Társadalomkutatás 32 (2014) 3, 201 234 DOI: 10.1556/Tarskut.32.2014.3.1 TANULMÁNYOK KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN. FELEL TLEN SZERVEZETEK KORRUPCIÓS MECHANIZMUSOK JÁVOR ISTVÁN ELTE Társadalomtudományi Kar Szociológia Tanszék 1117 Budapest, Pázmány Péter sétány 1/A. Tel.: 06 (1) 372 2500 E-mail: javoristvan@caesar.elte.hu Tanulmányomban a szervezeti korrupció működését mutatom be négy eset felhasználásával. A megközelítés alapja a felelőtlen szervezetek korábban már publikált fogalma. Ezek olyan szervezetek, amelyek nem érzékelik azt, ha másoknak érdeksérelmet okoznak, nincs visszacsatolás. Korábbi tanulmányomban a bíróságok működési jellemzőit mutattam be mint a felelőtlen szervezet típusának egyik példáját. Most a bíróságok mellett az adóhatóság működésével találkozunk. A téma azonban most a szervezeti korrupció. A felelőtlen szervezetek ugyanis alkalmasak arra, hogy elleplezzék a korrupciót, megakadályozzák a leleplezést, hiszen működésüket az alacsony kockázat jellemzi. Különösen igaz ez, ha olyan korrupciós együttműködés (korrupciós mechanizmus) jelenik meg a felelőtlen szervezetek között, amely szinte teljesen kizárja a lebukás esélyét. Az esetek elemzése egyben arra is rávilágít, hogy bizonyos korrupciós hálózatok ellen miért nehéz, szinte reménytelen a fellépés. A felszíni, látható réteg mögött egy rejtett réteg is található. Ha megvizsgálja valaki, akkor is csak a technicizálásnak nevezett jelenséget találja: sajátos értelmezések, furcsa műszaki, jogi feltételek, szokatlan gazdasági követelmények, valamint egy feltételezhető érdek-összefonódás (amelynek rejtelmei, megegyezései azonban nem látszanak). A második két esettanulmányban a szereplők által kialakított együttműködési-hatalmi tér új változatát mutatom be. A szereplők valójában nem rejtett együttműködést (együttműködési teret) alakítanak ki, hanem egy fi ktív teret konstruálnak, fi ktív jogi és jogértelmezési hatalmi teret hoznak létre az áldozat kifosztására. A hatalmi térben a korrupciós mechanizmus kialakítói osztoznak a megszerzett hasznon. Az utóbbi két eset közül az első egy adóhatósági eljáráshoz, a második egy gyógyszerkipróbáláshoz kapcsolódik. Kulcsszavak: szervezeti hatalom, felelőtlen szervezetek, korrupció, korrupciós mechanizmus, technicizálás Tanulmányomban a szervezeti korrupciót mutatom be, több eset ismertetésén keresztül. A korrupciókutatásnak különböző módszerei lehetnek (Báger 2012): kérdőíves felmérések, percepciós vizsgálatok, büntetőjogi eljárások összegző statisztikái, korrelációs vizsgálatok (például a feketegazdaság vonatkozásában). A szociológiai kutatás több megközelítéssel próbálja leírni ezt a kérdéskört, különböző szociológiai vagy közgazdasági modellek mentén. Az egyik megközelítés a korrupciós kockázat elemzése, melynek során a szervezeti működésben fellel- 0231 2522 2014, Akadémiai Kiadó, Budapest
202 JÁVOR ISTVÁN hető olyan korrupciós kockázati elemeket tártak fel az önkormányzatok működésében, mint a belső ellenőrzés hiányosságai, a testületi döntések ellenőrzésének hiánya, a felelősség érvényesítésének problémája, a szabályzatok ismeretének hiánya, a motiváltság hiánya, az átláthatóság problémája stb. (Barsy 2007: 120 123). A korrupciós kockázat nem a korrupció meglétét mutatja meg, hanem arra a szervezeti helyzetre hívja fel a fi gyelmet, amelyben a korrupció bekövetkezésének valószínűsége nagy, ezzel szemben a felszínre kerülésének, kiderülésének, bizonyíthatóságának kicsi az esélye, esetleg nullához közeli. Tézisem az, hogy ha magas a szervezeti korrupciós kockázat, akkor annak a valószínűsége is igen nagy, hogy ez a kockázat realizálódik, és ez a valószínűség idővel növekszik is. Nem biztos, hogy a korrupció bekövetkezett, de igen nagy valószínűséggel állítható, hogy ez csak idő kérdése. Ha pedig a korrupciós kockázat alacsony, attól még lehet korrupció a