A KÖZIGAZGATÁS SZEREPE A JOGSZABÁLY ELŐKÉSZÍTÉSBEN ÉS A JOGALKOTÁSBAN (SZAKDOLGOZAT)

MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM -ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR ALKOTMÁNYJOGI TANSZÉK A KÖZIGAZGATÁS SZEREPE A JOGSZABÁLY ELŐKÉSZÍTÉSBEN ÉS A JOGALKOTÁSBAN (SZAKDOLGOZAT) Konzulens: Prof. Dr. Bragyova András Egyetemi tanár Készítette: Kürti Gábor Pál Közigazgatási Mesterképzési szak - MA Levelező (4-KM) Miskolc, 2014. 1

UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW DEPARTMENT OF CONSTITUTIONAL LAW THE FUNCTION OF CIVIL SERVICE IN LAW-PREPARATION AND LAW-MAKING Consultant: Prof. Dr. Bragyova András Professor Author: Gábor Pál Kürti Master of Public Administration - MA Part-time course (4-KM) Miskolc, 2014. 2

Ezúton szeretnék köszönetet mondani, témavezető egyetemi tanáromnak Prof. Dr. Bragyova Andrásnak iránymutatásáért és tanácsaiért, akinek segítsége nagyban hozzájárult szakdolgozatom létrejöttéhez. 3

Tartalomjegyzék Bevezető... 6 I. Alapfogalmak, fogalmi áttekintő... 7 1. A Közigazgatás... 7 2. A Jogalkotáshoz és jogszabály-előkészítéshez kapcsolódó fogalmak... 10 A/ A jogszabály fogalma:... 10 B/ A három fő normatípus... 10 C/ A jogalkotás fogalma:... 11 D/ Jogforrások... 12 A jogforrás fogalma:... 12 A jogforrások csoportosítása... 13 Jogforrási hierarchia... 13 Az Alaptörvényben lefektetett szabályozás:... 13 E/ A rendeletek... 14 A helyi önkormányzat rendelete... 15 A Kormány rendelete... 23 A Kormány tagjainak rendelete... 23 A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete... 24 Az önálló szabályozó szervek vezetőjének rendelete... 24 Rendeletalkotás különleges jogrendben... 25 F/ Közjogi szervezetszabályozó eszközök... 29 Normatív határozat:... 30 Normatív utasítás... 31 Az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek jogi sorsa... 31 G/ A jogszabály érvényessége és hatálya... 32 A jogszabályok érvényessége... 32 A jogszabályok hatálya... 32 H/ Szabályozási átmenet... 36 I/ Jogszabály módosítása... 36 J/ Jogszabály előkészítése... 37 4

K/ A jogszabályszerkesztő és a jogszabályszerkesztői munka... 38 Előzetes hatásvizsgálat... 39 A jogszabálytervezetek véleményezése... 40 L/ Jogszabály tervezet jogalkotó elé terjesztése... 41 Jogszabály kibocsátása... 41 M/ Jogszabályok kihirdetése... 42 N/ Jogszabály utólagos hatásvizsgálata... 44 O/ Jogszabály tartalmi felülvizsgálata... 44 II. A kúria helyi jogalkotást érintő döntései az SZMSZ szabályozás körében... 46 Közjogi érvénytelenség eljárási szabályok megsértése által:... 48 Felhatalmazó rendelkezés megsemmisítése után hatályban tartott helyi rendelet megsemmisítése:... 48 Közjogi érvénytelenség:... 49 Tiltott, közösségellenes magatartásokról alkotott helyi rendeletek jogi sorsa... 49 A kúria helyi jogalkotást érintő döntései helyi adó szabályozása körében... 50 Kúria döntések felhatalmazáson túlterjeszkedés :... 50 Kúriai döntés jogalkotási kötelezettségének elmulasztásáról:... 53 III. Gyakori kérdések a helyi jogalkotással kapcsolatban:... 55 Alkotható-e helyi rendelet a vállalkozások támogatásáról?... 55 Lehet-e a köztisztviselői illetményalapot önkormányzati rendeletben szabályozni?... 55 Szociális étkeztetésből kizárható-e a szenvedélybeteg igénylő?... 55 Hogyan szabályozható a helyi rendeletben a szociális étkeztetés?... 55 Lehet-e a polgármester helyettesítését SZMSZ-ben szabályozni?... 56 Fakivágásról kell helyi rendeletet alkotni?... 56 Lehet-e helyi rendeletben szabályozni a településen tartható állatszámot?... 56 Összefoglaló... 59 Forrásjegyzék... 60 Jogszabályjegyzék:... 60 Internetes hivatkozások:... 61 Folyóiratok:... 62 Szakkönyvek:... 62 5

Bevezető Több okból is érdekesnek találom a jogalkotással és jogszabály-előkészítéssel kapcsolatos témát. Elsősorban, már a főiskolás éveim alatt a Kodifikáció alapjai és a Jogalkotástan 1-2 c. tantárgyak engedték, hogy bepillantást nyerjek a jogalkotási és jogszabály-előkészítői folyamatok érdekes világába. Másodsorban, mivel a közigazgatásban sikerült elhelyezkednem a főiskola után, így roppant fontos tisztában lennem a közigazgatásnak a jogszabályok alkotásában illetve előkészítésben betöltött szerepével. A mindennapos határozatok és végzések meghozatala is jogalkotás tág értelemben véve, így elengedhetetlen a téma ismerete, de nem csak számomra, hanem a közigazgatás valamennyi szintjén dolgozó számára is. A dolgozat szerkezeti felépítése a következő: Az I. fejezetben ismertetem az alapfogalmakat. Először a közigazgatásról magáról beszélek nagy vonalakban, majd a jogalkotás és jogszabály-előkészítéshez szorosan kapcsolódó fogalmakat ismertetem. Az I. fejezet a leghosszabb, mivel az alapfogalmi áttekintést elengedhetetlenül fontosnak tartom, a téma megértéséhez. Az alapfogalmak kibontása alatt pedig meg is ismertetem folyamatában az olvasót a közigazgatás és ezen belül számomra kiemelt helyen szereplő helyi önkormányzatok jogalkotásban betöltött szerepével, ide vonatkozó jogszabályokon, szakkönyveken, folyóiratokon, értekezéseken és cikkek bemutatásán keresztül. Mivel nóvumot nem alkotok a témában, tulajdonképpen ez a dolgozat tekinthető egyfajta gyűjteménynek is, az ide vonatkozó gondolatok kollekciójának. A II. fejezetben a Kúria helyi jogalkotást érintő néhány határozatából idézek, ezzel bemutatva dióhéjban az adott ügyben hozott döntéseket. A III. fejezetben pedig a helyi jogalkotással kapcsolatos gyakran felmerülő kérdésekre és a rájuk adott válaszokra térek ki, kapcsolódó cikkekkel. 6

I. Alapfogalmak, fogalmi áttekintő 1. A Közigazgatás A közigazgatás jogtudományi fogalma: A közigazgatás: a legfelsőbb képviseleti szerv által alkotott törvények végrehajtására létrehozott szerveknek, közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett, végrehajtó-rendelkező tevékenysége. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma: A közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően látja el. A helyi közügyekben az önkormányzati igazgatás, az országos jelentőségű ügyekben a központi közigazgatás jár el. Korábban a hajdani szocialista országoknak köszönhetően a közigazgatást az államigazgatással azonos fogalomként kezeltük. Ennek oka az volt, hogy ezek az országok a közigazgatás összes területét központosították. 1990-ben viszont megalakultak a helyi önkormányzatok, így a közigazgatás és az államigazgatás fogalma elkülönült egymástól. Ettől fogva beszélhetünk önkormányzatok által végzett igazgatásról (önkormányzati igazgatás) és az államigazgatás szervei által végzett igazgatásról (államigazgatás). Ezek a kormány által irányított felülről lefelé, központi és területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatási szervek rendszere, valamint a helyben (települési és területi alapon) szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere. A kétféle szervezetrendszer között egyfajta funkcionális munkamegosztás is kimutatható. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, az önkormányzatok pedig a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, és emellett jogalkotói jogkörük is van. 7

