Lehetséges-e az önkormányzati rendszer korszerűsítése a pénzügyi válság közepette? Vitairat

Lehetséges-e az önkormányzati rendszer korszerűsítése a pénzügyi válság közepette? Vitairat

Készítette: Dr. Kovács Róbert és Dr. Vigvári András Szerkesztette: Dzsida Nóra Készült a Helyi Obszervatóriumban, a UN Global Compact Initiative partnere (2008) Partners: 2

Az önkormányzatok helye a hazai demokráciában Az önkormányzatokra ma is sokan, mint a tanácsrendszer örökösére tekintenek, holott a központi hatalom túlterjeszkedésének legfőbb ellensúlyai, a helyi közjólét legfőbb forrásai. Ha az önkormányzatok sikeresek, akkor az adott település/megye lakossága elégedett, a különböző kisebb-nagyobb vállalkozások szívesen települnek oda. A helyi önkormányzati rendszer sokat tett a politikai és gazdasági rendszerváltás negatív hatásainak enyhítéséért, a politikai demokrácia kiteljesítéséért. Ugyanakkor látnunk kell az 1989-90-ben létrejött rendszer gyengeségeit és azt, hogy a helyi önkormányzatok a gazdasági versenyképesség fontos tényezői. Az önkormányzati rendszer megfelelő korszerűsítése jelenti az egyik megoldást a gazdasági-társadalmi problémák orvosolására éppúgy, mint ahogy a globális versenyben való helytállás tekintetében is sok múlik rajtuk. Azt állítjuk, hogy a magyar közszféra reformjának sikere jelentős részben az önkormányzati rendszer átalakításán múlik. A helyi politikusok érzik a magyar önkormányzati modell működésének problémáit. Ma az önkormányzatok többségükben a forráshiányt neveznék meg gondjaik legfőbb okaként. Sok önkormányzat talál megoldást e problémájára, mások helyzete reménytelen. Sikeres megoldások ismertté tétele, elterjesztése az önkormányzati rendszer egészének stabilitását eredményezheti, vagyis sok magyar állampolgár juthat jobb minőségű, ügyfélbarát helyi közszolgáltatásokhoz. Jelen anyagunkkal szeretnénk a szakértőket és laikus állampolgárokat vitára ingerelni hozzájárulva ezzel az önkormányzati rendszer korszerűsítésével kapcsolatos szakmai párbeszédhez. Jelen anyagot tehát vitairatnak tekintjük, és várjuk az ezzel kapcsolatos észrevételeket az office@localmonitoring.eu e-mail címre. A magyar önkormányzati rendszer áttekintése Magyarország unitárius (központosított) állam, három választott közigazgatási szinttel rendelkezik. A központi kormányzat a széleskörű feladatdecentralizáció ellenére túlsúlyra törekszik. Ez látszik a dekoncentrált szervek számának alakulásában és a területfejlesztés intézményrendszerének kialakításában. A települési szinten lehet az európai normákkal teljes mértékben összhangban lévő önkormányzatokat találni. A harmadik szint, a megyei önkormányzatok helyzete meglehetősen ellentmondásos. Erős politikai legitimitással közvetlen választott testülettel rendelkeznek, ugyanakkor tényleges gazdasági autonómiájuk korlátozott, gazdaság- és területfejlesztés vonatkozásában szinte eszköztelenek, valódi saját forrással helyi adók kivetésének jogával és számottevő megosztott adókkal - nem rendelkeznek. 3

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System Magyarországon 3 194 helyi vagy települési önkormányzat van. A fővárosnak speciális kettős szerkezete van, egyszerre áll egy fővárosi szintből és 23 mellérendelt, kerületi (települési) önkormányzatból. Hazai önkormányzati rendszer továbbá még áll 19 megyéből, 23 megyei jogú városból, 274 városból és 146 nagyközségből és 2 708 községből. A helyi önkormányzati szektor 2007. évi kiadásai a GDP 12,3%-át tették ki. Önkormányzatok a statisztikai adatok tükrében Nemzetközi összehasonlításban az önkormányzatok mérete és a helyi feladatellátás szélessége alapján a magyar rendszer az erősen decentralizált rendszerek közé tartozik Forrás: OECD, és Eurostat adatok alapján saját összeállítás. A legfontosabb problémaként a hazai önkormányzatok elaprózottságát szokták említeni. Azt gondoljuk, hogy az önkormányzáshoz való jog és a helyi közfeladatok ellátásának szervezeti rendszere nem szükségképpen azonosítandó dolgok. A hazai rendszer e tekintetben azért problematikus, mivel a fejlettebb országokban kialakult különböző jellemzően kötelező feladatellátási, társulási formák lehetőségét nem iktatták az Ötv.-be. Tulajdonképpen a pénzügyi szabályozás 2004-ig ösztönözte az elaprózott feladatellátást. 4

Forrás: Pénzügyminisztérium. Az önkormányzatok helye a hazai jogrendszerben A helyi autonómia legfontosabb szerveit a települési és megyei közgyűléseket, valamint a polgármestereket négyévente választják. Ez eddig mindig az általános választások évére esett. Ma a települési önkormányzatok jelentős jogi, pénzügyi és feladat-ellátási autonómiával rendelkeznek. Szemben az 1990 előtti tanácsrendszerrel már a települési önkormányzatok nincsenek alárendelve a megyéknek, vagyis a megyék nem bírálhatják felül a települések döntéseit, nem irányíthatják pénzügyeit. Ugyanakkor a megyék az önkormányzati középszint nem lehet alanya ma semmiféle településközi fiskális kiegyenlítő rendszernek. Ezeket központi kormányzat szinte kézivezérléssel működteti. Jelentős feszültség és tegyük hozzá pazarlás forrása a megyék és megyei jogú városok egymás mellett élése. Külön problémát jelent az 1990-ben kialakult főváros-modell, amely a jelentős hatékonysági tartalékok mellett azért is megoldandó probléma, mivel ezzel a működéssel Budapest kiszorul a nagyvárosok globális és regionális versenyéből. A jelenlegi keretek jogi alapja az Alkotmány és az 1990-es Önkormányzati törvény. Mindkét törvény kiemelt védettséget élvez: csak kétharmados többséggel változtatható meg. Mind az Alkotmány, mind az Önkormányzati törvény, meghatározzák az önkormányzatok függetlenségének gazdasági alapjait. Ezek a saját bevételek, a vagyon, és az állami támogatások. Jelentős szabadsággal bírnak a helyi döntéshozatalban néhány olyan megkötés, amely más országokban létezik, nálunk hiányzik. Központi jóváhagyás a költségvetés valamely részéhez, pl. tőkeköltségvetés vagy hitelfelvétel 5

