JELENTÉS a Központi Statisztikai Hivatal fejezet működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a Központi Statisztikai Hivatal fejezet működésének ellenőrzéséről szeptember

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-5-32/2003. Témaszám: 640. Vizsgálat-azonosító szám: V0067 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: dr. Horváth Margit osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Csiszárné dr. Kosik Mária számvevő tanácsos Dede Katalin számvevő Szikszainé Király Mária számvevő tanácsos Kocsis Ferencné számvevő Valu Tibor számvevő tanácsos Korsósné Vígh Andrea számvevő Krüzselyi Attila számvevő dr. Zsombori Beáta számvevő gyakornok Pappné dr. Szamosi Éva számvevő Szilas István számvevő Jakab Péter külső szakértő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma a KSH fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzése A központi költségvetés területén működő belső kontroll mechanizmusok ellenőrzése Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről 398 Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről 9839 Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről 9932 Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetési törvényjavaslatról Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetési törvényjavaslatáról Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A Központi Statisztikai Hivatal fejezet feladatellátása, működése és a gazdálkodási feltételek összhangja A fejezet feladatellátásának szabályozási, szervezeti háttere, a kiemelt feladatok Külső szakmai átvilágítások Az EU csatlakozással összefüggő feladatok A statisztikai szolgálat működtetése Az országos összeírások Az általános mezőgazdasági összeírás A népszámlálás A szőlő- és gyümölcsös ültetvények összeírása A belső kontroll rendszer működése Az intézmények működésének, gazdálkodásának szabályozottsága A belső ellenőrzési rendszer működése A felügyeleti ellenőrzés rendszere, szabályozottsága, működése Az informatikai rendszer fejezeti irányítása és működése A Vezetői Információs Rendszer bevezetése A költségvetés tervezése A Központi Igazgatás tervezést irányító szerepének érvényesülése A fejezet bevételeinek és kiadásainak tervezése A költségvetés fejezeti szintű végrehajtása Az előirányzat-módosítások indokoltsága Az előirányzat-felhasználási keretek ütemezésének és igénybevételének összhangja Az előirányzat-maradványok alakulása A költségvetési beszámolók A bevételek alakulása A kiadási előirányzatok teljesülése A személyi juttatásokkal való gazdálkodás A létszámmal való gazdálkodás 53 1

5 A központosított illetményszámfejtéssel kapcsolatos problémák A dologi kiadások A kiküldetési kiadások Felhalmozási kiadások A közbeszerzési tevékenység értékelése A fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése és felhasználása A fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása A KATOR program A évi népszámlálás eredményessége A KSH működésének korszerűsítésével összefüggő fejezeti kezelésű előirányzatok Az EU csatlakozással közvetlenül összefüggő fejezeti kezelésű előirányzatok Az előző vizsgálataink javaslatai alapján megtett intézkedések Az éves költségvetések zárszámadása és a belső kontroll rendszer ellenőrzése Az előző fejezeti átfogó ellenőrzés megállapításai alapján tett intézkedések 72 MELLÉKLETEK 1.a-b. számú a KSH elnökének észrevétele és az elnöknek adott válaszunk 2. számú táblázatok 3. számú diagramok FÜGGELÉKEK 1. számú Az uniós csatlakozással kapcsolatos feladatok 2. számú A év népszámlálás teljesítményellenőrzés-típusú vizsgálata 2

6 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. ÁMÖ Ámr. ANP EC ECOSTAT Er. EUROSTAT FVM GM megyei igazgatóságok KATOR KFO Kjt. KIR Könyvtár Központi Igazgatás KSH Ktv. KVI Levéltár Mt. NACE NKI OSAP OST PFO PM Stt. SzMSz Sztv. VIR az államháztartásról szóló, többször módosított évi XXXVIII. törvény Általános Mezőgazdasági Összeírás az államháztartás működési rendjéről szóló, többször módosított 217/1998 (XII. 30.) Korm. rendelet EU csatlakozás Nemzeti Program Európai Bizottság ECOSTAT Gazdaságelemző és Informatikai Intézet a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzéséről szóló 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet Európai Bizottság statisztikai szervezete Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági Minisztérium KSH Megyei Igazgatóságai Központi Adategyeztető és Továbbító Országos Rendszer KSH Központi Igazgatás Költségvetési Főosztály a közalkalmazottak jogállásáról szóló, többször módosított évi XXXIII. törvény Központosított Illetményszámfejtési Rendszer KSH Könyvtár és Dokumentációs Szolgálat KSH Központi Igazgatás Központi Statisztikai Hivatal a köztisztviselők jogállásáról szóló, többször módosított évi XXIII. törvény Kincstári Vagyoni Igazgatóság KSH Levéltára a Munka Törvénykönyvéről szóló, többször módosított évi XXII. törvény Európai Unió tevékenységi osztályozása KSH Népességtudományi Kutatóintézet Országos Statisztikai Adatgyűjtési Program Országos Statisztikai Tanács KSH Központi Igazgatás Pénzügyi Főosztály Pénzügyminisztérium a statisztikáról szóló, többször módosított évi XLVI. törvény Szervezeti és Működési Szabályzat a számvitelről szóló, többször módosított évi XVIII., illetve a évi C. törvény Vezetői Információs Rendszer 3