A közigazgatás egységét mutatja az is, hogy települési szinten az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezetben, a helyi önkormányzaton belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig a törvényességi ellenőrzést az államigazgatás gyakorolja. Az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közös vonásai: Közérdekű szolgáltatást, illetve ennek szervezését végzik; Közérdekű szolgáltatás a különféle igazolások, engedélyek, bizonyítványok kiadása, de ilyennek minősül többek közt a közvilágításról, a közutakról, a közoktatásról vagy a nyilvántartási rendszerekről való gondoskodás is. Részletszabályokat alkothat a törvények végrehajtása érdekében; Ezt a törvények felhatalmazása alapján, a jogszabályi hierarchia betartásával teheti meg; Közhatalommal rendelkezik, másokra kötelező döntéseket hozhat és rendelkezik a döntések kikényszerítésének jogával; A közigazgatás döntései felett bírósági kontroll érvényesíthető; A közigazgatás beperelhető, a magánjog alapján kártérítésre is kötelezhető. Az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás néhány különbsége: Az államigazgatás országos érdeket fogalmaz meg, s azt az egész ország területén képviseli és érvényesíti, az önkormányzati pedig elsősorban helyi (városi, községi, megyei) érdeket fogalmaz meg és képvisel, s azt működési területén érvényesítheti; Az államigazgatás egységes összefüggő szervezetrendszert alkot, amelyben érvényesül a specializáció és a hierarchia elve is. Az önkormányzatok egymás 8

mellett elhelyezkedő szervek, közöttük nincs alá-fölérendeltségi viszony, igazgatási értelemben nem alkotnak egységes rendszert, nincs külön központjuk; az államigazgatást két nagy területre szokás osztani: un. civil és rendészeti igazgatásra. A civil igazgatás körébe tartozik mindaz, amit nem egyenruhás, fegyverhasználatra jogosított, különböző rendészeti szerv állományához tartozó alkalmazottak (rendőrök, pénzügyőrök, határőrök, vámtisztviselők) végeznek. Az önkormányzati igazgatáson belül külön rendészeti igazgatásról nem beszélhetünk. 1 A 19. században a közigazgatási hatósági tevékenységet és a jogalkalmazást is rendészeti tevékenységnek fogták fel, amikor a közigazgatási hatóságnak a fő feladata az volt, hogy őrködjön a jogszabályok betartásán. A modern jogrendszerekben megmaradt a közigazgatási hatósági tevékenységében a rendészeti tevékenység, de ez csak egy része a hatósági tevékenységnek. 1 Dr. Bednay Dezső, Atalanta jegyzet, Budapest, 2011., 3. old. 9

2. A Jogalkotáshoz és jogszabály-előkészítéshez kapcsolódó fogalmak A/ A jogszabály fogalma: Olyan magatartási szabályok és azokhoz kapcsolódó egyéb magatartás-előírások 2 (elvek, célmeghatározások) összessége, amelyek: keletkezése állami szervekhez kötődik általánosan kötelezőek érvényesülését az állami szervek végső soron kényszerrel ténylegesen is biztosíthatják Alaptörvényi megfogalmazása: Jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. 3 B/ A három fő normatípus 1) Társadalmi normák: Amióta létezik társadalmi együttélés, azóta szabályozzák normák. Minden közösségnek vannak olyan társadalmi normái, magatartási szabályai, amelyek egy bizonyos magatartást előírnak, megengednek, illetőleg megtiltanak az adott közösség tagjai számára, és amelyek be nem tartását a közösség szankcionálja. Tekintve, hogy ezekre az együttélést rendező szabályokra minden közösségnek alapvető szüksége van, a társadalmi normák egyidősek az emberi közösségekkel. 4 2) Erkölcsi normák A társadalmi normák egy csoportja, melyek szintén a társadalmi viszonyokat szabályozzák. 2 Az Alaptörvény rendelkezései értelmében általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. 3 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) T cikk (2) és (3) bekezdése Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 5. old. 10

Az erkölcsi kényszer súlya, szigora általában enyhébb a jogi kényszeréhez képest. Az erkölcs többnyire nem formális, érvényesítéséről nem valamilyen társadalmi szervezet gondoskodik. Leggyakoribb példa rá a megvetés, a közvélemény elítélése, rosszallása. Az erkölcs normái a megfogalmazás pontossága, követelményeinek általánossága és egységessége tekintetében messze a jogi normák mögött maradnak. 3) Jogi normák A jogi normákat a jogszabályok tartalmazzák, a jogszabályokból ismerhetők meg. A társadalmi normák egy csoportja, melyek az állam megjelenésével jöttek létre, és a társadalmi normák általános tulajdonságaihoz képest rendelkeznek csak rájuk jellemző sajátosságokkal, melyek a következők: keletkezése minden esetben állami, közhatalmi szervekhez kötődik azok a társadalom minden tagja számára kötelező 5 érvényesülését az állam kényszerítő ereje biztosítja A jog elemi alapegysége, jogi parancs, amely modellszerűen, szerkezetileg három részből áll, a hipotézisből/tényállásból, a diszpozícióból, illetve a jogkövetkezményből (mely lehet szankció). A közigazgatási jog normák általában nem önállóak abban az értelemben, hogy általában szerkezetileg nem tartalmazzák mindhárom fő elemet. C/ A jogalkotás fogalma: A kifejezetten jogalkotó hatáskörrel felruházott állami szerveknek az általános és absztrakt magatartásszabályok formájában megfogalmazódó jogi normák létrehozására irányuló tudatos és akaratlagos tevékenysége. A jogalkotástan fogalma a szakirodalomban, kettős értelemben használatos: egyrészt szűkebb megközelítésben - kifejezetten a parlament által alkotott, formális törvények alkotását vizsgáló, másrészt - tágabb értelemben - a jogalkotás egészét, vagyis az összes jogszabály létrejöttének sajátosságait vizsgáló tudományként. 6 5 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) Alapvetés T) cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. 6 Drinóczi Tímea-Petrétei József: Jogalkotástan, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2004., 19.old. 11

A jogszabályok megalkotására vonatkozó eljárási rendet a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A törvény elsősorban a jogszabály - mint jogforrás - tartalmi követelményeire koncentrál, és szűkebben tárgyalja a jogszabályok előkészítésének eljárási jellegű vonatkozásait. A tartalmi kérdések körében többek közt - a jogalkotási gyakorlatban felmerült problémákra is választ adva - a hatály, a felhatalmazás, a módosítás és a hatályon kívül helyezés lényeges kérdéseit rendezi. A jogszabályok kötelező ereje mint azok alapvető fogalmi eleme, sajátos ismérve azok érvényességéből és hatályosságából fakad. Érvényessége - alkalmas joghatás kiváltására Hatályosság - jogszabály már ki is váltja a célzott joghatást. D/ Jogforrások A jogforrás fogalma: Alanyi vagy tárgyi jogforrás, ahol az alanyi jogforrásoknak tekinthetőek a jogalkotó szervek (Országgyűlés, Kormány, Önkormányzat stb.), tárgyi jogforrásoknak pedig maguk a jogszabályok (törvény, rendelet). 12

