A KAP juh- és kecskeágazatra

10 Boulevard de Bonne Nouvelle - 75010 Paris A KAP juh- és kecskeágazatra irányuló intézkedéseinek értékelése AGRI 2010 EVAL 02. számú pályázat Európai Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatóság Rövid összefoglaló 2011. november

2

1 1. CÉL, KERET ÉS MÓDSZERTAN A tanulmány célja a közös agrárpolitika keretében a 2003. évi reform hatálybalépése óta a juhés kecskeágazatban hozott intézkedések értékelése. Az értékelés a következőket érinti: a termeléshez kötött támogatások beillesztése az egységes támogatási rendszerbe és a részben a termeléshez kötött támogatások lehetősége (1782/2003/EK rendelet); az egységes területalapú támogatási rendszer és a kiegészítő nemzeti közvetlen támogatások bevezetése a 12 új uniós tagállamban; az 1782/2003/EK rendelet 69. cikkében és a 73/2009/EK rendelet 68. cikkében kínált lehetőségek; a piaci intézkedések, elsősorban a vámok és a vámkontingensek. Az elemzések a 2001 2010 közötti időszakra vonatkoznak, és a juhágazat tekintetében Spanyolországot, Olaszországot, Görögországot, Franciaországot, az Egyesült Királyságot, Írországot és Romániát, a kecskeágazat tekintetében pedig Spanyolországot, Franciaországot és Görögországot foglalják magukban. Az EU 27 juh- és kecskeállományának 87%-a ebben a 7 tagállamban található. A tanulmányban alkalmazott módszertan statisztikai elemzéseken (a Mezőgazdasági Főigazgatóság, az Eurostat, a mezőgazdasági és számviteli információs hálózat, illetve szakmai intézmények adatai és nemzeti/regionális adatok) és 7 régióban (Andalúzia, Szardínia, Epirusz, Midi-Pyrénées, Highlands and Islands, az ír Mid-East térség és Közép-Románia) készített esettanulmányokon alapul. A főbb korlátok az adatok rendelkezésre állásához kapcsolódnak (a mezőgazdasági és számviteli információs hálózat adatai 2008-ig érhetők el, regionális szinten különböző mértékű hozzáférés). 2. AZ ÁGAZAT BEMUTATÁSA 2.1. JUH- ÉS KECSKETENYÉSZTÉS AZ EURÓPAI UNIÓBAN Európai szinten a juh- és kecsketenyésztés kevésbé jelentős mezőgazdasági tevékenység (az állattenyésztés teljes értékének 3,6%-a), egyes tagállamokban (Egyesült Királyság, Írország, Spanyolország, Románia és Olaszország) azonban a mezőgazdasági terület nagy részét szentelik ennek. A juhtenyésztést az anyaállatok állományának csökkenése és a tejelőállomány növekedése jellemzi. A teljes állomány a 90-es évek óta lassan, 2005 óta pedig gyorsabb ütemben (évente 3%-kal) csökken. A kecskeállomány 1990 és 2009 között 11%-kal esett vissza. Ezt a csökkenést ellensúlyozza a termelékenységnövekedés, amelynek köszönhetően a tejtermelés fellendült. A juhhús piacán folyamatosan csökken a fogyasztás, ingadoznak a termelői árak, a behozatal szintje pedig változatlan (Új-Zélandról és Ausztráliából). A juh- és kecsketejtermelés szintje 1995 óta növekszik (kb. +10%). 2.2. A JUH- ÉS A KECSKEÁGAZAT A 7 VIZSGÁLT ORSZÁGBAN A termelési rendszerek fő jellemzői a következők: Görögország: Európa első számú juhtejtermelője (2009-ben 686 000 tonna); a legnagyobb kecskeállomány (4,8 millió állat); a kecsketenyésztésről a juhtenyésztésre való fokozatos átállás; Spanyolország: második legnagyobb juh- és kecskeállomány; csökkenő anyajuhállomány és növekvő tejelőállomány; Franciaország: első számú kecsketejtermelő (623 000 tonna), növekvő termelés; csökkenő anyajuhállomány és kevesebb vágott juh, változatlan tejelőjuh-állomány; Olaszország: főként tejelő állatokra szakosodott juhtenyésztés (Európában a második);

