Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Jog-és Államtudományi Doktori Iskola CSAPÓ ORSOLYA A KÖRNYEZETI FELELŐSSÉG HATÁRAI A közösségi jog hatása a magyar szabályozásra az irányelvek tükrében Ph.D. értekezés Témavezető: Dr. Bándi Gyula Piliscsaba, 2015.
Amikor a civilizált emberiség az őt körülvevő és éltető élő természetet elvakult és vandál módon pusztítja, ökológiai összeomlással fenyegeti önmagát. Amikor ezt majd gazdaságilag is megérzi, valószínűleg felismeri hibáját, de megeshet, hogy akkor már késő lesz. 1 1. A kutatási feladat összefoglalása A jog nem csupán a jogszabályok összessége, erkölcsi, morális tartalommal bír. Alapvető feladata ezen erkölcsi normák hordozása. A társadalom jóról, helyesről, értékesről vallott ítéletét fordítja le olyan mechanizmusokra, ami általánosan kikényszeríthetővé teszi őket. Kutatásom célja, hogy a környezet helyzetét vizsgáljam meg ebben a vonatkozásban. A környezet, mint közös kincsünk, közös felelősségünk. Mi, közösen és együtt vagyunk felelősek pillanatnyi magatartásunkért és mulasztásainkért, jövőnk alakításáért. A környezeti elemek túlhasználata és szennyezése az egész emberiség közös ügye. De lefordítható-e ez a felelősség a jog szabályaira, érvényesíthető, kikényszeríthető-e a gyakorlatban? Milyen eszközökkel, milyen mechanizmusokkal él a magyar jogrendszer ebben a tekintetben, áthatjae ez a mögöttes tartalom a szabályokat s a jogalkalmazást, avagy a normák útvesztőjében irányt tévesztettünk. Bekerül-e, bekerülhet-e ez a tartalom maradéktalanul a normaszövegekbe s így a gyakorlatba, avagy a cél csupán foltokban fedett, s az alkalmazást a szöveghűség irányítja? Egyéni választásainkon túl az egyes államok, szervezetek működését és tevékenységét is érinti a kérdés, nemzeti szabályainkon is túlmutat. A téma kezelhetősége érdekében azonban vizsgálatomat csupán a magyar, illetve hatásai tekintetében a közösségi jogra terjesztettem ki, azon belül is csupán a kifejezett és általános felelősséget alapító szabályokra. Az egyes szakterületi illetve végrehajtási szabályok felelősségi rendelkezései azon okból maradtak ki, mivel a jog logikája szerint azok csupán a hierarchiában magasabb szinten álló jogforrásokban szabályozott alakzatok végrehajtását, részletszabályozását tartalmazzák. Önálló jogcímet alapítanak, de szabályozási módszerük és rendszerük megfelel a magasabb szintű szabályoknak, ahogy értelmezésük és alkalmazásuk is. A jog hézagmentességének elve alapján nem létezik olyan tényállás, amely ne lenne valamely jogi szabály hatókörébe vonható. Amennyiben ezt összevetjük az általános 1 KONRAD LORENZ: A civilizált emberiség nyolc halálos bűne. Budapest, IKVA-SZÁMALK, 1988. 25.
