1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011.szeptember 1. MUR[NYI PÉTER ALIGV[ROSOK ÉS TÖRPEFALVAK A V[ROS FALU VISZONY ÚJRAGONDOL[SA * A multidiszciplinarit{s mindig bonyolultabb{ teszi egy adott probléma megközelítését, mint amilyen az valój{ban lehetne; s a v{ros és falu viszony{nak megítélése kapcs{n gyakran ez a helyzet. A v{ros és falu e két földrajzi értelemben vett települési alapkategória, valamint azok viszonya olyan téma, amellyel a természettudom{nyoktól a t{rsadalomtudom{nyokig széles palett{n lehet foglalkozni. Mivel a település valamennyiünk életében szükségszerűen és napi szinten jelen van, így mindenki érdekelt lehet a problémakör felt{r{s{ban. A v{ros falu viszony történelmi koronként és persze makroregion{lis szinteken is v{ltozik. Ez az ír{s elsősorban a létező magyarorsz{gi kapcsolatokra, jellemzőkre kív{n r{vil{gítani. TÉRSZERKEZET, TELEPÜLÉSH[LÓZAT Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy Magyarorsz{g térszerkezete az elmúlt húsz-huszonöt évben alapjaiban v{ltozott meg. Az ötvenes évektől h{rom évtizeden keresztül kiemelten kedvezményezett északkelet délnyugati ipari tengely összeoml{s{t követően a hagyom{nyosan erős főv{ros és környéke mellé új térségek z{rkóztak fel: a vasfüggöny miatt erős fejlesztési közlekedési {rnyékban lévő északnyugati és nyugati hat{rszél, valamint a Budapest és Bécs között lévő urbaniz{ciós tengely hatókörzetében lévő térségek. Az orsz{g új területi tagozód{s{- nak, a piacgazdas{gi {tmenetnek és a globaliz{ciós folyamatoknak köszönhetően egyes térségek mély v{ls{gba, m{sok egyre jobb körülmények közé kerültek. Mint minden v{ltoz{s, ez is újfajta jelenségeket produk{lt. A szocialista korszak direkt {llami beavatkoz{sa tompította a térszerkezetben m{r akkor fellelhető problém{k élét, de a t{ji térségi fejlettségi különbségeket megprób{lta figyelmen kívül hagyni. Ma Magyarorsz{gon a területi egyenlőtlenségek finom szerkezetű- * A szerző igazgat{sszervező, kommunik{ciós szakember, PhD-hallgató (SZE RGDI); tan{rsegéd a BCE Közigazgat{studom{nyi Kar{n. Elérhetősége: peter.muranyi@uni-corvinus.hu.
ek, és elsősorban kistérségi szinten lehet őket utolérni. 1 Enyedi György a h{lózatosod{s gyorsuló ütemére hívja fel a figyelmet, amely a gazdas{gi folyamatokat sem hagyja érintetlenül, és ez alapj{n az al{bbi h{rom szintet különbözteti meg a hazai térszerkezetben. Az első Budapest és vonz{skörzete, melynek kiemelt, nemzetközi szinten is mérhető mind földrajzi, mind funkcion{lis szerepéről szakmai egyetértés uralkodik. Ez az orsz{g központi magja; a főv{ros és térsége a teljes hazai lakoss{g egynegyedét tömöríti. A m{sodik szinten azok a region{lis h{lózatok tal{lhatók, amelyekben a főv{ros gravit{ciós ereje m{r nem olyan erős, és egy-egy pólusv{ros központi szervezésével ak{r hat{rokon is {tnyúló területre szerez befoly{st. 2 A harmadik szintre a h{lózatokból kimaradó, a dinamikus fejlődési tengelyek közé szorult, elmaradott falusi, rur{lis térségek kerülnek, amelyek jellemzően az orsz{g peremvidékén (északkeleten és délen), valamint néh{ny belső periféri{n (Somogy, Fejér és J{sz-Nagykun-Szolnok megyék egy része) helyezkednek el. A településh{lózat az egyes települések térbeli és funkcion{lis viszonyrendszerének összességét jelenti; olyan rendszer, amelyben az egyes települések és azok csoportjai < munkamegoszt{s alapj{n együttműködnek. 