A jogforrások csoportosítása Eredeti jogforrás (primer vagy autonóm jogforrás): olyan tárgyköröket szabályozó rendelet, amely esetében nem létezett korábban magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg. Végrehajtási jogforrás (szekunder, illetve származékos rendelet): törvényi felhatalmazáson alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet. Jogforrási hierarchia A jogforrások Magyarországon zárt rendszert alkotnak és hierarchikus rendbe rendeződnek. A hierarchia alapját minden esetben az anyagi vagy belső jogforrás (a jogalkotó szerv vagy személy) államszervezetben elfoglalt helye határozza meg. A hierarchia lényege az, hogy a hierarchia alacsonyabb szintjén álló jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alaptörvényben lefektetett szabályozás: T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. 15. Cikk (4) A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. 18. Cikk (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. 23. Cikk (4) Az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri 13

rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti. 32. Cikk (3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. 41. Cikk (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A Magyar Nemzeti Bank elnökét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti. E/ A rendeletek Magyarországon mint a világon általában a XIX. században terjedt el ez a szabályozási forma, amikor a társadalmi gazdasági életviszonyok sokszínűsége miatt a törvények már nem voltak képesek minden szabályozást igénylő élethelyzetet kezelni, így igény merült fel egy rugalmasabb, könnyebben változtatható és részletezőbb szabályozási formára. A rendeleti jogalkotás mozgástere a törvényihez képest korlátozott. A rendeletbe foglalt jogszabály nem lehet ellentétes a törvénnyel (a jogforrások hierarchiájából adódóan) Beszélhetünk autonóm és végrehajtási rendeletekről. Történelmileg először a végrehajtási rendeletek jelentek meg, később, a rendeleti úton történő szabályozás bonyolultabbá válásával a XX. században jelentek meg az autonóm rendeletek. A XXI. Században pedig, megint csak elterjedtebbnek tekinthetőek a végrehajtási rendeletek. Az autonóm rendelet (más néven primer vagy eredeti rendelet) olyan tárgyköröket szabályoz, amelyek esetében korábban nem létezett magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg. Ezzel szemben a végrehajtási rendelet (más néven szekunder vagy származékos) 7 Ha külföldi párhuzamot keresünk, érdekes differenciába ütközünk a tárgykör szempontjából érdekes német és osztrák jogi felfogás között. Amíg a német jog az önkormányzati rendelet eredeti jogforrási jellegét hangsúlyozza inkább, 8 addig az osztrák 7 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 14. old. 8 Az ún. Satzungautonomie a német felfogás szerint az önkormányzat alkotmányosan garantált önállóságának fontos tartalmi eleme. 14

felfogás a végrehajtó jellegre koncentrál és a közigazgatási norma származékos karakterét egyértelműen megfogalmazza. 9 Ha a materiális értelemben vett jogforrást, vagyis a megalkotó testület legitimitásának eredeti vagy származékos voltát vesszük alapul, akkor az önkormányzati rendelet, mint jogforrás primer minősítése aligha vitatható. Hasonló eredményre vezetne, ha egy történeti visszapillantás egészen az önálló városi jogokig visszavezetne. Egy porosz közigazgatási bíróságnak még a múlt század végén is ki kellett mondania, hogy az önkormányzati jogalkotás nem vezethet a régi városi jog felélesztéséhez. A magyar közjogban minden centralizáció ellenére még a két világháború között is hangsúlyt kapott a helyi jogalkotás önállósága. Ha pedig a tételes jog rendelkezését vesszük szemügyre, akkor mindkét verzió együttes jelenléte látszik valószínűnek. A régi jogalkotási törvény 10. -a egyrészt a törvény vagy kormányrendelet alapján azok végrehajtásáról szóló, másrészt a magasabb szintű jogszabályok által nem szabályozott társadalmi viszonyokat rendező önkormányzati rendeletről beszél. Ebből az következik, hogy a központi jogalkotásnak, beleértve a központi végrehajtó hatalom bármely publikus normáját abszolút prioritása van, és a helyi jogalkotás csak a szabadon hagyott területeken mozoghat. 10 A helyi önkormányzat rendelete A helyi önkormányzatok, mint a helyi közhatalom-gyakorlás szervei döntést hozhatnak közvetlenül (helyi népszavazás útján) vagy közvetett módon, azaz választott testületei útján. Az önkormányzat képviselő-testülete a helyi közügyekben önállóan jár el - vagyis a helyi önkormányzatok feladat-és hatáskörébe tartozó helyi érdekű olyan közügyekben, amelyekben a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához, illetőleg mindezek szervezeti, személyi, anyagi feltételeinek biztosításához kapcsolódnak. Így valósítja meg a helyi közakaratot ez a jogalkotásban az eredeti jogalkotói hatáskörében vagy törvényi felhatalmazás alapján alkotott rendeletet jelenti. 9 L. többek között Friedrich Koja Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien 1986., 163-164. 10 Erdélyi László, Molnár Miklós: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban, UNIÓ Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft, Budapest, 1994., 60. old. 15

A helyi önkormányzat feladatkörében eljárva törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot önkormányzati rendeletet. Az eredeti jogalkotási hatáskör a magasabb szinten nem szabályozott, feladatkörbe illeszthető helyi közügyekben illeti meg a képviselő-testületet, míg a magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok kiadására végrehajtási, szekunder rendelet alkotásához törvényi felhatalmazás szükségeltetik, amelyben meg kell jelölni a jogalkotási jog jogosultját, a felhatalmazás tárgyát és kereteit. A gyakorlatban a legfőbb probléma az eredeti jogalkotói hatalommal összefüggésben merült fel. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az önkormányzat rendelete nem alkotmányellenes pusztán azért, mert valamely törvény nem ad kifejezett felhatalmazást a helyi önkormányzat számára a rendeletalkotáshoz. A képviselő-testület ugyanis alapjogával élt a rendelet megalkotásakor, így jogalkotási felhatalmazása magából az Alkotmányból ered. Helyi közügyekben, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmányban biztosított jogkörében külön törvényi felhatalmazás hiányában is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra, sőt elsődleges szabályozásra is olyan témakörökben, amelyekben nincs országos szintű szabályozás. Ez a jogalkotási jogköre az Alaptörvény hatálybalépése után is megmaradt. Helyi önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja nevesíti az önkormányzatra vonatkozó rendeletalkotási hatáskört. Az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet jogszabálynak minősül, és mint ilyen, a (3) bekezdés szerint nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. A rendeletalkotással (és általában a jogalkotással) kapcsolatban az Alaptörvény az érvényességi kellékeket is rendezi, figyelemmel arra, hogy a T) cikk (1) bekezdés alapján általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait A (2)-(5) bekezdés részletesebben is rendezi a rendeletalkotás hátterét. 16

Az Alkotmány a képviselő-testületnek feladatkörében engedte a rendeletalkotást, az Alaptörvény viszont ugyancsak a feladatkörében való eljáráshoz kapcsoltan kifejezetten nevesíti mindkét rendeletalkotási módot: a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére vonatkozó típust, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján való jogalkotást. A más jogszabály az Alkotmány magasabb szintű jogszabály szóhasználatát cseréli. Az Alaptörvény valamennyi jogszabály esetében rögzíti: az mivel nem lehet ellentétes. Az önkormányzati rendelet semmilyen más jogszabállyal nem ütközhet, továbbá az Alaptörvénnyel sem kerülhet ellentétbe. A más jogszabály értelemszerűen nem vonatkozik más önkormányzat rendeletére (az eltérő közigazgatási terület miatt), a főváros és a kerületek (amennyiben megmaradnak) jogalkotásának viszonyát pedig várhatóan az új Ötv. rendezi majd. Egyetlen érdemleges vonatkozása lehet az új szóhasználatnak: az önkormányzat rendelete és ugyanazon önkormányzat másik rendeletének ütközése esetén beáll az alaptörvény-ellenesség, míg az Alkotmány szerint az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az azonos szintű jogszabályok ütközése nem eredményezett automatikus alkotmánysértést 11 Ez a probléma azonban vélhetően nem lesz jelen túl nagy súllyal az önkormányzatok életében. 12 A megfelelő kihirdetés általános szabályán túlmenően a 32. cikk (4) bekezdése (a törvényességi felügyelet körében) előírja, hogy a helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. E szabály több fontos hatása: Egyrészt a törvényességi felügyeletnek kifejezett alaptörvényi alapja jön létre, ami erős állami kontrollra biztosít lehetőséget. Megjegyzem azonban, hogy a szabályt nem szabad e tekintetben szigorúan venni, hogy a sarkalatos törvényben és a gyakorlatban az azonnali bírósághoz fordulási kötelezettség jelenjen meg: indokolt biztosítani annak lehetőségét, hogy a kormányhivatal az 11 35/1991. (VI.20.) AB határozat ABH 1991., 153, 154-155. 12 Új Magyar Közigazgatás 2011. 4. évf. 6-7 szám 25-26. old Dr. Tilk Péter PhD - A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben 17

