Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique 30-CE-0035027/00-37. számú keretszerződés Zöldség- és gyümölcságazati értékelés A zöldség- és gyümölcságazatban végrehajtott kivonások és válságkezelés értékelése Rövid összefoglaló 2007. március
1. AZ ÉRTÉKELÉS HÁTTERE Ez a tanulmány a zöldség- és gyümölcspiac közös szervezése értékelésének keretében készült. A tanulmány célja a zöldség- és gyümölcságazatban végrehajtott válságkezelési intézkedések és különösen a kivonások hatásának értékelése. Az értékelés a 2200/96/EK tanácsi rendelet hatályba lépését követő időszakra vonatkozik, és szerepel benne az 1996. évi reformot megelőző időszakkal (1991 1996) való összehasonlítás is. Az értékelés az EU25 egész területére (2004-ig az EU15-re) vonatkozik. 2. SZABÁLYOZÁSI KERET A zöldség- és gyümölcspiac közös szervezését ideértve a válságkezelési intézkedéseket, különösen a kivonás lehetőségét is 1972-ben vezette be a 1035/72/EGK tanácsi rendelet, abból a célból, hogy lehetővé tegye az ágazat számára a túltermelésből adódó súlyos piaci zavarok kezelését. 1996-ban a 2200/96/EK tanácsi rendelet megreformálta a zöldség- és gyümölcspiac közös szervezését, és a kivonás rendszerében is komoly változtatásokkal élt. A reform által bevezetett változtatások hatására megnőtt a termelői szervezetek jelentősége, mivel elsősorban ezek feladata lett a túltermelési válságok kezelése. A kivonási mechanizmust is jelentős mértékben módosították. A 2200/96/EK tanácsi rendelettel bevezetett intézkedéseket két rendelet hajtotta végre: a 659/97/EK bizottsági rendelet, melyet ezt követően a 103/2004/EK bizottsági rendelet hatályon kívül helyezett. 3. MÓDSZERTAN Az értékelés kombinálja a mennyiségi elemzést modellezési és egyéb mennyiségi módszerek útján az ágazat főbb szereplői közül kiválasztott tanúkkal készített mélyinterjúk útján szerzett minőségi adatok összegyűjtésével és elemzésével. 4. AZ ÉRTÉKELÉS EREDMÉNYEI A vizsgálat négy téma köré szerveződik: piaci stabilitás a termelők jövedelme a környezet irányítás és hatékonyság 4.1 Piaci stabilitás Az árak és a mennyiségek szintjére és eltéréseire gyakorolt hatás A piaci egyensúly és számos egyszerűsítő feltevés referenciamodelljének felhasználásával becsültük meg a kivonási mechanizmus által az 1989 2005 közötti időszakban a piaci stabilitásra gyakorolt maximális lehetséges hatást. Az eredményekből a következő következtetések vonhatók le: A kivonás számos termék tekintetében nem elhanyagolható tényező, bár előfordulásának mértéke lényegesen csökkent az 1996. évi reformot követően. A kivonások általában hozzájárultak a forgalomban lévő mennyiség stabilizálásához, bár az eredmények országonként és árufajtánként jelentős eltéréseket mutatnak, és ez azt sugallja, hogy olyan esetek is voltak, amelyekben a kivonásokra nem feltétlenül a termelési csúcs idején került sor (különösen igaz ez a reformot megelőző időszakra). Az árszint tekintetében a kivonás hozzájárulhatott ahhoz, hogy az átlagárak meghaladják azt a szintet, amelyet egyébként elértek volna, különösen a reformot megelőző időszakban. 1
Az árstabilizáció tekintetében elemzésünk szerint a kivonások hozzájárulhattak az árak ingadozásának csökkentéséhez, különösen a reformot követő időszakban. A reformot megelőző időszakban az ellentétes hatásra (vagyis az árakat érintő fokozottabb variabilitásra) utaló egyes jelek azt sugallják, hogy ilyen esetekben a kivonások inkább más ösztönzők hatására történtek, és céljuk nem egyszerűen a túlzott árcsökkenés elkerülése volt. Azonban az elemzésre rendelkezésre álló korlátozott időkeret és a fenntartott feltételezések száma miatt csak közvetett bizonyítékok vannak arra, hogy a kivonások az árstabilitás szempontjából hatékonynak mondhatóak-e. Bár a feldolgozási támogatás