3 A települést önmag{ban egyre kevésbé lehet értelmezni: a globaliz{ció és az infokommunik{ciós technológi{k elterjedése megv{ltoztatja térrel kapcsolatos felfog{sunkat is. Az elmúlt sz{z, de különösen az utolsó harminc évben bekövetkezett eddig ismeretlen mértékű népességrobban{s és a zérus összegű j{tszma, amit a Föld erőforr{s-készlete korl{toz, a népességet soha nem l{tott koncentr{cióra ösztönzi, és így több mint felük v{roslakóv{ v{lt. A hagyom{nyos v{rosok, v{rosmagok nem bírnak ezzel a nyom{ssal, és szub-, illetve dezurbaniz{ciós folyamatok sor{n a v{roskörnyék bekebelezésére (urban sprawl) kényszerülnek. A v{rosterek így folyamatosan nőnek, v{ltoznak, v{rosiasítva ezzel a gravit{ciós zón{jukba eső településeket. Az egyre nagyobbra növekvő település-együtteseken belül elmosódnak a hat{rok, a döntéshozók a térségre egy gazdas{gi egységként tekintenek, amelyet azonban a politikai jogi és az igazgat{si rendszerek nehezen tudnak csak követni. Azok a települések, amelyek kimaradnak ezekből a 1 ENYEDI György: Region{lis folyamatok a posztszocialista Magyarorsz{gon. = LENGYEL Imre RECHNITZER J{nos (szerk.): A region{lis tudom{ny két évtizede Magyarorsz{gon (Budapest: Akadémiai 2009) 117-126., valamint: Magyar Tudom{ny 2004/9, 935-941. 2 Az Orsz{gos Területfejlesztési Koncepcióban *97/2005. (XII. 25.) Ogy. hat.+ is megjelenített öt pólusv{ros körüli h{lózatról van itt szó. Nem lehet és nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni az egységes európai gazdas{gi tér szervesülési folyamatait sem: a K{rp{t-medence orsz{ghat{rainkon túli hagyom{nyos nagyv{rosainak vonzereje erősen befoly{solhatja pólusv{rosaink hatókörzetét. 3 FARAGÓ L{szló: A településh{lózat és annak alakít{sa. A v{rosokról folyó diskurzus folytat{sa Területi Statisztika 2009/3, 260. 2
glob{lis h{lózatokból, egyre jobban leszakadnak a (vil{g)gazdas{gi értelemben vett centrumtól, s zuhannak egyre mélyebbre a periféria völgyeibe. Nincs ez m{sképpen a magyar térszerkezet esetében sem. Az orsz{g a kilencvenes évek óta eleve a nyugat-európai gazdas{gi tér szerves része, s ezt 2004-es uniós csatlakoz{sunk még jobban megerősíti. A közép-kelet-európai orsz{gokhoz hasonlóan egyedül Lengyelorsz{g a kivétel a településszerkezetünk monocentrikus; a túlzott főv{rosi dominancia jellemzi. A kor{bban említett region{lis jelentőségű v{rosok nem elég erősek ahhoz, hogy Budapest hat{s{t teljesen kiiktass{k: a trianoni békedikt{tum következtében valamennyi potenci{lis térszervező nagyv{- rosunk hat{ron túlra túlnyomórészt annak közelébe került. A hazai településszerkezet saj{toss{ga még a kis- és középv{rosok jelenléte, amelyekkel viszonylag egyenletesen van ell{tva az