önkormányzat figyelmének felhívásával kísérletet tegyen a törvénysértés kiküszöbölésére, és csak ennek sikertelensége esetén forduljon bírósághoz. A törvényességi felügyelet nem korlátozódhat pusztán az utólagos beavatkozásra: ezt levezethetőnek tartom a 34. cikk (1) bekezdéséből, amely első mondata kimondja: a helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. Az előzetes beavatkozási lehetőséget a Koncepció kifejezetten említi. Megjegyzendő: az önkormányzatok és a kormányhivatalok között a gyakorlatban is működik az előzetes konzultáció lehetősége, a szakmai segítségkérés és a segítségnyújtás különböző formái. 13 A rendeletalkotásban fontos változás, hogy az önkormányzati rendeletek tekintetében a törvénysértés megállapítása és a rendelet megsemmisítése az Alkotmánybíróságtól a bíróságokhoz került, hasonlóan az önkormányzati rendelet megalkotásának törvényellenes elmulasztása megállapításához. a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről (illetve) a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról. 14 Az önkormányzati rendeletek alaptörvény-ellenességéről továbbra is az Alkotmánybíróság határoz. 15 A (2) bekezdés b) pontja alapján a közigazgatási határozatok törvényességéről való döntés is bírósági hatáskör marad. Az önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi felügyelet A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. 16 A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei 13 Új Magyar Közigazgatás 2011. 4. évf. 6-7 szám 27-28. old Dr. Tilk Péter PhD - A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben 14 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 25. cikk (2) bekezdés c) d) pontja 15 Vö. a Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjaival. Ezzel kapcsolatban részletesebben ld. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben c. írást (Közjogi Szemle, 2011. 2. szám) 16 Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (4) bekezdése 18

kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. 17 Ha a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg. Az eddigi törvényességi ellenőrzést, az erősebb jogosítványokat magában foglaló felügyelet váltja fel. Itt sem az elnevezés a lényeg, hanem a felügyeletet végző szerv rendelkezésére álló eszközök köre, illetve a beavatkozási, szankcionálási formák. Ez már csak amiatt is igaz, mert az önkormányzat ellenőrzésében részt vevő szervekben eddig sem volt hiány. Más kérdés, hogy az ellenőrzési megállapításoknak esetenként nem volt következménye. 18 A rendeletalkotással összefüggésben már megfigyelhető volt, hogy az eszközök erősödnek. A Koncepció kifejezett lehetőségei: a döntés hatálybalépésének felfüggesztése, a döntéspótlás joga, illetve a személyi döntések ideiglenesen történő meghozatala. A kormányhivatalokon kívül a felügyeletben (akár csak ellenőrzési joggal) továbbra is részt vesznek más szervek is. Érezhető azonban a jogosítványok erősítésére irányuló szándék. Ezt tükrözi például az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 36. (1) bekezdése által létrehozott, a Büntető Törvénykönyvben elhelyezett, 2012 január 1-jétől hatályos új tényállás, ami A számvevőszéki ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegése címmel az ellenőrzésben való közreműködési kötelezettség megszegését szabadságvesztéssel fenyegeti. 19 17 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 14-15. old. 18 Új Magyar Közigazgatás 2011. 4. évf. 6-7 szám 28. old Dr. Tilk Péter PhD - A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben 19 Új Magyar Közigazgatás 2011. 4. évf. 6-7 szám 28. old Dr. Tilk Péter PhD - A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben 19

2012. január 1-jétől eltérően más jogszabályoktól az önkormányzati rendelet jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről a bíróság és nem az Alkotmánybíróság dönt, az Alaptörvény 25. cikkének (2) bekezdésének megfelelően. A fenti alaptörvényi szabályok végrehajtása érdekében bár négy eltérő időpontban lépnek hatályba a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) egyes rendelkezései. 2012. január 1-jétől hatályos rendelkezései szerint a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát [136. (1) bekezdés]; kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát [136. (2) bekezdés]; kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta [137. (1) bekezdés]; továbbá kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát [139. (1) bekezdés]; végül kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését [140. (1) bekezdés]. 20 Az önkormányzati rendeletalkotáshoz szükségeltetik a határozatképesség, a törvényi szabályozás szerint pedig az önkormányzat képviselő-testülete akkor határozatképes, ha az önkormányzati képviselők több mint fele jelen van az ülésen. A minősített többség is eltér a parlamenti jogban használatos fogalomtól az önkormányzatoknál: a helyi önkormányzat képviselő-testületében az összes önkormányzati képviselő több mint felének egyező szavazatát igénylő szavazati arány (ezen megnevezés alatt a parlamenti jogban a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-os szavazati arányát értjük). Ötv. szerint kötelező rendeletalkotási tárgykörök: (Elmulasztásuk mulasztásos törvénysértés) SZMSZ (Ötv. 18. (1)) 20 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 16-17. old. 20

Tiszteletdíj (Ötv. 20. (2)) Költségvetés, zárszámadás Bizottság részére történő hatósági jogkör megállapításáról (Ötv. 23. (2)) Településrészi önkormányzat létrehozása (rendszerint SZMSZ-ben van Ötv. 28. (1)) Településrészi önkormányzat részére történő hatáskör-átruházás (Ötv. 28. (2) A helyi népszavazás, népi kezdeményezés (Ötv. 50. (2)) A helyi ÖK meghatározott vagyontárgya v. vagyonrésze elidegenítéséről, megterheléséről, vállalkozásba beviteléről, illetőleg más célú hasznosításáról (Ötv. 80. (2)) Önkormányzati jelképek, kitüntetések, elismerő címek meghatározása, adományozása (Ötv. 10. c) Településrendezési terv jóváhagyása (Ötv. 10. (1) bek. d) További rendeletalkotási tárgykörök: (példálózó jelleggel): Környezetvédelem, természetvédelem Szociális ellátások Gyermekvédelmi támogatás Közművelődés, közoktatás Sporttevékenység támogatása Egyes helyi közszolgáltatások igénybevétele Temetkezés Távhőszolgáltatás Mezei őrszolgálat Helyi adók Közterület-felügyelet Lakások és helyiségek bérlete, elidegenítése (Tv. 2. számú melléklete: Mit kell tartalmaznia az önkormányzat lakások és helyiségek bérletére, és elidegenítésére vonatkozó önkormányzati rendeletének?!) Lakáscélú támogatás Türelmi zóna kijelölése 21

Útépítési érdekeltségi hozzájárulás stb. 21 Tipikus tartalmi hibák 1. Sablonok befogadására való erős hajlam (iratminták, más települések rendeleteinek átvétele) Kevés munkával, gyors eredmény, nem kell gondolkodni, kutakodni utána. Veszélye: kritikanélküliség, olyan életviszonyokat is szabályoznak, melyek náluk nem is fordulnak elő. 2. Átvétel-vegyülés: Átveszi a központi jogszabály rendelkezéseit. felesleges ismétlés (tartalomnélküliséget eredményez) vegyítés, szemezgetés, kiterjesztés, szűkítés, pontatlan idézés, megmagyarázás, elhagyás (Egy írásjel merénylete c. cikk) AB: csak a feltétlenül szükséges mértékben, megfelelő szerkesztéssel elválasztva, szó szerint, mindenben azonos szöveggel, nem lehet vegyes szövegezésű sem, alkotmánysértést eredményezhet. 3.Végrehajtás rendezése elmarad: nincs jogkövetkezmény megjelölve, ill. tényállások, túl általánosak, vagy bármelyik megsértésével el lehet követni - konkrétnak kell lennie. Tipikus formai hibák egyéb, stb., például kifejezések kerülendőek szövegszerkesztési és értelmezési kérdésekből adódnak felesleges a rendelet számát előnullázni (05/2009) jelet ne helyettesítsük: pl.$ jellel, ne tegyünk utána vesszőt, pontot bekezdést csak akkor jelöljünk, ha több van, ha egy van nem kell gondolatjel, francia bekezdés kerülendő (nehéz rá a visszahivatkozás) 21 http://www.google.hu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ccsqfjaa&url=http%3a%2f% 2Ftoosz.tsoft.hu%2Fdigitalcity%2Fservlet%2FPublishedFileServlet%2FAAABPMAV%2Fpolgarmesteri_akade mia_helyi_jogalkotasrol_b.ppt&ei=u9qmu7xcoyf9ywpg3idyda&usg=afqjcngjfy_d- 7RaZEI4csGLA0CVSWKE0w&bvm=bv.62922401,d.bGQ&cad=rja letöltve: 2014. március 17. 22