szervezetben, de ez csak véletlenszerűen következhet be, vagyis a bekövetkezés valószínűsége kicsi, a felszínre kerülésé viszont nagy. Blake E. Ashforth és Vikas Anand kimutatta, hogy egy adott szervezetben a korrupció beépülhet a szervezeti folyamatokba, a gondolkodásba (racionalizálás), rutinná válhat, így az azt támogató magatartások, szabályszegések normál eljárásokká válnak, és ezzel a korrupció intézményesedik (Ashforth Anand 2003). Vagyis a kockázat realizálódik. Szántó Zoltán és szerzőtársai a megbízó-megbízott-kliens modell alapján elemzik a korrupciót. Egyik esetleírásukban a szélerőművek engedélyezési eljárásának sajátosságait mutatják be. A törvényhozó a szabályozás útján extra járadékot biztosít a szélerőművek részére. Azonban az engedélyek megszerzése nehézkes. Ezt az elhúzódó engedélyezési eljárást, a folyamat összetettségét, nehezen átlátható voltát tudja kihasználni a hatóság akár korrupciós célra. Leírt példájukban, amenynyiben a hatósági személy által ajánlott cég írja meg az engedélyhez szükséges hatástanulmányokat, akkor biztos lehet a megrendelő abban, hogy sikeresen veszi az akadályokat. Ellenkező esetben a folyamat elhúzódására számíthat (Szántó et al. 2012). Ebben a megközelítésben tehát a résztvevők közötti tranzakciókra helyezik a hangsúlyt, és arra, hogy ezekben a tranzakciókban az egyes szereplők milyen lehetőségeket tudnak kihasználni saját előnyükre vagy mások hátrányos helyzetbe hozására. Jelen tanulmányban a szervezeti hatalom megközelítési szempontjára alapozom elemzésemet. Robert A. Dahl szerint A-nak hatalma van B felett, ha A olyan cselekedet megtételére tudja rávenni B-t, amelyet e ráhatás nélkül B nem tett volna meg. Samuel B. Bacharach és Edward J. Lawler a hatalom és az elérendő cél (output) kapcsolatát emeli ki, hangsúlyozva, hogy ahol a kívánt cél (output) nem érhető el, ott nem is beszélhetünk hatalomról (Bacharach Lawler 1980). A hatalom és a szervezeti erőforrások kérdését Jeffrey Pfeffer vezette be az erőforrás-függőség elméletével: e szerint az a szereplő tartja befolyása alatt a másik szereplőt, amelyik olyan erőforrásokkal rendelkezik, amelyek a másik fél számára fontosak (Pfeffer 1993). Ennek megfelelően a korrupció meghatározásában a szervezeti erőforrás fogalmára támaszkodom. Korrupció a szervezeti erőforrások illegális és informális cseréje, egyéni vagy szervezeti haszon érdekében. A korrupcióhoz tehát kell valamilyen szervezeti erőforrás, amit ki kell nyerni a szervezetből: ez lehet pénz, anyag, döntések mérlegelési lehetősége, idő (eljárások gyorsítása vagy lassítása) stb. Ennek olyan erőforrásnak kell lennie, amit a szervezeten belüli vagy szervezeten kívüli piacon értékesíteni lehet. Ez a korrupciós piac (Jancsics Jávor 2012). A korrup-
KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN... 203 ciós kapcsolat tehát legalább két részből tevődik össze: a szervezeti erőforrás kinyeréséből, valamint ennek az erőforrásnak az értékesítéséből. A szervezeti hatalomhoz kapcsolódó megközelítés azon alapul, hogy a szervezeti erőforrásokhoz való hozzájutás, azok kinyerése hatalomfüggő. Akinek nagyobb a hatalma a szervezeten belül, annak nagyobb a lehetősége az erőforrások kinyerésére. Már a korrupciós kockázatnál is láttuk, hogy lényeges kérdés a kontroll. A korrupciós kapcsolatok hatalmi szempontból való megközelítéséhez a hatalom két dimenzióját kell elkülönítenünk (Jávor 1983): aktív hatalom alatt a mások befolyásolásának képességét értjük, míg a passzív hatalom azt a képességet jelenti, hogy a hatalom birtokosa meg tudja magát védeni. Ez alapján a kontroll gyengítése, hatástalanná tétele vagy kikapcsolása biztosítani tudja a korrupciós kapcsolatban részt vevők védelmét a lebukás ellen. Tanulmányomban fontos szerepet kap a korrupciós mechanizmus fogalma. Mechanizmusról akkor beszélünk, ha az események, történések ok-okozati láncolaton keresztül