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System Központi biztosítása a kötelező helyi alkalmazotti létszámhoz, bár az ágazati törvény egyes esetekben előírnak minimum sztenderdeket a helyi közfeladatok ellátásához. A helyi folyószámla Kincstárban, vagy a Nemzeti Bankban való tartásának követelménye, illetve kincstári biztosi aláírás követelménye. A helyi önkormányzatok szabadon választhatják meg számlavezető bankjukat, illetve vehetnek igénybe banki szolgáltatásokat. A helyi önkormányzatok jogi szabályozásának része, hogy a magyar törvényhozás elfogadta a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját. Csak törvény korlátozhatja az önkormányzatok autonómiáját. Az önkormányzatok működésének jogszerűségét a regionális közigazgatási hivatalok felügyelik, amelyek a jogszerűtlen intézkedés megszűntetésére történő sikertelen felszólítást követően is csupán bírósághoz fordulhatnak a jogszerűség helyreállításáért. Az önkormányzatok gazdálkodásának egészét kizárólag az Állami Számvevőszék ellenőrizheti, amely nem kormányzati szerv, vezetőjét a Parlament kétharmados többséggel választja. Az 1995-ben elfogadott önkormányzati csődtörvény a fizetésképtelenség csődbiztos kerül a település élére, ami, bírósági eljárás keretében, szintén az autonómia ideiglenes csorbulását jelenti. A központi támogatások felhasználásának jogszerűségét a Magyar Államkincstár dekoncentrált igazgatóságai ellenőrzik. A kétharmados parlamenti többség követelménye egy biztosíték a túlzottan gyakori és valószínűsíthető módon romboló hatású változtatásokkal szemben, egyúttal azonban megakadályozhatja a hatékonyság növelését megcélzó változtatások bevezetését. Önkormányzatok a helyi feladatellátásban Az önkormányzatok által ellátott feladtok szélessége Az önkormányzatokról szóló törvény szerint a következő feladatokért felelnek: temetőfenntartás, közvilágítás, helyi civil szervezetek támogatása, településfejlesztés, környezetvédelem, helyi lakáspolitika, egészséges ivóvíz ellátás, szennyvíz elvezetés, árvíz védelem, folyékony települési hulladék elhelyezése, helyi közutak és egyéb közterületek karbantartása, helyi közösség közlekedés, közterületek tisztántartása, helyi tűzvédelem, részvétel a helyi energiaellátásban, helyi munkanélküliség problémájának kezelése, óvodai ellátás, általános iskolai ellátás, alapfokú egészségügyi és szociális ellátás, helyi kultúra és sport ellátása, valamint a helyi kisebbségek jogainak érvényesülésének biztosítása 6

Az önkormányzatok döntési mechanizmusa, a feladatellátás szervezeti keretei A magyar önkormányzati rendszerben a döntési hatáskörök többsége a képviselőtestület jogköre. Bizonyos keretek között e hatásköröket a testület átruházhatja bizottságaira, illetve az ügyek vitelében első számú vezetőre, a polgármesterre. Az önkormányzatok feladataikat az általuk alapított költségvetési szervek, saját tulajdonú közszolgáltató vállalatok útján, NGO-k bevonásával, vagy magánszereplő számára történő kiszervezéssel kiszerződéssel látják el. A mellékelt ábra ezt érzékelteti. Egyre elterjedtebbek a partnerségi együttműködések PPP-k. Jelentős problémát jelent, hogy intézményesen nem biztosított a költségvetésen kívüli feladatellátó szervezetek politikai és szakmai kontrollja. 7

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System Az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok néhány adata Tulajdoni hányad (%) Darab Jegyzett tőke Ft 0-25 355 1 078 789 290 25-50 132 17 627 738 50-100 338 216 870 507 100 1 114 292 683 393 Összesen 1 939 1 605 979 928 Forrás: APEH társasági adóbevallások feldolgozása Pénzügyi finanszírozási autonómia A magyar helyi önkormányzatok jelentős pénzügyi szabadsággal rendelkeznek. Költségvetésüket alkotó működési és felhalmozási pénzalap szabadon átjárható, a deficites pozíció kialakulását nem korlátozza szabály, meghatározott keretek között hitelt vehetnek fel. Az Ötv. 88. -a azt mondja ki, hogy a direkt és indirekt (kezesség, garanciavállalás) adósság éves terhe nem haladhatja meg saját korrigált bevételük 70%-át. A helyi önkormányzatok nem részei a kincstári rendszernek, folyószámla-vezetésüket magán kereskedelmi bankok látják el. A pénzügyi szolgáltatások igénybevételénél (a kötvénykibocsátás szervezésétől eltekintve) a közbeszerzési szabályok érvényesek. A központi kormány kezességet önkormányzati adósság után csak a költségvetési törvényben vállalhat. Inszolvencia esetében az 1995-ben elfogadott adósságrendezési eljárásról szóló törvényt kell alkalmazni. Ez az eljárás bírói úton, csődgondnok bevonásával igyekszik megteremteni a hitelezők egyezségét. Ha ez nem sikerül, akkor a csődgondnok átveszi a képviselőtestület gazdálkodási hatásköreit és a vagyon értékesítésével elégíti ki, meghatározott sorrendben a hitelezőket. Helyi adók A magyar önkormányzatok kivethetnek helyi adókat. A kivethető helyi adónemeket, a kivetés szabályait külön, egyszerű többséggel elfogadott és megváltoztatható törvény szabályozza. A szabályozás megfelel a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt követelményeknek. A helyi adók a kormányzati szektor bevételeiben viszonylag szerény súlyt képviselnek. 8