orsz{g. Ugyanilyen hungarikumnak sz{mítanak az aprófalvas térségek (az 500 léleksz{mot el nem érő települések település{llom{nyunk mintegy harmad{t teszik ki!), amelyek ugyanolyan problém{sak, mint a kb. 200 ezer lakost sz{ml{ló, alföldi tanyarendszer. Fentieket összegezve teh{t aligha {llíthatjuk, hogy Budapest és péld{ul a 15 {llandó lakost sz{ml{ló Zala megyei Felsőszenterzsébet azonos hierarchia-szinten lennének. Emiatt nem lehet azonos módon kezelni őket; vizsg{latukkor eltérő szemléletre van szükség. A (nagy)v{ros és térségének egyre gyakoribb és sürgető együttemlítése és szab{lyoz{si javaslata mellett a térszerkezet rur{lis elemeinek p{lyakényszerei, a településhierarchia azonos szintjein lévők közötti összefog{s, együttműködés, a nem csak glob{lis értelemben vett h{lózatosod{s is megjelenik a kort{rs gondolkod{sban. A 2007 és 2009 között az akkori (Gazdas{g)Fejlesztési Minisztérium megbíz{- s{ból a V[TI Nkft. és az MTA Region{lis Kutat{sok Központja munkat{rsai {ltal kidolgozott, a magyar településh{lózat helyzetéről és t{vlatairól szóló munkaanyag szintetiz{ló értékelésében 4 öt h{lózati problém{t tal{lunk az 1971 óta megújít{sra v{ró Orsz{gos Településh{lózat-fejlesztési Koncepció sz{m{ra. 1. Sűrűsödés és {trendeződési konfliktus: koncentr{ció és v{rosi terjeszkedés kezelése; 2. Csomópontok kihív{sai: a főv{ros nemzetközi szerepének erősítése, a region{- lis központok erőtlensége, a megyeszékhelyek tov{bbi gyengülésének veszélye és a húzó iparv{rosok instabilit{sa (a térségek külföldi működő tőkétől és egy-egy gazdas{gi szereplőtől való függése); 3. Periféri{k: központi funkciók hi{nya és szegreg{lódó kistelepülések együttese ( rur{lis gettósod{s ); 4. Fizikai, gazdas{gi és intézményi (településközi) h{lózati kapcsolatok: ezek hi- {nya, a v{rosi központok és vonz{skörzeteik, valamint a nagytérségi elérhetőségi kapcsolatok, a közlekedési h{lózatok elégtelensége, amelyre megold{st jelenthet a v{ros és vidéke közötti kapcsolatok új, integr{lt megközelíté- 4 Munkaanyag a magyar településh{lózat helyzetéről és t{vlat{ról. Nemzeti Fejlesztési és Gazdas{gi Minisztérium. (NFGM/4171/2009) 2009. szeptember. 3
se és a hat{ron {tnyúló kapcsolatok erősítése (természetes vonz{skörzetek újj{éledése és a tradicion{lis t{rsadalmi gazdas{gi viszonyok realiz{lód{sa); 5. H{lózatmenedzsment ir{nyít{s. A településh{lózat-fejlesztési koncepció tervezetének elkészítésekor az imént felsorolt problém{k kezelésére az al{bbi alapelvek mentén dolgoztak az alkotók: a hatékonys{g, mélt{nyoss{g és fenntarthatós{g együttes érvényesítése; a h{lózat egyes elemeit a rendszerben betöltött funkcióik alapj{n ítélik meg és rangsorolj{k; alternatív alapegység kialakít{sa: települések helyett elmozdul{s a funkcion{lis v{rosi térség 5 kategóri{ja felé; vertik{lis és horizont{lis kapcsolatépítés szükségessége; a településrendszerben elfoglalt pozíciót együttesen meghat{rozó tényezők: nagys{grend, funkciók komplexit{sa, gazdas{gi erő és földrajzi fekvés figyelembevétele. FALU V[ROS: AZ ÖRÖK DICHOTÓMIA Magyarorsz{gon 