7

8 JELENTÉS a Központi Statisztikai Hivatal fejezet működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Központi Statisztikai Hivatal (KSH) fejezet feladata a gazdaság, a társadalom helyzetét és változásait jellemző adatok gyűjtése, rendszerének kialakítása, azok feldolgozása, tárolása, elemzése, közzététele és védelme. Tevékenységi körébe tartozik továbbá a statisztikai fogalmak, számítási módszerek, nomenklatúrák kidolgozása és karbantartása; a hivatalos statisztikai szolgálat tevékenységének összehangolása és irányítása, valamint a közvélemény, az Országgyűlés és a Kormány tájékoztatása az ország társadalmi, gazdasági és népesedési adatairól; részvétel a nemzetközi szervezetek statisztikai munkájában. A KSH fejezet feladatrendszerét alapvetően a statisztikáról szóló többször módosított évi XLVI. törvény és az annak végrehajtására kiadott 170/1993. (XII. 3.) Korm. rendelet határozza meg. A fejezet feladatrendszere a vizsgált időszakban bővült a Gazdasági Minisztériumtól átvett, a folyó fizetési mérleg összeállításához szükséges külkereskedelmi statisztikával, továbbá a célelőirányzatok keretében finanszírozott EU Csatlakozás Statisztika Nemzeti Programjával és a PHARE Agrárstatisztikai Programmal. A KSH az Európai Unió előírásai és az Európai Bizottság statisztikai szervezete (EUROSTAT) adatkérési igényeinek eleget tett. Külön törvények alapján a vizsgált időszakban három országos összeírást teljesített. A KSH a Kormány közvetlen felügyelete alá tartozó, szakmailag önálló, országos hatáskörű közigazgatási szerv, jogállása összhangban van a nemzetközi gyakorlattal. A fejezet címrendje a vizsgált időszakban nem változott, végig öt címre (KSH Igazgatás, KSH Megyei Igazgatás, KSH Könyvtár és Dokumentációs Szolgálat, KSH kutatóintézetek, Fejezeti kezelésű előirányzatok) tagolódott. Ugyanígy változatlan maradt az intézményi struktúra. 1 1 KSH Központi Igazgatás (Központi Igazgatás), KSH Megyei Igazgatóságai (megyei igazgatóságok), KSH Könyvtár és Dokumentációs Szolgálat (Könyvtár), KSH Levéltára (Levéltár) valamint két kutatóintézet: az ECOSTAT Gazdaságelemző és Informatikai Intézet (ECOSTAT) és a KSH Népességtudományi Kutatóintézet (NKI). 5

9 BEVEZETÉS A fejezet eredeti kiadási főösszege 1998-tól 2002-ig közel másfélszeresére, a bevételi előirányzata pedig több mint kétszeresére növekedett, engedélyezett létszáma 2135 főről 2100 főre változott. A KSH fejezet költségvetési kiadása évben ,2 M Ft-ra, bevételi előirányzata 2528,4 M Ft-ra teljesült. A Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló évi LXII. törvény a KSH fejezet évi kiadási előirányzatát ,4 M Ft-ban, bevételi előirányzatát 1102,4 M Ft-ban, támogatási előirányzatát ,0 M Ft-ban határozta meg. Az Állami Számvevőszék a KSH fejezetnél az államháztartás forrásait és azok felhasználását az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdése alapján ellenőrizte. Az előző, évi átfogó ellenőrzés óta végzett számvevőszéki ellenőrzések az éves költségvetések tervezését, zárszámadását, valamint a belső kontroll mechanizmusok működését érintették. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3) és 17. (3) bekezdése alapján került sor. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a KSH fejezetnél: annak szervezeti, irányítási és működési rendszere, továbbá költségvetési előirányzatai összhangban voltak-e a jogszabályokban meghatározott szakmai feladatokkal; a költségvetés végrehajtása során biztosították-e a rendelkezésre álló közpénzek szabályszerű és célszerű felhasználását; a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásánál a törvényességi, célszerűségi szempontokat érvényesítették-e, különös tekintettel az EU integrációs célok, illetve a népszámlálás feladatának teljesítésére; a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, ajánlásait a fejezet irányító és gazdálkodási tevékenységében hasznosították-e. Az átfogó ellenőrzés a fejezet és címei évi gazdálkodási folyamataira, a helyszíni ellenőrzés a KSH Igazgatás, KSH Megyei Igazgatás, KSH kutatóintézetek, Fejezeti kezelésű előirányzatok címekre, valamint öt megyei igazgatóságra (Baranya, Csongrád, Heves, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Veszprém) terjedt ki, hangsúlyozottan a es évekre irányult, kitekintéssel a évre is. Az Európai Uniós csatlakozással kapcsolatos feladatok ellenőrzésének részletes megállapításait az 1. számú függelék tartalmazza. Teljesítmény-ellenőrzés módszerével vizsgáltuk a népszámlálás célelőirányzat felhasználásának eredményességét, a részletes megállapításokat a 2. számú függelékben mutatjuk be. Az ellenőrzés magába foglalta a fejezet évi beszámolója megbízhatóságának financial audit típusú vizsgálatát is. A megállapításokat az Állami Számvevőszéknek a Magyar Köztársaság és évi költségvetése évi végrehajtásának ellenőrzéséről készülő összefoglaló jelentése tartalmazza. A végleges jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. III. fejezet 25. (1) bekezdésének megfelelően megküldtük a KSH elnökének, akinek észrevételét és az arra adott válaszunkat az 1.a-b. sz. melléklet tartalmazza. 6