tézisünkkel, a környezet közös felelősségünk állítással, valóban találunk minden lehetséges környezeti érdeket sértő magatartásra felelősségi szabályt? Nem. Életszerűtlen elvárás lenne drasztikus fordulattal megalapítani ezeket. Azonban azt vizsgálhatjuk, arra haladunk-e. A jog feladata ebben a tekintetben álláspontom szerint nem követni, hanem irányítani a társadalom értékítéletét a morálisan helyes irányba. Nem utólag kapcsolni felelősségi tényállásokat és szankciókat a közfelfogás által helytelenített magatartásokhoz, hanem megelőzve azt előrébb járni, megalapítva, kiterjesztve a felelősséget a nemkívánatos jelenségekre, s várni, beérik-e ennek hatása; így diktálva, kényszerű változásra rávéve a társadalmat. Gyakorlati síkon a dolgozat a környezetjogi felelősség elhelyezkedését, annak elvi alapjait, felépítését tekinti át, a konkrét jogszabályok közül mélyebben azonban csupán az Európai Unió környezeti felelősségről szóló irányelveinek hazai jogban elfoglalt helyét, szerepét és megfelelőségét vizsgálja. 2. A dolgozat bemutatása, a kutatás módszere A dolgozat rendszertani alapvetéssel kezdődik, amely bemutatja a környezetjog történeti fejlődését és rendszerét. Ezt követően a környezeti felelősség jogrendszerbeli elhelyezését kísérli meg. Megállapítja, hogy a téma jogterületen való keresztbefekvő jellege okán más jogterületek intézményeit használja saját, környezetet védő céljaira. Ennek szellemében megkísérli feltárni, mely jogintézmények alkalmasak a környezeti érdek, a környezetért viselt felelősség más jogterületeken belüli érvényesítésére. Megállapítja, hogy az alapelvek nyújtotta flexibilitás jól hasznosítható a vizsgált területen. A környezetet érintő jogszabályok vázlatos áttekintése után az önállósult, valamint az egyes normákba épült környezeti felelősségi szabályok sematikus összefoglalása következik. A következő fejezet a kutatás dogmatikai megalapozására vállalkozik. Ennek keretében a környezet fogalmának jogirodalomban, hazai és nemzetközi jogi szabályokba foglalt tartalmi, összehasonlító vizsgálatát kísérli meg, melynek végén összefoglaló, rendszerező megállapításokon keresztül differenciált képet vázol a lehetséges értelmezésekről. A környezet fogalma után a környezeti kár meghatározása következik a fentebb vázolt módon, a kár általános fogalmából kiindulva. A negyedik fejezet a felelősség intézményének vizsgálatával foglalkozik. A felelősségtani alapok a felelősség intézményének jogelméleti, jogterületektől,
jogintézményektől független elvi síkú vizsgálatával foglalkozik. A környezeti felelősség formái cím alatt ezen felelősségi alapvetés tükrében dogmatikai alapon kísérli meg az előző fejezetben felvázolt környezeti felelősségi intézmények alkalmazása során figyelembeveendő szempontokat és az alkalmazásuk során várható eredményeket osztályozni. A fejezet harmadik része a felelősség viszonyrendszerét vázolja fel, azt, hogyan alakul az emberiség közös, morális felelőssége fragmentált és bonyolult hálót alkotó jogosulti-kötelezetti viszonyrendszerré. A dolgozat ezt követő két része az elméleti alapozást tartalommal, konkrét rendelkezésekkel tölti fel. Először, a fejezetek sorában ötödikként az Európai Unió környezeti felelősségi jogát kutatjuk. Az Uniós környezetjog rövid leíró jellegű bemutatását követően az EU környezeti felelősségi rendszerének ismertetése körében egyrészt az elméleti fejezetekben vázolt viszonyrendszert, másrészt a tartalmi tagolást töltjük fel tartalommal. Ebben a körben a környezeti felelősség fejlődésének ívét is bemutatjuk, ahogy időben az első generációs, pusztán a felelősségi szabály meglétét előíró rendelkezésektől a második generációs, immár a szankciórendszerrel szemben tartalmi követelményeket támasztó követelményeken át eljutunk az önállósult, irányelvekbe foglalt, konkrét rendelkezéseket tartalmazó környezeti felelősségi normákig. A történeti, áttekintő jellegű alfejezet után az egyes környezeti felelősségi irányelvek részletes