Forrás: OECD (2006), Revenue Statistics 1965-2005. Helyi adóbevételek Magyarországon 2007-ben, M. Ft Főváros Fővárosi kerület Megyei jogú város Város Nagyközség Község Kistérség Megye Építményadó 0 21 192 14 766 14 128 1 558 2 911 0 0 Telekadó 0 3 253 502 1 864 320 961 0 0 Vállalkozók kommunális adója 0 0 399 640 49 173 0 0 Magánszemélyek kommunális adója 0 465 385 3 734 743 3 742 0 0 Idegenforgalmi adó 1 393 0 568 2 807 386 1 193 0 0 Iparűzési adó 86 083 96 619 93 913 111 560 9 572 29 386 0 0 Helyi adók 87 476 121 529 110 533 134 734 12 630 38 366 0 0 M. -ban* 336,4 467,4 425,1 518,2 48,6 147,6 0,0 0,0 Megjegyzés: *260 Ft/ árfolyamon számolva A magyar önkormányzatok saját bevételei között a helyi adók meghatározó súlyt képviselnek, de összes bevételükben ezek súlya 15%-nál nem több. Problémát jelent, hogy az összes helyi adóbevétel mintegy 85%-a egyetlen adónemből, a helyi iparűzési adóból származik. A központi forrásszabályozás A forrásszabályozás része az adómegosztás és az állami hozzájárulások és támogatások rendszere. A rendszer elvileg a kötelező feladatokhoz igazodó alanyi jogon járó, a kötelező feladatok költségét teljes mértékben nem fedező állami hozzájárulásokon és a helyi fiskális 9

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System kapacitás növelésében érdekeltséget teremtő adómegosztáson alapul. A gyakorlatban a forrásszabályozás egyre inkább központilag vezérelt. Adómegosztás Adómegosztás Gépjármű adó, megosztott adó, 100%-a a beszedés helye szerinti önkormányzatot illeti - A SZJA megosztásában keveredik a vertikális és horizontális megosztás. Egy meglehetősen átláthatatlan adómegosztási mechanizmus. Támogatási rendszer Kötelező, feltételnélküli Kötelező, feltételhez kötött Forráshiányos önkormányzatok támogatása (ÖNHIKI) Szabadon felhasználható támogatás Vis major támogatás A forrásszabályozást nagyfokú volatilitás jellemzi, amely megnehezíti a helyhatóságok középtávú szempontokat figyelembe vevő, stratégiai szemléletű gazdálkodását. A forrásszabályozási logika megtörést legjobban az ÖNHIKI szerepének növekedése jelzi. Év Működési támogatások száma Tőketámogatások száma Azon önk. száma, melyek ÖNHIKI-ben részesülnek 1991 36 1 165* 1998 95 9 888 2002 98 10 1 279 2007 170 15 1 050 Megjegyzés: * - 1993 A pénzügyi válság hatása A helyi önkormányzatok finanszírozási helyzetének változása Az önkormányzati rendszerben korábbi pénzügyi feszültségek kockázatok mellett új jelenségek is tapasztalhatóak, amelyek az eladósodás növekedésében, kockázatosabb hiteltermékek igénybevételében mutatkoznak. Mindez a jelenlegi pénzügyi válság közepette komoly figyelmet igényel. Az önkormányzatok pénzügyi helyzetének néhány jellemzője A magyar önkormányzatok növekvő mennyiségű feladataikat egyre kevesebb erőforrásból látják el. A kiadások reálértéken hullámzó növekedést-csökkenést mutatnak, ráadásul tartalmazzák a fejlesztések adatait is, ami tovább növeli a ciklikus hatást, és elfedik a működési költségvetés problémáit. 10

Forrás: Pénzügyminisztérium Az önkormányzatok részesedése a kormányzati kiadásokból stabil részarányú (22-25% között ingadozik). Bevételeikben a központi szintről kapott hozzájárulások és az adómegosztás csökkenő arányt képviselnek. Ebből jól látszik, hogy a hiány a választási években rendszeresen ugrásszerűen nő. Ezeket az éveket kiemeltük. A szektor egésze nem tekinthető szélsőségesen eladósodottnak, de fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a 2006. évi helyi választások után az önkormányzati adósság növekedése folytatódott. Az önkormányzati szektor kiadásainak változása % funkcionális szerkezet közgazdasági szerkezet 1992 2007 1992 2007 A. Állami működési funkciók 12,7 17,3 Személyi juttatások és terhei 37,8 47,35 B. Jóléti funkciók 79,8 69,6 ebből közterhek 10,9 11,38 ebből: oktatás 31,4 28,9 egészségügy Dologi kiadások 30,0 24,0 20,0 14,5 TB és jóléti lakás, települ. 10,2 12,3 Folyó működési kiadások 68,1 72,85 kommunális szolg. 10,2 8,9 Beruházási és tőkekiadások 19,4 18,64 C. Gazdasági funkciók ebből közleked.és távközl. környezetvédelem 8,4 2,9 3,4 11,5 4,7 4,2 D. és E. együtt 2,5 1,4 Támogatások és egyéb átadások Egyéb kiadások ebbőlkamatkiadások 6,7 8,26 Tárgyévi kiadások összesen 100,0 100,0 Tárgyévi kiadások összesen 100 100 A kiadásokat funkcionális bontásban nézve a kiadási szerkezet stabilitását tapasztaltuk. Meghatározóak az oktatási, egészségügyi, szociális és igazgatási kiadások. A helyi gazdaságfejlesztésre viszonylag kevés forrás jut. A közgazdasági bontású kiadások alakulásában figyelemreméltó a bérjellegű kiadások részarányának növekedése. Az önkormányzatok a kormányzati szektor legnagyobb 5,8 1,3 0,25 1,01 11

