AZ AMERIKAI EGYESÜLT ÁLLAMOK, BRAZÍLIA ÉS OROSZORSZÁG KORMÁNYZATI RENDSZEREI Írta: Németh Attila Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Politológia III. évfolyam Laczkóné dr. Tuka Ágnes, Összehasonlító politológia 2008. március - 1 -
Bevezetés A következıkben három szövetségi alapon mőködı demokratikus ország az Amerikai Egyesült Államok, Brazília és Oroszország politikai berendezkedésérıl lesz szó. E három ország kormányformája hasonlatos annyiban, hogy mindegyik esetében megfigyelhetı az ország élén álló államfı domináns szerepe a végrehajtói hatalomban, valamint befolyásos szerepe a törvényhozásban. Ezt a típusú rendszert ezért elnöki vagy prezidenciális formának nevezzük. Ha kormányformáról beszélünk, alapvetıen két szempontot kell figyelembe vennünk. Megvizsgáljuk a végrehajtói hatalom szerkezetét, és megnézzük, milyen viszonyban áll egymással a törvényhozói és a végrehajtói hatalom. A végrehajtói hatalom lehet megosztott, illetve egységes. Megosztott a végrehajtói hatalom azokban a demokráciákban, ahol kancellári vagy parlamentáris berendezkedésrıl beszélünk. Ezekben az államokban rendszerint a köztársasági elnök és a miniszterelnök osztozik a végrehajtói ág feladatain, és általában a kormányfı kap hangsúlyosabb szerepet az államfıvel szemben. Ezzel ellentétben a prezidenciális kormányforma esetében a köztársasági elnök és a miniszterelnök jogosítványai egy kézben összpontosulnak. Ha az összehasonlításból kihagyjuk a vegyes modellként leírható félelnöki rendszereket, az elemzést leegyszerősítve megállapíthatjuk, hogy míg a parlamentáris és kancellári típusú demokráciákban némileg összemosódik a törvényhozói és a végrehajtói hatalom, addig az elnöki rendszerekben mőködik a checks and balances elve, vagyis nemcsak kiegyenlítik egymást a jól elkülönülı hatalmi ágak, hanem ellenırzést is gyakorolnak a másik felett. Sokan ezért a világ egyik legjobban mőködı struktúrájaként definiálják a modellt. Az Amerikai Egyesült Államok Alig akad ember, akinek a prezidenciális kormányformáról ne az Egyesült Államok jutna eszébe. Ez sem véletlen, ugyanis a világszerte jelen levı elnöki rendszerek az USA modelljét vették alapul alkotmányaik megalkotása során. Az alapító atyák a 18. században John Locke nézeteire támaszkodva fektették le alapelveiket. Ezek legfontosabbika, hogy a kormányzatnak köztársaságinak kell lennie, melyet minden esetben a polgárok legitimálnak. - 2 -
A népképviseleten kívül azonban nagy hangsúlyt fektettek a hatalommegosztás elméletére, mellyel a hatalomkoncentrációt kívánták megakadályozni. Az államhatalmak elválasztásának Montesquieu-tıl származó elméletét az 51. föderalista cikkelyben lefektetett checks and balances elvével erısítették meg, melyet az alkotmány elsı három cikkelyének nyitómondataiban is deklaráltak: Minden itt meghatározott törvényhozó hatalom ezennel az Egyesült Államok Kongresszusát illeti (I. cikkely, 1. ), A végrehajtó hatalom feje az Amerikai Egyesült Államok elnöke (II. cikkely/ 1. ), Az Egyesült Államok bírói hatalma a Legfelsıbb Bíróság és a Kongresszus által meghatározott alsó - és középfokú bíróságok kezében van (III. cikkely/ 1. ). Az Egyesült Államok Elnöke a fegyveres erık fıparancsnoka. İ hívja egybe a kongresszust és állapítja meg az általános döntéshozatali eljárás napirendjét. Nemzetközi szerzıdéseket köthet, kinevezi és fogadja a követeket és diplomatákat, dönt a konzulok és a Legfelsıbb Bíróság tagjainak kinevezésérıl. Az Ügyviteli és Költségvetési Bizottság segítségével megalkotja a költségvetést, valamint ırködik a törvények betartatása felett. Politikai felelısséggel csak a népnek tartozik, a