hozzájárulhatott a kivonással érintett mennyiségek csökkenéséhez, nem találtunk elegendő bizonyítékot a két stratégia közötti jelentős kölcsönhatás fennállásának alátámasztására. A jelenség intenzitása Az elemzés szerint a közös piacszervezés 1996. évi reformja radikális változást hozott a jelenség intenzitását illetően, az ugyanis fokozottabb volt a reformot megelőző időszakban. Mivel nem valószínű, hogy az ágazat struktúrájában bekövetkezett egyéb változásokra ilyen rövid idő alatt került volna sor, arra a következtetésre juthatunk, hogy a reform valóban módosította a zöldség- és gyümölcstermelők viselkedését, mivel kisebb mértékben élnek a kivonás eszközével. A strukturális túltermelés kialakulásának lehetősége A strukturális túltermelés kialakulását lehetségesen ösztönző két tényező vagyis a kivonások kockázatcsökkentő hatása és a közösségi kivonási támogatás jelentette árjellegű ösztönző egyike esetében sem valószínűsíthető, hogy fontos szerepet játszott a reformot követő időszakban, ezért a kivonás nem tekinthető piaci alternatívának. Azonban különösen olyan ágazatokban, ahol a termelést magas szinten összehangolják, mégis fennáll annak a lehetősége, hogy a kivonási támogatás ösztönöz magasabb szintű termelés tervezésére. Összhang más rokonérdekű közösségi politikákkal A elemzés a Közösség által a természetbeni élelmiszersegélyt illetően alkalmazott általános elvekre összpontosított, és rámutatott arra, hogy a kivont áruk ellenszolgáltatás nélkül harmadik országokba exportált mennyisége nem akkora, hogy torzíthatná ezen országok belső piacát. A visszavont termékek rendeltetése Az elemzés feltárta, hogy a kivont termékek sorsa leggyakrabban a megsemmisítés, ami az összes mennyiség legalább 55%-át és akár több mint 80%-át is érintette az évek során. Annak tudatában, hogy a kivonások előfordulása a kérdéses piacok átfogó méretéhez viszonyítva viszonylag alacsony mértékű, arra következtethetünk, hogy: a reformot következő időszakban a jelenlegi szabályozás általában el tudta érni a friss és feldolgozott termékek piaca rendes működésének meg nem zavarására irányuló célkitűzést; a kivont termékek megsemmisítésének minimalizálására irányuló célkitűzést nem sikerült elérni, mivel a kivont termékek sorsa a reformot megelőző és azt követő időszakokban is általában a megsemmisítés volt. 4.2 A termelők jövedelme A termelők jövedelmére gyakorolt hatás Spanyolország, Franciaország, Hollandia és Olaszország számos régiójában a narancs, az alma, a karfiol és a paradicsom tekintetében a FADN 1 mezőgazdasági üzemekre vonatkozó mintájából származó számviteli adatok alapján számították ki a mezőgazdasági üzemek kivonás nélküli hipotetikus jövedelmét, az aktuális 1 A mezőgazdasági számviteli információs hálózat (FADN) a mezőgazdasági üzemek jövedelmének és a közös agrárpolitika hatásának értékelésére szolgáló eszköz 2
jövedelmekkel való összehasonlítás céljából. Az eredmények alapján nem lehetett egységes következtetésekre jutni, és ezeket óvatosan kell értékelni a kivetített árak és a FADN mintájának a reprezentativitása tekintetében fennálló korlátok miatt. Azonban: 1996-ot megelőzően a kivonások általában nagyobb pozitív hatást gyakoroltak a jövedelem mértékére, mint a reformot követő időszakban (ami nem meglepő, mivel a reformot megelőző időszakban több kivonásra került sor); a reformot követő időszakban a hatás csak Murciában, a paradicsom tekintetében volt nagyobb mértékű a korábbinál, illetve Katalóniában, az alma tekintetében bizonyult állandó jelleggel fokozottabbnak. a jövedelmi eltéréseket egyéb tényezők is befolyásolhatták, melyek adott esetben más termények termelésével kapcsolatosak. Összegzésként elmondható, hogy az elemzés korlátai és a nem homogén eredmények miatt a kivonásoknak a jövedelemstabilizációra