2 Írország: csökkenőben lévő, exportorientált juhhústermelés; Egyesült Királyság: a legnagyobb kecskeállomány (21,3 millió állat), első számú hústermelő (307 000 tonna), csökkenő tendencia; Románia: a tejelőállomány jelentős, növekvő termelés. 3. A KAP JUH- ÉS KECSKEÁGAZATRA IRÁNYULÓ INTÉZKEDÉSEI 3.1. A TÁMOGATÁS MŰKÖDÉSI ELVE 2001 óta három eszköz vehető igénybe: közvetlen támogatások (állatonkénti rögzített felár), intervenciós intézkedések (magánraktározás és rendkívüli intézkedések ez idáig ezeket nem alkalmazták) és harmadik országokkal folytatott kereskedelem. A 2003. évi reform bevezeti a függetlenítést, a modulációt és a kölcsönös megfeleltetést, és ezáltal lehetővé teszi több logika együttes alkalmazását: a termeléstől függetlenített támogatások, ahol a termelés és a jövedelemtámogatás kifizetése között nincs kapcsolat; a termeléstől függő támogatások részleges fenntartásának lehetősége (az anyajuh- és anyakecske-tenyésztéshez nyújtott felár 50 %-a); a környezetvédelem vagy a minőség javítása szempontjából fontos gazdálkodási módokhoz nyújtott különleges támogatás (a 69. cikk szerint, a juhágazatban Olaszország, Görögország és Portugália alkalmazza); a piaci eszközök fenntartása. A tagállamok kétféle megoldást választottak: a teljes függetlenítést (Görögország, Írország, Egyesült Királyság, Olaszország) vagy a részleges függetlenítést (Spanyolország, Franciaország). A 12 új tagállamban bevezették az egységes területalapú támogatási rendszert, amelyet esetenként kiegészítő nemzeti közvetlen támogatásokkal együtt alkalmaznak. Az állapotfelmérés (73/2009/EK rendelet) ismét lehetővé teszi a juh- és kecsketenyésztéshez nyújtott támogatások részleges összekapcsolását a termeléssel, meghosszabbítja az egységes területalapú támogatási rendszer igénybevételére rendelkezésre álló időt, és rugalmasabbá teszi a 69. (jelenleg 68.) cikk szerinti felhasználási feltételeket. A vizsgált 7 tagállam a teljes függetlenítés mellett döntött. 3.2. A KÖLTSÉGVETÉSEK A reformot megelőzően a juh- és kecsketenyésztés jelentős összegű termeléstől függő támogatásban részesült (2004-ben 1 836 millió EUR, azaz a termelési érték 22%-a). A reformot követően az ágazati támogatások összege 436 millió EUR-ra csökkent (2005 2009 közötti átlagérték) (a termelési értéknek kevesebb mint 4%-a). Az összes támogatás közel háromnegyedét az anyajuh- és anyakecske-tenyésztésre, több mint 20%-át pedig kiegészítő támogatásokra (a hátrányos helyzetű térségeknek nyújtott kiegészítésre) fordítják. A 69. cikk alapján 2008-ban 20,8 millió EUR-t osztottak szét három tagállam (Görögország, Olaszország és Portugália) között. Ennek első számú kedvezményezettje a juhhústermelő ágazat (a közvetlen támogatások 70%-a); ezt követi a tejelőjuh-ágazat (22%), illetve a kecskeágazat (9%).