paragrafusok mindig maradnak a helyükön a jogalkalmazást megkönnyítendő, ha változik, bővül az új rendelkezés /A-val jelöljük. bekezdések módosulhatnak és/vagy kötőszavak alkalmazása (és konjunktív, vagy-vagylagos, nem mindegy mit alkalmazunk, illetve kerülendő, két értelme is van (és és vagy is), illetőleg tilos is szakaszszámra történő hivatkozás ne római számmal legyen 22 A Kormány rendelete A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, autonóm és végrehajtási típusú rendeleteket is, amelyek sem az Alaptörvénnyel, sem törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja alá, és azt a hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. A Kormány tagjainak rendelete A Kormány tagjai beleértve a miniszterelnök és a miniszterek feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek törvénnyel, a Kormány rendeletével és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehetnek ellentétesek. A miniszterelnök rendeletét a miniszterelnök, a miniszteri rendeletet a jogforrás kibocsátására hatáskörrel rendelkező miniszter írja alá. A rendeleteket hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, és kibocsátásához mindig külön felhatalmazásra van szükség. Rendeletet önállóan vagy más miniszter egyetértésével alkothatnak. Rendeletalkotási szempontból a Kormány tagjai között nincs hierarchikus viszony: a miniszterelnök által kiadott rendelet a miniszteri rendeletekkel azonos hierarchiai szinten helyezkedik el. 22 http://www.google.hu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ccsqfjaa&url=http%3a%2f% 2Ftoosz.tsoft.hu%2Fdigitalcity%2Fservlet%2FPublishedFileServlet%2FAAABPMAV%2Fpolgarmesteri_akade mia_helyi_jogalkotasrol_b.ppt&ei=u9qmu7xcoyf9ywpg3idyda&usg=afqjcngjfy_d- 7RaZEI4csGLA0CVSWKE0w&bvm=bv.62922401,d.bGQ&cad=rja letöltve: 2014.03.17. 23

A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban:mnb) elnöke külön törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. 23 A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni. Az MNB elnökének rendeletét az Európai Unióhoz való csatlakozás előtt (2004. május 1.) jegybanki rendelkezésnek nevezték. 24 A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. törvény felsorolja azokat a tárgyköröket, amelyekben az MNB elnöke rendeletet adhat ki, mint: a jegybanki alapkamat mértéke, a kötelező tartalékráta mértéke, a bankjegyek és érmék kibocsátása, a magyar és külföldi törvényes fizetőeszközök hamisítás elleni védelmével kapcsolatos feladatok, a jegybanki információs rendszerhez való kapcsolódás részletkérdései ügyében Az MNB elnökének rendelete esetén az igazságügyért felelős miniszter véleményét nem kell kikérni. 25 Az önálló szabályozó szervek vezetőjének rendelete Az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, mely nem lehet törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti. Az önálló szabályozó szerv rendelete fent felsorolt jogszabályokkal nem lehet ellentétes, vagyis jogforrási hierarchia szempontjából mindezen jogszabályok alatt helyezkedik el. Jogalkotó feladatkörrel rendelkező önálló szabályozó szerv jelenleg a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) elnöke. 23 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 41. cikk (4) bekezdése 24 Az MNB elnökét rendeletalkotási jog az Európai Unióhoz való csatlakozás óta, továbbra is megilleti. 25 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 15-16. old. 24

Rendeletalkotás különleges jogrendben Az államélet normális menetétől eltérő helyzetekben valamely rendkívüli körülmény vagy helyzet teheti szükségessé, hogy a jogalkotás a szokásostól eltérjen, gyorsabb, hatékonyabb szabályozást valósítson meg erre leginkább a rendeleti úton történő szabályozás alkalmas, ezért ezekben az esetekben mindig rendeletalkotásról beszélhetünk. II. modul Attól függően, hogy ezek a rendkívüli körülmények miben állnak, beszélhetünk különböző minősített helyzetekről, ezekben pedig más és más szervek/személyek válnak jogosulttá a jogalkotásra, egyes szervek egyébként nem is léteznek, más szervek rendes körülmények között is léteznek ugyan, de ilyen jelentőségű jogszabályt nem alkothatnak, míg megint mások szintén léteznek, de sem rendeletalkotási, sem jogalkotási hatáskörrel nem rendelkeznek. A rendkívüli jogrendben is megtartott alkotmányossági minimumot fejezi ki számos rendelkezés a hatályos alkotmányszövegben, és habár ilyen állapotokban korlátozni lehet az emberi jogokat, a nyilvánosságot, a hatalommegosztás elvét, a demokrácia legfontosabb intézményeit, mégis meghatározza az Alaptörvény az alapjogokon belül azokat az alapjogokat, amelyek rendkívüli jogrendben sem függeszthetők fel vagy korlátozhatók, továbbá a különleges jogrendben sem lehet az Alaptörvény alkalmazását felfüggeszteni vagy korlátozni az Alkotmánybíróság működését. Az alkotmányozás során figyelembe vették a rendkívüli helyzetek okozta különleges élethelyzetekben igényelt kontrollfunkciókat ez megmutatkozik az Országgyűlés akadályoztatása esetén irányadó garanciális szabályok esetén, de a köztársasági elnök rendkívüli jogrenddel összefüggő jogköreinél is. 26 1) Rendeletalkotás szükségállapotban A törvényes rend megdöntésére, a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén az Országgyűlés szükségállapotot hirdet ki. A szükségállapot kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A köztársasági elnök akkor jogosult a szükségállapot kihirdetésére, ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van. Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem 26 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 18-19. old. 25

ülésezik, és összehívása az idő rövidsége, és a szükségállapotot kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. Az akadályoztatás tényét, és a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzóan állapítja meg. Az Országgyűlés a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az akadályoztatásának megszűnése utáni első ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerűségéről. Ehhez a döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Szükségállapot idején az Országgyűlés: nem mondhatja ki feloszlását, és nem oszlatható fel. Az országgyűlési képviselők általános választását rendkívüli állapot valamint szükségállapot idején nem lehet kitűzni, és nem lehet megtartani. Ilyen esetben a szükségállapot megszűnésétől számított kilencven napon belül új Országgyűlést kell választani. Ha az országgyűlési képviselők általános választását már megtartották, de az új Országgyűlés még nem alakult meg, a köztársasági elnök az alakuló ülést a szükségállapot megszűnésétől számított harminc napon belüli időpontra hívja össze. A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést rendkívüli állapot idején, szükségállapot idején a köztársasági elnök is összehívhatja. Szükségállapot idején a sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket rendelettel a köztársasági elnök vezeti be. A köztársasági elnök rendeletével sarkalatos törvényben meghatározottak szerint egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. 27 A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig hatályosak, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága meghosszabbítja. 27 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 19-20. old. 26

