A közigazgatás funkciói és feladatai

Átírás

1 A közigazgatás funkciói és feladatai A közigazgatás vagyis az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás szervezete része az állami mechanizmusnak, az államszervezet egészének. Ebből fakadóan a közigazgatás funkcióinak és feladatainak vizsgálatánál az állam feladataiból indokolt kiindulni, már csak azért is, mivel végeredményben a közigazgatás (is) az állam feladatait (illetve azok meghatározott részét) látja el, valósítja meg. Az állam feladatainak áttekintése után már következhet a közigazgatási feladatok-, majd azt követően a helyi önkormányzatok feladatkörének feltérképezése. Ezt megelőzően azonban szükséges bizonyos terminológiai kérdéseket tisztázni. Nevezetesen a funkció és a feladat fogalmát és egymással való kapcsolatát körülírni. Ez korántsem egyszerű feladat, hiszen a szakirodalom meglehetősen megosztott e kérdésben (is). Egyesek szerint ugyanis azonos tartalmú fogalmakról van szó, vagyis a funkció és a feladat ugyan azt jelenti. Mások szerint lényeges különbség van a két fogalom között, vagyis eltérő tartalmú fogalmakról van szó. Mi ez utóbbi állásponttal értünk egyet, tehát a funkció és a feladat fogalmakat eltérő jelentésű fogalomnak ítéljük. A funkció általánosabb jellegű, szélesebb tartalmú fogalom, mint a feladat. Azt fejezi ki, hogy az adott szerv (ami lehet akár az állam egésze is, tehát az államszervezet) hogyan viszonyul a társadalomhoz, vagyis melyek a társadalmi lét azon területei, amelyek igénylik az adott szerv beavatkozását. Ennél fogva a funkciók viszonylag állandó, de legalább is tartós kategóriák. Ezzel szemben a feladat konkrétabb jellegű, szűkebb tartalmú fogalom, mint a funkció. Azt fejezi ki, hogy mi az adott szerv (ami a jelen esetben is lehet akár az állam egésze, tehát az államszervezet is) társadalmi rendeltetése, vagyis amiért a konkrét szervet létrehozták. Éppen ezért a feladatok viszonylag gyorsan változó kategóriák. 1. Az állam funkcióiról és feladatairól Az állam szerepének, funkcióinak és feladatainak megítélése terén soha nem volt, nincs, de valószínűleg nem is lesz teljes egyetértés a szakirodalomban. Ez így természetes, hiszen az államot körülvevő - s ily módon az állam szerepét, funkcióját és feladatát is meghatározó - társadalmi környezet is folytonos változásban van. Az állam és jogelméleti szakirodalomban megkülönböztetnek például osztályjellegű és organizatórius funkciót. A Kalas Tibor professzor által képviselt álláspont szerint azonban az állam funkcióit elsődlegesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak biztosítani kell a társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal való 1

2 kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra tagolhatók. a) Belső funkciók: 1.) A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a jogalkotáson és a jogalkalmazáson, mint tulajdonos pedig az állami tulajdon alapján, a tulajdonosi minőségén keresztül biztosítja a gazdasági céljainak megvalósítását. 2.) A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét jelenti az oktatás, a tudomány és a művészetek területén. 3.) A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak gondoskodnia kell a polgárai egészségvédelméről és szociális biztonságáról. 4.) A belső védelmi funkció ellátása a társadalom jogrendjének fenntartására, az állampolgárok jogbiztonságának megteremtésére hivatott. b) Külső funkciók: 1.) A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni védelmét. 2.) A nemzetközi együttműködés szervezése, mint állami funkció keretében az állam politikai és gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködésről. Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek társadalmi rendeltetését jelentik, vagyis azt, amiért az adott állami szervet létrehozták. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek, szervezetrendszerek létrehozását eredményezik. Az államszervek tagolásának elvi alapja az államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell hozni a három alapvető önálló hatalmi szervezetet és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell kialakítani. Ezen az alapon tagolhatjuk az államszerveket három nagy szervezettípusra, a törvényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre. Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a törvényhozásra, a társadalom közhatalmi igazgatására, valamint a jogviták eldöntésére, illetőleg a társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. A társadalom közhatalmi igazgatásával kapcsolatban pedig az jelenthető ki, hogy nem jelent mást, mint az egyik állami feladat, a közigazgatás megvalósítását. A közigazgatási funkciók és feladatok részletezését rövidesen elvégezzük, de ezt megelőzően átívelünk mintegy százötven évet és áttekintjük, hogy melyek voltak ezen időszakban az állam funkciói és feladatai. Ennek során kiindulópontunk az, hogy a modern 2