3 4. KÜLSŐ TÉNYEZŐK, VIDÉKFEJLESZTÉS A juhágazatot a vizsgált időszakban az alábbi tényezők együttes hatása befolyásolta: Állat-egészségügyi válsághelyzetek: az Egyesült Királyságot érintő 2001. évi száj- és körömfájás, valamint a Franciaországot, Spanyolországot és az Egyesült Királyságot érintő, 2006 2008 közötti kéknyelv-betegség. A gabona- és a takarmánypiacon 2007 2008, illetve 2010 2011 között bekövetkezett ugrásszerű áremelkedés. A csökkenő bárányhúsfogyasztás (kivéve Romániát). Romániában változatlan, a többi országban pedig növekvő sajtfogyasztás. Az új-zélandi termelés (a kontingensek 80%-a), ahol 2009 óta a juhállomány csökkenése és áremelkedés figyelhető meg. A juh- és kecsketenyésztés erősen függ a vidékfejlesztési politikától, mivel az állományok 70%-a hátrányos helyzetű térségekben található. 5. A REFORM ÁGAZATI HATÁSAI 5.1. HÚSJUH Termelés Az állományok mérete uniós szinten és különösen a hústermelő tagállamokban csökkent. A támogatásoknak a termeléstől való függetlenítése egy meglévő tendenciát gyorsított fel; a reform újabb kedvezőtlen külső tényezőt jelentett. Az anyajuhállomány csökkenésével a hústermelés is visszaszorult. A támogatások függetlenítése nyomán a bizonytalanabb gazdasági helyzetű régiókban felgyorsult az állománycsökkenés. A 2 új tagállam csatlakozásának köszönhetően ezekben az országokban fellendült a termelés. A gazdaságok struktúrája alig javult, kivéve Franciaországot (ahol a gazdaságok a reformtól függetlenül bővültek) és Romániát (ahol az Unióhoz való csatlakozást követően a gazdaságok számának csökkenése és bővülés volt jellemző). Írországban a reform közvetett következményeként extenzívebbé vált a termelés. A vágóhidak ellátottsága A reformnak egyik közvetett hatása volt, hogy csökkent az ellátási kapacitás, és ezzel együtt 4 tagállamban visszaesett a bárányhústermelés. Skóciában és Franciaországban ipari szerkezetátalakításokra került sor, míg Spanyolországban és Írországban beszerzési vagy fejlesztési nehézségek mutatkoztak. Piaci irányultság, versenyképesség és árak A bárányhústermelés költségeit elsősorban a takarmányárak határozzák meg, azok pedig tagállamonként eltérő mértékben függnek a külső beszerzésektől. Az egyéb termelési költségek összességükben szintén növekedtek. A termelés áralapú versenyképessége nem javult. A kereskedelmi rendszer 2009-ig korlátozta az alacsony árú behozatalt. A juhhústermeléssel foglalkozó gazdaságok jövedelmezősége Írországban nem változott, a többi tagállamban azonban romlott. Ezt a reform nem tudta megakadályozni. Jövedelem A közvetlen támogatásoknak köszönhetően a tenyésztők jövedelme nem változott, vagy csak kis mértékben csökkent. A reform óta általánosságban a korábbinál több támogatást folyósítanak.

4 5.2. TEJELŐJUH Termelés A tejelőjuh-állomány Romániában nőtt, az összes többi tagállamban pedig állandó maradt. A közvetlen támogatások reformja nem gyakorolt jelentős hatást a tejelőjuhok állományára. A termelt tejmennyiség a sajteladásból származó eredmény, illetve a takarmányárak függvényében tagállamonként és termelési területenként ingadozó. Ezek a tendenciák a reformtól függetlenek. Romániában a támogatások lehetővé tették a felszerelés korszerűsítését és a génállomány javítását, amelyet a termelés gyors koncentrációja és növekedése kísért. A tejgazdaságok ellátottsága A tej begyűjtési aránya tagállamonként különböző és ingadozó. A termelés feldolgozási célra történik, így a felvásárolt mennyiséget a késztermékeladások szintje határozza meg. A reform nem befolyásolta a tejgazdaságok ellátottságát. Piaci irányultság, versenyképesség és árak A reform nem változtatott a termelési irányultság dinamikáján, amelyet továbbra is az határoz meg, hogy a sajtipar milyen mértékben képes növelni az eladási mennyiséget. A versenyképesség a takarmányáraktól függően változik, és a vizsgált 5 tagállamban nőttek a termelési költségek. A termelékenység változásai nem hozhatók összefüggésbe a reform végrehajtásával. Az árak és a mennyiségek tekintetében sem figyelhető meg általános tendencia. A jövedelmezőség csak kis mértékben javult, noha tagállamonként eltérések mutatkoznak. Jövedelem A reformot követően az átlagjövedelem a csökkenéssel jellemzett Franciaországon kívül magasabb, mint korábban, ami az általában nagyobb összegű támogatásoknak köszönhető. A román termelők jövedelme 2007 és 2008 között emelkedett, de továbbra is jelentősen elmarad a 15 régi tagállam termelőinek jövedelmétől. 5.3. KECSKE Termelés Az elsősorban tejelő kecskeállományt ingadozás jellemezte: Görögországban és Spanyolországban csökkent, míg Franciaországban nőtt. E változások egyike sem tulajdonítható a reformnak: e tendenciákat és ingadozásokat a piaci körülmények idézik elő. Az árak és a hozamok folyamatosan ingadoznak és a viszonylag elszigetelt nemzeti helyzethez igazodnak. A reform e tekintetben nem bírt jelentőséggel. 2003 és 2007 között a három tagállamban számottevően csökkent a gazdaságok száma, míg méretük ezzel egyidejűleg nőtt, mindez a reformtól függetlenül. A lokalizáció kis mértékben javult, ugyanakkor jellemző volt a legfontosabb régiókra irányuló földrajzi koncentráció (Franciaország), bár ez sem a reform, hanem a sajtipari ágazatok dinamikus fejlődésének eredménye volt. A tejgazdaságok ellátottsága A begyűjtött tejmennyiség kevesebb a termelt mennyiségnél, és az ágazat a begyűjtött mennyiséget az értékesítések függvényében szabályozza.