kapcsolódnak össze. Ekkor az egyik esemény outputja a másik inputjaként vált ki vagy befolyásol történéseket, cselekvéseket. Ez tehát egy időben lejátszódó folyamat, ahol a hatások a szervezetben vagy a szervezetközi folyamatokban terjednek szét. A mechanizmus további jellemzője a visszahatás: a kiváltott következmények visszahatnak az eredeti cselekményekre és szereplőkre is. Ennek a megközelítésnek az a lényege, hogy a mechanizmusok (mint ok-okozati láncok) részben a feltételeket tartalmazzák, részben pedig a cselekvő személyek érdekeit, pozícióit, tetteit, szándékait. Korrupciós mechanizmus alatt azt értem, hogy olyan mechanizmusok alakulnak ki, amelyek mögött korrupciós cselekmények megjelenése valószínűsíthető. Vagyis úgy tűnik, mintha a mechanizmus folyamata korrupciót rejtene magában, korrupciós motivációk, cselekedetek mozgatnák a szereplőket. A korrupciós mechanizmus nem korrupció, csak úgy működik, mintha korrupció lenne mögötte, mintha korrupciós akaratok mozgatnák az eseményeket. De a struktúra és a cselekvések mintázata megfelel a korrupciós struktúrák és cselekvések mintázatának. E megközelítés lényegéből adódóan a szervezet működése szempontjából elég azt kimutatni, hogy 1. korrupciós mechanizmussal állunk szemben, illetve hogy 2. egyes szereplőknek akár érdekükben is áll tényleges korrupciós kapcsolatok kiépítése és ebből nyereség realizálása. Egy példán szemléltetem ezt a megközelítést. Ha egy szervezetben a belső ellenőrzés nem nyúlhat hozzá bizonyos témákhoz, ha nem vizsgálhat egyes kiemelt szerződéseket, akkor ez korrupciós kockázatot jelent. Amennyiben megakadályoznak minden olyan törekvést, hogy a belső ellenőrzés feladatait bővítsék, akkor ez egy újabb kockázat. Ha ezek a kiemelt szerződések olyan sajátos feltételeket (határidő, vállalkozási ár stb.) tartalmaznak, amelyek szokatlannak is nevezhetők, akkor ez egy újabb korrupciós kockázatot jelent ebben az esetben ugyanis a szerződések olyan extra erőforrásokat is tartalmaznak, amelyek akár ki is nyerhetőek és a piacon értékesíthetőek (vagyis megvan az érdek: látható, kiknek lehet az érdeke ennek a helyzetnek a fenntartása). Ha mármost a korrupciós kockázati elemeket összekötjük, és megvizsgáljuk a cselekedeteket, megkapjuk a korrupciós mechanizmust. Például új szerződést akar kötni a szervezet. Azokat, akik bele akarnak szólni abba, hogy jobb pénzügyi, jogi feltételeket határozzanak meg, mellőzik, vagy fi gyelmen kívül hagyják a megjegyzéseiket (ha valaki túlságosan határozottan lép fel, még az állását is elvesztheti).
204 JÁVOR ISTVÁN A szerződéshez nem engedik hozzáférni a belső ellenőrzést. Vagyis kialakul egy mechanizmus, amely kitermeli a kinyerhető erőforrásokat és kikapcsolja a kontrollt. Nem állítható, hogy a korrupció ténylegesen meg is valósult, de az igen, hogy ha korrupció lenne a szervezeti szerződéseknél, akkor az akár hasonló sajátosságokkal rendelkezhetne: hasonlóan nyernék ki az erőforrásokat és gyengítenék a kontrollt. A korrupciós mechanizmus valószínűsíti a korrupció meglétét. A mechanizmus a szervezeten belüli vagy szervezetek közötti együttműködés jellemzésére szolgál. Jonathan Pinto és szerzőtársai megkülönböztetik egymástól a szervezeti korrupciót és a korrupciós szervezetet (Pinto et al. 2008): szervezeti korrupció alatt azt értik, hogy egyes személyek a szervezeten belül korrupttá válnak, de ez nem jellemzi az egész rendszert, gyakorlatilag egyedi esetről van szó; korrupciós szervezet alatt pedig azt értik, hogy az egész szervezeti működés korrupttá válik, a korrupció beépül a szervezetbe. Ez utóbbi eset leginkább akkor következik be, amikor a szervezetet irányító, a legfontosabb erőforrásokat kézben tartó csoport, a domináns koalíció (Thompson 1967) lesz korrupt és használja fel saját érdekében a szervezeti lehetőségeket. Pintóék szerint akkor is korrupciós szervezetről beszélhetünk, ha a szervezet