vizsgálata következik. Először a környezeti felelősség közigazgatási szabályait tartalmazó, a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv (ELD) bemutatása következik. A részletes ismertetésen, elemzésen túl a dolgozat a Bíróság gyakorlatára is kitér, annak kritikai elemzéséig bezárólag. A másik, részletesen ismertetett és elemzett rendelkezés a 2008/99/EK irányelv a környezet büntetőjog általi védelméről. A dolgozat kitér az irányelvek kialakulására, elfogadása körüli problémákra, valamint röviden a nemzetközi jog követelményeinek való megfelelésükre. A hatodik fejezet a magyar jog környezeti felelősségi jogának vázlata. Kiindulópontként a környezetjogi felelősség alapelvei körében a felelősség és az integráció elveivel kapcsolatos problémákra hívtuk fel a figyelmet, majd a környezethez való jog alapjogi megítélésének hazai nehézségeire. A környezeti felelősség magyar jogban megjelenő jellemzőiről tett néhány általános megállapítást követően a környezeti felelősség közös szabályainak ismertetése következik. A vizsgálat innentől az egyes intézmények vázlatos bemutatásán túl mindvégig az uniós hatások vizsgálatára koncentrál. Ennek megfelelően az irányelveket megelőző és azt követő, hatályos
időállapot, valamint az irányelvekbe foglalt rendelkezés összehasonlító elemzését végezzük el a direktívák által lefedett területeken. A környezeti felelősség közös szabályai körében ez alapvetően a fogalmi rendszer, a felelősség alanyára, annak kötelezettségeire és a felelősség módjára vonatkozó normatartalmak vizsgálatát jelenti. Az irányelv hatásának tudható be például a környezetveszélyeztetés fogalmi körének leszűkítése a közvetlen veszély eseteire, aminek következtében például a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott szervezet fellépési lehetőségei sajnálatos módon szűkültek. A törvény a jogi felelősség általános alapját úgy fogalmazza meg, hogy a környezethasználó az e törvényben (azaz a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvényben, Kvt.) meghatározott és más jogszabályokban szabályozott módon büntetőjogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. Ezen rendelkezés álláspontunk szerint visszalépést jelent a korábbi, pusztán példálózó felsoroláshoz képest a felelősség lehetséges módozatai tekintetében, amely megállapításra a dolgozatban elvégzett kritikai elemzés után jutottunk. Szerencsétlen a felelősséget megalapozó fordulat is annyiban, hogy csupán a tevékenységgel való károkozásról rendelkezik, a mulasztás következtében beálló károkról nem. A bírói gyakorlat ezt kiterjesztő értelmezéssel korrigálni tudja, mégis szükség volna a jogszabály szövegének kijavítására. A közös szabályok körében a Kvt. vélelmeket és egyetemlegességi szabályokat is állít. Ezek tartalmi vizsgálata körében a kidolgozottság hiánya okán a mentesüléssel kapcsolatos aggályainknak adunk hangot, például a birtokosra vonatkozó részben, ahol a fogalom változásával is számolni kellene, legalább a gyakorlatnak. A továbbiakban dolgozat a Kvt. hármas felosztása szerint tagolódik, külön vizsgálva a közigazgatási, a büntetőjogi és a magánjogi felelősség alakzatait. A magyar jog közigazgatási jogi felelősségi rendszerének általános bemutatását követően a Kvt.-ben a közigazgatási jogi felelősség cím alatt szabályozott, tartalmában az ELD-nek megfelelő rendelkezéseket találjuk. A felelősségi irányelv átvételéről szóló rendelkezések részletes kritikai vizsgálatával arra a következtetésre jutottunk, hogy alkalmazásával a szennyező fizet elv nem érvényesül maradéktalanul. Egyrészt a környezethasználó a rendelkezések alapján nem köteles az okozott károkkal kapcsolatos összes költség viselésére, így hiányzik például az átmeneti költségek viselésének kötelezettsége, az állam költségeiről való rendelkezés. Másrészt a magyar jog a mentesülés terén is engedékenyebb a természeti jelenségek és a hatósági határozattal kapcsolatban, noha van olyan mentesülési ok, amit nem alkalmaz.