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System foglalkoztatói. Mintegy 470 ezer közszolgálati jogviszonyú alkalmazottja a 3,6 millió legálisan foglalkoztatott jelentős hányada. Ebben nincsenek benne az önkormányzati tulajdonú társaságok keretében foglalkoztatottak. A magyar önkormányzati szereplők száma nemcsak magas, de az egyes típusok jelentős különbségeket rejtenek. A helyi önkormányzati szektor pénzügyi számlái (S.1313)*, (Mrd Ft) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Pénzügyi eszközök 1.120,2 1.104,2 1.074,0 1.134,3 1.132,1 1.136,0 1.284,7 1.342,1 készpénz, betétek 196,2 220,5 212,6 243,0 241,2 274,6 381 421,5 nem részvény értékpapírok 1 129,9 76,9 55,3 70,7 52,5 42,5 50,7 100,3 hitelek, kölcsönök 54,5 70,6 71,3 79,4 84,2 82,8 60,8 58,8 tulajdonosi részesedések 2 695,1 697,7 692,2 697,5 705,9 710,5 700,3 691,5 ebből tőzsdei részvény 22,0 19,4 25,6 36,3 45,4 45,4 25,6 18,2 befektetési jegy 16,3 15,8 14,1 16,7 15,7 11,8 16,4 16,0 egyéb részvény, részesedés 656,9 662,5 652,5 644,5 644,7 653,3 658,3 657,3 Kötelezettségek 279,2 400,2 426,5 533,5 647,6 822,4 1.017,6 1.017,8 nem részvény értékpapírok 3 22,9 24,5 5,7 6,5 4,4 27,4 210,7 317,2 hitelek kölcsönök** 147,4 241,6 276,7 366,6 415,4 543,8 576,8 471,0 ebből hitelek hazai hitelintézetektől 73,1 115,1 144,0 182,4 241,5 347,3 358,4 338,2 külföldről felvett hitelek 13,9 46,9 62,4 83,7 100,3 122,9 134,1 117,7 Az önkormányzati szektor nettó pénzügyi vagyona*** 184,1 41,5-5,0-43,7-160,0-339,7-427,2-333,0 *Forrás: Magyar Nemzeti Bank **Nem hitelintézeti tartozásokat is magában foglaló tétel. ***Az MNB kalkulációtól eltérő módon számolva, pénzügyi eszközök és kötelezettségek egyenlegéből levonva az egyéb részvények és részesedések értékét. 1. félév ¹ Államkötvények, kincstárjegyek, ²Részben, vagy egészben önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokban (viziközmű cégek, tömegközlekedési vállalatok, távhő-szolgáltatók, stb.) megtestesülő tulajdonosi részesedés, amely társaságok jellemzően kötelező önkormányzati feladatot látnak el. ³Önkormányzat által kibocsátott kötvény. Adósságállomány és szerkezete A legfrissebb adatok azt mutatják, hogy 2007 folyamán az a helyzet, amely összességében a magyar önkormányzatokat a hazai bankszektor nettó hitelezője, vagyis betétállománya meghaladja hitelállományát. A tényleges pénzügyi pozíciót azonban e kiragadott mérleg nem tudja megmutatni, hiszen mind követelés, mind kötelezettség oldalon vannak más pénzügyi instrumentumok, amelyek figyelembe vétele a teljes kép megértéséhez feltétlenül szükséges. A pénzügyi számlák tartalmazzák a likvid pénzügyi követelést megtestesítő állampírok és befektetési jegyeket is. A pénzügyi kötelezettségek között pedig az önkormányzati kötvények és a külföldi bankoktól felvett hitelek. A 2000-es években a kötvényállományban megtestesülő önkormányzati adósság növekedett dinamikusan. 12

Az önkormányzati szektor pénzintézetekkel fennálló összes kötelezettsége és likvid pénzügyi eszközei, Mrd. Ft Hitelintézetekkel szembeni kötelezettség* 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008** 109,9 189,2 212,1 272,3 346,2 497,6 703,2 773,1 Likvid pénzügyi eszközök 342,4 313,3 282,0 330,4 309,4 301,9 448,1 537,5 * A hazai önkormányzati kötvények zárt kibocsátásúak, másodlagos piacuk nincs, ezért a hitelintézeti szektor portfóliójában vannak. ** 1. félév Az önkormányzatok pénzügyi helyzetére, kötelezettségeire vonatkozó adatok néhány fontos jelenségre hívják fel a figyelmet. 1. Az egyik, hogy az önkormányzatok átrendezték pénzügyi kötelezettségeik összetételét, az általuk kibocsátott kötvények részben (a banki statisztikák tanúsága szerint rövidlejáratú) bankhiteleket váltottak ki. 2. A másik fontos következtetés, hogy a pénzügyi kötelezettségek növekedését a szektor deficitje nem indokolta. 3. A harmadik fontos következtetés, hogy a kibocsátott kötvények jelentős részben a szektor pénztartalékait növelték. 4. Más vizsgálataink szerint 1 az önkormányzatok kölcsönforrás bevonása egyelőre legalábbis nincs összefüggésben az EU-s pályázatokkal. A pályázatok nyertesei és a nagy kibocsátók nem egyeznek meg, de a támogatás intenzitása sem indokolja a kölcsönfelvételt. Az önkormányzatok gyorsuló eladósodása egyelőre nem mutatkozik a bankok által megítélt hitelképességben. A hitel visszafizetés elsődleges biztosítékát jelentő helyi adórendszer körüli bizonytalanságok, a biztosítékként leköthető vagyonelemek számának csökkenése nem zavarja a bankokat. Hogy e mögött a magatartás mögött milyen motivációk vannak, bemutatja az MNB szakértőinek cikke 2. A legalapvetőbb az a meggondolás, hogy a magánszektornál ezen ügyfélkör kevésbé kockázatos, valahol a helyhatóságok jogutód nélkül nem szűnnek meg és végső mentsvár -ként ott van az állam. Feltételezhető, hogy az erre az üzletágra berendezkedett bankok számos keresztértékesítési lehetőségeket is látnak a szektorban. Ezért elképzelhető, hogy a piaci pozíció megerősítése, vagy növelése szinte mindenek feletti célként lebeg a döntéshozók előtt. Mindenesetre a hazai bankrendszer önkormányzati portfoliójának 1 Értékelő tanulmány a 2009. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságának néhány összefüggéséről. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, 2008. október, www.asz.hu 2 Homolya Dániel-Szigel Gábor: Önkormányzati hitelezés kockázatok és banki viselkedés. MNB Szemle, 2008. szeptember 20-29. o. 13

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System minősége a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete adatai alapján a legutóbbi időkig nemhogy romlott volna, inkább javult. Kérdéses, hogy a devizában történő hitelezés visszaszorulásával változik-e a bankok önkormányzatok felé jelentkező hitelkínálata és az milyen kereslettel találkozik. Miért a kötvény? Felmerül a kérdés, hogy ezen instrumentum alkalmazása korábban miért szorult háttérbe és most miért éli új reneszánszát? Azonban azt is látni kell, hogy az instrumentum zárt kibocsátású formájával élnek az önkormányzatok. Úgy gondoljuk, hogy e kérdés igen összetett, csak néhány szempont megfogalmazására törekszünk. A háttérbeszorulás megítélése során az egyik szempont a kibocsátás méretgazdaságossága. A kölcsönforrás bevonás e formája bizonyos összeg alatt egyszerűen fajlagosan drágább, mint a bankhitel. Ez a szempont azt mutatja, hogy nyilván nem függetlenül az EU-s források érkezésétől egyes önkormányzatok jelentős forrásokat vontak, vonnak be. A másik szempont a rugalmasabb felhasználási és törlesztési lehetőségek. Ezek a lehetőségek (szabadabb felhasználás, halasztott törlesztési lehetőségek, hosszabb futamidők) viszont azt (is) valószínűsítik, hogy az instrumentumok előtérbe kerülése tükrözi a pénzügyi helyzet tényleges, vagy vélt romlását, az előremenekülés jelének is tekinthetjük ezeket. További szempont lehet a közbeszerzési eljárás kikerülése. A hazai tőkepiacon egyelőre nem látszik annak lehetősége, hogy az önkormányzati kötvényeknek likvid másodlagos piaca alakuljon ki, hiszen az állampapírok jelentős kiszorító hatással vannak. Az utóbbi, lassan két esztendő kibocsátásai zömmel svájci frankban denominálódtak. Ez együtt jár hosszú futamidővel és törlesztési türelmi idővel. Vannak olyan kibocsátások, amelyek törlesztését sem a most regnáló képviselőtestület kezdi el. A kötvényadósság teljes visszafizetése pedig több politikai ciklust érint. A vállalt árfolyamkockázat megítélése igen nehéz, ráadásul a jelenlegi képviselőtestületek a növekvő kamatbevételek nyomán úgy érezhetik, hogy pénzügyi helyzetük javult, többet engedhetnek meg maguknak. Az összkép mögött nagyon eltérő helyzetek vannak A pontos helyzetismertetéshez az is hozzátartozik, hogy bemutassuk az eladósodottság önkormányzat típusok szerinti jellemzőit. Sajtóhírekből is lehet tudni, hogy az adósságállomány növekedését megtestesítő kibocsátók jellemzően a nagy önkormányzatok. A falusi önkormányzatok hitelállomány kicsi, ők kevésbé tűnnek a bankok számára hitelképesnek, ráadásul az is látszik az adatokból, hogy a szállítói tartozásai e körnek fajlagosan a legmagasabbak. 14