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A KSH fejezet feladatainak ellátását a vizsgált időszakban meghatározta az EUcsatlakozással összefüggő szakmai és jogharmonizációs követelmények teljesítése, az uniós szervek folyamatosan bővülő, a közösségi statisztikák alapelvei szerinti adatkérési igényeinek kielégítése. A KSH a történetében először, egymást követő két évben három országos összeírást (az általános mezőgazdasági, a szőlő- és gyümölcsös ültetvényekre vonatkozó és a népszámlálás) is végrehajtott, amelyekről azonban az egész folyamatot átfogóan elemző, értékelő beszámoló a feladatok egyedisége, a felhasznált források nagyságrendje ellenére nem készült. Kiépítette az állóeszköz statisztika adatbázisát, adaptálta a vagyonértékelés EU-s módszertanát, amely az államháztartás alrendszereinek vagyonnyilvántartásához segítséget nyújthat. A KSH 2000-től rendelkezett Középtávú Fejlesztési Stratégiával, amelyben meghatározták a KSH küldetését, általános céljait (EU-csatlakozás, módszertani fejlesztés, adattárház felépítése és működtetése, a regiszter-kérdés megoldása), valamint a stratégiai célok elérésének módjait és eszközeit a szellemi erőforrások fejlesztésétől a KSH gazdálkodásában a bevételek növeléséig. A KSH a statisztika ágazati irányításának keretében a feladat végrehajtásáról rendelkező konkrét jogi eszközök hiánya és az Országos Statisztikai Tanács formális működése miatt korlátozottan tudta ellátni a hivatalos statisztikai szolgálat egészének koordinálását, metodikai egységesítését, fejlesztését. A fejezet felügyeletét ellátó, államtitkári besorolású elnök munkáját két szakstatisztikai és két funkcionális elnökhelyettes támogatta. A KSH felső vezetésében bekövetkezett változások (1998-ban elnök- és elnökhelyettes-váltások, 2000-ben újabb elnökhelyettes-váltás) a szakmai munka színvonalát, pártatlanságát az EU évenkénti értékelései szerint nem befolyásolták. A fejezet intézményeinek köre változatlan maradt, a kiemelt feladatokhoz a költségvetés a fejezeti kezelésű előirányzatokon keresztül biztosított többletforrást. A feladatok ellátása túlnyomórészt a szakmailag szorosan együttműködő Központi Igazgatásra és a megyei igazgatóságokra hárult. A Központi Igazgatás szervezeti egységeinek száma között (16-ról 28-ra) emelkedett és differenciáltabbá vált, összhangban az uniós többletfeladatokkal. A megyei igazgatóságok a KSH területi szervezeti egységeiként azonos feladatokkal, közel azonos létszámmal, szervezeti tagolással, egységes központi irányítás mellett, közös éves munkatervek alapján működtek. A munkaterv és monitoringja biztosította a szükséges operatív beavatkozásokat. Az éves munkatervek komplex értékelésének hiányában nem intézkedtek a többnyire a szakmai feladatokhoz az informatikai szolgáltatások pontatlan hozzárendeléséből adódó visszatérő hibák, határidő csúszások elkerülésére. 7

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezet intézmény rendszerének stabilitása a belső kontroll rendszer működtetésére kedvező hatással volt. A évi állapotra vonatkozó felmérésünk eredményéhez képest a fejezet intézményeinél a függetlenített belső ellenőrzés területén jelentős előrelépések történtek. A felügyeleti szerv által második félévétől biztosított többletkapacitással, változatos foglalkoztatási formákkal a függetlenített belső ellenőrzés működtetését a kutatóintézetek kivételével a fejezetnél megoldották. A helyszíni ellenőrzésbe bevont megyei igazgatóságok közül egy esetben (Veszprém Megyei Igazgatóság) nem működött megfelelő színvonalon a függetlenített belső ellenőrzés. A szabályozottság, szabályszerűség területén hiányosságok, formai hibák, pontatlanságok voltak tapasztalhatók. A Központi Igazgatás nem rendelkezett alapító okirattal, a költségvetési alapokmányaiból kimaradtak a részben önállóan gazdálkodó szervezetek. Az intézmények gazdálkodásához a Központi Igazgatás által kidolgozott mintaszabályzatokat egyes megyei igazgatóságoknál nem adaptálták vagy hiányzott a szabályzatok közötti összhang (Baranya, Veszprém Megyei Igazgatóság). Az ECOSTAT az alapító okiratával ellentétesen vállalkozási tevékenységet folytatott. Az NKI-nél a pénzügyi jogkörök (ellenjegyzés, érvényesítés) nem megfelelő gyakorlásában közrejátszott a gazdasági szervezet létszámhiánya. Az informatikai rendszerek irányításában és működtetésében a Központi Igazgatás Informatikai Főosztályának informatikai stratégia hiányában túldimenzionált, a főosztály egyébként szélesre szabott felelősségi körén túlmutató szerepe volt, az igények koordinálásától, a szakmai elvárások teljesítésén, a fejlesztéseken, beszerzéseken, üzemeltetési feladatokon keresztül az informatikai biztonsággal kapcsolatos szabályozásokig és azok gyakorlati kivitelezéséig. Az erre kialakított, tagolt szervezet a Központi Igazgatásnál foglalkoztatottak közel egyötödét tette ki. A szakfőosztályok egyedi alkalmazási igényeinek kielégítése hátráltatta az általános célú rendszerek fejlesztését. A belső fejlesztések minőségbiztosítását nem alakították ki. Az informatikai biztonság felügyeletének függetlensége korlátozott volt. Az informatikai rendszerek működtetésében a biztonsági előírások betartásának feltételei hiányosak voltak, ugyanakkor a kulcsrendszerek dokumentáltsága a vizsgált időszak végére teljeskörűvé vált. A fejezet intézményeinél a számviteli rendszer számítástechnikai szempontból lefedett volt, a részrendszerek között azonban nem állt fenn az automatikus adatkapcsolat. A fejezet eredeti kiadási előirányzata között összességében 42%- kal emelkedett. A költségvetési források a szakmai feladatokkal összhangban, a vizsgált időszak második felében számottevően növekedtek a fejezeti kezelésű előirányzatokon keresztül biztosított többletforrásokkal ( ben az eredeti előirányzat 56%-át tették ki). A fejezet intézményeinek összes bevételén belül meghatározó (81-93%) volt a költségvetési támogatás aránya, amely a tényleges kiadások 82-96%-át fedezte. Az intézményi működési bevételek, valamint a felhalmozási és tőke jellegű bevételek döntően ingatlanok (irodahelyiségek) bérbeadásából, kiadványértékesítésből és adatszolgáltatásból keletkeztek. 8

