékletének előírása szerint az átláthatóság uniós szintű növelése érdekében minden tagállam éves tevékenységi jelentést nyújt be a Bizottságnak. A Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára. Ez az éves felülvizsgálat a 2013. naptári évre vonatkozik. A felülvizsgálat körébe az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelezés, vagyis a közép- és hosszú távú legalább 2 éves törlesztési időszakú ügyletek tartoznak. Nem tartoznak ide a rövid távú exporthitelügyletek 2, sem bizonyos, az exporthitel-ügynökségek által az exporthitelezés mellett végzett tevékenységek (például a befektetések biztosítása). Meg kell jegyezni azt is, hogy egyes tagállamokban az exporthitel-ügynökség funkcióját közmegbízás alapján tevékenykedő biztosító látja el. Ilyen esetben az állami exporthitelprogram irányítása szigorúan elkülönül a magánszektorbeli tevékenységektől (az utóbbiak természetesen nem képezik e felülvizsgálat tárgyát). A Bizottság tudomásul vette az Európai Parlament 2013. július 2-án elfogadott állásfoglalását az 1233/2011/EU rendelet szerinti első jelentésről 3. Figyelembe véve az ebben az állásfoglalásban lévő ajánlásokat mint például a Tanács exporthitelekkel foglalkozó munkacsoportjához címzett ajánlást, valamint a Bizottsághoz címzett ajánlást, hogy konzultáljon az Európai Külügyi Szolgálattal a jelentéstételi módszertan továbbfejlesztéséről a Bizottság arra is nyomatékosan felhívta a tagállamok figyelmét erre az állásfoglalásra az elkövetkező jelentéstételi időszakokra tekintettel. 2. A 2013. év vonatkozásában kapott éves tevékenységi jelentések Éves tevékenységi jelentést a következő tagállamok nyújtottak be: Ausztria, Belgium, Bulgária, Horvátország, Cseh Köztársaság, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, a Szlovák Köztársaság, Spanyolország, Svédország az Egyesült Királyság. Ciprus, Észtország, Görögország, Írország, Lettország, Litvánia és Málta a beszámolás tárgyévében nem működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti aktív exporthitelprogramot. A tagállamok az előző felülvizsgálathoz hasonlóan azonos jellegű (ellenőrző listás) formanyomtatványt használtak a beszámolásra. Egyes tagállamok az éves tevékenységi jelentést összekapcsolták az ugyanazon időszakra vonatkozó nemzeti éves jelentésükkel, 1 2 3 HL L 326., 2011.12.8., 45. o. A ilyen ügyletekre az EK-Szerződés 93. cikkének (1) bekezdése értelmében, a Szerződés 92. és 93. cikkének a rövid lejáratú exporthitel-biztosításra történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény alkalmazandó. Az Európai Parlament 2013. július 2-i állásfoglalása az Európai Bizottság által az Európai Parlament részére készített, a tagállami exporthitel-ügynökségek tevékenységéről szóló első éves jelentésről (2012/2320(INI)).