3 (európai) állam gyökerei a feudális abszolutizmus erősen centralizált rendőrállamában, illetve másként kifejezve a szabadpiaci (liberális) államban erednek. Abban az államban, amelynek elsődleges funkciója a külső- és a belső védelem biztosítása volt. Erre hivatkozva az állam - jogi szabályozás hiányában - szabad belátása szerint avatkozott be a lakosság életviszonyaiba, s tette ezáltal az embereket teljes mértékben kiszolgáltatottá. A szabadpiaci (liberális) állam a XIX. század utolsó harmadáig működött. Lényege az volt, hogy az állam nem, vagy csak csekély mértékben avatkozott be a gazdaság, illetve a társadalom életébe. Csupán a gazdaság, illetve a társadalom működés kereteit teremtette meg, és ezen belül a magántulajdonra épülő versenytársak szabadon, állami befolyástól mentesen versenyeztek, miközben a piaci törvényszerűségek (például a kereslet-kínálat törvénye) működtették a gazdaságot. Ahogyan arra a korszak kiemelkedő hatású közgazdásza, Adam Smith utal: a piaci folyamatokat nem az állam, hanem az úgynevezett láthatatlan kéz irányítja, vagyis az egész gazdasági életet a gazdasági törvényszerűségek határozzák meg. E modellben az állam csupán az éjjeliőr szerepét játssza, ugyanakkor az éjjeliőr szerepbe belefér, hogy az állam biztosítja a belső rendet és a külső biztonságot, továbbá beszedi az ezekhez szükséges adókat. E csekély nagyságrendű állami feladat-vállaláshoz elegendő volt néhány központi hatóság a külügy, a hadügy, az igazságügy, a belügy és a pénzügy minisztérium, és a köztisztviselők csekély nagyságrendje. A klasszikus polgári állam a XX. század kezdetétől követi a liberális államot. Azért jelent új államtípust, mert megkezdi a társadalmi viszonyokba való aktív beavatkozást, nyilvánvalóan a szabad verseny ellentmondásainak és hátrányainak megszüntetése, illetve csökkentése érdekében. Az történik tehát, hogy az állam funkciói egyre inkább kiszélesednek a gazdasági, a szociális és egészségügyi, valamint a kulturális területekre. Az állam megteremti például a közoktatás és a közegészségügy (járványok megelőzése) megvalósításának lehetőségeit, majd más társadalmi viszonyok tekintetében is egyre aktívabb szerepet vállal. Például: megtiltja a gyermekek dolgoztatását, szabályozza a munkaidőt, előírja a munkahelyek biztonsági minimum-követelményeit, állami nyugdíjrendszert vezet be, stb.. A központi főhatóságok (a minisztériumok) oldalról ez a belügyminisztériumból való kiszakadást és önállósodást jelenti (pl. Munkaügyi Minisztérium megjelenése), a köztisztviselők oldaláról pedig létszámuk és arányuk jelentős emelkedését. A jóléti állam a második világháború után bontakozik ki, illetve követi a polgári államot, és egészen az 1970-es évek közepéig tart. Az előző korszakban megjelent állami funkciók kiszélesedtek, illetve elmélyültek. A jóléti állam tehát a lakosság egyre növekvő igényeit igyekszik maradéktalanul, és lehetőség szerint ingyenesen kielégíteni, miközben 3