gyakorolt hatására vonatkozóan egyértelmű következtetés nem vonható le. A rövid távú túltermelési válságok kezelése érdekében elfogadott egyéb intézkedések A felmérés rámutatott, hogy a termelői szervezetek a termékkivonás alternatívájaként vagy azt kiegészítő eszközként számos intézkedést alkalmaztak ideértve a kivonás szinergikus és/vagy kiegészítő jellegű alkalmazását is egy olyan általános stratégia keretében, amelynek célja egyrészt a kereslet fenntartása, másrészt az EU piacain a kínálati nyomás csökkentése volt alternatív megoldások keresése révén. A kereslet fokozására a leggyakrabban elfogadott intézkedés a marketing javítása volt. A kínálati nyomás csökkentésére használt stratégia a leggyakrabban a fajták számának növelése volt. Ezen intézkedések pozitív hatással lehettek a termelők különösen a termelői szervezetekhez tartozók jövedelmének stabilitására. Azonban a mennyiségi információk hiánya miatt az intézkedések tényleges hatását nem lehetett felmérni. 4.3 A környezet A nemzeti keret, valamint az egyedi eljárási kézikönyvek és folyamatok megléte és megfelelősége Felmérésünk az alábbi tényeket tárta fel: A közösségi rendeletek nem írnak elő a két engedélyezett megsemmisítési gyakorlat: a biológiai lebontás és a komposztálás tekintetében konkrét környezetvédelmi kritériumokat, paramétereket vagy indikátorokat. A 25 EU-tagállamból csak 3 hozott létre a kivont termékek megsemmisítése során a környezet károsodásának megakadályozására szolgáló olyan nemzeti keretet, amelyet a Bizottság kielégítőnek ítélt; további 11 tagállam esetében ez a keret nem bizonyult elégségesnek; a fennmaradó tizenegy tagállam pedig semmi ilyesmiről nem adott tájékoztatást. A tagállamok által a nemzeti keretek megfelelőségét illetően végzett elemzésnek az egyes tagállamok által az 1997 2005 közötti időszakban megsemmisített mennyiségek relevanciájával történő kombinálása alapján megállapítható, hogy csak Franciaországban tettek közzé konkrét rendelkezéseket és szabályokat. Másfelől Olaszország, Németország, az Egyesült Királyság, Görögország és Portugália esetében, melyek mindegyikében nagy mennyiségben semmisítettek meg termékeket, a Bizottság a nemzeti kereteket nem találta megfelelőnek. Emellett az általunk Franciaországban, Olaszországban, Spanyolországban és Hollandiában a jogszabályokkal és az adminisztrációval kapcsolatosan végzett külön felmérés azt tárta fel, hogy különféle szabályozási megközelítések eredményeként olyan nemzeti rendelkezések jöttek létre, melyek elégtelenek annak biztosításához, hogy a kivont zöldség- és gyümölcstermékek megsemmisítése ne okozzon környezeti károkat. Arra is rá kell mutatni, hogy 2005 óta a 103/2004/EK bizottsági rendelet végrehajtását követően a tagállamok (Hollandia kivételével) új és részletesebb eljárásokat és kézikönyveket vezettek be. 3
Szervezeti szint A tagállamok által a kivonási és megsemmisítési műveletek tekintetében elfogadott ellenőrzési rendszer és maguk az ellenőrzések megfelelőnek bizonyultak. Ez az esettanulmányokba bevont tagállamok nemzeti eljárásainak elemzéséből, illetve abból állapítható meg, hogy a számos területen elvégzett bizottsági auditok kapcsán kritikus észrevételek alig érkeztek. Következtetések a visszavont termékek megsemmisítésével okozott környezeti kár megelőzésére vonatkozó célkitűzésről A fenti megállapítások összességében arra engednek következtetni, hogy a vizsgált időszakban (1997 2005) e célkitűzést közösségi szinten csak részben sikerült elérni. 