alsóbb szintjein dolgozók között jelentős részben megjelenik a korrupció (például ha egy rendőrkapitányság összes közlekedési rendőre pénzt fogad el azért, hogy bizonyos szabálysértések esetén eltekintsen a feljelentéstől). Egy korábbi tanulmányomban bevezettem a felelőtlen szervezet fogalmát (Jávor 2004a). Egy szervezet akkor felelőtlen, ha saját céljait, érdekeit követve vagy egyszerűen csak a normál működése közben más partnerek érdekeit úgy sérti meg, hogy azok nem képesek ezt kompenzáltatni a szervezettel, vagy nem tudnak viszontsérelmet okozni (a résztvevők helyzete tehát e tekintetben teljes mértékben aszimmetrikus). Ilyen szervezet lehet a bíróság vagy a bürokratikus szervezetek jelentős része. Így például a hatósági (többek között az adóhatósági) eljárásokban semmi következménye sincs a törvényes határidők túllépésének, ami egy funkcionális egyetlen részterületen kialakuló szervezeti felelőtlenséget jelent. A felelőtlen szervezetek a visszahatás hiánya miatt immunisak a környezeti jelzésekre, egyáltalán nem (vagy csak nagyon lassan) képesek az alkalmazkodásra. Nem tudják értelmezni (felfogni) a társadalmi vagy egyéb szervezetek részéről megjelenő elvárásokat, hatásokat ilyen funkciójuk nincs, vagy ha van, gyengén működik. Mivel a más szervezetek részéről történő viszont-érdeksérelem leginkább jogi vagy pénzügyi jellegű, ezért ezek a szervezetek a jogállam szervezeti rendszerében sajátos képződmények, amelyek nem alkalmasak önelemzésre, a jogi szabályok és normák megsértésének vagy sajátos értelmezésének észlelésére saját működési területükön. A felelőtlen szervezetekre jellemző még, hogy esetükben a kontroll is sajátosan működik. Mivel az ilyen szervezet számára érdektelen a környezethez való alkalmazkodás minden formája, ezért a kontroll gyenge hatékonyságú. Sokkal fontosabb a kontroll számára a szervezet működési biztonságának, stabilitásának fenntartása. Ami ezen túlmegy, azt a kontrollszervezetek inkább elnézik, jóváhagyják, amivel egyben legitimálják és legalizálják is azt. Így a sajátosan értelmezett jogszabályok, a nem átlátható működési megoldások, döntések is legálissá válnak azáltal, hogy a szervezetek immunisak a környezeti jelzésekre.
KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN... 205 Egyes szervezetek (mint például a bíróságok) bizonyos esetekben sajátos kontrollal rendelkeznek. Amennyiben a bíróság szakértőt von be a döntésébe, akkor ezzel döntése során legalizálja a szakértő munkáját, a szakértő pedig bizonyítja, hogy a bíróság az ő munkájára támaszkodva szakszerűen döntött. Vagyis egymást kontrollálják, igazolják a két felelőtlen szervezet együttműködésének eredményeként kialakul egy önlegalizációs rendszer. A folyamat maga pedig egy önlegitimációs együttműködés, egymás munkáját legalizálják és legitimálják. Ez egy szinte áttörhetetlen kör. Ellenőrzés helyett jóváhagyják egymás tevékenységét. Éppen ezért szükség van a korrupció egy más jellegű megfogalmazására is. Ebben a megközelítésben a szervezeti korrupció úgy írható le röviden, hogy a szervezeti erőforrásokat ott, akkor és olyan formában értékesítik (cserélik) a szereplők, ahol, amikor és ahogyan azon szereplők között nem lehetett volna e cseréket lebonyolítani. Mindezek után a korrupció forrásait négy típusba fogom sorolni: A szervezet működéséhez nem szükséges, így akár következmények nélkül is kivonható források (ezeket a szakirodalom slack-nek nevezi, l. Cyert March 1963; Mintzberg 1983), például az informatikus a szabadidejében magánüzlet céljából játékprogramokat ír a cégénél. A munka minőségét befolyásoló erőforrások kivonása, például a kőműves gyengébb építőanyagot épít be egy házba, a különbséget pedig értékesíti. Tények, jogszabályok értelmezésének módosítása, információk manipulálása a mérlegelési vagy döntési jogkörrel visszaélve nem hivatalos célok érdekében. Szándékos vezetési, eljárási