törvényhozással szemben csak beszámolási kötelezettsége van, melyet kormányának magasrangú hivatalnokaitól is megkövetel. Joga van még kegyelmet gyakorolni, büntetés végrehajtását felfüggeszteni. Az elnök feladata a kongresszus által megtárgyalt törvények hatályba léptetése. Az elnöknek megküldött és a kongresszus által jóváhagyott törvény a beterjesztést követı tíz munkanapon belül az elnök aláírása nélkül is hatályba lép. Ha az elnök egy törvényt visszaküld a törvényhozásnak, azt mindkét háznak újra kell tárgyalnia, és külön-külön 2/3-os többséggel megerısítenie. Bár az Egyesült Államok elnöke a fegyveres erık fıparancsnoka, katonai-külügyi ügyekben hatalma megosztott a kongresszusssal. A hadsereget ugyanis az elnök csak azután küldheti hadba, hogy elızıleg a kongresszus kinyilvánította a hadiállapotot. A kongresszus az elnök korlátozása érdekében megalkotta a War Power Act törvényt, mely kimondja, hogy a hadiállapot kinyilvánításán túl az elnök csak abban az esetben vetheti be a fegyveres erıket, ha az USA vagy annak külföldi fegyveres erıit támadás éri, vagy azokat veszély fenyegeti; ha fegyveres övezetben tartózkodó amerikai állampolgárok élete veszélyben forog; illetve bármely más esetben, mikor azt a kongresszus megszavazza. A záradék értelmében ugyanakkor a törvényhozásnak az elnöki vétó ellenére is joga van visszavonni a katonákat. - 3 -
Fred I. Greenstein, az amerikai elnöki pszichológia magyarázója írta egy helyütt, hogy az elnök a nemzeti egység és hovatartozás szimbóluma. Míg a világ alkotmányos monarchiáiban örökletes módon gyakorolják hatalmukat a pártokon kívüli uralkodók, és az európai demokráciák nagy részében is tiltott az állam egységét jelképezı köztársasági elnök elkötelezettsége, addig az Egyesült Államok Elnöke, mint a nemzeti egység megtestesítıje, mindig valamelyik nagy politikai erı öreg motorosa. Azonban, hogy az elnökválasztás pártpolitikai csatározásokon felülemelkedjen, a kongresszusi választások körüli pártharc nem esik egybe az elnök megválasztásával, sıt, a potenciális elnökjelölteknek saját pártjuk ellenjelöltjeivel is meg kell küzdeniük. Így valóban azok a jelöltek sorakozhatnak fel egymással szemben, akiket a nép a legalkalmasabbaknak gondol az elnöki teendık ellátására. Az Amerikai Egyesült Államok elnökét négy évre választják, tisztsége egyszer megújítható. A 22-es alkotmánykiegészítés azonban kimondja, hogy egy személy csak akkor töltheti be kétszer az elnöki tisztséget, ha a két ciklus egymást követi. Elnökválasztáson indulhat bármely olyan 35 éven felüli amerikai állampolgár, aki születésétıl fogva amerikai, és aki legalább 14 éve rendelkezik lakóhellyel az Egyesült Államok területén. Az elnököt az elektori testület, az elektori testületet a tagállamok polgárai választják. Egy adott tagállam összes elektora annak a pártnak az elnökjelöltjét köteles támogatni, amely párt elektorai többséget szereztek az adott tagállamban. Az 1967-es 25. alkotmánymódosítás tisztázta az elnök helyettesítésének és utódlásának szabályait. Ezek szerint az alelnök az elnök halála, lemondása, vagy hivatalából történı elmozdítása esetén az elnök helyébe lép, átmeneti akadályoztatása esetén pedig szintén átveheti a teljes elnöki funkciót. Brazília A brazil föderális rendszert lényegében az Egyesült Államok mintáját követve építették ki. Brazília államformáját tekintve szövetségi köztársaság, mely 26 szövetségi államból és egy szövetségi kerületbıl áll, utóbbi a fıvárost és annak szők körzetét foglalja magában. Ellentétben az Egyesült Államokkal, a brazil szövetségi tagállamoknak nem csak saját törvényeik, hanem saját alkotmányuk is van. Hasonlóság viszont, hogy a tagállami igazgatás a szövetségi szinthez hasonlóan három ágra oszlik. - 4 -