2010-ben összesen 3152 települést sz{molunk, amelyből 328 v{- rosi, a többi községi jog{ll{sú. Itt szükséges kitértünk az egyik jellemző problém{- ra: a településtani falu és v{ros kategória nem egyezik meg a(z alkotm{ny)jogi igazgat{si község és v{ros fogalmakkal. A rendszerv{lt{st követő {tgondolatlan v{ross{ minősítési folyamat eredményeképpen ma több olyan jog{ll{s{t tekintve v{rosunk van, mint amennyi funkcion{lis értelemben annak tekinthető. Mielőtt azonban ennek részletes taglal{s{ba fogn{nk, vizsg{ljuk meg külön-külön a földrajzi és funkcion{lis értelemben vett falu és v{ros karakterisztik{j{t. A falu Ma haz{nk lakoss{g{nak alig egyharmada él községekben, amelyek túlnyomó többsége falunak minősíthető. A nemzetközi trendek mellett sz{mos egyéb Közép- és Kelet-Európ{ra jellemző előidézője van ennek. A falura hajlamosak vagyunk úgy gondolni, mint olyan alapfokú funkciókat ell{tó településtípus, amelyet alacsony népesség jellemez, és fő megélhetési forr{sa a mezőgazdas{g és az arra r{épülő (élelmiszer)ipar. Ezt manaps{g a nagyv{rosi, szuburb{n területekkel szembeni romantikus nosztalgia kiegészíti a nyugalom, a tradíciók és a rend értéktöbbletével. Mindez megtévesztő. Amíg a m{sodik vil{gh{borút követő években a hazai lakoss{g felének jövedelme sz{rmazott a mezőgazdas{gból, ez az ar{ny ma egysz{mjegyű. Igaz, hogy {gazati megoszl{sban még mindig a nem-v{rosi térségek- 5 A funkcion{lis v{rosi térségekről (FVT) kiv{ló módszertani összefoglal{st nyújt: SÜTŐ Attila: V{ros és vidéke rendszerek és típusaik Magyarorsz{gon Falu V{ros Régió 2008/3, 51 64. 4
ben van nagyobb primer szektori ar{ny, azonban a falvak lakoss{g{nak jelentős része is a tercier {gazatokban dolgozik. Az idilli {llapotok ellenkezőjét jól igazolj{k a legfrissebb adatok, amely szerint település{llom{nyunk egyharmada az aprófalvak közé tartozik, amelyek nagy része meg{llíthatatlannak tűnő demogr{fiai, fejlettségi eróziós folyamatok elszenvedője, és fellendülésükre alig van esély. Ezzel szemben az Alföldön tal{lható nagyfalvak ak{r v{rosi (központi) funkciókat is képesek ell{tni jog{ll{suk azonban csak (nagy)község. A falu mint településforma értékének devalv{lód{sa legfőképp az {llamszocialista korszak első, kíméletlen időszak{nak köszönhető. Az 1945-ös radik{lis földreform a nagybirtokok feloszt{s{t és az apró, csak gazdas{gtalanul művelhető parcell{k létét eredményezte. Az 1948-49-es szocialista fordulat ut{n a kötelező beszolg{ltat{sok és az oktroj{lt termelőszövetkezeti rendszer megint csak faluellenes intézkedéseknek minősíthetőek. A vagyoni szerkezet és a tulajdonviszonyok {trendeződtek, a vagyoni t{rsadalmi különbségek nemcsak az egyes falvak között, de még a településrészek között is megv{ltoztak és az utolsó tany{sod{si hull{mot rögtön a tany{k kényszerű összeterelése követte. A folyamatokat tetézte a vil{gh{borút követő népmozg{s: a németek (a moderniz{cióban mindig élen j{ró sv{bok) kitelepítése és a (cseh)szlov{k magyar lakoss{gcsere. A szocializmus időszak{nak tal{n legnagyobb vesztesei