hiba elkövetése az erőforrás-kivonás biztosítása érdekében, például téves tartalmú határozat alapján lebontanak egy védett épületrészt. Bevezetem még a legális korrupció fogalmát. Legálisnak akkor nevezzük a korrupciót, ha az adott cselekménysorozat mind céljában, mind eszközeiben legális, a résztvevők (vagy közülük néhányan) mégis úgy használnak ki törvényes eljárásokat és fontos célokat, hogy a rendszerből saját hasznukra erőforrások legyenek kivonhatók. A slack ezek alapján olyan erőforrás, amely a cégen belül és kívül egyaránt felhasználható, céges célokra és egyéni haszonra is, közvetlenül azonban nem hat ki a cég működésére. A gazdasági szervezetek jó piaci helyzet esetén sok tartalékkal (slack) rendelkeznek. A felelőtlen szervezetek esetén a slack (felesleges kapacitások, elhúzódó munkák, pénzpazarlás, felesleges munkafázisok, túl sok vezetői szint, a kontroll formális működése) a szervezetek számos pontján megtalálható, így akár ki is nyerhető korrupciós szándékkal. A munka minőségét érintő erőforrások kivonása csak akkor vehető észre, ha ez a szervezet működésében, a vezetésben, egyes belső vagy fontos külső relációkban nehézségekhez, együttműködési zavarokhoz vagy súlyos konfl iktusokhoz vezet. Gyakran azonban csak később lehet észrevenni az erőforrások minőségrontással, az eszközök túlhasználásával stb. együttjáró kivonásának következményeit. A mérlegeléssel visszaélve kihasznált szervezeti erőforrás a felelőtlen szervezetek egyik leggyakrabban alkalmazott eljárása a korrupciós mechanizmusok működtetésében. Ez a tények, szabályok, ok-okozati viszonyok olyan értelmezési-értékelési lehetőségét jelenti, melynek során a résztvevők adott esetben új helyzeteket tudnak konstruálni. Ezek a konstrukciók, értékelések együttesen és egyes elemeik-
206 JÁVOR ISTVÁN ben is a jogszabályok és tények, valamint az ok-okozati lehetőségek, kapcsolatok jogszerű vagy elfogadható határain belül vannak. Összességükben azonban korrupciós mechanizmusként jelennek meg, és a szervezeti erőforrásokon belül kinyerhető erőforrásokat hoznak létre. Sőt, gyakran láthatóak a kinyerés és a kivétel, az elsajátítás (a ténylegesen bekövetkező korrupció) útjai is. Azonban a korrupciós mechanizmus megléte esetén csak annyit mondhatunk, hogy haszon, nyereség jelent meg az egyik félnél, és költségek valamely másik szereplőnél. A mechanizmusból csupán ennyi következik. Más jellegű bizonyítást igényelne, ha meg szeretnénk különböztetni a hanyagságot, a szakszerűtlenséget vagy éppen a szándékos korrupciót. A felelőtlen szervezetek általunk említett jellegzetességei miatt összemosódik a hiba, a tévedés, a rendszerkatasztrófa, illetve a korrupció (Vaughan 1999). Ezért utólag kifejezetten nehéz kimutatni a tényleges korrupciót. Figyelmemet ennek megfelelően a továbbiakban a rendszerjellemzők és hatalmi pozíciók, a lehetőségek és érdekek kimutatására, vagyis a korrupciós mechanizmus feltárására fordítom. Minden felelőtlen szervezet alapvető jellemzője a megkülönböztethetetlenség. Ez azt jelenti, hogy a szervezeti működés során gyakran nem lehet megkülönböztetni azt, hogy például egy bírósági szakértő munkája összecsapott, a szakértő szakmailag nem volt felkészült, esetleg hozzászokott ahhoz, hogy a bíróság a kevesebb munkával készült kidolgozatlan szakértői jelentést is elfogadja, sőt magas díjakat ítél meg érte, vagy éppen a szakértő a szakvélemény tartalmát eladta az egyik peres félnek; de az is előfordulhat, hogy a bíró és a szakértő az évek során kialakította azt a (nem feltétlenül verbális megállapodáson alapuló) spontán alkalmazkodási technikát, amely mellett a bíró megakadályozza a szakértői munka érdemi vitáját, a szakértő meg a piaci ár kétszeresét számlázza ki. A szakértő ezzel többet keres, a bírónak pedig minden ítélete átmegy a kontrollon (a másodfokú eljáráson). Vagyis nem-kooperatív együttműködéssel, spontán