míg mások közvetlenül a beszámolási formanyomtatványban adtak részletesen számot tevékenységeikről. 3. Az éves tevékenységi jelentések elemzése a) Általános és pénzügyi információk Az alkalmazandó szabályozási keret (az 1233/2011/EU rendelet) az exporthitelügyletek és -programok szabályaira összpontosít, ugyanakkor az exporthitelprogram működtetésére vonatkozó döntés meghozatalát és pozitív döntés esetén az exporthitelügynökség felépítését a tagállamokra bízza. Az exporthitel-ügynökség szerepét egyes tagállamokban kormányzati hivatal vagy ügynökség tölti be, másokban viszont közmegbízással rendelkező és kormányzati felügyelet alatt álló biztosító. Nem ritka, hogy a különböző típusú exporthiteleket kínáló tagállamok egynél több exporthitel-ügynökséget működtetnek (az egyik ügynökség például garancia- vagy biztosítási jellegű tiszta fedezet formájában nyújt hivatalos támogatást, a másik pedig kedvezményes kamatlábak formájában). 2013-ban 21 uniós tagállam működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelprogramokat. Ezeket a programokat összesen 29 különböző ügynökség és kormányzati hivatal irányította. Az európai exporthitel-ügynökségek által támogatott exporthiteltípusok tekintetében a legáltalánosabb forma továbbra is a tiszta fedezet (vagyis a szóban forgó exportügyletet kereskedelmi bank hiteléből finanszírozzák, az exporthitel-ügynökség ehhez garancia- vagy biztosítási jellegű fedezetet nyújt). Az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelprogramokat működtető valamennyi 21 tagállam nyújtott ilyen típusú támogatást a beszámolási időszakban. 14 tagállam az 1233/2011/EU rendeletben és a hivatalosan támogatott exporthitelek irányelveiről szóló OECD-megállapodásban 4 felsorolt más támogatási formákat is nyújtott, mint például közvetlen hitel vagy finanszírozás (amelyben a finanszírozást kereskedelmi bankok helyett közvetlenül az exporthitel-ügynökség nyújtja) 5, refinanszírozás 6 vagy kedvezményes kamatlábú támogatási programok 7. Számos éves tevékenységi jelentés kifejezetten említi a projektfinanszírozást 8 vagy a kötött segélyeket 9. Mindig nehéz a tagállami exporthitelprogramok egymással történő összehasonlítása: Először is a tagállamok az előző bekezdésben említett általános exporthiteltípusokon belül a pénzügyi termékek változatos formáit dolgozták ki, másodszor az exporthitelprogram hatása magától értetődően a nemzetgazdaság jellemzőitől és a privát pénzügyi szektor kapacitásaitól is függ. E kitétel mellett az összesített névleges kockázati kitettség 2013. december 31-i adatának összehasonlítása legalább egy általános képet nyújt a legnagyobb tiszta fedezet jellegű exporthitelprogramok nagyságrendjéről: 4 5 6 7 8 9 A hivatalosan támogatott exporthitelek irányelveiről szóló OECD-megállapodás a rendelet mellékletét képezi. Bulgária, Cseh Köztársaság, Dánia, Finnország, Magyarország, Lengyelország, Szlovákia, Spanyolország és az Egyesült Királyság. Szlovákia és Svédország, Finnország, Franciaország, Lengyelország, Németország, Olaszország, Szlovákia és Spanyolország. Dánia, Hollandia, Németország és Szlovénia. Ausztria, Dánia, Lengyelország, Magyarország és Spanyolország. 3
A legnagyobb európai tiszta fedezet jellegű exporthitelprogramok 2013-ban (milliárd EUR) Németország 87,7 Franciaország 61,2 Svédország 34,9 Olaszország 21,6 Egyesült Királyság 10 20,6 Finnország 11,0 Hollandia 9,4 Spanyolország 8,5 Figyelembe véve, hogy bizonyos ipari ágazatokban mint például a légi járműgyártás és hajóépítés túlnyomórészt különleges finanszírozási feltételek vannak érvényben, számos tagállam ágazatspecifikus exporthiteltermékeket is kifejlesztett. Az előzőekben említettek szerint az európai exporthitel-ügynökségek számos, az 1233/2011/EU rendelet szerinti jelentéstétel alkalmazási körén kívüli területeken is tevékenykednek. E rendelet lényegében a hivatalosan támogatott exporthitelek irányelveiről szóló OECDmegállapodás meghatározása szerinti közép- és hosszú távú exporthitel-tevékenységeket fedi le. Sok európai exporthitel-ügynökség azonban az ilyen termékeket rövidtávú exporthitelekként