Az eladósodás néhány jellemzője önkormányzati típusok szerint 2007-ben, % Típus Bankhitel és kötvényállományból való részesedés Részesedés a 2007. évi saját folyó bevételből Részesedés a 2007. évi helyi adóbevételekből Részesedés a 2007. évi GFS kiadásokból GFS egyenleg /GFS kiadás, 2007 Főváros 25,26 15,8 17,3 12,5-0,1 Fővárosi kerület 6,39 19,5 24,1 10,6 +2,2 Megyei jogú 23,29 21,0 21,9 18,2-3,7 városok Városok 28,12 22,8 25,7 25,5-2,6 Megyei 9,48 9,0 0 13,4-3,5 önkormányzatok Szektor összesen 100,00 100,00 100,00 100,00-1,7 2007-ben a legkedvezőbb pénzügyi helyzetben a fővárosi kerületek voltak. Kiemeljük a megyei önkormányzatok problémáját, hiszen e döntően kötelező feladatokat ellátó intézmények fenntartásával foglalkozó kör központi forrásellátása csökkent, a hitel visszafizetésére fordítható saját jövedelempotenciál alacsony. Annak ellenére, hogy a jelenlegi adósság-felvételi korlátot 3 a szektor korántsem közelítette meg, a központi forrásszabályozás kiszámíthatatlanságai, a devizaárfolyam kockázatok és nem utolsó sorban az önkormányzati gazdálkodásban tapasztalható prudencia hiányok miatt a jövőre tekintve a lehetőségek mellett veszélyeket is látok a felgyorsult eladósodásban. A helyi önkormányzatok kockázatai Az önkormányzatok működési és költségvetési kockázatainak beazonosítása során négy fő kockázati forrást különítettünk el: (1) külső tényezők; (2) rendszer-kockázatok; (3) kormányzati intézkedésekből; és (4) az önkormányzat tevékenységéből eredő kockázatok. A beazonosított konkrét kockázatok ugyanakkor sokszor a fenti négy forrás közül többnek az eredőjeként állnak elő: (i.) Természeti katasztrófák; (ii.) Elaprózottságból eredő kiszolgáltatottság; (iii.) Túlzott feladatteher; (iv.) Forrásteremtési nehézségek; (v.) Állami támogatások visszafizetése, egyes állami intézkedések következményei (ÁFA, ÖKOTÁM); (vi.) Menedzsment problémák, túlzott kockázatvállalás; (vii.) A pénzügyi válság várható hatásai. Természeti katasztrófák A magyar önkormányzati rendszerben talán a természeti katasztrófák jelentik a legkisebb kockázatot, hiszen ezek súlya ritkán mérhető más földrészeken tapasztalt pusztításhoz, ugyanakkor mind a katasztrófa-elhárító rendszerek, mind a szükséges támogatások általában megfelelően rendelkezésre állnak. Általában a Magyarországon jellemző katasztrófák jól előre jelezhetőek, így megfelelő felkészüléssel tovább enyhíthetőek a károk. 3 Ötv. 88.. 15

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System Elaprózottságból eredő kiszolgáltatottság, túlzott feladatteher és a forrásteremtési nehézségek Ezek a kockázatok jellemzően rendszerkockázatok, amelyek döntően a települések egy meghatározott körét, a kistelepüléseket sújtják. Ugyanakkor részben bujtatott kormányzati, parlamenti döntések is meghúzódhatnak a háttérben, amelyek a sikeres ágazati lobbytevékenység következményeinek továbbhárítását jelentik. Bár a városok estében is megfigyelhetőek a településekre rátestált feladatok és a rendelkezésre álló forrás aránytalanságaiból eredő problémák, de ezen települési kör költségvetési és feladatszervezési lehetőségei szélesebbek, rugalmasabbak így könnyebben tudja menedzselni. A kistelepülések számára leginkább az együttműködések, társulások vagy forrás hatékony kiszervezési technikák jelenthetik a megoldást, csökkentve a költségvetési nyomást. A legtöbb olyan település, amely nem nyúl ilyen eszközökhöz, akut forráshiánnyal küzd, folyamatos működési hitelek felvételére kényszerül, amelyből hitelfelvételi spirálba, végül csődbe sodródhat a település. Ezen települések forrásteremtési képessége is rosszabb, jobban ki vannak szolgáltatva kevésszámú hitelintézetnek, még normális pénzügyi feltételek, nyugodt pénzpiacok mellett is. Állami támogatások visszafizetése, egyes állami intézkedések következményei (normatívák, ÁFA, ÖKOTÁM) Miközben a rendszerszerű problémák hosszabb távon okoznak gondot, így könnyebb felkészülni rájuk, együtt lehet velük élni, ezzel szemben egyes kormányzati intézkedések hirtelen jelentős pénzügyi terheket. Ezek sok esetben ugyanakkor olyan támogatáslehívások eredményei, amelyek esetében megfelelő elővigyázatosság mellett eleve fel lehetett mérni, hogy kockázatosak, és felmerülhet a visszafizetés kötelezettsége. Az állami intézkedés késése a rossz gyakorlat terjedését eredményezte, amely mára jelentős számú, sokszor egyébként kiegyensúlyozott pénzügyi helyzetű önkormányzat számára okozhat komoly költségvetési egyensúlyvesztést. Menedzsment problémák, túlzott kockázatvállalás A legtöbb önkormányzati csődeset a mai napig menedzsment és nem a rendszerproblémákra vezethető vissza. A jelen pillanatig ezek a pénzügyi nehézségek kisönkormányzatok esetében jelentkeztek és függetlenek voltak az önkormányzatok tényleges anyagi helyzetétől. Az okai egyértelműen a felelőtlen gazdálkodásban, a kontroll hiányában vagy a szereplők összejátszásában kereshetőek. A jelenlegi pénzpiaci válság, a források megdrágulása olyan 16