alkalmazkodással jön létre a korrupciós mechanizmus, a peres felek költségére. A felelőtlen szereplőknek (bíró, szakértő) érdektelen, hogy kik lesznek a perben a nyertesek és a vesztesek a lényeg, hogy a döntést másodfokon megerősítsék. A korrupciós mechanizmus fenntartása válik az eljárás lényegévé az ítélet tartalma helyett. Vagyis a bíróság jogszolgáltatás helyett korrupciós szolgáltatást is nyújthat. Ez azonban megkülönböztethetetlen lesz a jogszolgáltatástól. A továbbiakban a felelőtlen szervezetek néhány korrupciós mechanizmusát mutatom be, feltárom ezek működését, a nyerteseket és a veszteseket, az érdek- és hatalmi játszmákat. Minden eset emellett elméletileg is értékelhető sajátos korrupciós mechanizmust is feltár, amely felvillantja a korrupció fi nomabb struktúráját, illetve a rendszernek azokat a kiépült működési garanciáit, amelyek megnehezítik a korrupció bizonyítását még akkor is, ha annak minden eleme (mechanizmus, nyereség, hatalom, érdekeltség) kimutatható és szemmel látható. A KORRUPCIÓS MECHANIZMUS ESETLEÍRÁSOK A módszer Tanulmányomban egy speciális de legalábbis szokatlan módszert használok fel a korrupciós mechanizmus feltárására és elemzésére. Az esetekhez véletlenszerűen jutottam hozzá interjúkészítés közben, amikor is lehetőségem volt az interjúban feltárt eset mellett alapvető dokumentumokba is betekinteni és ezek tartalmát segítsé-
KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN... 207 gül hívni a mögötte vélhetően fennálló korrupciós mechanizmus feltárására és elemzésére. A tanulmány első részében két esetet elemzek, a második részében további két másik esetet. Az első elemzés alapja egy közbeszerzési döntőbizottsági döntés, amelyből a korrupciós mechanizmus számos eleme tárul a szemünk elé. Mivel a döntőbizottság elvégezte az eredeti pályázat jogi és szakmai elemzését, nekem csak a szociológiai következtetések, illetve a kapcsolódó szervezeti jellemzők felmutatása volt a feladatom. A második eset egy interjúban hangzott el, amelynek alanya korábban magas beosztású vezető volt egy multinacionális cégnél. Régebbi ismeretségünk biztosítja az interjú hitelességét. A második részben elemzett esetekben dokumentumokat, interjúkat és bírósági ítéleteket, NAV-vizsgálati eredményeket használok fel, illetve orvosi iratokra és dokumentumokra, valamint interjúkra támaszkodom. A második rész első esete egy felszámolási eljárásról és egy speciális státuszban levő hitelezőről szól. Két interjú (egy ügyvéddel és egy hitelezővel) mellett az elemzésre felhasznált dokumentumok: 3 bírósági eljárás ítélete, 3 NAV- és egy pénzügyminisztériumi állásfoglalás, két NAV-vizsgálati eredmény, jogszabályok, valamint egy bírósági tárgyalási jegyzőkönyv. A negyedik, egészségügyi esetnél interjú készült egy hozzátartozóval, négy pszichiáterrel és három pszichológussal. Ezenkívül rendelkezésemre bocsátottak három orvosi dokumentumot és a gyógyszerkipróbálás szerződését. Ezek együtt mindkét esetben elegendőnek látszanak a korrupciós mechanizmus meglétének kimutatására. A megközelítés kizárólag a mechanizmus kimutatására irányul, és nem ad igazat egyik lehetséges álláspontnak sem. Az adóhatósági eset elemzésénél két volt alkalmazottól is kértem véleményt, akik az elemzést korrektnek, a jogszabályok értelmezését megfelelőnek tartották. Úgy vélem, ebben a megközelítésben sem nagyobb a szakmai tévedés kockázata, mint akkor, ha a kutató egy-egy eset elemzését és értékelését, a közölt tények pontosságát az interjúalanyra bízza. Mind a négy esetnél nagyobb szerepe van annak a kutatói törekvésnek, hogy ezekből az információkból próbáljam meg felépíteni a korrupciós mechanizmus lehetséges előfordulását és bizonyítani is a meglétét. Ez egy speciális terület, így végső elemzéseimet mind a négy esetben szakmailag átnézettem jogi, adóhatósági és orvosi szakemberrel is. AZ ELS KÉT ESET: LEGÁLIS KORRUPCIÓ. IPARI