vagy akkreditív garanciaként, gyártási kockázati garanciaként vagy befektetéssel kombinált biztosítási termékként kínálja. Hasznos ezt szem előtt tartani az exporthitel-ügynökségek tágabb gazdasági szerepének értékelésekor. Ezzel kapcsolatban az éves tevékenységi jelentésekhez használt beszámolási formanyomtatvány II. és IV. szakaszában, valamint az egyes tagállamok által kifejezetten hivatkozott általános éves jelentésekben található részletesebb információ. Általános következtetésként elmondható, hogy az éves tevékenységi jelentések a 2013. évi exporthitelprogramok pénzügyileg releváns információról is tájékoztatást nyújtanak. Ki kell emelni azonban, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében a beszámolás a tagállamok vonatkozó nemzeti jogszabályi keretének megfelelően történik. Emiatt az adatok bemutatása néhol eltérő. Ezzel együtt a Bizottságnak nincs konkrét észrevétele az éves tevékenységi jelentések pénzügyi vetületéről 11. A Cseh Köztársaság, a Szlovák Köztársaság és az Egyesült Királyság éves tevékenységi jelentése az 1233/2011/EU rendelet I. melléklete 1. pontjának utolsó mondatára hivatkozva függő kötelezettségeket jelentenek. b) Kezelik-e azokat a környezeti kockázatokat, amelyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek : Az 1233/2011/EU rendelet I. mellékletének 2. pontja szerint az éves tevékenységi jelentésben a tagállamok részletezik, hogy exporthitel-ügynökségeik a hivatalosan 10 11 Számba véve 2014. március 31-én Az I. melléklet 1. pontjának megfelelően e jelentéstételi kötelezettség nem sérti a nemzeti exporthitelprogramok felügyeletét ellátó tagállami intézmények előjogait. 4
támogatott exporthitel-tevékenységeik során mennyiben veszik figyelembe azokat a környezeti kockázatokat, melyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek. 19 benyújtott éves tevékenységi jelentés kifejezetten utal erre a rendelkezésre. Míg az I. melléklet 2. pontja csak környezeti kockázatokat említ, számos tagállam 12 kifejezetten hivatkozik társadalmi hatásokra is. Az I. melléklet 2. pontjára tett hivatkozáskor egyes tagállamok emberi jogokat 13, alapvető munkakörülményeket 14, korrupcióellenességet 15 vagy az általános fejlődési hatást 16 is megemlítik. A kockázatok értékelésére vonatkozó eljárások jellemzően annak egyértelmű eldöntésére törekszenek, hogy az adott projekt jogosult-e exporthitel-támogatásra vagy sem (vagyis ha a felmerülő kockázatok aránytalanul magasak, nem nyújtanak fedezetet). Abban az esetben, ha a kockázatokat elfogadhatónak ítélik, az exporthitel-támogatást jellemzően specifikus feltételekhez kötik, általában a hatások mérséklését célzó intézkedések végrehajtásához és a szabványok teljesítéséhez. Ilyen feltételes fedezetre való konkrét utalás található Belgium, Dánia, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia és Spanyolország jelentésében. Sok tagállam hivatkozik a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlás (a közös megközelítés ) eljárásaira 17. A több exporthitel-ügynökséggel rendelkező tagállamok közül néhány komplementaritást alakított ki az ügynökségeik értékelési folyamatai között (például Olaszország 18 és a Cseh Köztársaság 19 ). c) Egyéb információk az éves tevékenységi jelentésekben A fenti 3. a) és b) szakaszokban már említett információkon kívül a 21 benyújtott éves tevékenységi jelentésből az is megállapítható, hogy a tagállamok a környezet, a korrupcióellenesség, illetve az alacsony jövedelmű országokat érintő fenntartható hitelezési gyakorlatok kapcsán általában szabályozzák az exporthitelezést. A három vonatkozó OECD-ajánlás 20 nagy, de nem kizárólagos szerepet játszik. Ezeket az 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Például Belgium, a Cseh Köztársaság, Dánia, Franciaország, Németország, Hollandia, a Szlovák Köztársaság, Szlovénia és Svédország. Finnország, Németország és Svédország. Finnország és Hollandia. Hollandia. Belgium, Finnország és Németország. Belgium, Németország, Olaszország, Hollandia, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, a Szlovák Köztársaság, Szlovénia, Spanyolország