5 Piaci irányultság, versenyképesség és árak A kecsketej- és kecskehústermelés mértékét a piaci körülmények határozzák meg. A támogatás és a reform hatása elhanyagolható. A kecsketej ára a három tagállamban ingadozó volt. A termelési költségek nagymértékben függnek a takarmányáraktól. A kecsketejtermeléssel foglalkozó gazdaságok jövedelmezősége a három tagállamban az áremelkedés és nem a reform hatására nőtt. A reform nyomán elenyésző mértékben javult a tevékenység gazdasági eredményessége (a támogatás szintje a juhágazatban nyújtottnál alacsonyabb volt). Jövedelem A kecsketenyésztők jövedelme az egyenletes gazdasági eredménynek és a termeléstől való függetlenítés nyomán a közvetlen támogatások növekedésének köszönhetően emelkedett.

6 6. HATÉKONYSÁG, EGYSÉGESSÉG ÉS LÉNYEGESSÉG 6.1. TRANSZVERZÁLIS HATÁSOK Vidékfejlesztés A támogatások termeléstől való függetlenítése hozzájárult a juhállomány csökkenésének felgyorsulásához azokban a térségekben, ahol a működési feltételek nehéznek mondhatók. A kecskeállományokra a jelek szerint nagyobb hatást gyakorol a piac. A 69. cikk az alacsony állatonkénti összegek miatt önmagában nem befolyásolta a termelési szint fenntartását. Ott, ahol a második pillérből jelentős összegű támogatásokat nyújtanak (Egyesült Királyság, Írország és Franciaország), e támogatások nélkülözhetetlenek a tevékenység folytatásához. Elektronikus azonosítás A végrehajtási költségek egyes tenyésztési kategóriák esetében magasak, és rontják a versenyképességet. Megállapítható, hogy a végrehajtás szintje az egyes tagállamok között jelentősen eltér. Promóciós támogatások és nemzeti támogatások A promóciós tevékenységre irányuló támogatási programok elősegítik a tenyésztők számára a tanúsítással rendelkező termékek versenyképességének és elismertségének javítását. Az ágazatok versenyképességének javítását célzó állami támogatások és nemzeti tervek (a génállomány javítása, promóció, állat-egészségügyi programok, beruházás, ipari szerkezetátalakítás) összhangban állnak a reform célkitűzéseivel. 6.2. HATÉKONYSÁG A közvetlen támogatásoknak a jövedelemszint fenntartása tekintetében mért hatékonysága a reformot követően szinte valamennyi esetben csökkent: a közvetlen támogatások jövedelembeli aránya jelentősen emelkedik. A támogatási rendszerekhez kapcsolódó adminisztrációs teher a függetlenítés nyomán csökkent, ezzel szemben a kölcsönös megfeleltetés az ellenőrzési teher növekedéséhez vezetett. 6.3. ÖSSZHANG A KAP ÉS AZ UNIÓ ÁLTALÁNOS CÉLJAIVAL Versenyképesség és a versenytorzulás hiánya A reform nyomán nem javult a juh- és kecsketenyésztés versenyképessége. A tenyésztők által egyes esetekben végrehajtott és a termeléstől való függetlenítés által előmozdított kiigazítások nem ellensúlyozták a termelési költségek növekedését. A tagállamok versenyképességében tapasztalható különbségek az eltérő piaci körülményeknek tudhatók be, mind a gazdaságok, mind az ágazat szintjén. A reform differenciált alkalmazása a jelek szerint nem járt versenytorzító hatással. Környezet A juh- és kecsketenyésztő gazdaságok környezeti hatása a jelek szerint inkább a második pillérbe tartozó intézkedések és a kölcsönös megfeleltetés (az állomány maximális nagysága, minimális termelési kötelezettség), semmint a termeléstől való függetlenítés végrehajtásának következménye.