A Kvt. az irányelv szellemének megfelelően szabályozza a hatóság fellépésének lehetőségét (és nem kötelezettségét) arra az esetre, amennyiben a károkozó maga nem végzi el a szükséges kárelhárítási és helyreállítási tevékenységet. Rendelkezik a költségek érvényesítésének rendjéről és annak biztosítékairól. A költségek érvényesítésének elévülésével kapcsolatban azonban álláspontunk szerint pontatlanul fogalmaz a törvény, amikor a kezdő időpontról rendelkezik, s általában a munkálatok befejezéséhez, nem pedig annak megfizetéséhez köti a határidő kezdetét. Véleményünk szerint a költségvetés általi kifizetések utólagos behajtásának szabálya is pontatlan a kötelezett személyi kör megállapításakor, amikor csupán a környezethasználót és az ingatlan tulajdonosát említi, a törvény vélelmei alapján más helytállásra köteles személyeket nem. Ehelyett szerencsésebb lenne egy általános megfogalmazás arra nézve, hogy ha utóbb ismerté válik az általános rendelkezések szerint a helytállásra köteles személye, akkor feléjük a költségvetés érvényesítheti az általa már teljesített kifizetéseket, a felelősség további elemeiért pedig helytállni tartoznak. A magyar jogról szóló fejezet következő részében a közigazgatási felelősség egyéb formáit járja körül, röviden szólva a környezetjogban előforduló közigazgatási bírságokról, valamint a szabálysértésekről. Utóbbi témák közösségi érintettség nélküli aktualitását újraszabályozásuk indokolta. Ezt követi a környezeti büntetőjog áttekintése. Az új Btk. megszületése átformálta a környezeti büntetőjog szabályozását, hiszen új fejezetbe rendezte a megszaporodott tényállásokat. Itt egyrészt a közösségi jogról szóló részben felvázolt irányelvnek való megfelelést vizsgáljuk, másrészt a régi törvényhez képest megjelenő újdonságokat. Megállapíthatjuk, hogy a tényállások száma ugyan megnőtt, tartalmi tekintetben azonban jobbára csak pontosításukra, átláthatóbbá tételünkre, egyértelműsítésükre törekedett a jogalkotó. Az irányelvvel kapcsolatban kételyünknek adtunk hangot abban a tekintetben, hogy a tényállások mindegyikét lefedi-e a magyar jog, figyelmen kívül hagyva így az irányelv által eredetileg elérni kívánt célt. Gondolunk itt az olyan üzem működtetése, amelyben veszélyes tevékenységet végeznek, illetve veszélyes anyagokat vagy készítményeket tárolnak vagy használnak, és amely az üzemen kívül bármely személy halálát vagy súlyos sérülését okozhatja fordulatra, amelyet álláspontunk szerint csupán nukleáris tevékenységek vonatkozásában rendel büntetni a magyar jog, az egyéb veszélyes tevékenységek ilyetén való művelését nem.
A dolgozat a büntetőjogi rendelkezések vizsgálata körében tárgyalja a jogi személyekkel szemben alkalmazható intézkedéseket, annak uniós jognak való megfelelésére koncentrálva. Összességében elmondhatjuk, hogy az irányelvekhez képest a magyar szabályozás számos helyen szigorúbb; a magyar jog átlépve a minimális harmonizációs elváráson igen helyesen a jogintézmények általános alkalmazása mellett döntött, kiterjesztve a felelősséget más személyi és tevékenységi körökre. A közigazgatási felelősség alapjaként megtartotta az objektív felelősséget, noha az ELD alapján lehetősége lett volna visszalépni. A büntetőjogban az elvárthoz képest nagyobb a tényállások száma, s a jogi személy büntethetősége is általános. A jogszabályok azonban számos helyen pontatlanok, nem koherensek, ezen felül kihasználatlanul hagynak egyébként meglévő lehetőségeket. A dolgozat vázlatosan ismerteti a környezeti felelősség magánjogi eszközeit. Ezek tartalmába azonban nem mélyed el, tekintve, hogy ezen a területen minimális a közösségi jog hatása, s az sem környezeti érdek specifikus. A dolgozat az új Ptk. rendszerében számos olyan jogintézményt említ, jobbára felsorolásszerűen, amelyek eddig nem kerültek a környezeti magánjog látókörébe, azonban álláspontunk szerint alkalmasak erre. A már ismert jogintézményekkel kapcsolatban csupán néhány változásra hívja fel a figyelmet, teljes körű ismertetésre itt sem vállalkozik. Végezetül a dolgozat a jogérvényesítés eszközeinek tárgyalására tér ki igen röviden. Ennek részeként a társadalmi részvétel, így az információhoz való hozzáférés, a döntéshozatalban való részvétel és az igazságszolgáltatáshoz való jog kérdéskörét tárgyalja. A rövidség oka, hogy ezen a területen maga az unió is kihívásokkal, illetve a tagországokkal küzd. A terület nemzetközi egyezmény hatálya alá tartozik, melynek Magyarország részese, elvben a magyar jog annak megfelelő ezt a dolgozat nem vizsgálta. Ezzel szemben az uniónak máig nem sikerült elfogadnia a területet lefedő összes jogszabályt, ennek következtében azt nem is vizsgálhatjuk.