helyzetet idézhet elő, hogy korábban stabil, de túlzott kockázatot vállaló nagyobb városi önkormányzatok is nehézségekkel nézhetnek szembe. A pénzügyi válság várható hatásai A pénzpiaci válság nem új jelenség. 2007 második felében érkeztek az első hírek az amerikai ingatlanpiaci buborék kipukkanásáról. A tovagyűrűző hatása gyorsan elérte az amerikai bankokat, és a globális pénzpiac törvényei következtében megjelent Európában és Magyarországon. Nem lehet eltekinteni attól a hatástól sem, hogy a megbillenő piaci egyensúly kihasználva spekulánsok próbálják az egyensúlyzavarokat felerősíteni. A pénzügyi válság hatására elapadhatnak a pénzügyi források, a bankok forrásszűkébe kerülnek, pénzkihelyezéseik megdrágulnak. A korábban jó feltételek mellett felvett hitelek, kötvények törlesztése akár 10-15-20%-kal megdrágulhat. A jelenlegi válság sajátos jellemzője a kamatok növekedése mellett a valuta-árfolyamok szélsőséges ingadozása. Ez a pályázott, euróban denominált EU-s támogatások forintértékét és a külföldi valutában denominált kötvényt kibocsátó önkormányzatok adósságszolgálatát érinti. Az önkormányzati rendszer szükséges reformlépései Az önkormányzati rendszer komplex korszerűsítését négy dimenzióban lehetséges értelmezni. Ezek számbavétele nem érdektelen annak ellenére, hogy a gyors frontális előrehaladás politikai feltételei hiányoznak. Ahhoz, hogy a jelenleg lehetséges lépések és a jövőbeli előrehaladás rendszerűek és jól ütemezhetők és nem utolsó sorban konzisztensek lehessenek fontos látni a rendszert jellemző koordinátákat: (1) Az alkotmányos berendezkedést érintő kérdések. Ez döntően az önkormányzati középszint kérdéseit (választott regionális, vagy nagymegyés önkormányzatok, netán a NUTS 1. szintnek megfelelő régiót 4 ), a kistérségi szint jövőjét, illetve az önkormányzáshoz fűződő jogok gyakorlásának és a kötelező társulás intézményének bevezetését érintő csomag. Konszenzus van abban, hogy a középszint megerősítése szükséges (ennek stratégiai, politikai és közpolitikai kormányzási vonatkozásait tekintve egyaránt), vita van a középszint lehatárolását és a decentralizáció mértékét valamint a kistérségek és az önkormányzati jog gyakorlását illetően. (2) A kormányzati feladatok kormányzati szintek közötti elosztásának újragondolása. Itt három kérdés vethető fel. Az első: szükséges-e, és ha igen, milyen jogi technikával a 4 A NUTS 1 és NUTS 2 és NUTS 3 szint EU-s szabályozása (1059/2003/EK) arra utal, hogy Brüsszel a bővítések miatt a regionális működés súlypontját a NUTS 1 szintre kívánja áttolni. 17

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System települések (község, város, nagyváros), illetve regionális képződmények (kistérség, régió) közötti differenciált feladat- és hatáskör telepítés? A regionális szint létrehozásával milyen körben következzen be a központi szintről történő feladatdecentralizálás, a helyi szintről a recentralizálás? Szükséges-e az agglomerációk esetében ezeket speciális önálló feladatellátó egységeknek tekinteni? Végül, de nem utolsó sorban a kötelező társulások jellege milyen legyen. Települések meghatározott körére és/vagy méretgazdaságos feladatellátásra és/vagy meghatározott területi egységekre történjen ez? (3) A feladatellátás szervezési és szervezeti kérdései. Csökkenteni kell a költségvetési intézmények dominanciáját, újra kell gondolni a költségvetési szektoron kívüli feladatellátó egységek kérdéseit. Az intézményközpontúság csökkentésének együtt kell járnia a nem költségvetési rendben gazdálkodó szervezeteknél felhasznált közpénzek és közösségi vagyon feletti ellenőrzés erősítésével, különösen a kötelező önkormányzati feladatot ellátó (kvázi-fiskális szervezetek) gazdasági társaságok speciális corporate governance szabályainak bevezetésével. Ehhez nem kétharmados törvényeket (döntően a gazdasági társaságokról szóló törvényt) kell módosítani. (4) A pénzügyi rendszer. Itt a helyi adórendszer átalakítása, a központi működtetési, kiegyenlítő, illetve fejlesztési transzferek allokációs mechanizmusainak, a támogatási rendszer egyszerűsítése és ösztönzővé tétele, a pénzügyi fegyelem további erősítése vetődik fel. A maastrichti fiskális hosszú távú teljesítése érdekében olyan költségvetési felelősségi rendszert szükséges kialakítani, amely biztosítja a fenntartható költségvetést és az önkormányzati túlköltekezés fékezését. Ehhez meg kell szüntetni az egységes önkormányzati pénzalap intézményét, és az aranyszabály alkalmazására van szükség. Ezzel egy időben biztosítani kell a forrásszabályozás kiszámíthatóságát. Ehhez érdemes alkalmazni azokat a nemzetközi gyakorlatokat, amelyek külön törvényben szabályozzák a kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatokat. Az első két aspektus egyértelműen sarkalatos törvényekkel szabályozottak, így változáshoz széles politikai konszenzus szükséges. Rövidtávon a második két területen látunk előrelépési lehetőséget. Önkormányzatok és a pénzügyi válság: szakpolitikusok az intézkedésekről, tapasztalatokról és várható fejleményekről Az önkormányzatokat a válság mindenekelőtt a már beharangozott költségvetési megszorítások és a hazai bankrendszer adaptációs és önvédelmi intézkedésein keresztül hat. 18