A brazil szövetségi döntéshozatal 1988-ig az államfı rendeleti kormányzása útján valósult meg. Az akkor életbe léptetett új alkotmány azonban megszüntette az elnök törvényhozói jogkörét, és azt a kétkamarás Nemzeti Kongresszus kezébe helyezte. A testület az 513 tagú képviselıházra, és a 81 tagú szenátusra oszlik. A kongresszus legfontosabb hatásköre a jogalkotás, a pénzügyek irányítása és a direkt, indirekt közigazgatás feletti felügyelet. A testület bármely, a szövetségi kormány hatáskörébe tartozó kérdésben törvényt alkothat, minisztereket és más köztisztviselıket hallgathat meg. A szövetségi jogalkotás megoszlik a képviselıház és a szenátus között, a törvények elfogadásához mindkét ház hozzájárulása szükséges. Vannak azonban a képviselıháznak kizárólagos hatáskörei is. A képviselıház feladata például megindítani a köztársasági elnök és az alelnök, valamint az államminiszterek elleni eljárásokat, jóváhagyni a köztársasági elnök pénzügyi elszámolását, elfogadni a házszabályt. Szintén a képviselıház hatáskörébe tartozik a közigazgatási szervek létrehozása, és a köztársasági tanács tagjainak megválasztása is. Itt nyújtják be a legtöbb törvényjavaslatot, így ez a ház a legaktívabb. Itt vannak a legnagyobb viták a legfontosabb nemzeti kérdésekrıl is. A házszabály szerint a képviselıházban nem feltétlenül kell részt venniük a részletes vitákon a képviselıknek, csak a szavazások alkalmával fontos a jelenlétük a westminsteri modellhez hasonlóan. A képviselıház tagjait közvetlenül, négy évre választják. Hasonlóan az Egyesült Államok választási rendszeréhez az egyes tagállamok népességük arányában jutnak mandátumokhoz. A brazil rendszer azonban a kis tagállamokat erısíti, minimum nyolc, maximum hetven helyhez lehet jutni a választások során a képviselıházban. A szenátus képviselıi képviselik az egyes tagállamokat és azok érdekeit. Minden tagállam azonos jogokkal rendelkezik. Az egyenlıség a szenátus összetételében is megmutatkozik. A testületben ugyanis minden tagállamot, valamint a különleges föderális tartományt népességétıl függetlenül 3 képviselıi hely illeti meg. Míg az Egyesült Államokban a szenátus tagjait hat évre választják és a tagok harmadát kétévente megújítják, addig a brazil szenátusi képviselık megbízatása nyolc évre szól, kétharmadukat négyéves rotációban, a maradék egyharmadot pedig a következı négy évben választják újra. - 5 -
A szenátorok nem arányossági, hanem többségi választást követıen szereznek mandátumot. Így a legtöbb szavazatot elnyert jelölt nyolc évre, a másik kettı négy évre lehet tagja a törvényhozásnak. A brazil választási rendszer magasabb életkori cenzust ír elı a jelölteknek, mint amekkorát az Egyesült Államok esetében tapasztalunk. Míg az USA-ban 25, illetve 30 év felett nyílik meg a jelöltek útja a törvényhozásba, addig Brazíliában ez a korhatár 35 év. A kongresszusban kevésbé érvényesülnek a pártérdekek. Az egyes képviselık elsısorban a választóiknak tartoznak elszámolással. Ezt tükrözi az is, hogy a megválasztott képviselık bármikor frakciót válthatnak. Érdekesség, és egyben a dél-amerikai országok sajátossága, hogy a házszabály rendkívül fontos szerepet játszik a törvényhozásban, sıt, az alkotmány által is szabályozott terület. Ennek célja történelmi okokra vezethetı vissza, így kívánják megakadályozni, hogy az aktuális parlamenti erıviszonyok ne válhassanak diktatórikus törekvések eszközeivé. A végrehajtó hatalom feje az elnök, akit négyéves periódusra választanak, mandátuma egyszer megújítható. Az elnök helyettese az elnökhelyettes, akit az Egyesült