A köztársasági elnök által alkotott rendelet a szükségállapot megszűnésével hatályát veszti. 2) Rendeletalkotás rendkívüli állapotban Az Országgyűlés hadiállapotban vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre. A kihirdetésre a szükségállapottal kapcsolatban már ismertetett szabályok vonatkoznak. A Honvédelmi Tanács gyakorolja a köztársasági elnök és a kormány összes hatáskörét, valamint az Országgyűlés által rá átruházott jogköröket - ez a klasszikus hatalommegosztás ellen hat ugyan, de fontos a hatékonyabb működés érdekében. A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal részt vesz munkájában a Honvéd Vezérkar főnöke. A Honvédelmi Tanács döntési jogköre igen széles: dönthet a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, és külföldi állomásozásáról, a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról. A Honvédelmi Tanács rendelete időben korlátozva van: a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. A rendeletet a köztársasági elnök és a miniszterelnök írja alá, és főszabályként kihirdetése napján lép hatályba. A Magyar Közlönyben ki kell hirdetni, a rendkívüli körülményekre való tekintettel, pedig az országban működő összes rádió és televízió adásában is, és minden még fennálló napilapban közzé kell tenni. A Honvédelmi Tanács olyan rendeleteket alkot, amelyek törvényi erővel bírnak, tehát törvényt lehet velük pótolni, kiegészíteni, módosítani. A rendelet szólhat contra legem hatállyal is, vagyis a Honvédelmi Tanács rendelete eltérhet a törvényi rendelkezésektől, azokat megváltoztathatja. 27

Az Alaptörvény rendelkezéseit ebben a legsúlyosabb minősített helyzetben sem lehet felfüggeszteni, ahogy az alkotmányvédelem legfőbb szervének, az Alkotmánybíróságnak a működését sem. 3) Rendeletalkotás veszélyhelyzetben Veszélyhelyzetről abban az esetben beszélhetünk, amikor az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség veszélyezteti. Ezek elhárítása érdekében a Kormány jogosult megtenni a szükséges intézkedéseket, akár rendeleti úton történő rendkívüli szabályozással. A rendeletalkotás rendkívülisége ez esetben az, hogy a Kormány ekkor törvényi erővel rendelkező rendeletet alkothat (egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat), amire normális körülmények esetén a jogszabályi hierarchia keretei közt nincs lehetősége. KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA II. modul 4) Rendeletalkotás megelőző védelmi helyzetben A megelőző védelmi helyzetet akkor hirdetheti ki az Országgyűlés, ha az országot akár rendkívüli állapot esetén háborús veszély fenyegeti, illetőleg akkor, ha országunk részéről nemzetközi színtéren katonai kötelezettségvállalás esedékes. 28 Kihirdetésének kezdeményezése után a Kormány jogosult arra, hogy a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezessen be. Az bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja. Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat, de a veszélyhelyzetben és a megelőző védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 28 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 19-20. old. 28

5) Rendeletalkotás váratlan támadás esetén A Kormány külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, Magyarország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében szükség esetén a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig a támadással arányos és arra felkészített erőkkel azonnal intézkedni köteles. 29 A Kormány váratlan támadás esetén sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be, és rendeletet alkothat, amellyel sarkalatos törvényben meghatározottak szerint egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány a megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést és a köztársasági elnököt. A Kormány rendelete a váratlan támadás megszűnésével hatályát veszti. 6) Helyi rendeletalkotás különleges jogrendben A helyi jogalkotásban a döntések az államélet normális menetében hozható jogi normák rendelet és normatív határozat meghozatalára jogosult képviselő-testület mellett bizonyos rendkívüli körülmények, a fentiekben tárgyalt minősített helyzetek között megillethetik a megyei közgyűlés elnökét valamint a főpolgármestert is, akik a minősített helyzetek idején bevezetett központi intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeit jogosultak rendeleti úton bevezetni. Egyébként ezeknek a személyeknek nincs jogalkotási hatáskörük. Különleges jogrendben a központi szervek által meghozott rendkívüli intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeinek meghatározására a megyei közgyűlés elnöke és a főpolgármester jogosult rendeleti úton. F/ Közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábban állami irányítás egyéb jogi eszközei): A jogszabályok mellett sajátos normák a közjogi szervezetszabályozó eszközök, melyek lehetnek normatív határozatok vagy normatív utasítások. 29 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 20. old. 29

Az állampolgárok számára jogokat és kötelezettségeket nem állapíthatnak meg, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre nézve normatív jellegű irányítási eszközök, ez különbözteti meg a jogszabályoktól.. Normatív határozat: Ebben az esetben nem egyedi hatósági határozatokról van szó, hanem olyanokról, amelyek az állami és önkormányzati tevékenység végzésének, munkavitelének hosszabb távra szóló meghatározását adják. A kibocsátó szerv működési rendjét, a kibocsátószerv által irányított szervek feladatait, a feladatkörükbe tartozó terveket állapítják meg, és a határozatok kiadása valamely testületi szerv illetékességébe tartozik. E határozatok az állampolgárok jogait és kötelességeit nem érinthetik. Kiemelkedik közülük az Országgyűlés Házszabálya, amely formailag az Országgyűlés normatív határozata, és elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Országgyűlés, a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv, az Alkotmánybíróság, a Költségvetési Tanács, valamint a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját normatív határozatban szabályozhatja. 30 Kibocsátására jogosultak köre: Normatív határozatban szabályozhatja a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését. Normatív határozatban szabályozhatja a nemzetiségi önkormányzat képviselőtestülete a saját és az általa irányított szervek szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját. 31 Kihirdetése: a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni. A saját honlappal rendelkező önkormányzat rendeletét a honlapján is közzéteszi. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. 30 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 21. old. 31 A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. (2) és (3) bekezdése 30

ha a normatív határozat kihirdetett szövege eltér a normatív határozat aláírt szövegétől, a polgármester vagy a jegyző kezdeményezi az eltérés helyesbítését. - a hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő hatodik munkanapon helyesbíthető. - az eltérés megállapítása esetén a helyesbítés megjelentetéséről a jegyző az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon gondoskodik. 32 Normatív utasítás Kibocsátására: mindig egyszemélyi vezető jogosult. A normatív utasításokat a gyakorlatban leginkább a miniszterek és nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szerv vezetői adják ki a vezetésük, irányításuk vagy felügyeletük alá tartozó szervek tevékenységének, működésének, szervezetének szabályozása céljából a szerv állományába tartozó személyekre nézve kötelezően. Normatív utasításban szabályozhatja a polgármester és a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét. 33 Az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek jogi sorsa A hatályos szabályozás közjogi szervezetszabályozó eszközeit a régi jogalkotási törvény az állami irányítás egyéb jogi eszközeiként nevezte, és azok körébe tartoztak a határozatok, utasítások, valamint a jogi iránymutatások. A jogalkotásról szóló Jat. ezt a jogforrási kört jelentősen leszűkíti, a jogi iránymutatások az irányelvek, elvi állásfoglalások, tájékoztatók hatályukat vesztik, illetve visszavontnak minősülnek. A korábbi statisztikai közlemények hatályát (amelyeket a Központi Statisztikai Hivatal elnöke adott ki) nem érinti a Jat., de annak hatályba lépését követően kiadására már nincs többé lehetőség. A statisztikai fogalmakat, módszereket, osztályozásokat, névjegyzékeket és számjeleket tartalmazó rendeleti úton történő szabályozásra illetőleg korábbi statisztikai közlemények hatályon kívül helyezésére a KSH felett felügyeletet gyakorló miniszter kap felhatalmazást. 32 Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 51. (2), (3) és (6) bekezdése 33 Jat. 23. (4) bekezdés j) pontja 31

A jogszabályok mellett korábban kiadható, a kiadó szerv vagy személy irányítási, vezetési, illetőleg felügyeleti jogkörébe tartozókra nézve kötelező jelleggel bíró irányító eszközök körének szűkítő meghatározására azért volt szükség, mert azok az Alkotmánybíróság kifejezett álláspontja szerint is a kötelező erő látszatát hordozó jellegük miatt nem voltak összeegyeztethetőek az Alkotmánnyal. 34 Az új jogalkotási törvény ezzel a rendelkezéssel követi az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI.17.) AB határozatában kifejtett álláspontját, ami szerint a jogalkotásról szóló törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egy központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és ezekkel történő irányítás gyakorlata alkotmányellenes. G/ A jogszabály érvényessége és hatálya A jogszabályok kötelező ereje azoknak érvényességéből és hatályosságából fakad. Érvényesség - alkalmas joghatás kiváltására Hatályosság - jogszabály már ki is váltja a célzott joghatást. A jogszabályok érvényessége Négy feltétel együttes fennállását feltételezi (konjunktív feltételek). 1.) Az adott jogforrás tekintetében jogalkotásra felhatalmazott szerv alkossa meg, az rendelkezzen jogalkotási hatáskörrel. 2.) Illeszkedjen a jogforrási hierarchiába, azaz szabályozási tartalma ne legyen ellentétes magasabb szintű jogszabály tartalmával. 3.) A jogalkotási eljárás során az adott jogszabály meghozatalára irányadó eljárási szabályok betartása; a jogalkotás teljes folyamatában érvényesüljenek a vonatkozó döntéshozatali eljárás szabályszerűségének formai követelményei. 4.) Adott jogszabályt a rá vonatkozó szabályok szerint hirdették ki. A jogszabályok hatálya Többlettartalom az érvényességhez képest, 34 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 21-22. old. 32