3. Összegző megállapítások A hatályos magyar jog nagy mennyiségű környezetjogi szabállyal rendelkezik, s összetett felelősségi rendszerrel. E kettő metszetének vizsgálata során számos, szerves fejlődés során kialakult, s néhány, a közösségi jogból átvett jogintézményt tekintettünk át. Megállapítottuk, hogy a fogalmi rendszer bonyolult, néhol feleslegesen is. Az elvi alapok nem egyértelműek. A felelősség általános rendezése nem megfelelő, szűkítő értelmezésre ad lehetőséget, elbizonytalanítva így a környezeti felelősség dogmatikai hátterét. A felelősség különböző alakzatain végighaladva láthattuk, hogy bár látszólag hézagmentes oltalmat vélelmezünk, ez korán sincs így. Az elsődlegesen a kifejezett környezeti érdek védelmét célzó felelősségi alakzatok körében a közösségi jog átvétele megtörtént, bár megállapításaink szerint pontosításra szorul. A magyar jogban a kifejezetten a környezeti érdeket védő felelősségi normákon túl a felelősségi intézmények sora lenne alkalmas eredeti célja mellett másodlagosan a környezet védelmére. Ennek azonban nincs kellően megalapozott jogszabályi háttere, így a környezeti szempont érvényesülése obiter dictumként esetleges. A problémákkal terhes normaanyag alkalmazása sporadikus. A környezetben bekövetkező károk tárháza széles, az érintetti kör nem kevésbé. A szabályozás bonyolultságát, s problémáit szemléltető dolgozat az egyes felelősségi alakzatok lehetőségéig próbálta feltárni a környezet, s egyben annak részeként az ember érdekében való jogalkalmazást segítendő. A felelősség intézményei garanciális jellegűek, de nem kínálnak valódi megoldást a problémákra. Nem a jog az egyetlen, s nem is a legfontosabb eszköz a környezet védelme érdekében. A megoldást azonban minden rendelkezésünkre álló eszközzel elő kell segítenünk, mert a környezet fenn tud maradni emberek nélkül, de az emberek nem maradhatnak fenn környezet nélkül. 2 2 KRÄMER, LUDWIG (2012): Az Európai Unió környezeti joga. Budapest-Pécs, Dialóg Campus 2012. 438.
4. A kutatás témájában megjelent publikációk Csapó Orsolya: A környezet fogalma az elméletben és a jogszabályokban. In: Pogácsás Anett (szerk.): Quaerendo et Creando: Ünnepi kötet Tattay Levente 70. születésnapja alkalmából. Budapest: Szent István Társulat, 2014. pp. 83-99. Csapó Orsolya: Felelősség, biztonság? A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelvről. In: Csehi Zoltán - Koltay András - Landi Balázs - Pogácsás Anett (szerk.): (L)ex cathedra et praxis. Ünnepi kötet Lábady Tamás 70. születésnapja alkalmából. Budapest, Pázmány Press, 2014. pp. 61-78. Csapó Orsolya: A környezetvédelmi felelősségi rendszer kialakulóban lévő elemei az Európai Unióban. In: Nagy Dénes - Zilahy Gyula (szerk.): III. Országos Környezetgazdaságtani Phd Konferencia. 300 p. Budapest: Papirusz Book, 2009. pp. 255-268. Bándi Gyula - Csapó Orsolya - Kovács-Végh Luca - Stágel Bence - Szilágyi Szilvia: Az Európai Bíróság környezetjogi ítélkezési gyakorlata: a másodlagos jog intézményeinek fejlődése és az esetjog. Budapest: Szent István Társulat, 2008. 285 p. Bándi Gyula - Csapó Orsolya - Kovács-Végh Luca - Stágel Bence - Szilágyi Szilvia: The environmental jurisprudence of the European Court of Justice: the development of instruments of environmental law and the judicial practice. Budapest: Szent István Társulat, 2008. 279 p. Csapó Orsolya: A környezeti károkért való felelősség kérdése az Európai Unióban. IUSTUM AEQUUM SALUTARE 2007:(3.) pp. 139-158. Csapó Orsolya - Harangozó Gábor - Kiszela Gergő: Kötelező és önkéntes környezeti tájékoztatás, különös tekintettel a szennyezés-kibocsátásokra: Kutatási jelentés. Budapest: EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület, 2004. 120 p.