a falvak. Beluszky P{l így jellemzi a korszak fő ellentmond{s{t: maga a t{rsadalmi gazdas{gi ideológiai felsőbbrendűségét hirdető politikai rendszer Európa fejletlen régiój{ban alakult ki, így a hirdetett elvek s tények naponta szembesültek egym{ssal. Ez a»meg nem felelés«a szocialista rendszert legfőbb s majdnem egyetlen legitim{ciós érvétől fosztotta meg, s belehajszolta egy feszített, erőltetett, minden m{s szempontot h{ttérbe szorító gazdas{gfejlesztési programba. 6 Minden erőforr{s a (nagy)ipari fejlesztésekre került {tcsoportosít{sra, s ennek két legfőbb {ldozata a vidék és az infrastruktur{lis ell{totts{g volt. A rendszer pazarlónak minősült, nem tűrte a mag{ntulajdont és az erőltetett növekedés csak az iparra koncentr{lt. A térszerkezetben a hatalmi koncentr{ció miatt a főv{ros erősebbé v{lt, mint valaha, és csak a hatvanas évektől kezdtek felz{rkózni a megyeszékhelyek; harmadik f{zisban (a hetvenes években) pedig a vidéki térségekben is bekövetkezett a koncentr{ció. Az 1971-es településh{lózat-fejlesztési koncepció egyértelműen kijelölte a térségszervező központokat ezzel megpecsételve az alsó fokú központok közül kimaradó mintegy kétezer település sors{t. 7 A hetvenes évekre igaz, sikerült a mezőgazdas{got európai színvonalúra fejleszteni, azonban m{r ez sem tudta meg{llítani a falvak sorvad{s{t. Egyrészt a közlekedés fejlődésével a lakóhely munkahely közti ing{z{s ekkorra mindennaposs{ v{lt, a fejlesztésre nem sz{nt térségekből pedig a negatív migr{ciós egyenleg is hozz{segítette ahhoz ezeket a településeket, hogy egy lefelé tartó fejlettségi spir{lba kerüljenek. Amellett, hogy a falusias területeken is civilizatórikus viszo- 6 SIKOS T. Tam{s BELUSZKY P{l: V{ltozó falvaink. (Budapest: MTA TAKI 2007) 52. 7 Ld. erről részletesen: BELUSZKY P{l: Magyarorsz{g településföldrajza. Által{nos rész (Budapest Pécs: Dialóg Campus 2003) 207-512. 5
nyokat prób{lt teremteni az {llam (villany bevezetése, bekötőutak megépítését követően a közösségi közlekedés mindenhol elérhetővé v{lt, viszonylag egyenletes közszolg{ltat{si lefedettség), a rendszerv{lt{sig s különösen az 1981-től bekövetkező orsz{gos szintű demogr{fiai fordulópontot követően a falut leírt{k. 1989 ut{n a piacgazdas{gi {tmenet szintén nem segít a falvaknak a kapitalista versenyben talpon maradni. A rendszerv{lt{skor a községekre és v{rosokra egyar{nt r{szabadult szabads{g a demokratikus berendezkedés fundamentum{nak tekintette az önkorm{nyz{s lehetőségét. A szocialista évtizedek igaz, idővel fokozatosan enyhülő centraliz{lts{g{t, merev területi politik{j{t ezer örömmel törölték el a döntéshozók minden területi szinten. Ennek eredményeképpen azonban mivel az önkorm{nyz{s nemcsak jogokkal, hanem kötelezettségekkel is j{rt Európ{ban egyedül{llóan nagy feszültség keletkezett az elaprózott rendszer elemei és a forr{sok eloszt{sa között. A normatív finanszíroz{s bevezetése alapjaiban v{ltoztatta meg a kor{bbi struktúr{t. Szintén a rendszerv{lt{s közvetlen következménye a m{ig tartó területi középszint, a megye