KÉMKEDÉS MINT KORRUPCIÓS MECHANIZMUS A Közbeszerzési Döntőbizottság D.383/14/2011-es határozatával megsemmisítette a NAV gépkocsibeszerzéssel kapcsolatos közbeszerzési pályázatát, valamint a hozzá kapcsolódó döntéseket. A dokumentum szervezetszociológiai elemzése rávilágít az első korrupciós mechanizmusra és annak összetevőire, illetve szereplőire (a nyertesekre és a vesztesekre). Ennek a korrupciós mechanizmusnak az a sajátossága, hogy nyilvános, bárki által hozzáférhető dokumentumban lelhető fel. A dokumentumból kiolvasható az a korrupciósmechanizmus-technika, amely hozzájárulhat a szervezeti erőforrások kinyeréséhez. Magát a korrupciós mechanizmust ipari kémkedésként defi niálom: ez azt jelenti, hogy az egyik fél nyílt és nem nyílt információkat szerez be annak érdekében, hogy
208 JÁVOR ISTVÁN titkos, rejtett célokat (szervezeti és magáncélokat) szolgáljon a beszerzett információk nem nyilvánosan meghirdetett (rejtett) célú felhasználására. Ahhoz, hogy egy közbeszerzési pályázat korrektségét szervezetszociológiai szempontból elemezni tudjuk, illetve lehetőségünk adódjon a korrupciós mechanizmus kimutatására, elemezni kell a pályázat célját és tényleges tartalmát. Formailag ugyanis a pályázat eleget tett az alapvető követelményeknek, vagyis a folyamat menete és látható, deklarált célja is törvényes, vagyis legális volt. A korrupciós mechanizmus vizsgálatának éppen az a lényege, hogy az eszközei, lefolyása és céljai tekintetében is legális működésben kimutassa a korrupciós mechanizmus jelenlétét. A gépkocsibeszerzés célja az adóhatóság feladatainak ellátását segítő gépkocsiállomány biztosítása. Ezért a beszerzés azon elemei tekinthetőek a céllal konzisztens eszközöknek, amelyek e cél elérését elősegítő paramétereket határoznak meg. A pályázat későbbiekben bemutatandó egyes elemei alapján felmerülhet a kétség például azzal kapcsolatban, hogy a kiírásban szereplő légkondicionáló esetén a kézi vezérlésű helyett miért a ma még luxusnak számító automata légkondicionáló kapott nagyobb súlyt. Ehhez hasonlóan lehet a pályázat további elemeit elemezni. Így megkapjuk a pályázat érdekprofi lját, vagyis azt, hogy a szükséges minimum felett milyen egyéb érdekek jelentek meg még a közbeszerzésben, amelyek valamely személyek vagy csoportok extra igényét jelenítik meg. A döntőbizottság megállapította, hogy a pályázat kiírásában számos olyan kizáró feltétel volt, amelynek nem volt semmilyen indoka, vagyis nem kapcsolódott az alapvető célokhoz, viszont alkalmas volt a nyertes kivételével a többi pályázó kizárására. Egy ilyen feltételcsoportot emelünk ki a továbbiakban, mégpedig a gépkocsi méretével kapcsolatos adatokat (szélesség, hosszúság, magasság), de említhetnénk a tengelytávolságot vagy a csomagtartó méretének sajátos korlátozását is. A pályázat többek között a következő táblázatot tartalmazta: Kombinált jármű jellemz súly min. max. Hosszúság (mm) 40 4490 4520 Szélesség (mm) 20 1660 1760 Magasság (mm) 10 1450 1500 Tengelytáv (mm) 30 2620 2720 A súly azt jelenti, hogy milyen súlyozással veszik az adott tényezőt fi gyelembe. A tól-ig határok azt jelentik, hogy az adott mérettartományon kívül eső paraméter kizáró feltételt jelent. Ezek azok a paraméterek, amelyekhez biztosan nem lehet alkalmazkodni (a gépkocsi hosszát már nem tudják a pályázat érdekében megváltoztatni). Ha például kárpittal kapcsolatos feltételt szerepeltetne a pályázat kiírója, akkor ahhoz minden pályázó könnyen tudna alkalmazkodni és annak megfelelni. A táblázatban közölt feltételek esetében: a hosszúságnál mindössze 3 cm a tolerancia, a magasságnál 5 cm, a szélességnél és a tengelytávnál pedig 10 cm a megengedett határ a minimum és a maximum érték között. Jól látható, hogy ezek a kizáró feltételek semmilyen módon nem kötődnek a hatósági munkához. A kifogásolt pályázati eljárás rávilágít arra, hogy ezek a paraméterek a győztes kivételével minden versenyzőt kizártak a versenyből, függetlenül a gépkocsik árától, biztonsá-
KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN... 209 gi vagy környezetvédelmi paramétereiktől, fogyasztásuktól, illetve fenntartási, szervizelési költségeiktől stb. Felvetődik, hogy ezek a paraméterek (és szűk sávhatáruk) kizárólag azért kerültek be ilyenformán a pályázatba, hogy egyetlen cég győzelmét biztosítsák, teljesen függetlenül attól, hogy a lényeges kritériumok tekintetében milyen további feltételeknek felel meg a későbbi győztes pályázó. Ez arra is rámutat (pontosabban: azt valószínűsíti), hogy ezeket a paramétereket annak ellenére kutatták fel, gyűjtötték össze, hogy ezeknek egyébként érdemi szerepük lett volna a pályázatban. Így viszont nem zárható ki, hogy e paramétereknek az összegyűjtése és a pályázatba való beválogatása csak azért történt, hogy megtalálják és felhasználják azokat az információkat, amelyek segítségével a nem kívánt pályázók kizárhatók. Nem állítható, hogy korrupcióval állunk szemben, hiszen ehhez egyéb tények, információk lennének szükségesek, ilyenek pedig nem állnak rendelkezésre. Azonban a szervezeti működés, valamint a pályáztatás e plusz információk nélkül is vizsgálhatóak. Szervezetszociológiai megközelítésben nem az a legfontosabb kérdés, hogy az éppen aktuális helyzetben megjelenik-e a korrupció, hanem az, hogy a szervezeti rendszer úgy működik, mintha korrupt lenne. Ennek a szervezeti rendszerelemzésnek fontos fogalma a korrupciós mechanizmus. A gépkocsi méretével kapcsolatban a döntőbizottság is úgy vélekedett, hogy teljesen feleslegesen jelent meg kizáró feltételként, különösen pedig abban a szűk tartományban (néhány cm-es eltérést engedve csak meg), amely a pályázati kiírásban található. Vagyis ez alapján megállapítható: az adóhatóság a megszerzett információkat nem arra használta fel, hogy azokból kiválassza a szakmai munkájához szükséges minimális vagy elvárt követelményeket tükröző műszaki adatokat és paramétereket úgy tűnik, azért gyűjtötte össze ezeket az információkat, hogy segítségükkel kizárja a pályázatból a résztvevők jelentős részét, pontosabban egy kivétellel mindegyiküket. A NAV a gépkocsi-beszerzési tender kiírása előtt szakmai, műszaki paramétereket szerez be annak érdekében, hogy megállapítsa, milyen műszaki tulajdonságok vannak jelen a piacon, melyek ezek közül a széria- és melyek az egyedi felszerelések, s ezeket nagyságrendileg milyen listaáron ajánlják a cégek. Elvileg ezekkel veti egybe saját szakmai igényét és egyéb (például környezetvédelmi) elvárásokat. A műszaki mellett fontos a jogi és a gazdasági feltételek együttese is (garancia, karbantartási költségek stb.). A fenti példában azonban más történt. A versenytársak kizárását eredményező adatoknak semmi közük nem volt a pályáztató céljához, különösen a pályázatban leírt szűken defi niált paraméterekhez. Úgy tűnik, a pályáztató nem azért szerezte be a gépkocsikkal kapcsolatos adatokat, hogy azok segítségével a legjobb költséggel jusson hozzá a minimális vagy optimális paraméterű (legjobb ár/érték aránnyal rendelkező) autókhoz. A rejtett célnak a versenytársak (egy kivételével való) kizárása tűnik. Nem azért gyűjtötte be az adatokat az egyes szakmai cégektől, hogy ezzel a legjobb, a céljainak leginkább megfelelő pályázatot írja ki, hanem azért, hogy megtalálja azokat a műszaki, gazdasági és jogi paramétereket, amelyek segítségével ki tud zárni egyes versenyzőket. Vagyis azért kért be adatokat egyes versenyzőktől, hogy ezek alapján megtalálja a kedvezményezett szereplő adataitól való eltéréseket, azokat a jellegzetességeket, amelyek csak a kedvezményezettre jellemzőek, másokra nem. Nem azért kért be adatokat, hogy megtudja, ki mit tud szolgáltatni (tehát hogy versenyt hirdessen), hanem azért, hogy ki mit nem tud szolgáltatni. Azért kért be adatokat, hogy az adatokat szolgáltató közre-