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezet intézményei eredeti előirányzatainak módosítását a jóváhagyott előirányzat-maradványok felhasználása, a fejezeti kezelésű előirányzatok átadása, a központi beruházások végrehajtása indokolta. A megemelt előirányzatok biztosították az intézmények zavartalan működését, lehetőséget adtak a többletfeladataik ellátására. A fejezet intézményeinél a személyi juttatásokkal és a létszámmal való gazdálkodást a jogszabályi előírásoknak és a fejezet sajátosságait tükröző belső szabályozásnak megfelelően végezték. Az állományba nem tartozók juttatásai jogcímen elszámolt kifizetéseket döntően az adatgyűjtési feladatok megoldását rugalmasabban biztosító megbízási díjakra fordították. A központosított illetményszámfejtés működtetése a fejezetnél nem eredményezett megtakarítást. Az új program megbízhatatlansága miatt a korábban használt számfejtő program szükségszerű, párhuzamos alkalmazása többletmunkával járt. A vizsgált időszakban a fejezetnél a költségvetési kiadások mintegy negyedét a dologi kiadásokra fordították. Ezen belül az üzemeltetési és fenntartási kiadások (bérleti, lízing- és közüzemi díjak) dinamikusan emelkedtek. A tárgyi eszközök nettó állománya két és félszeresére növekedett. Az ingatlanok állománya korszerűsödött a 2000-ben megkezdett, ütemezett, komplexitásra törekvő rekonstrukciók, felújítások eredményeként. Megtörtént a számítástechnikai eszközök teljes cseréje. A felújítások, beruházások eredményeként az elmúlt öt évben valamennyi megyei igazgatóságon javultak a munkakörülmények (korszerű ügyvitel-, kommunikációs- és biztonságtechnika). A fejezetnél a vizsgált esetekben a kutatóintézetek kivételével, ahol az egy esetben előforduló értékhatárt meghaladó szolgáltatási szerződésnél nem alkalmazták a közbeszerzési, illetve rendszeresen a szabadkézi vételre vonatkozó pályáztatási előírásokat betartották a közbeszerzések jogszabályi előírásait. Az ellenőrzésünk valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatra kiterjedt. Megállapítottuk, hogy az előirányzatok felhasználása a jogszabályi előírásoknak és a belső szabályozásoknak megfelelően történt. A rendelkezésre álló forrásokat a fejezet intézményeihez történt átcsoportosítást követően szabályszerűen használták fel. A teljesítmény-ellenőrzés módszerével megvizsgáltuk a évi népszámlálás fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának eredményességét. Megállapítottuk, hogy a feladatot a KSH szakmai irányításával, az önkormányzatokkal jól meghatározott feladatmegosztásban, a szakmai igényeknek és a nemzetközi ajánlásoknak megfelelően, a jogszabályokban rögzített költségkereteken belül hajtották végre. A népszámlálás keretében felvett adatok a KSH által meghatározott módon és időben kerülnek feldolgozásra. A felvételi tematika, annak előkészítése és végrehajtása, az adatok feldolgozása biztosítja, hogy a KSH minden adatot hasznosítani, publikálni tudjon. 9

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ÁSZ korábbi vizsgálatai megállapításait, javaslatait a realizálás során többnyire eredményesen hajtották végre, a törvényi, illetve az intézkedési tervben foglalt határidőket azonban több esetben túllépték. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1. tekintse át a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervezetek hatékonyabb együttműködéséhez, az adatszolgáltatás metodikai egységesítésének továbbfejlesztéséhez szükséges szabályozási feladatokat és intézkedjen a jogszabály-módosítások előkészítéséről, illetve kiadásáról; a Központi Statisztikai Hivatal elnökének: 1. kezdeményezze, hogy az államháztartás vagyonnyilvántartásai megbízhatóságának javításához az adaptált EU-s módszertanok a kormányzat által meghatározott körben hasznosításra kerüljenek; 2. gondoskodjon a fejezet informatikai stratégiájának elkészítéséről, az informatikai biztonság felügyeletének teljes függetlenségéről, a biztonsági előírások betartása hiányzó feltételeiről, a belső fejlesztések minőségbiztosításáról; 3. intézkedjen a fejezet intézményeinél a belső kontroll rendszer egyes elemeinél (alapító okiratok, költségvetési alapokmányok, a függetlenített belső ellenőrzés, pénzügyi jogkörök gyakorlása, a kötelezettségvállalások nyilvántartása) tapasztalt szabálytalanságok megszüntetése érdekében; 4. vizsgálja felül az Informatikai Főosztály feladat- és hatáskörét; 5. vizsgálja felül a kutatóintézetek vállalkozási tevékenységének jogosultságát és közbeszerzési gyakorlatát, az utóbbinál az önálló lebonyolítás indokoltságát. 10