4.4 Irányítás és hatékonyság Ráfordítási hatékonyság A közös piacszervezés 1996. évi reformja következtében a kivonás jelentőségének csökkenése mellett az évek során a kivonásokra fordított költségvetési összegnek az árak és a jövedelmek ingadozását ellensúlyozó hatása is változott. A megvizsgált termékek (őszibarack, citrusfélék, alma, karfiol) tekintetében a kivonások hatékonynak bizonyultak az árak és a jövedelmek instabilitásának csökkentésében, de ez a hatékonyság a jelek szerint csökkent a közös piacszervezés reformját követően (az árak eltéréseinek ugyanolyan mértékű csökkentése költségesebbé vált), és úgy tűnik: a bizonyítékok elégtelenek általános következtetés levonásához. A jelenlegi elemzés korlátai (a felhasznált adatok, az ár- és jövedelemelemzésből kapott információk) miatt az eredmények kellő óvatossággal kezelendők. Pénzügyi koherencia A kivonás költsége egy szinten van a közös agrárpolitika (KAP) keretén belül elfogadott hasonló intézkedések költségével, különösen a következőkkel: a bor lepárlása (ez a célok és az eszközök tekintetében hasonló a kivonáséhoz); az őszibarack, a körte és a citrusfélék feldolgozására adott támogatás (termékmennyiség szerint súlyozva). Hangsúlyozandó, hogy e következtetés csak az elvégzett összehasonlítások tekintetében releváns, és nem tekinthető az abszolút költséghatékonyság mércéjének. Az irányítás nehézkessége Úgy tűnik, hogy az adminisztratív terhek csökkentése ami a közös piacszervezés reformjának egyik célkitűzése volt nem valósult meg, ugyanis a kivonási műveletekben érintett megkérdezett szakemberek általános benyomása az volt, hogy a kivonás adminisztratív szempontból még mindig igen terhes feladat. A túltermelés miatti rövid távú válságok kezelését célzó alternatív intézkedések A gazdálkodói kockázat kezelésének támogatására rendelkezésre álló stratégiai lehetőségek közül a jövedelembiztosítási támogatás potenciálisan nem tűnik hatékonynak a zöldség- és gyümölcstermelők jövedelmének stabilizálásában, tekintettel az ilyen fajta termelés jellegére és a jövedelemingadozás árkomponensének fedezésére szolgáló tőzsdei határidős ügyletek aktív piacának hiányára. Egyéb lehetséges kockázatkezelési eszközök pl. a pénzügyi derivatívák használatán alapulók esélyei jobbak lehetnek, bár használatuk még mindig korlátozott mértékű, különösen az EU-ban. Elemzésünk rámutatott arra, hogy egyes termelői szervezetek hatékonyan integráltak a kockázatcsökkentési intézkedéseket saját tevékenységükbe, amit az 1996. évi reform egyértelműen előmozdított, és ez is megerősíti, hogy helyénvaló e területen növelni a termelői szervezetek szerepét. Azonban bár a kivonások valamennyi termelő számára előmozdítanák az árstabilitást, az egyéb kockázatkezelési eszközök alkalmazása a termelői szervezetek által különösen előnyös lenne tagjaik számára. 4
Az elemzés feltárta továbbá, hogy elégtelen mértékű a jelenlegi kivonási rendszer koherenciája a megreformált KAP-pal, mivel nem éri el az erősebb piaci orientációra és a környezet fokozottabb védelemre vonatkozó célkitűzéseket. Mindezen eredmények figyelembevételével arra a következtetésre juthatunk, hogy a zöldség- és gyümölcságazatban a rövid távú válságkezelés javítása céljából hozható potenciális új intézkedések alapját a következők kell jelentsék: a termelői szervezetek szerepének erősítése és bővítése; a működési alapok alkalmazási körének bővítése kockázatkezelési elemekkel. 5. AJÁNLÁSOK Ezek az ajánlások nem veszik figyelembe a zöldség- és gyümölcspiac közös szervezésének reformjára irányuló, jelenleg megvitatás alatt lévő javaslatokat, hanem az általunk megállapított és figyelembe vett jelenlegi helyzeten alapulnak. Ebből kiindulva a kivonásokon alapuló jelenlegi rendszer javításának lehetséges módjaira vonatkozó főbb ajánlásaink az alábbiak: 1. Az értékelés számos olyan nehézségre hívta fel a figyelmet, amellyel a termelői szervezetek és a jótékonysági szervezetek / állattartó üzemek szembesülnek az ingyenes szétosztás és az állati takarmányként való felhasználás lehetőségének gyakorlati