4 aktívan, a tulajdonosi eszközök egyre növekvő körével, valamint közhatalmi eszközökkel egyaránt beavatkozik a gazdasági (piaci) folyamatokba. Az állam tehát enged a lakosság egyre növekvő igényeinek, egyre több feladatot vállal magára, ezért egyre növeli a központosított pénzeszközök nagyságát is. Néhány példa: az iskoláztatás (alap-, közép-, és felsőfok) ingyenessé válik, az egészségügyi ellátások széles köre ingyenessé válik, általános és garantált nyugdíjrendszer működik, a szociális gondoskodások széles köre épül ki, állami szociális lakások épülnek, stb.. Mindezek mint láttuk - természetesen a közigazgatás szerveinek, és a köztisztviselők létszámának, valamint a központi költségvetésnek a jelentős növekedését generálták. A totális állam (a kommunista és a fasiszta diktatúra) a liberális állam teljes tagadása, - illetve ellentéte. Az állam a piac, illetve a társadalom legapróbb szegletében is jelen van: nemcsak közhatalomként, hanem lényegében kizárólagos tulajdonosként, gazdasági szereplőként (állami vállalatként) is. Ebből következően egy (állami) kézben egyesül a közhatalmi és a tulajdonosi szerepkör, vagyis az állam a piac, a láthatatlan kéz hiánya miatt mindent a végsőkig kénytelen szabályozni. Meghatározza a piaci szereplők körét, az általuk előállítandó termékek mennyiségét, árát, sőt vevőjét is, azaz végeredményben mellőzi a piacot, mint a gazdasági élet egyfajta önszervező erejét. A teljes szabályozás természetesen teljes ellenőrzéssel is párosul. Az állam tehát mindenkit és mindig korlátlanul ellenőrzése alatt tart, és ha számára nem kedvező körülményeket tapasztal, akkor könyörtelenül le is csap. Jól látható, hogy az állami funkciók köre maximálisan, és egészségtelen mértékben kiszélesedett. Mindez a központi főhatóságok roppant hatalmas és differenciált hálózatának kialakítását, valamint a köztisztviselők aránytalanul nagy számát követelte meg. Kiemelendő, hogy a valóságban természetesen elméleti modellek lévén e modellek nem érvényesültek ilyen tisztán soha, sehol, semelyik országban. A modern állam jellemzője általában a különböző államtípusok jegyeit egyesítő vegyes modell, s hazánk is lényegében 1968 óta arra törekszik, hogy a totális állam kereteiből kilépve egy vegyes modellre térjen át, megvalósítva ezzel a fejlett államokat jellemző, és az 1989-es Alkotmánymódosításban is megjelenő szociális piacgazdaságot. Az Alkotmány Preambuluma távlati államcélként fogalmazza meg a szociális piacgazdaságot, amely elérésének egyik biztosítéka a 9. azon rendelkezése, amely szerint egyfelől Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlő védelemben részesül, másfelől pedig a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadságát. 4

5 Kiemelendő az is, hogy a jóléti állam, és a totális állam válságba jutott az 1970-es, 1980-as évekre. Éppen azért, mert megtört a gazdasági növekedés korábbi üteme, és megbomlott az a fent említett egyensúly, amelyen a társadalmi és gazdasági viszonyok nyugodtak. Az állam képtelenné vált a (köz)feladatainak ellátására, illetve a közfeladatok finanszírozására. Egyszerűen túlvállalta magát, ezért lépéskényszerbe került. Mindezekkel arra kívántunk csupán rámutatni, hogy az állam funkciói és feladatai változtak (változnak), de ez egyrészről nem jelenti automatikusan a korábbi funkciók és feladatok megszűnését, másrészről pedig ez a változás kifejezetten az állami funkciók és feladatok bővülésének irányába mutat. Ezek után joggal merül fel ez a kérdés, hogy elkészíthető-e az állami feladatok valamiféle katalógusa? Válaszunk erre igen. Azzal a megszorítással azonban, hogy a válasz nem statikus, hanem dinamikusan változó. Nem férhet azonban kétség ahhoz sem, hogy a modern állam esetében az állami feladatok tekintetében a sarokpontok kitűzhetők. A rendelkezésünkre álló keretek szűkössége miatt, és a részletek tárgyalását mellőzve, álláspontunk szerint a következők szerint: 1.) a külső és a belső biztonság garantálása, 2.) a közszolgáltatások biztosítása, ide értve a közügyek intézését is, 3.) igazságszolgáltatás, 4.) az egyének és a közösségek szociális-, egészségügyi-, kulturális- és oktatási szükségleteinek biztosítása, 5.) a gazdaság (hatékony) működési feltételeinek biztosítása. A szakirodalomban - és különösen a német szakirodalomban - több szerző felveti az állami feladatok alkotmányi megjelenítésének szükségességét, illetve az alkotmány és az állami feladatok viszonyát. Itt csupán azokat emeljük ki, amelyek arra utalnak, hogy az alkotmány nem adhatja meg az állami feladatok teljes és lezárt katalógusát, mert - bár az alaptörvényből jól nyomon követhető az állami feladatok növekedése - az állami feladatoknak forrásai lehetnek a törvények is. Ami Magyarország vonatkozásában az állami feladatokat illeti, kétségtelen, hogy e téren hazánkban beszélhetünk bizonyos alkotmányi megalapozottságról, hiszen hatályos Alkotmányunkban több ide sorolható rendelkezés szerepel. Ez igen dicséretes, viszont a fő gondot abban látjuk, hogy az egyes részterületek nem állnak össze egy egységes jövőképpé, azaz Alkotmányunk nem mutat egyértelmű irányt az államszervezet számára az állami feladatok kijelölése terén. Kilényi Géza professzor a következőket írja 1992-ben: 5