7 Regionális kohézió A hátrányos helyzetű régiókban az állomány fogyása általános jelenség Andalúziában, Epiruszban és a skót Felföldön, de ugyanígy megfigyelhető Írország Mid-East régiójában, amely nem hátrányos helyzetű, hagyományos tenyésztési terület. Úgy tűnik, a reform felgyorsította a legkevésbé eredményes gazdaságok eltűnését. Szardínián a termeléstől való függetlenítés a tejágazati irányultság miatt és alternatív lehetőségek hiányában nem járt számottevő hatással. A Midi-Pyrénées régióban a jövedelmező termelés (Roquefort) hozzájárult a tenyésztés szintjének fennmaradásához. A legtöbb vizsgált területen a juh- és kecsketenyésztő gazdaságokban egyértelműen visszaesett a foglalkoztatás. 6.4. LÉNYEGESSÉG A jelentős és növekvő tenyésztői jövedelemtámogatás a vidéki lakosság méltányos jövedelmére irányuló cél tekintetében lényegesnek bizonyult. Mivel a reform nyomán felgyorsult a báránytenyésztés csökkenése, a vágóiparban szerkezetátalakításokra került sor, illetve nehézségek merültek fel. Az időszak végén bekövetkezett áremelkedés nem könnyíti meg a kereslet fenntartását. Az ebből eredő hatások ellentétesek az ágazat ellátásának biztosítására irányuló célkitűzéssel. A juhhús kiskereskedelmi eladási ára az általános fogyasztói árindexnél gyorsabb ütemben nőtt (ez a termelési költségek és az időszak végén a mezőgazdasági árak növekedésének tudható be). A végrehajtott szakpolitika tehát nem valósította meg maradéktalanul a fogyasztói elégedettséggel kapcsolatos célt. A reform a tejágazatban ilyen hatásokkal nem bírt.

8 6.5. AJÁNLÁSOK 1. Javasoljuk az anyajuhok után nyújtott közösségi támogatásnak a termeléstől való teljes körű függetlenítését. Mindazonáltal a nehéz gazdasági helyzetű térségekben folyó termeléshez, illetve egyes termelési módokhoz (minőség, stb.) nyújtott különleges támogatás egyelőre az egyetlen olyan eszköz, amellyel biztosítható egy tevékenység fenntartása, és ennélfogva az e gazdaságokban dolgozó lakosság megtartása. Ez a probléma a második pillérből (vidékfejlesztés), illetve a termeléshez kötött közvetlen támogatási formából ered. Az elégtelen piaci erőforrásokra figyelemmel ennek a támogatásnak jelentős összegűnek kell lennie. A piaci működés fenntartása érdekében a támogatás mértékét szabályozni kell, akár a földrajzi elhelyezkedés, akár a támogatandó termelési sajátosságok alapján. 2. Mivel az elektronikus azonosítás az állatok értéke és a tenyésztők által termelt haszon tekintetében jelentős költséggel bír, valamint mivel elsősorban az ahhoz pénzügyi támogatást nem nyújtó tagállamokban végrehajtási problémákat vet fel, helyénvaló értékelni az intézkedés hatékonyságát az állat-egészségügyi kockázatok kezelése szempontjából. 3. A promóciós tevékenységhez nyújtott támogatás hatékony eszköz a fogyasztás növelése, a kifizetődő árszabás elősegítése és/vagy a magas költségek piacra történő áthárítása terén. A juhhús a kecske- és/vagy juhsajthoz hasonlóan a luxuskategóriába tartozó élelmiszertermék. Ezek a lépések a közvetlen támogatási források tekintetében nem költségesek, ezért azokat a tagállamoknak az Európai Unióval közösen fokozniuk kell. Azonban a promóciós kampány keretében támogatható termékek jegyzéke (3/2008/EK rendelet) kizárólag egy közösségi vagy nemzeti minőségügyi rendszernek megfelelő termékek esetében tartalmazza a friss vagy fagyasztott húst. Javasolt a támogatás hatályának kiterjesztése a juh- és kecsketenyésztésből származó valamennyi termékre.