Súlyosan érintheti az eladósodott önkormányzatokat a forrásköltségek növekedése, illetve valutában denominált eszközök esetében a szélsőséges árfolyam ingadozás. Ráadásul a helyi gazdasági környezet változása (beruházások és foglalkoztatás csökkenése) akár helyi gazdaságélénkítő programot tehet szükségesség (pl. iparűzési adó csökkentése). A pénzügyi válsággal párhuzamosan jelentkező spekulációs nyomás következtében hozott fokozott költségvetési stabilizációs intézkedések hatására az Önkormányzati Minisztérium 2009. évi költségvetése a tervezet szerint az eredetileg előirányzott 66,6 milliárdról 62,4 milliárd forintra, vagyis 4,2 milliárd forinttal csökken. Gyenesei István, Önkormányzati miniszter szerint 5, a magyar önkormányzatokra úgy hat a pénzügyi hitelválság, hogy szűkíti az önkormányzatok mozgásterét, átírja a költségvetésüket, ugyanakkor a csökkenés mértéke még nem ismert. A miniszter szerint az önkormányzatoktól áldozatokat követel majd a Magyarországra begyűrűző pénzügyi válság, és ezt elsősorban a bérek befagyasztásában érzékelik majd a közszférában dolgozók. A visszavont költségvetésben mintegy 70 milliárd forint szerepelt önkormányzati bérfejlesztésre, a miniszter szerint várhatóan ezt az összeget, vagy ennek egy részét viszi majd el a válság hatása e területtől. Álláspontja szerint ugyanakkor a települések dologi kiadásait nem érintheti a válság hatása, mert az önkormányzatok már így is rendkívül szoros gazdálkodásra kényszerülnek. Közölte, úgy látja, az önkormányzati szféra inkább elviselője lesz a válságnak, mint aktív befolyásoló tényezője. Az önkormányzati miniszter szerint a hitelválság várhatóan felgyorsítja a reformfolyamatokat, azonban szűkíti is a lehetőségeket. Példaként említette a TÖOSZ-konferencia fő témáját, az Út a munkához elnevezésű programot. Gyenesei István szerint a válság kényszerhelyzetet jelent, így a segélyezési rendszer átalakítása nem kerül le a napirendről, ehelyett inkább felgyorsul a folyamat. Jelezte ugyanakkor, csak akkor tartja elfogadhatónak, hogy az önkormányzatok új feladatokat kapjanak, ha ahhoz az állam hozzárendeli a megfelelő forrásokat is. Annak a véleményének is hangot adott, hogy az önkormányzatok intézményi, szervezeti autonómiája rendkívül erős, ugyanakkor ehhez nem társul megfelelő pénzügyi önállóság. Az önkormányzati szövetségek felismerték a pénzügyi válságból a szektorra háruló veszélyeket és több tekintetben kezdeményezőként léptek fel a várható következmények felmérésében, következményeik elkerülése érdekében. A Molnár Gyula, a TÖOSZ elnöke szerint ma ismét egyre fontosabb, hogy a politika vegye figyelembe az önkormányzatok véleményét, és ne hozzon döntéseket, annak ismerete nélkül, a TÖOSZ készen áll arra, hogy tevékenyen 5 2008. október 14-én egy TÖOSZ konferencia 19

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System hozzájáruljon a felemelkedés programjának kialakításához. A legnagyobb önkormányzati érdekszövetség vezetője szerint különböző politikai erőknek érdekcsoportoknak együttműködve kell fellépniük. A TÖOSZ már a költségvetési egyeztetés alatt felvetette, hogy érdemes lenne új alapokra helyezni a költségvetés alapszámait. A Magyar Önkormányzatok Szövetsége (MÖSZ) 6 szerint több nagyvárosban is visszavágják a jövő évi kiadásokat, de az igazi reformokhoz módosítani kellene a törvényeken és az ágazati bérmegállapodásokon. A 6,6 milliárd forintos keretet 300 millióval mérsékelték, az 1500 közalkalmazotti (ebben benne vannak a köztisztviselők is) munkatárs közül 30-40-től kell megválniuk. Gémesi György Gödöllő polgármestere, a Magyar Önkormányzatok Szövetségének elnöke, azt mondta, hogy a lehető legkíméletesebben igyekeznek rendezni a helyzetet. Annak ellenére, hogy a fenti számok a gáz- és energiaár-emelkedés miatti költségnövekedést is tükrözik lehet, hogy további megtakarításokra lesz szükség. Véleménye szerint a gazdasági lassulás miatt elkerülhetetlen lesz majd az iparűzési adó akár 20 százalékos csökkentése. Keveslik az átdolgozott költségvetésben az önkormányzatoknak juttatott állami források mértékét, és nem tartják méltányosnak hogy a nemzeti csúcs résztvevői a közigazgatáson, és így az önkormányzatokon kívánnak spórolni. A MÖSZ nagyobb befolyásra tör, ezért a kormánnyal folytatott következő tárgyaláson előrukkolnak egy alkotmánymódosítással járó tervezettel. Gémesi György szerint megkötik a helyi szervezetek kezét az OÉT-es megállapodások, ahol rögzítették a köztisztviselők pénteki csökkentett munkaidejét, a 6 hetes szabadságot, vagy a bértáblákat). A MÖSZ szerint a települések azoknál a pozícióknál kénytelenek fizetést emelni, ahol a munkatársakért a versenyszférával kell megküzdeni (jogászok és közgazdászok). Debrecenben egyenesen csökkentenék a személyi és a dologi kiadásokat. Hódmezővásárhelyen viszont az önkormányzat megtiltott minden új kötelezettségvállalást, tartalékot képeznek, és megvonják a béren felüli juttatásokat a dolgozóktól. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) évek óta folyamatosan felhívja a figyelmet az önkormányzatok túlköltekezésére, alulfinanszírozottságra és a pénzügyi-szervezési visszásságokra. Salgótarjánról publikált jelentésükben például a 2005 és 2008 között folyamatos az eladósodásra, és az uniós pályázatok és források belső koordinációjának, a belső pénzügyi kontrolling hiányosságaira figyelmeztettek. Az ÁSZ szerint Újpest eladósodási helyzete is romlott, a kerület nem készült fel kellően az uniós források fogadására, de hiányosságok voltak a költségvetés tervezésében és a zárszámadás szabályozottságában is. Az önkormányzati szövetség vészjósló képet festett. A szervezet vezetője szerint az önkormányzatok jó része csődközeli helyzetben van. Legutóbb Ópályi jelentett csődöt. Sepsey Tamás, az ÁSZ főigazgató- 6 Figyelőnet 2008. október 21-e 20