kiüresedésének folyamata, amelynek komoly kihat{sai vannak a településh{lózati struktúr{ra is. A területi folyamatok szoros kölcsönhat{sban vannak a gazdas{giakkal. A rendszerv{lt{st követő sokkoló recesszió v{ls{gövezeteket hozott létre az{ltal, hogy az orsz{g gazdas{gi fejlesztési súlypontjai eltolódtak. A kor{bbi nagyipari tengely és annak jelentős vonz{skörzete a mai napig nem tal{lt mag{ra. A munkanélküliség vagy ink{bb a jogszerű foglalkoztatotts{g alacsony szintje ezekben a térségekben még mindig komoly feszültségeket szül. Ehhez t{rsul a m{r az előző rendszerben megindult elöregedés és/vagy a t{rsadalmi etnikai szegreg{ció, a mélyszegény rétegek kialakul{sa, amely jellemzően a falvakban jelentkezik. Előbbiek {tvezetnek bennünket a falvak t{rsadalmi {talakul{s{nak tém{j{hoz. A fejlett térségekben lévő kistelepülések több szempontból is elv{rosiasodnak, hiszen az egyre t{volabb ható szuburbaniz{ciós folyamatok nyomot hagynak rajtuk is. A fejlődési tengelyektől t{vol eső, elmaradott, többszörösen h{tr{nyos helyzetű településeken azonban a t{rsadalmi kirekesztésnek, a gettósod{snak vagyunk szemtanúi. Amíg ez a nyugati orsz{gokban jellemzően a nagyv{rosokon belül jelentkező probléma, addig térségünkben ez az összefüggő falusi térségek lepusztul{s{ban mutatkozik különösen az elmúlt évtizedekben sz{ndékosan elsorvasztott aprófalvak esetében. A város A falu v{ros kettős közül a v{ros szinte időtől és tértől függetlenül mindig rangosabb településform{nak minősült. A globaliz{ció pedig még ink{bb kiemeli a településh{lózatból de m{r nem csup{n a hagyom{nyos értelemben vett települést, hanem annak teljes térségét. A térbeli folyamatokkal foglalkozó tudom{nyok többé-kevésbé egyetértenek abban, hogy a v{ros a területi munkamegoszt{sban a központi szerepkört betöltő településforma, amelyben a lakoss{g mindennapos igényét kielégítő tevékenysége- 6
ken és intézményeken felül is tal{lunk ell{t{si form{kat és feladatokat. A v{ros elsősorban kereskedelmi céllal létrejött településforma, amelyben fontos szerepet j{tszik a csere. Amíg kor{bban termékek, {ruk v{ndoroltak egyik kézből a m{sikba, ma a tud{s, az inform{ció, az eszmék cseréje zajlik itt. A v{ros fontos térszervező elem és erő, döntési, hatalmi központ. 8 A vil{gviszonylatban rapid módon növekvő népesség és annak v{rosokba való tömörülése kíméletlen versenyre késztet valamennyi térséget. Mivel ez a verseny m{ra a teljes glóbuszt {thatja, nem vonhatja ki mag{t alóla egyetlen terület sem. A glob{lis h{lózatban csak a nagy, kiterjedt, mennyiségében és minőségében is megfelelő népességgel bíró v{rosoknak, még ink{bb v{rostérségeknek osztanak lapot. Ahogyan arról m{r szó volt, haz{nkban a v{rosi funkció és jog{ll{s nem j{r együtt minden esetben. A jelenlegi térszerkezetben kb. kétsz{zra tehető azon települések sz{ma, amelyek valós központi funkciókkal, térszervező képességgel bírnak, azaz településföldrajzi értelemben v{rosoknak tekinthetők. 