alkalmazásával kapcsolatosan, pedig ezek egyúttal potenciálisan környezetkímélőbb módszerek. Ennek alapján az alábbi ajánlásokat tesszük: - javítani kell az ingyenes szétosztás lehetőségének gyakorlati kivitelezhetőségét; - alternatíva vagy kiegészítő intézkedés gyanánt ösztönözni kell egy hatékonyabb információs rendszer kialakítását a termelői szervezetek és a jótékonysági szervezetek közötti kapcsolatok előmozdítása érdekében; - egyszerűsíteni kell a kivont termékeket kézhez vevő jótékonysági szervezeteket és állattartó üzemeket közvetlenül érintő ellenőrzési eljárásokat. 2. Az elemzés hangsúlyozta, hogy 25 EU-tagállamból csak 3 hozott létre olyan nemzeti keretet a kivont termékek megsemmisítése során a környezet károsodásának megakadályozására, amelyet a Bizottság kielégítőnek ítélt. Ezért ajánljuk, hogy a Bizottság intenzívebben lépjen fel annak biztosítása érdekében, hogy ezen a téren valamennyi tagállam megfeleljen egy kialakított szabályrendszernek. Emellett mivel a közösségi rendeletek nem írnak elő konkrét kritériumokat vagy paramétereket a biológiai lebontás és a komposztálás folyamatának szabályozására, a tagállamok eltérő jogalkotási megközelítéseket alkalmaztak. Ajánljuk tehát, hogy közösségi szabályozási keret adja meg a biológiai lebontás és a komposztálás folyamatának konkrét technikai meghatározását, és a kivont termékek megsemmisítése során a környezet védelmére elfogadott kritériumokat és paramétereket. 3. Bár jelentős nyomon követési és ellenőrzési rendszer működik, egyes fontos adatok összegyűjtése komoly nehézségekbe ütközött. A fő probléma az árakra vonatkozó adatokat érinti. Ajánlatos lenne, hogy az árakra vonatkozó adatok mellett a kereskedelmi forgalomba bocsátott mennyiségekre vonatkozó adatok is rendelkezésre álljanak annak érdekében, hogy az árakat a kereskedelemmel érintett mennyiségekkel súlyozhassák átlag számításakor. További nehézség a piacról kivont azon termékek mennyiségére és rendeltetési helyére vonatkozó adatok összegyűjtése, amelyek a nyilvántartás szerint harmadik országokba irányuló ingyenes szétosztás keretében kerültek eltávolításra. Ez csupán kis mennyiséget érintett. Emellett a biológiai lebontás és komposztálás útján elhelyezett mennyiségre vonatkozó adatok csak durva becslések formájában állnak rendelkezésre. Ajánljuk tehát a jelenlegi nyomon követési rendszer javítását, illetve a fellépést annak érdekében, hogy a kivont mennyiségek tényleges rendeltetési helyére vonatkozóan részletesebb adatok álljanak rendelkezésre. A jelenlegi szabályozási keret igazgatására és hatékonyságára vonatkozó elemzésünk eredményei alapján elmondható, hogy a termelői szervezetek a legalkalmasabbak a rövid távú válságok kezelését célzó 5
lehetséges eszközök és intézkedések alkalmazására. Ezért egy tágabb perspektívát szem előtt tartva és a zöldség- és gyümölcságazat rövid távú túltermelési válságainak jobb kezelése érdekében javasoljuk továbbá a jelenlegi keret fejlesztését, a termelői szervezetek által a tagjaikat fenyegető kockázatok kezelésében játszott szerep megerősítését és kiterjesztését. Hasznos intézkedés lehet: 1. az EU zöldség- és gyümölcspiacán belül a termelői szervezetek szerepének megerősítése, mivel számos jelenleg is végzett feladat (különösen a tagok árubeszállításainak tervezése, a nagy kiskereskedelmi láncokkal való tárgyalás) a tagok számára árstabilizáló hatással jár, és hozzájárul a rövid távú válságok elkerüléséhez; 2. a termelői szervezetek tevékenységének bővítése és a működési alapok alkalmazási körének szélesítése a kockázatkezelési intézkedések felvétele céljából; 3. a kivonások állami támogatását a kivont termékek környezetbarát és társadalmilag elfogadható módon történő elhelyezése során felmerülő költségek fedezésére kell korlátozni. 6