és az Egyesült Királyság. Olaszország esetében az exportügyleteket gyakran a SACE (exporthitel-garancia) fedezi, de gyakran kapnak kamatláb-támogatást a SIMEST-től is. Ilyen esetekben a SIMEST ellenőrzi, hogy az alapul szolgáló ügylet megfelel-e a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlásnak, amennyiben részletesebb elemzésre van szükség, a SACE vonatkozó értékelésén kell sikeresen túljutni. A cseh exporthitelrendszerben normál esetben a cseh exportbank (a továbbiakban: CEB) ügyleteit az exportgarancia- és exportbiztosítási testület (a továbbiakban: EGAP) is biztosítja. Egy projekt környezeti és társadalmi kockázatértékelését normál esetben az EGAP végzi el. Azokban a kivételes esetekben, amikor az EGAP nem biztosítja a CEB egy adott ügyletét, ez utóbbi vállalja fel a támogatott projekt valamennyi és környezeti és társadalmi kockázatát. 1. A hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlás (az ún. közös megközelítés ); 2. a megvesztegetésről és a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-ajánlás; 3. az alacsony 5
eszközöket még az OECD-n kívüli tagállamok is alkalmazzák, vagy elvileg alkalmazni kívánják 21. A jelentésekben sok tagállam azt állítja, hogy mindenekelőtt a közös megközelítést az OECD által meghatározott alkalmazási körön 22 túl is alkalmazzák. Ezenfelül sok esetben a szakpolitikai területhez kapcsolódó fontos eszközöket és gyakorlatokat dolgoztak ki, amelyek célja, hogy meghaladják az OECD-ajánlások tartalmát 23. A szóban forgó exporthitel-ügynökségek több esetben maguk fejlesztették ki a megfelelő eszközöket (például vállalati társadalmi felelősségvállalásra vonatkozó politikát vagy etikai kódexet) 24. Az előző beszámolási időszakhoz hasonlóan sok tagállam hangsúlyozza az emberi jogok különleges jelentőségét. Gyakorlatilag valamennyi jelentésből továbbra is az tűnik ki, hogy a tagállamok támogatják az emberi jogi dimenziónak az új közös megközelítésen belüli kiterjesztését. Számos tagállamra vonatkozóan az emberi jogi megfontolások kiemelt helyen szerepelnek a projektek értékelése során 25. Néhány esetben ez a téma közvetlenül kapcsolódik az alkalmazottak munkavállalói jogaihoz 26. Néhány tagállam a korrupcióellenes politikáknak is kiemelt jelentőséget tulajdonít 27. Eszközök széles köre használatos (pl. tagállami jogszabályok, belföldi helyes gyakorlatok, nemzetközi jogi eszközök). Más tagállamok exporthitelezéssel kapcsolatos politikái kiterjednek többek között az átláthatóságra (nyitottság és titoktartási politika), az érdekelt felekkel, a civil társadalommal folytatott párbeszédre, a fenntartható fejlődéshez való hozzájárulásra, a vállalati társadalmi felelősségvállalásra (az exporthitel-ügynökség vonatkozó politikájának megalkotásával vagy az exportőrök idevágó erőfeszítéseinek támogatásával), továbbá a multinacionális vállalkozásokra vonatkozó OECD-irányelvek betartásának elősegítésére. A beszámolási időszak során Németország az exporthitel nyújtásának felfüggesztéséről döntött az új és meglévő nukleáris létesítményekhez szánt áruk és szolgáltatások esetében. Csak néhány kivételes esetben pl. a meglévő létesítmények biztonságosságát javító áruk és szolgáltatások, a nukleáris létesítmények leszerelése, a kutatási és orvosi létesítményekben használatos áruk és szolgáltatások részére áll majd továbbra is rendelkezésre exporthitel-fedezet. d) Az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfelelése 21 22 23 24 25 26 27 jövedelmű országokba irányuló hivatalos exporthitelek nyújtásának fenntartható hitelezői gyakorlatát elősegítő elvek és iránymutatások. Egyértelmű azonban, hogy a fenntartható hitelezői gyakorlatra vonatkozó OECD-iránymutatást és elveket nem alkalmazhatják azok az exporthitelezők, amelyek nem nyújtanak hiteleket alacsony jövedelmű országoknak (például Románia esetében). Dánia, Franciaország, Olaszország és Hollandia. Ausztria, Belgium, Bulgária, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország. Hollandia és Svédország. Dánia, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Szlovénia és Svédország. Németország és Svédország. Dánia, Hollandia és Svédország. Bulgária, Horvátország, Németország, Magyarország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Svédország és az Egyesült Királyság. Németország és Svédország jelentésében részletesebben kifejti ezt a kérdést. 6