6 ...szakterületenkénti bontásban ki kell dolgozni az állami szerepvállalás hosszú távú koncepcióját. Vannak területek, ahonnan az állam azonnal és végérvényesen kivonul, más területekről fokozatosan vonul ki... Ismét más területeken az állam jelen lesz, de más módszerek és más eszközök segítésével, és végül vannak olyan területek, ahol az állam szerepvállalása kifejezetten erősítésre szorul. Azt már mi tesszük hozzá, hogy e téren sajnos gyakorlatilag semmi nem történt az elmúlt majd húsz (!) évben, pedig nyilvánvaló, hogy egyre fontosabb lenne az ily módon kidolgozandó állami feladatvállalásnak megjelennie az Alkotmányban. Az állami feladatok ismeretében aztán az alkotmányban sor kerülhetne azok állami és esetleg nem állami szervekhez telepítésre, majd azok ellátásához erőforrások hozzárendelésére. 2. A közigazgatás funkcióiról és feladatairól A közigazgatás legáltalánosabb értelemben nem más, mint szervezés: az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának - törvényi keretek közötti - megszervezése. Ebből következik, hogy egyet kell értenünk Berényi Sándor professzorral abban, hogy az állam feladatát elsődlegesen a közigazgatási szervezet valósítja meg. Nincs olyan állami feladat, amely ne lenne a közigazgatási rendszer feladata is. Másik oldalról rögzíteni kell azt is, hogy a közigazgatás nem csak a szervezéselmélet oldaláról közelíthető meg, hanem a jogtudomány oldaláról is. Ebben az értelemben a közigazgatás végrehajtó és rendelkező tevékenység, melyben a végrehajtás jogalkalmazást és operatív végrehajtást, a rendelkezés pedig a jogalkotást (rendelet kibocsátását) jelenti. Végül, de nem utolsó sorban a közigazgatás funkciója megközelíthető szociológiai nézőpontból is, amelynek eredményeként különbség tehető állandó (védelmi és szükséglet kielégítő), valamint változó funkciók között. Mindezek figyelembe vételével meghatározhatók a közigazgatás funkciói, a következők szerint: a) Szervezéstudományi szempontból a közigazgatás funkciója a szervezés, amely több elemből áll: célkitűzés, információ-gyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció és ellenőrzés. b) Jogtudományi szempontból a közigazgatás funkciója a végrehajtás, amely négy, konkrét tartalmú feladatra bontható: a szervezésre, a jogalkalmazásra és az operatív végrehajtásra, valamint a jogalkotásra. c) Szociológiai szempontból a közigazgatásnak állandó és változó funkciói vannak. Az állandó funkciók: a védelmi, valamint a szükséglet-kielégítő funkciók. A változó funkciók 6