A norma gyakorlatban történő alkalmazhatóságát jelöli, amely alapján a norma a célzott joghatás kiváltására nem csak alkalmas, de ténylegesen kiváltja azt. A jogszabály alkalmazhatósága-alkalmazandósága szerint pedig beszélhetünk: I. területi, II. személyi, III. tárgyi, IV. szervi és V. időbeli hatályról. Területi hatály (területi alkalmazhatóság) Főszabály: központi jogszabály területi alkalmazhatósága az ország teljes területére, önkormányzati rendelet területi hatálya pedig a helyi önkormányzat illetékességi területére terjed ki. A helyi rendeletek vonatkozásában: az önkormányzati rendelet területi hatálya a helyi önkormányzat közigazgatási területére terjed ki. Az önkormányzati rendelet területi hatálya az 5. (1a) bekezdés szerinti esetben a társulásban részt vevő helyi önkormányzatok, az 5. (1b) bekezdés szerinti esetben a társult képviselő-testületben részt vevő települési önkormányzatok közigazgatási területére terjed ki. A jogszabály területi, illetve személyi hatályát a jogszabályban a fenti két esetben, valamint akkor kell kifejezetten meghatározni, ha az általánostól eltérő területre, illetve személyi körre terjed ki. 35 Vonatkozó törvényi rendelkezés: A jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. (1a) Ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, társulás esetén - ha a társulási megállapodásban meghatározott feladatés hatáskör a felhatalmazás tárgyának szabályozására kiterjed - az önkormányzati rendelet megalkotására a társulási megállapodásban kijelölt vagy ennek hiányában a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult. A rendelet megalkotásához a társulásban résztvevő helyi önkormányzat képviselőtestületének hozzájárulása szükséges. (1b) Ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, társult képviselő-testület esetén - ha az adott ügy szabályozásáról az egyes települések képviselőtestülete a helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint nem önállóan dönt - az 35 Jat. 6. (1) bekezdése 33

önkormányzati rendelet megalkotására a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat jogosult a társult képviselő-testület döntésének megfelelően. 36 Személyi hatály Megmutatja, mely személyi körre kell vagy lehet alkalmazni, mely személyi körre alkalmazandó vagy alkalmazható. A személyi hatály a területi hatályra vonatkozó rendelkezéssel együttalkalmazva korlátozhatja vagy kiterjesztheti azt. Önkormányzati rendelet személyi hatálya A jogszabály személyi hatálya b) önkormányzati rendelet esetében a helyi önkormányzat közigazgatási területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, az 5. (la) bekezdés szerinti esetben a társulásban részt vevő helyi önkormányzatok, az 5. (1b) bekezdés szerinti esetben a társult képviselőtestületben részt vevő települési önkormányzatok közigazgatási területén a természetes személyekre, jogi személyekre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre terjed ki. 37 Szervi hatály Megmutatja, mely szerveknek kell vagy lehet alkalmazni a normát. Az adott életviszonyok, jogviszonyok tekintetében mely szerv jár el, mely szerv rendelkezik hatáskörrel. Az adott életviszonyok, jogviszonyok tekintetében mely szerv jár el, mely szerv rendelkezik hatáskörrel. Időbeli hatály Megmutatja, mely időponttól mely időpontig kell, illetve lehet alkalmazni, Mettől meddig kötelező egy jogszabály. Kötelező erő egybeesik az időbeli hatállyal: ebben az időszakban vált ki joghatást a jogszabály, ilyenkor alkalmas arra, hogy jogviszonyokat keletkeztessen, módosítson vagy megszüntessen. Minden jogszabálynak mellőzhetetlen eleme Jogszabályban minden esetben meg kell határozni a hatálybalépés napját. Kezdete: Az időbeli hatály kezdete (a hatálybalépés időpontja) a kihirdetés időpontjához képest három módon történhet: 36 Jat. 5. (1) bekezdése 37 Jat. 6. (2) bekezdése 34

a két időpont egybeeshet (kihirdetés napján lép hatályba), a kihirdetés megelőzheti (kihirdetést követően lép hatályba), illetve követheti a hatálybalépés időpontját (visszamenőleges hatálybalépés). Irányadó rendelkezések az időbeli hatállyal kapcsolatban: A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet. Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatályba lépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját. Ha a hatálybalépés naptári napja nem határozható meg, a hatálybalépés valamely jövőbeli feltétel bekövetkeztének időpontjához is köthető. Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, törvény rendelkezhet úgy, hogy a hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző - a jogszabály hatálybalépését követő - időpontokat is meg lehet állapítani. A jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés - a (2) bekezdésben meghatározott eset kivételével - a hatálybalépése napjának kezdetén lép hatályba. (0 óra 1 perc) 38 Irányadó garanciális alapelv az időbeli hatállyal kapcsolatban: Jat. 2. (2) Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget; kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre A jogszabály időbeli hatálya megszűnik: ha egy másik jogszabály hatályon kívül helyezi ha egy másik jogszabály módosítja ha az Alkotmánybíróság alkotmányellenességre hivatkozással megsemmisíti. 38 Jat. 7. (1)-(7) bekezdései 35

H/ Szabályozási átmenet Amennyiben a jogszabály másként nem rendezi az átmenet kérdését - a jogszabályi rendelkezést a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint a még meg nem kezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. A rendelkezés a továbbhatás kérdését is rendezi: a jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálya alatt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell. 39 I/ Jogszabály módosítása Jogszabályt csak jogszabály módosíthat. A hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabály megalkotásával, a módosítani kívánt jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a módosítást kimondó jogszabályi rendelkezéssel módosíthatja. Nem lehet módosítani a jogszabály megjelölését, a rendelet bevezető részét, a hatályba lépett jogszabályi rendelkezés hatályba léptető rendelkezését, valamint jogszabállyal - a fordítási hiba kivételével - a jogszabályban kihirdetett nemzetközi szerződés, a nemzetközi szerződéshez fűzött fenntartás, kifogás és nyilatkozat szövegét. 40 Módosítani és hatályon kívül helyezni kizárólag hatályos jogszabályokat és jogszabályi rendelkezéseket lehet. Kivétel: Nem hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés nem módosítható vagy helyezhető hatályon kívül. Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabályban rendelkezhet úgy, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabályi rendelkezés a kihirdetett szövegtől eltérő szöveggel lép hatályba, vagy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés nem lép hatályba. 41 A módosító rendelkezés és hatályon kívül helyező rendelkezés a hatálybalépéssel végrehajtottá válik. A jogszabály végrehajtottá vált rendelkezése a végrehajtottá válást követő napon hatályát veszti. 42 39 Jat. 15. 40 Jat. 8. (1) és (2) bekezdése 41 Jat. 9. (1) és (2) bekezdése 42 Jat. 12. 36