Államokban bevett gyakorlattól eltérıen Brazíliában az elnökkel azonos listáról választanak. Az elnök jogkörei nagyrészt megegyeznek az Egyesült Államok alkotmányában lefektetett elnöki funkciókkal. A végrehajtó hatalom feje felelıs a közigazgatásért, jóváhagyja vagy megvétózza a törvényeket, külföldi kormányokkal tart fenn kapcsolatot, szerzıdéseket köt, ı a hadsereg fıparancsnoka, háborút és békét hirdethet, valamint beterjeszti a költségvetést a kongresszusnak. A fegyveres erık bevetése itt is elızıleg a kongresszus jóváhagyásához kötött. A bírói hatalmat megtestesítı szövetségi igazságügyi rendszeren belül mőködnek a bíróságok, a fellebbviteli bíróságok, a választási, munkaügyi és hadügyi bírósági rendszer, a Felsıfokú Igazságügyi Bíróság és a Szövetségi Alkotmánybíróság. Ez utóbbi felelıs az igazságügyi, törvényhozási és végrehajtói döntések alkotmányosságáért. Helyi szinten a tagállami adminisztrációt a kormányzó irányítja, akit közvetlenül választanak. Emellett mőködik a törvényhozói testület és a bíróság, melynek feje az Állami Igazságügyi Bíróság. Így a helyi szint is a szövetségi igazgatási rendszer modelljét követi. - 6 -
Oroszország Bár Oroszországot nem szokás egyértelmően az elnöki rendszerek közé sorolni, a végrehajtó hatalom itt is az elnök személye körül összpontosul, így feltétlenül fontosnak tartom megemlíteni. Az 1993-as ún. jelcini alkotmány értelmében Oroszország elnöki berendezkedéső szövetségi köztársaság. Azt azonban, hogy ez mit jelent pontosan, csak akkor fogjuk látni, ha áttekintjük az államberendezkedését. Oroszországban, valamint az elıbb említett két amerikai államban az a közös, hogy mindegyik föderáció, azaz szövetségi állam. Területét és tagjait tekintve is Oroszország a legmonumentálisabb ezek közül. Az Orosz Föderációnak 2008. január 1-jével 84 egyenjogú tagja volt. Ezek mindegyike önálló végrehajtói és elnöki hatalommal rendelkezik, melyeket négyévenkénti választásokon újítanak meg. A szövetségi állam tetején a törvényhozás és az erıs dominanciájú elnök áll, akinek hatalma a politikai rendszer egészére kiterjed. Mellette foglal helyet a végrehajtói ág másik irányítója, a miniszterelnök. Elsı látásra úgy tőnhet, az orosz legfelsıbb berendezkedés alig tér el a hagyományos félelnöki rendszerektıl. Azonban, mint látni fogjuk, errıl szó sincs. Az elnököt négy évre választják, mandátumát legfeljebb két cikluson át töltheti be. Hatásköre rendkívül széles, és három - az alkotmány által nem teljes mértékben szabályozott - pilléren nyugszik. Ezek a kormány, az elnöki adminisztráció és a Nemzetbiztonsági Tanács. Az elnök leválthatja a kormányt, illetve a kormányfı beleegyezésével annak egyes tagjait, feloszlathatja a törvényhozás alsóházát, az Állami Dumát, népszavazást írhat ki, törvénytervezeteket nyújthat be és vétózhat meg, törvénysértés gyanúja esetén felfüggesztheti az államhatalmi szervek által hozott dokumentumok hatályát, az Állami Duma utólagos jóváhagyásával rendkívüli állapotot vezethet be az ország teljes területén vagy annak egyes részein, valamint közvetlen rendeletalkotási jogköre van. Mivel az elnök leváltásához öt feltétel együttes teljesülése szükséges, a végrehajtó hatalomból szinte eltávolíthatatlan. Az amerikai mintára bevezetett alelnöki tisztséget az 1993-as alkotmány eltörölte, így az elnöknek nincs helyettese, a kormányfı jogosítványai pedig meg sem közelítik az elnöki jogköröket. - 7 -