helyettese szerint azonban nem fenyeget csődhullám, bár az ÁSZ a kistelepüléseket nem elemzi. Az Oso-Polar Kkt. és a Helyi Obszervatórium az ÁSZ FEMI megbízásából végzett, nem régen lezárult kistelepülési vizsgálata arra mutatott rá, hogy nem egyszerűen a települések mérete, hanem a rájuk nehezedő költségvetési terhek, végzett feladatok, illetve az esetlegesen önhibájukon kívül vagy éppen önhibájukból eredő pénzügyi kataklizmák vezethetnek az önkormányzati csődökhöz. A Helyi Obszervatórium és a Szemere-index a hatékonyabb önkormányzati működésért, a válság hatásainak enyhítéséért A Helyi Obszervatórium alapítói olyan elismert szakemberek, akik az elmélettől a gyakorlati kérdésekig bezárólag tevékenységük jelentős részét az önkormányzatokkal való foglalkozás teszi ki. A szervezetet annak érdekében hozták létre, hogy az tevékenységével segítse, támogassa az önkormányzatok munkáját, a korszerű ismeretek és a jó gyakorlatok terjesztésével javítsa működésük feltételeit. A Helyi Obszervatórium szakanyagok, elemzések készítésével, speciális konferenciák szervezésével igyekszik feltárni az aktuális problémákat és irányt mutatni a megoldások keresésére. Ennek keretében 2007-ben részt vett a TÖOSZ ERSTE Bank önkormányzati kutatássorozatában, annak részbeni szervezésével, illetve a kistérségi és a forrásszabályozási rendszerek értékelésével. 2008-ban részt vettünk a Kormányzati Személyügyi Központ koordinálásában az I. Nemzeti Fejlesztési Terv ROP 3.1.1. témában a nagyvárosi környék feladatellátás kutatásában, és csatlakoztunk az Oso-Polar Kkt. Önkormányzati pénzügyi attitűd kutatásához. Az önkormányzatok felkészítését, aktív részvételének lehetőségét kívánta biztosítani 2008 áprilisában az 2008 az önkormányzati csődök éve? pénzügyi konferenciánk, illetve hasonló célokat tűz ki maga elé a 2009-re tervezett nemzetközi szakkonferenciánk a Befogadó helyi társadalom Mit tehetnek az önkormányzatok?. Az önkormányzatok közérzetének, és teljesítményének mérése érdekében tett erőfeszítések eredményeképpen fejlesztette ki a Helyi Obszervatórium a Szemere-indexet. A Szemere-index egyrészről egyetlen szám, amely az összehasonlítható teljesítmény értéke, másrészről viszont egy részletes felmérés, amely rámutat egy önkormányzat tényleges eredményeire és problémáira, ami tanulságokkal szolgálhat a programban résztvevő önkormányzatok számára tevékenységük szervezésében, annak átalakításában, szakpolitikai irányok meghatározásában. Az index hatását úgy fejti ki, hogy egy ismert és elfogadott módszertan segítségével dolgozza fel az önkormányzatok feltételrendszerére, tevékenységük és működésük eredményességére 21

Facts and Figures of the Hungarian Subnational Government System vonatkozó adatokat, amelyek végül egyetlen számban összesít. Ezáltal plasztikusan összehasonlíthatóvá teszi több önkormányzatok munkáját. Az összehasonlítás megmutatja, hogy mely önkormányzatok sikeresebbek. Annak érdekében, hogy a Szemere-index hatását megfelelően fejthesse ki 10 kategóriába soroljuk az önkormányzatokat és ezekben határozzuk meg a legjobb teljesítményt: (1) fővárosi kerület; (2) régióközpont; (3) egyéb megyeszékhely; (4) egyéb megyei jogú város; (5) 20 ezer lakosnál nagyobb nem megyei jogú város; (6) 5-20 ezer lakosú város; (7) 5 ezer lakosnál kisebb város; (8) 2 ezer lakosnál nagyobb község; (9) 500-2 ezer lakosú község; és (10) 500 lakosnál kisebb község. Annak érdekében, hogy az index üzenete célzottabb legyen az összefoglaló mutató mellett további 4 kategóriában hozzuk nyilvánosságra legkiemelkedőbb teljesítményt nyújtó önkormányzatokat: (+1) a leginkább jövőorientált önkormányzat; (+2) a legstabilabban gazdálkodó önkormányzat; és (+3) a helyi erőforrásokat legjobban kihasználó önkormányzat (+4) helyi önkormányzat nyitottsága, demokrácia. A kiegészítő mutatókból az 1. a programvezéreltséget jelentheti, a 2. néhány pénzügyi mutatónak való megfelelést, a 3. a települési potenciál és a teljesítmény viszonyszámát és a 4. a lakossághoz, civilekhez, sajtóhoz való viszonyt. A Helyi Obszervatórium éves kutatási jelentéseiben, illetve az egyes programokban résztvevő önkormányzatok számára eljuttatott speciális kutatási jelentésekben részletesen elemzi a vizsgálatok, így a Szemere-indexhez kapcsolódó adatfelvételek eredményeit. Ezek a jelentések tehát túlmennek az index plasztikus tömörségén, összefüggéseket keresnek és ajánlásokat is tartalmaznak mindenekelőtt az önkormányzatok számára. Ilyen módon az indexhez kapcsolódó kutatások más formában is hasznosulnak. A közérthetőbb formában megfogalmazott eredmények olyanokhoz is eljuthatnak, akik nem vettek részt a programra, eredményeire azonban kíváncsiak és tapasztalatait hasznosítanák. A Helyi Obszervatórium tevékenységét sokféle módon támogatja az önkormányzatok érdekképviseleti szövetségeinek többsége is. A jelenlegi pénzügyi válság, és az önkormányzatokat ennek során érő negatív hatások közepette kiemelten fontos, hogy világos irányt mutassunk azok számára, akik működő megoldásokat, mintákat, jó példákat keresnek. A Szemere-index ilyen objektív, hiteles mérce, amit a Helyi Obszervatórium, alapítói és az önkormányzatok szakmai szövetségei közösen jegyeznek. A mutatószám részben egy sajátos bizalmi index, részben pedig azt méri, hogy miként járulnak hozzá az önkormányzatok településük, térségük versenyképességéhez. Az index elsődleges célja, hogy tükröt tartson egyfelől az közvélemény, a törvényhozás és a Kormány, másfelől az egyes önkormányzatok elé. 22

23