7 köre pedig meghatározhatatlanul (rendkívül) széles, hiszen az adott államhoz kötődik. Példaként említhető az öntözés megszervezése a folyóvölgyi társadalmaknál. Ezek után vizsgálható, hogy melyek a közigazgatás feladatai? E kérdés megválaszolása során abból kell kiindulni, hogy a közigazgatási feladatok is folyamatosan változnak, mindenekelőtt attól függően, hogy az állami főhatalom milyen államcélokat tűz ki. A közigazgatás modern államban betöltött feladatának kérdésére a legfrappánsabb általános választ talán E. Forsthoff adta, aki szerint a közigazgatás köteles gondoskodni a közrendről és a polgár biztonságáról, az állampolgári egyenlőségről és a jóléti szolgáltatásokról. Ami pedig a közigazgatási feladatok konkrét körét illeti: álláspontunk szerint a közigazgatási feladatok - az állami feladatokhoz igazodva - tartalmilag az alábbiak szerint összegezhetők: 1.) az adott társadalom (belső és külső) védelme, 2.) a külpolitika alakítása, és (részbeni) megvalósítása, 3.) a szociális-, egészségügyi-, oktatási és kulturális intézmények irányítása, felügyelete, 4.) gazdaságszervezés, a tulajdonosi és a közhatalmi jogosítványok gyakorlása révén, 5.) az 1-4. pontban nem érintett egyéb közfeladatok ellátása, 6.) a közigazgatási szervezetrendszeren belüli irányító-, felügyeleti-, és ellenőrző tevékenység kifejtése. Az állami-, és a közigazgatási feladatok körvonalazása után felvetődő következő kérdés az, hogy milyen szervek lássák el - a modern államban kétség kívül rendkívül megnövekedett számú és jelentőségű - közigazgatási feladatokat, azaz e feladatok ellátását az állam kizárólag a közhatalommal felruházott szerveire - az államigazgatási szervekre és a helyi önkormányzatokra - vagy a társadalom más szerveire is ráruházhatja? A kérdés persze másik oldaláról is felvethető: vajon képes-e a modern szociális (jog)állam a feladatainak kizárólag a saját szerveivel megfelelni, vagy kénytelen annak megoldásába bevonni a társadalom nem közigazgatási, tehát civil szerveit is? A fejlett európai államok válasza e kérdésre az, hogy a rendkívüli módon megnövekedett közfeladatok ellátásába be kell vonni - a közjogi jogalanyok mellett - a civiljog alanyait is. Ez utóbbiak (részben) már a középkori államban is működtek, csak éppen nem vettek részt az állami feladatok ellátásában. Nem a megjelenésük az új keletű tehát, hanem az állami feladatok ellátásában való aktív részvételük, különösen az 1960-as évektől. Miért szükséges a közfeladatoknak a közigazgatás hagyományos - államigazgatási és önkormányzati - szervezeti rendszerén túlmenő leosztása, vagy másként kifejezve: miért 7

8 (volt) szükséges a közvetett közigazgatási szervek megjelenése és térhódítása? Erre a válasz csupán részben a közigazgatási feladatok növekedése, mivel a válasz második fele e szervek speciális jogi helyzetében és ebből adódó sajátos tulajdonságaiban keresendő, illetve fedezhető fel. A közfeladatoknak a civiljog alanyai útján történő ellátása mellett ugyanis soksok érv hozható fel: nagyobb flexibilitás, nagyobb szabadság a költségvetés kezelésében, az alkalmazottak kiválasztásában és díjazásában, nagyobb hitelképesség, adózási előnyök, a feladatok politikamentes végrehajtása, stb.. Ugyanakkor a szakirodalom arra is felhívja a figyelmet, hogy a közfeladatoknak a hagyományos közigazgatási szervek által történő ellátásának is megvannak a maga előnyei: az információk birtoklása, az eljárás szabályozottsága, az átláthatóság és kiszámíthatóság, a jogvédelem, a parlamenti kontroll, stb.. Mely közfeladatok ellátásába célszerű bevonni a közvetett közigazgatás szerveit? A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy központi szinten a sajtó és médiaigazgatás, a környezetvédelmi igazgatás, stb., míg területi-helyi szinten pl. a kulturális- és oktatási igazgatás, valamint a fogyasztóvédelem terén. 8