14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL FEJEZET FELADATELLÁTÁSA, MŰKÖDÉSE ÉS A GAZDÁLKODÁSI FELTÉTELEK ÖSSZHANGJA 1.1. A fejezet feladatellátásának szabályozási, szervezeti háttere, a kiemelt feladatok A KSH fejezet az alap-, az időszakonként jelentkező többletfeladatait, valamint az ezen feladatok ellátása érdekében végzett koordinációs tevékenységét törvényi háttérrel alátámasztva a statisztikáról szóló évi XLVI. törvény (Stt.) látta el a vizsgált időszakban ( ). Az Stt.-t az ellenőrzött időszak alatt többször módosították. Ezek közül az évi CVIII. törvény az Stt. módosításán túl a évi népszámlálással kapcsolatban is rendelkezett. Az Stt. szerint (6. (1) bekezdés c)-d) pontok) a másik két országos összeírásra vonatkozóan külön törvények kerültek kiadásra, az évi XLVI. törvény rendelte el az általános mezőgazdasági összeírást (ÁMÖ), a szőlőés gyümölcsös ültetvények összeírását pedig a évi CXLIII. törvény. A törvény végrehajtására, illetve felhatalmazása alapján rendszeresen adtak ki kormányrendeleteket. Közülük kiemelkedik az Országos Adatgyűjtési Program (OSAP), amely a hivatalos statisztikai szolgálathoz 1 tartozó szervezetek tevékenysége összehangolásának legfontosabb eszköze. Az Stt. felhatalmazása alapján (8. (6) bekezdés) a Kormány minden évben (194/1997. (XI. 4.) és az azt módosító 123/1998. (VI. 17.), 187/1998. (XI. 13.), 154/1999. (X. 22.), 173/2000. (X. 18.), 198/2001. (X. 19.), 227/2002. (XI. 7.) Korm. rendeletek) kiadta jogi személyekre, valamint a gazdasági tevékenységet folytató természetes személyekre és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre vonatkozó hatállyal a következő évi adatgyűjtések listáját, megjelölve, hogy a statisztikai szolgálat melyik tagja rendelte el az adott gyűjtést, milyen adatszolgáltatói körre kiterjedően és milyen gyakorisággal. A külkereskedelmi statisztika szervezeti és felelősségi rendjéről, a rendszer fő fejlesztési feladatairól és a végrehajtásukhoz szükséges feltételekről szóló 2009/2002. (I. 25.) Korm. határozat alapján a külkereskedelmi statisztika előállításának feladata és kizárólagos felelőssége V. 1-jétől létszám és előirányzat átcsoportosításával a Gazdasági Minisztériumtól (GM) a KSH-hoz került. 1 Az Stt. 3. (2) bekezdése szerint a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervek: a KSH, a minisztériumok és a Miniszterelnöki Hivatal, egyes országos hatáskörű szervek (például a Gazdasági Versenyhivatal), a Legfőbb Ügyészség és a Magyar Nemzeti Bank (MNB). 11

15 Az átadás-átvételről III. 28-án a KSH és a GM, az együttműködésről a KSH az érintett szervezetekkel (a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága, a GM, a Külügyminisztérium (KüM), a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) és az MNB) megkötötte a megállapodásokat. A feladat zökkenőmentesen átkerült a KSH fejezethez, ezáltal 2003-tól a külkereskedelmi adatokat egységes rendszerben lehet beilleszteni a fizetési mérleg adatai közé. 1 A vizsgált időszakban a fejezethez tartozó címek, intézmények köre változatlan maradt, a feladatbővülésekhez a költségvetés a fejezeti kezelésű előirányzatokon keresztül biztosított forrást. Formai hiba, hogy az állami költségvetésről, illetve azok végrehajtásáról szóló törvényekben 1999-től az ECOSTAT a névváltoztatás előtti megnevezéssel (KSH Gazdaságelemzési és Informatikai Intézet) szerepel(t). A fejezet feladatellátásában meghatározó szerepe volt a Központi Igazgatásnak és a megyei igazgatóságoknak. A KSH 2000-től rendelkezett az elnök által jóváhagyott Középtávú Fejlesztési Stratégiával, amelyben meghatározták a KSH küldetését 2, általános céljait (EU-csatlakozás, módszertani fejlesztés, adattárház felépítése és működtetése, a regiszter-kérdés megoldása), valamint a stratégiai célok elérésének módjait és eszközeit a szellemi erőforrások fejlesztésétől a KSH gazdálkodásában a bevételek növeléséig. A KSH eleget tett az Országgyűléssel és Kormánnyal szembeni, az ország évi helyzetéről, társadalmi és gazdasági, népesedési folyamatairól adandó tájékoztatási kötelezettségének (Stt. 6. (1) bekezdés h) pont), melynek keretében évente részletes tanulmányt készített (a megelőző négy évre vonatkozóan). A KSH elnöke az Országgyűlés Gazdasági bizottságának évente beszámolt a KSH statisztikai tevékenységéről, a szervezet működéséről, érintve a statisztikai szolgálat helyzetét is. A Központi Igazgatás szervezeti egységeinek száma a többletfeladatokkal összhangban növekedett, differenciálódott: az önálló szervezeti egységek száma 1998-ban 16 volt, elején pedig 28 (a létszám 22%-kal növekedett). A nem statisztikai feladatokat ellátó szervezeti egységeinél foglalkoztatottak aránya ebben az időszakban 23-25% volt, ezen belül az Informatikai Főosztályé 17-19%-ot tett ki. Az EU-előírások teljesítésével kapcsolatos feladatok növekedése, az EU prioritásai miatt a Népesedés-, egészségügyi és szociális statisztikai Főosztályon belül Vándorlásstatisztikai Osztály jött létre; önállóvá vált az összeírói hálózattal, a cenzusok kommunikációjával foglalkozó Összeírás-, kommunikációs és képzési Osztály, valamint a Környezetstatisztikai Osztály. Más szervezeti egységekből önálló 1 Korábban a fizetési mérlegbe beépített külkereskedelmi adatok nem a vámstatisztikán alapultak. 2 Megalapozott, hiteles, a differenciált felhasználói igényekkel és a nemzetközi követelményekkel összhangban álló statisztikai szolgáltatások nyújtása a szervezetek és az állampolgárok részére. 12