Az elnök munkáját segítı Elnöki Adminisztráció mintegy 2000 fıt számlál, legitimitása az elnöki intézmény létébıl fakad. Vezetıinek és fontosabb tisztségviselıinek kinevezése, valamint pozíciójukból való eltávolítása az államfı kizárólagos joga. Az adminisztráció elsısorban döntés-elıkészítı feladatokat lát el, részt vesz a rendeletek és törvényjavaslatok szövegezésében, tanácsadói, koordinatív és kapcsolattartó funkciókkal bír. Bár a Nemzetbiztonsági Tanács létét törvény és maga az alkotmány is szabályozza, a szervezet jelenlegi mőködése és funkciói egy 1999-es elnöki rendeleten alapszanak. Jogilag az Elnöki Adminisztrációnak alárendelt, havonta egyszer ülésezı szerv, azonban volt már példa, hogy befolyása révén egyes idıszakokban önállósult, és felettes szervének vetélytársává vált. Tagjait a legfontosabb miniszterek, államhatalmi szervek, közigazgatási vezetık körébıl az elnök választja ki. Láttuk tehát az elnöki hatalmat és a köré csoportosított hatalmas apparátust. Az elnöki hatalom harmadik pillére a szövetségi kormány, melynek feje a kormányfı. A kormányfıt négyévenként választják, tisztségébe a Szövetségi Győlés néven ismert kétkamarás parlament alsóháza, az Állami Duma iktatja be. Ugyancsak az Állami Duma jogosult a kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítvány benyújtására, ugyanakkor az alsóházat az elnök feloszlathatja, ha az harmadszor sem fogadja el az államfı által javasolt kormányfı személyét, vagy ha a hivatalban levı kormányfı egy bizalmatlansági indítvány során elbukik. A törvényhozás felsıháza a Szövetségi Tanács, ahova a szövetségi egységek alanyi jogon kétkét képviselıt delegálhatnak. Összegzés Bár az Orosz Föderációban uralkodó elnöki hatalom nem hasonlítható teljes egészében az Egyesült Államok és Brazília elnöki rendszereihez, teljesen nem is különülhet el attól. Viszont míg a brazilok inkább lemásolni akarták az amerikai rendszert, addig az oroszok még azon is túlmentek, jóval nagyobb befolyást adva az elnöknek, miközben fenntartották a miniszterelnök látszólagos hatalmát. A mostani orosz elnöki és parlamenti választások során tapasztaltak is csak azt a gyanút erısítik, hogy a végrehajtó hatalom bár két kézben van, mégis egységes, és leginkább a Szovjetunió felbomlása elıtt létrejött politikai és titkosszolgálati kapcsolatokkal rendelkezı politikusoknak van esélye az érvényesülésre. - 8 -
Mindenesetre ahogy fentebb is láttuk, érdekes nyomon követni az elnöki rendszerek legtisztább formája, az Egyesült Államok berendezkedésétıl kiindulva egy másolaton, a brazil állami berendezkedésen át, hogy milyen kombinációi lehetnek parlamentáris és elnöki formáknak, amit a félelnöki rendszereken kívül még csak sejteni sem lehet. Felhasznált irodalom: - DYE, R. Thomas (1987); Power and government In: Power and society (Chapter 7), Brooks/Cole, Monterey, California, pp. 160-199. - KÉPES György (2003); A tökéletesebb unió: Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya, Gondolat, Budapest - NAGYNÉ Szegvári Katalin (2002); Fejezetek az Amerikai Alkotmány történetébıl, HVG-Orac, Budapest - KÉPES György (2003); Amerikai Egyesült Államok In: Mezey Barna Szente Zoltán (szerk.): Európai parlamentarizmus és alkotmánytörténet, Osiris, Budapest - OROS Paulina, dr.; Az Amerikai Egyesült Államok Alkotmánya (1787) In: Ellen Alderman Caroline Kennedy: A nép nevében. Az amerikai alkotmány kétszáz éve, Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest - HAMILTON, Alexander MADISON, James JAY, John (1788): A föderalista; Értekezések az amerikai alkotmányról, A Föderalista 51. száma, Európa Kiadó, Budapest, 1998, pp. 379-385. - DEÁK András LAGZI Gábor (2004); Oroszország In: Kardos József Simándi Irén (szerk.): Európai politikai rendszerek, Osiris, Budapest Internetes hivatkozások: - http://hu.wikipedia.org/wiki/braz%c3%adlia - http://www.brasil.gov.br/ingles - 9 -