Az I. melléklet 3. pontja szerint: a Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára, beleértve az exporthitelügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfeleléséről szóló értékelést. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) a 3. cikkben sorolja fel az Unió általános célkitűzéseit, a 21. cikkben pedig az Unió külső tevékenységének elveit és célkitűzéseit. Az EU közös kereskedelempolitikája kapcsán az Európai Unió működéséről szóló szerződés 206. cikke, illetve 207. cikkének (1) bekezdése a következőképpen hivatkozik az Unió külső tevékenységének elveire és célkitűzéseire: 7
206. cikk A 28 32. cikk szerinti vámunió létrehozásával az Unió a közös érdeknek megfelelően hozzájárul a világkereskedelem harmonikus fejlődéséhez, a nemzetközi kereskedelemre és a külföldi közvetlen befektetésekre vonatkozó korlátozások fokozatos megszüntetéséhez és a vám- és egyéb akadályok csökkentéséhez. 207. cikk A közös kereskedelempolitika egységes elveken alapul; ez vonatkozik különösen a vámtarifák módosításaira, az áruk és szolgáltatások kereskedelméhez kapcsolódó vámtarifa- és kereskedelmi megállapodások megkötésére, valamint a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásaira, továbbá a külföldi közvetlen befektetésekre, a liberalizációs intézkedések egységesítésére, az exportpolitikára és az olyan kereskedelempolitikai védintézkedésekre, mint a dömping vagy szubvenció esetén meghozandó intézkedések. A közös kereskedelempolitikát az Unió külső tevékenységének elvei és célkitűzései által meghatározott keretek között kell folytatni. Az Európai Bizottság megjegyzi, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében vett exporthitel-tevékenységeket folytató tagállamok az exporthitelprogramjaik kezelését kísérő szakpolitikákat dolgoztak ki, amelyek összhangban vannak az EU célkitűzéseivel. Az exporthitelezésre vonatkozó szabályok kidolgozása terén az eddigi egyetlen nemzetközi szervezet, vagyis az OECD által kidolgozott ajánlásoknak mindegyikük megfelel, de a tagállamok tevékenységei meghaladják ezt a szintet. A nukleáris ágazatnak történő exporthitelnyújtásból történő német kivonulás speciális esetét kivéve általában nem voltak radikális változások a tagállamok exporthitelprogramjait kísérő politikákban a legutóbbi jelentés óta, ez az észrevétel azonban nem jelenti azt, hogy egyáltalán nem történt volna előrelépés. Figyelembe véve az Európai Parlament 2013. júliusi fenti állásfoglalását a jövőbeni jelentések elkészítéséhez, a Bizottság már az előző éves felülvizsgálatban kiadott egy ajánlást, nevezetesen, hogy a szakpolitika fejlesztése során iránymutatásként támaszkodjanak a nemzetközi megfigyelő szervezetek (köztük az ENSZ) munkájára. A tagállami jelentések eltérő mértékben referenciaként már használnak ilyen nemzetközi jogi eszközöket és a Bizottság ösztönzi, hogy ebbe az irányba haladjanak tovább. Nagyon fontos lenne folytatni a párbeszédet az Európai Külügyi Szolgálattal az emberi jogi politikák kapcsán. Az Európai Parlament felszólította a Bizottságot, számoljon be arról, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e az Unió céljait és kötelezettségeit; az Európai Bizottság úgy véli, hogy azok a tagállamok, amelyek releváns információkat szolgáltattak a témában, általában véve betartották az EUSZ 3. és 21. cikkeit. Természetesen az európai intézmények közösen ambiciózusabb politikai célokat is kitűzhetnek maguk elé. A Bizottság e tekintetben készen áll egy jelentős intézményközi párbeszéd támogatására és előmozdítására. Ami pedig a nemzetközi jognak és az uniós versenyjognak való megfelelést illeti, a WTO szintjén nem volt probléma az európai exporthitelprogramokkal a beszámolási időszakban. Az Európai Bizottság az exporthitel-ügynökségek kapcsán 2013-ban nem kapott az uniós jog potenciális megsértése miatti panaszt. 8