16 sulva megalakult a Pénzügy-statisztikai Főosztály és a Külkereskedelmi statisztikai Főosztály is, kibővített feladatkörrel. Az államtitkári besorolású elnök munkáját négy elnökhelyettes segítette. Kettő a szakstatisztikai területeteket (gazdaság- és társadalomstatisztikai), kettő a funkcionális területeket (gazdasági és informatikai, és a koordinációs) felügyelte. A miniszterelnök a 29/1998. (IX. 4.) ME határozatban a KSH élére új elnököt, a statisztikai elnökhelyettesek felmentése után (46/1998. (XI. 11.) ME határozat) helyükre az 50-, 51/1998. (XII. 1.) ME határozattal újakat nevezett ki, I. 14- ei hatállyal pedig új gazdaságstatisztikai elnökhelyettest. A negyedik elnökhelyettes kinevezésével (53/1998. (XII. 19.) ME határozat) létrehozták a koordinációs elnökhelyettesi pozíciót, amely alapvetően a korábban az elnök által közvetlenül irányított szervezeti egységek (a Központi Igazgatás létszámának 18,4%-a) irányításával mentesítette az elnököt az operatív, adminisztratív feladatok alól. A működés stabilitása szempontjából kedvező volt, hogy a gazdasági és informatikai elnökhelyettes IX. 1-jétől töltötte be ezt a pozíciót, továbbá a koordinációs elnökhelyettes korábban az Elnöki Főosztály vezetőjeként megfelelő tapasztalatra tett szert. A KSH felső vezetésében bekövetkezett személyi és szervezeti módosítások az EU évenkénti értékelései szerint - a kiegyensúlyozott szakmai munkát nem befolyásolták. Az egyes elnökhelyettesek által irányított szervezeti egységek és a felügyelt intézmények létszáma közel azonosan oszlott meg a szakstatisztikai területeken. Viszont a funkcionális területek közül a gazdasági és informatikai elnökhelyettes esetében jelentős eltérést (34%) mutatott, az Informatikai Főosztály nagy létszáma miatt, és ide tartozott a Könyvtár és a Levéltár felügyelete is. A fejezeti szintű költségvetési irányítói feladatokat ellátó Költségvetési Osztály (KFO) 2001-ben főosztállyá alakult (6/2001. (SK 3.) elnöki utasítás), nem a létszáma (6 fő) vagy szervezeti felépítése, hanem az általa ellátott feladatok kiemelt jelentősége miatt. A helyszíni ellenőrzés idején a KFO két osztályból állt és rendelkezett IX. 2-án kiadott hatályos ügyrenddel. A Központi Igazgatás a fejezeti szintű gazdálkodási feladatok keretében ellátta a költségvetési tervezéssel, beszámolással, az előirányzatok rendeletetésszerű felhasználásának felügyeletével, a központi beruházásokkal és közbeszerzésekkel, továbbá az informatikai rendszerek bővítésével, üzemeltetésével, karbantartásával, 2002-től a központosított illetményszámfejtéssel kapcsolatos teendőket. A Központi Igazgatás és a 19 megyei igazgatóság (a Budapesti és a Pest megyei egy szervezetben) önálló, de a szakmai feladatok szempontjából szorosan együttműködő szervezetek. A megyei igazgatóságok összhangban az Stt. meghatározásával a KSH területi szervezeti egységeiként működtek. A megyei 13

17 igazgatóságok feladatköre, létszáma és szervezeti tagolódása (gazdaság-, illetve társadalomstatisztikai, tájékoztatási, informatikai, valamint gazdasági osztályok) alapjában azonos volt, kivéve a Budapesti és Pest Megyei Igazgatóságét, amely az igazgatóságok fős létszámához képest 220 fős volt. A Központi Igazgatás és a megyei igazgatóságok közös éves munkatervek alapján látták el a tevékenységüket. A munkatervek megvalósulását figyelemmel kísérték, havonta beszámoló készült az elnök részére. A munkaterv és monitoringja biztosította a szükséges operatív beavatkozásokat. Ugyanakkor hiányzott az éves munkatervek megvalósulásáról a komplex értékelés, a többnyire a szakmai feladatokhoz az informatikai szolgáltatások pontatlan hozzárendeléséből adódó visszatérő hibák, határidő csúszások okainak elemzése. További hiányosságot jelent, hogy nem vagy csak egy-egy feladat vonatkozásában készültek középtávú tervek. Az államháztartás működési rendjéről szóló, többször módosított 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Ámr.) 149. (3) bekezdése alapján 1999 óta minden évben a felügyeletet ellátó elnökhelyettesek elkészíttették az intézmények munkájának szöveges értékelését, melyek intézményenként, évenként egyenetlen színvonalúak voltak, a minősítés (kiváló, jó, megfelelő) kritériumait, az értékelés szempontjait a megyei igazgatóságok kivételével sem rögzítették. A megyei igazgatóságok értékelési rendszerében az értékelés alapja az adatgyűjtés minősége, határidők be (nem) tartása, a tájékoztatás és a gazdálkodás színvonala meghatározott volt, bár nem kvantifikálták. A megyei igazgatóságokat vezető igazgatók általában rotációs rendszerben részt vettek a KSH minden munka- és szakmai bizottságában, a Vezetői Kollégium és Igazgatósági Értekezleteken, valamint a külön Igazgatósági Értekezleteken. A megyei igazgatóságok felügyeletét közvetlenül ellátó Területi és Koordinációs Főosztály munkatársai rendszeresen tájékozódtak a helyszínen a kiemelt és aktuális feladatok személyi, tárgyi feltételeiről, a szakfőosztályokkal való kapcsolattartásról, azt követően intézkedtek további kontrollok alkalmazásáról. A Központi Igazgatás funkcionális főosztályai operatívan is gyakorolták a felügyeleti jogkörüket. A KFO és a Területi és Koordinációs Főosztály megállapította, hogy az 1999-ben vállalt tartós kötelezettségek áthúzódó hatása miatt évben csak minimális bérfejlesztésre lenne a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Igazgatóságnak lehetősége. Ezért a Központi Igazgatás két főosztálya és a megyei igazgatóság írásban rögzítették, hogy személyi juttatások kifizetése a fedezet meglétének igazolása mellett a KFO előzetes engedélyével történhet. A Könyvtár a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL. törvény szerint országos szakkönyvtár, amely a legnagyobb statisztikai gyűjteménnyel rendelkezik. A könyvtári állomány között db-ról darabra, az állomány nyilvántartási értéke E Ft-ról E Ft-ra nőtt. 14