A módosító jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezése vagy hatályvesztése nem érinti az általa módosított jogszabályi rendelkezés hatályát. Jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezése vagy hatályvesztése nem eredményezi a korábban általa hatályon kívül helyezett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés újbóli hatálybalépését. 43 Jogszabály helyesbítése: A Jat. 35. (1) bekezdése módosította az Ötv.-t 2011. január 1. napi hatállyal, amely beépül 2013. január 1. napjától a Mötv.-be. Ha az önkormányzati rendelet kihirdetett szövege eltér az önkormányzati rendelet aláírt szövegétől, a polgármester vagy a jegyző kezdeményezi az eltérés helyesbítését. Az önkormányzati rendelet a hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő hatodik munkanapon helyesbíthető. Az eltérés megállapítása esetén a helyesbítés megjelentetéséről a jegyző az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon gondoskodik. A képviselő-testület normatív határozatát a (2) és (3) bekezdésben foglaltak megfelelő alkalmazásával közzé kell tenni. 44 J/ Jogszabály előkészítése A jogszabály szakmai tartalmának és jogrendszerbe illeszkedésének biztosítása. A jogszabály előkészítőjének feladata a Jat. 2. (4) bekezdésében foglalt követelmények figyelembevételével - a jogszabály szakmai tartalmának kialakítása. 45 A jogszabállyal szembeni követelmények: 43 Jat. 14. 44 Mötv. 51. (1)-(6) bekezdései 45 Jat. 16. (1) bekezdése 37

megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek, illeszkedjen a jogrendszer egységébe, megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek és megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek. 46 A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. 47 K/ A jogszabályszerkesztő és a jogszabályszerkesztői munka A jogszabályszerkesztés magát csak az előkészítő munkát jelenti. A jogszabályszerkesztő: Az a személy, akinek tevékenysége folytán a jogalkotói akarat szöveges formát fog ölteni. Munkájának eredményeképp egy kész jogszabály fog létrejönni. Képesítése: egyetemi jogi végzettség adott esetben szakterületén szakjogászi végzettség, adott esetben szakfordítói végzettség kiváló jogi felkészültséggel rendelkező személy, aki a szakterületére vonatkozó joganyagot ismeri több éves szakmai gyakorlattal rendelkezik nyelvtudás (nemzetközi jogi, Európai Uniós jogi követelményeknek feleljen meg) több éves szakmai gyakorlattal rendelkezik képes és hajlandó a folyamatos tanulásra fogalmazási készség (lehet veleszületett vagy tanult) elvonatkoztatási készség rendszerben való gondolkodás képessége (komplex átlátása) empátia (próbálja átlátni azoknak a helyzetét, akiket a szabályozás érinteni fog) nyitottnak kell lennie a kritikára csapatjátékos 46 Jat. 2. (4) bekezdése 47 Jat. 2. (1) bekezdése 38

szervezési képesség megfelelő koordinátori képességgel, összehangolási képességgel kell rendelkeznie (előkészítés folyamatában több álláspont kompromisszumot tudjon teremteni) Problémát a jogszabályszerkesztésnél az időhiány szokott okozni a tervezet kidolgozására. A jogszabályszerkesztőknek rövid idő alatt sok munkát kell elvégezniük, ezért nem mindig megfelelő minőségű a munkájuk. Gyakori a cserélődés, a fluktuáció soraikban. Miniszteri háttérapparátus végzi az előkészítést, de gyakran külső megbízás formájában ügyvédi irodáknak vagy tanácsadó intézményeknek adják át a feladatot. A jogszabályszerkesztői munka a jogi norma tervezetének elkészítését jelenti. Az erre vonatkozó jogalkotói megrendeléssel kezdődik, és a kidolgozott tervezet véglegesítésével ér véget. A jogalkotói megrendelés három vonatkozásból fontos: lehetővé teszi a konkrét jogalkotási folyamat programszerű megtervezését, biztosítja, hogy a jogszabályszerkesztő ne pazarolja idejét olyan tervezet elkészítésére, amit várhatóan egyébként sem fogadnának el, a jogszabályszerkesztőt túl korán, a tényleges akarat megjelenése előtt ne lássák el kiérleletlen instrukciókkal. A jogalkotásról szóló magyar szabályozás kötelezővé teszi az előzetes és az utólagos hatásvizsgálatot. Az előzetes hatásvizsgálat során a jogszabály elfogadása előtt elemezni kell a társadalmi gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, a jogszabály várható hatásait. Az utólagos hatásvizsgálatok kapcsán a törvény előírja a szakminisztériumnak, hogy nyomon kövesse a jogszabályok alkalmazásának hatásait, és gondoskodjon a tapasztalatok hasznosításáról a későbbi jogalkotási tevékenység során. 48 Előzetes hatásvizsgálat A jogszabály előkészítője - a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű - előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható 48 Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013., 46. old. Dr. Gyergyák Ferenc, Dr Bende-Szabó: Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek, FMA Zrt. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Budapest, 2013. 39

következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. 49 A hatásvizsgálat során vizsgálni kell: a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait, környezeti és egészségi következményeit, adminisztratív terheket befolyásoló hatásait, valamint a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit, és a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket. 50 Előzetes vizsgálat szempontjai: A szabályozandó tárggyal kapcsolatos szociológiai, statisztikai adatgyűjtések és feldolgozások, új szabályozást sürgető jelzések A tárgyat érintő aktuális jog- és gazdaság-politikai irányelvek, állásfoglalások A tárgy szabályozásának hazai gyakorlata, ennek eredményei, hatásai A tárgy szabályozásával kapcsolatos Alkotmánybírósági határozatok, hazai és európai bírósági gyakorlat, jogegységi határozatok A jogszabálytervezetek véleményezése A jogszabály előkészítője a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvényben meghatározottak szerint gondoskodik arról, hogy a jogszabály tervezete megismerhető és véleményezhető legyen. 51 A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény 17. (1) bekezdése 2011. július 1. napi hatállyal módosította az Ötv.-t 103/B. -sal egészül ki: 103/B. Felhatalmazást kap a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy a helyi sajátosságoknak megfelelően az általa megalkotott rendeletek előkészítésében való társadalmi részvétel szabályait rendeletben állapítsa meg. A véleményezés célja, hogy megállapítható legyen: Az előterjesztés elég megalapozott-e a döntéshozatalhoz? 49 Jat. 17. (1) bekezdése 50 Jat. 17. (2) bekezdése 51 Jat. 19. (2) bekezdése 40

Tartalmazza-e a döntéshez szükséges információkat? Helyt ad-e az indokolt eltérő álláspontoknak? Reális szabályozási alternatívákat vázol-e fel? A tervszerűség érdekében: Időben el kell dönteni, milyen mértékben szükséges a társadalmi nyilvánosság biztosítása Meg kell határozni a véleményezés fórumait és formáit Az időpontokat úgy kell megállapítani, hogy a beérkező vélemények figyelembe vehetők legyenek L/ Jogszabály tervezet jogalkotó elé terjesztése Jogszabály kibocsátása 41

M/ Jogszabályok kihirdetése A jogszabályokat az önkormányzati rendelet kivételével a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. Az önkormányzati rendelet kihirdetésének és a helyi önkormányzat képviselőtestületének normatív határozata közzétételének szabályait a helyi önkormányzatokról szóló törvény állapítja meg. 52 Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik. 53 A kihirdetés célja az, hogy a lakosság megismerje a rendelkezéseket. A Szervezeti és Működési Szabályzatok gyakran rendelkeznek arról, hogy a kihirdetett rendeletet a könyvtárban, közintézményben is el kell helyezni. pl. kifüggesztés, hivatalos lap A jogszabályok megjelölése a kihirdetés során: Tekintettel arra, hogy a jogszabályok kihirdetés során való megjelölése nem jogszabály szerkesztési kérdés, az erre vonatkozó alapvető szabályokat törvényi szinten határozza meg a törvény, és a részletszabályok meghatározására ad felhatalmazást. (a Jat.) Törvény kivételével a jogszabály megjelölése annak kihirdetése során magában foglalja a jogszabály megalkotójának megjelölését, a sorszámát, a kihirdetésének napját, a jogszabály elnevezését és címét 54 sorrendben: 42 az alábbi o a rendelet megalkotójának teljes megjelölését, (a helyi önkormányzat megnevezését követően a képviselő-testületének ) o a rendelet sorszámát arab számmal, 52 Jat. 26. (1) és (7) bekezdése 53 Ötv. 12. (2) és (3) bekezdése 54 Jat. 27. (2) bekezdése