18 A Levéltár, mint részben önálló költségvetési szerv alapító okiratának módosítását követően I. 1-jétől a KSH Könyvtár és Dokumentációs Szolgálat költségvetési címen belül jogi személyiséggel nem rendelkező részjogkörű költségvetési egység lett. Éves költségvetését és engedélyezett létszámát a Könyvtár költségvetése tartalmazza, amelyet a Könyvtár és Levéltár között a két szervezet vezetője és a költségvetési (fő)osztályvezető háromoldalú megállapodásban megosztott, a kiadási előirányzatot amely 1998-ban és 2002-ben is a módosított fejezeti költségvetés 1,2%-át tette ki tekintve 1:10-11 arányban a Könyvtár javára. (A létszám esetében a megosztás 53-54, illetve 6 fő.) Az Stt. a KSH feladatai között felsorolja (6. (1) bekezdés l) pont) a kötelespéldányra jogosult országos feladatkörű tudományos szakkönyvtár és szaklevéltár fenntartását, üzemeltetését. A fejezethez a vizsgált időszakban két kutatóintézet tartozott. Az NKI 1968-ban alakult meg elődjéből, az 1963-ban létrehozott Népességtudományi Kutató Csoportból. Az NKI önálló jogi személyként működő, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, amely a részére jóváhagyott költségvetési előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkezik, az alapító okiratban szereplő feladata a KSH adatbázisára és infrastrukturális hátterére alapozva alap- és alkalmazott demográfiai kutatások végzése, dokumentálása. Az ECOSTAT a 2201/1996. (VII. 24.) Korm. határozat alapján, VIII. 1- jétől működik részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervként a KSH felügyelete alatt, a részére jóváhagyott költségvetési előirányzatok felett teljes jogkörrel rendelkezik. Alapító okiratában szereplő feladatai a KSH informatikai bázisára és infrastrukturális hátterére alapozva, államigazgatási célú gazdaságstatisztikai és döntés előkészítési szolgáltatások nyújtása céljából, gazdaságstatisztikai elemzések és hatásvizsgálatok, informatikai szolgáltatások, valamint módszertani és információ-technológiai kutatások végzése, ökonometriai modellek összeállítása és működtetése Külső szakmai átvilágítások A KSH tevékenységét a vizsgált időszakban három külső szakmai átvilágítás elemezte és értékelte, az egyik szervezeti-folyamatszervezési szempontból, a másik kettő a szakmai tevékenység ellátásának kritériumai alapján. A KSH hivatali folyamatainak felméréséről c. tanulmányt, valamint a hatékonyság javítására készített elemzés -t a nagy könyvvizsgáló cégek egyikének hazai leányvállalata két szerződés alapján, összesen (bruttó) 14,4 M Ft díjazásért készítette el 1999-ben a KSH elnökének megrendelése alapján. A magyar statisztikai rendszer szakértői vizsgálatát 2001-ben a kanadai statisztikai hivatal elnöke és asszisztense végezte el az elnök felkérése alapján. A jelentés Magyarországon (Statisztikai Szemle szám) és külföldön is nyilvánosságra került. A szerződések alapján a költségek és költségtérítések, továbbá a munkatárs díja (a vizsgálat vezetője nem tartott igényt díjazásra) összesen 26,1 M Ftot tettek ki. A magyar statisztikai rendszer átvilágításáról a hivatalos jelentést az Európai Bizottság (EC) statisztikai szervezete (EUROSTAT) megbízásából az angol statisztikai hivatal volt elnöke állította össze, azt 2002 áprilisában tették közzé. 15

19 A nemzetközi szakértői jelentések a KSH szakmai tevékenységét, az állomány felkészültségét, elkötelezettségét kedvező minősítéssel látták el, megerősítve a nemzetközi statisztikai szervezetek véleményét. A szakmai átvilágítások megállapításai szerint a KSH feladatainak eredményes végrehajtásához jelentősen hozzájárult a jól felkészült és stabil állomány mind a Központi Igazgatásnál, mind a megyei igazgatóságokon. A kedvező megállapítások mellett az átvilágítások kritikai észrevételt a statisztikai szolgálat működtetésével, a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervek tevékenységének koordinálásával, a szakmai kontroll gyakorlásával kapcsolatban fogalmaztak meg. Az EUROSTAT megbízásából készült jelentés megerősítette a kanadai szakértők megállapításait, ugyanakkor kitért szervezeti, munkaszervezési-irányítási kérdésekre is (például az informatikai munkatervek komplexitása). Megállapításaik szerint a szolgálat tevékenységének koordinálására, fejlesztésére hivatott intézmények az Országos Statisztikai Tanács (OST) és a KSH nem képesek ellátni ezen feladatukat. A KSH nem tartott fenn a társszervekkel kétoldalú kapcsolati hálózatot, nem ismerte a minisztériumok (oktatási, egészségügyi, belügyi) legújabb koncepcióit, ezzel összefüggésben nem volt következetes a felhasználói igények feltárása. A kanadai átvilágítás alapján az Elnöki Értekezlet XII. 10-ei döntésének megfelelően öt munkacsoport, kanadai bizottság jött létre, lefedve a KSH stratégiája szempontjából fontos területeket. (1) a KSH államigazgatásban elfoglalt helye és szerepe (beleértve az OST, valamint az OSAP helyzetét is); (2) a külvilággal való kapcsolattartás (publikációk, felhasználói igények, elemzőképesség); (3) a KSH működési rendjének átalakítása (a belső költségelszámolás lehetőségeivel, összefüggéseivel); (4) képzéstovábbképzés, személyzeti politika és (5) a megyei igazgatóságok helye és szerepe a KSH működésében. A bizottságok eltérő színvonalú és készültségi fokon álló anyagokat állítottak össze. Azok formális megtárgyalására, az elfogadott megállapítások, javaslatok alapján átfogó feladat-meghatározásra nem került sor, bár az elnök többször is értékelte a bizottságok munkáját (például a Vezetői Kollégium és Igazgatói Értekezlet XI. 5-ei ülésén). A bizottságok javaslatai több esetben már hasznosultak: az (1) bizottság szövegjavaslatát a KSH az Stt re tervezett módosításába teljes mértékben beépítette, a (2) bizottság javaslata alapján felgyorsult az Internetes elérhetőség fejlesztése és megkezdődött a kiemelt adatszolgáltatók külön kezelésére irányuló program Az EU csatlakozással összefüggő feladatok A KSH teljesítette az EU előírásai és az EUROSTAT által közvetlenül eljuttatott adatkérési igényeket, érvényesítette a közösségi statisztikák előállításánál kötelező alapelveket. 16

20 A KSH az EU/EUROSTAT-on kívül egyéb nemzetközi szervezetek az OECD, az IMF, az ENSZ (szakosított szervezetei) részére is szolgáltatott adatokat. A KSH-nak az EU/EUROSTAT követelményeinek kielégítésével, a jogharmonizációval kapcsolatos tevékenységét a Kormány és az uniós intézmények folyamatosan nyomon követték és értékelték. Az értékelések szerint a KSH az EU csatlakozással közvetlenül kapcsolatos szakmai-, valamint jogharmonizációs feladatait megoldotta. A KSH a vizsgált időszakban különösen az Stt évi módosítását követően megfelelt az EC előírásában (Regulation 322/97, Article 10) meghatározott alapelveknek (pártatlanság, megbízhatóság, az adatok mellett a meta-adatok és a módszertan nyilvánosságra hozatala, valamint a felhasználók pártatlan kezelése). Az EC részére a KüM minden évben beszámolt a közösségi joganyag átvételének helyzetéről, amelynek része volt a KSH által készített statisztikai fejezet. A KSH az EUROSTAT-nak a csatlakozás nemzeti programjában részletezett statisztikai feladatok teljesítéséről rendszeresen tájékoztatást nyújtott. Az EUROSTAT közvetlenül is nyert információkat a KSH egyes szakstatisztikai főosztályaival fenntartott kapcsolata, illetve a kért adatszolgáltatás teljesítése révén. A Magyarország és az EU közötti csatlakozási tárgyalások alapvető kérdéseiről, a tárgyaló delegáció kijelöléséről, az EU közösségi vívmányai (acquis communautaire) átvételének Nemzeti Programjáról, valamint a csatlakozásra való felkészülés gazdaságstratégiai hátteréről szóló 2084/1998. (IV. 8.) Korm. határozat elfogadta az évenként felülvizsgálandó Nemzeti Programot (ANP). A Kormány az EC által előzetesen átadott, statisztikára vonatkozó közösségi vívmányoknál átmeneti intézkedést (kivételek) és technikai kiigazításokat nem igényelt. Ez azt jelentette, hogy a vonatkozó 170 különböző szintű jogforrás (rendelet, irányelv, határozat) tekintetében a Kormány vállalta, hogy a Magyar Köztársaság minden jogszabálynak legkésőbb a csatlakozás időpontjáig eleget tesz, kivéve azokat, amelyek irrelevánsak Magyarország vonatkozásában (16 darab), vagy már megvalósultak (14 darab). A közösségi vívmányok többi részét (75 ajánlás, állásfoglalás, illetve szerződés) illetően a Kormány úgy határozott, hogy megjegyzések nélkül tudomásul vesszük. Az EU négy jogszabály módosítását igénylő követelményt állított a statisztikai jogharmonizáció területén. Ebből háromnak az Stt. törvény módosításával Magyarország már eleget tett, a negyediket, a Taric nomenklatúrával kapcsolatban a vámtarifáról szóló évi CI. törvénynek a tényleges csatlakozás időpontjáig történő módosításával kell megvalósítani. Az Stt. módosítása az évi CVIII. törvény alapján biztosítja a statisztika pártatlansága követelményének kiterjesztését (3/A. ). Megvalósult a közigazgatási nyilvántartásokban szereplő adatok nemzeti statisztikai hivataloknak, azaz a KSH-nak (21. (4) bekezdés) és az egyedi adatok csak statisztikai célból, statisztikai tevékenységgel foglalkozó nemzetközi szervezetnek az EUROSTAT-nak (18. (3) bekezdés és a évi XLII. törvénnyel beiktatott 25/B. ) történő átadásának lehetőségére vonatkozó követelmény. Az EU/EUROSTAT követelmények teljesítése általában egybeesett a magyar statisztikai rendszer belső önfejlődésével, azt felgyorsította vagy éppen új 17