9 Ezzel szemben ma 328 településünk v{rosi jog{ll{sú. A funkcion{lis szempontból v{rosnak sz{mító település{llom{nyunk és h{lózatunk relatív stabilnak bizonyult az idők sor{n; a klasszikus urbaniz{ció n{- lunk nem okozott robban{sszerű v{rosod{st, csak v{rosiasod{st (agglomer{ciók és v{rosi lakoss{g növekedése). Modern értelemben vett v{rosokról a dualizmus kora óta beszélhetünk: az ekkor kialakított szab{lyoz{s különböztette meg egym{stól a rendezett tan{csú és a törvényhatós{gi jogú v{rosokat. Ellentétben az {llamszocialista berendezkedéssel, ekkor még elsősorban kötelezettségeket, s nem többletjogokat jelentett a v{rosi st{tusz. A kétféle v{rosi jog{ll{s egészen a m{sodik vil{gh{ború ut{nig érvényben volt, majd a tan{csrendszer kialakít{s{val p{rhuzamosan egy sor településtől megvont{k a v{rosi rangot, és az ötvenes évektől a nyolcvanas évek elejéig ritk{n és elsősorban a szocialista nagyipar fontos telephelyeinek adtak rangot (névleg megmaradt a megyei jogú v{ros jog{ll{s). A nem túl kegyes címosztogató politika a többletjogokkal indokolható: egy sor, pénzben és presztízsben is mérhető előny sz{rmazott a v{rosi cím birtokl{s{ból. A rendszerv{lt{s felé közeledő, alapjaiban roskadozó rendszer éppen a területi ellen{ll{s lefegyverzéseképpen, amolyan kiengesztelésként egyre-m{sra megadta a rangot a p{ly{zó településeknek, és ez a gyakorlat a piacgazdas{gi {tmenetet követően sem v{ltozott. A hat{lyos szab{lyoz{s értelmében néh{ny puha tényező mellett egyetlen kritérium van: a p{ly{zó településnek nagyközségi st{- tusszal kell rendelkeznie. A vizsg{lt mutatók között olyanok szerepelnek még, mint a település helye a térszerkezeten belül, demogr{fiai folyamatok, gazdas{gi 8 Ld. BELUSZKY P{l GYŐRI Róbert: Ez a falu v{ros! Avagy a v{rosi rang adom{nyoz{s{nak gyakorlata s következményei 1990 ut{n Tér és T{rsadalom XX. évf. 2006/2, 65 81. 9 Ld. erről BELUSZKY GYŐRI (8. lj.) 65. és 75. 7
fejlettség, infrastruktur{lis helyzet, meglévő településszerkezet, intézmények és ell{totti körük, a helyi önkorm{nyzat vagyon(gazd{lkod{s)a stb. 10 A v{laszt{sok éveit (és 2011-et) kivéve a rendszerv{lt{s óta minden évben növekedett a v{rosok sz{ma. Ezek közül sok funkciój{t tekintve közel sem v{ros, mivel a kor{bban említett funkciók közül szinte egyikkel sem rendelkezik. A v{- rosi rang adom{nyoz{s{nak gyakorlata alig vette eddig figyelembe a szakmai javaslatokat, puszt{n politikai ügyként kezelték azt a korm{nyok. Mindazon{ltal ma m{r semmilyen előnnyel nem j{r a v{rosi rang, hiszen a helyi önkorm{nyzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) elfogad{sa óta minden hazai település azonos jogokkal bír. A faluv{rosok vagy alig-v{rosok sz{m{nak szaporod{s{val a v{ros fogalm{- nak és tisztjének erod{lód{s{val szembesülhetünk. Nem véletlenül szükséges újragondolni a falu v{ros viszonyt. A téma kiv{ló szakértője, Beluszky P{l Győri Róberttel készített és kor{bban m{r idézett tanulm{ny{ban az al{bbi két mark{ns szakmai ir{nyvonalat v{zolja fel: vagy a jelenlegi gyakorlat alapos felülvizsg{lat{ra lenne szükség, amely szigorítan{ az elbír{l{shoz szükséges minimum feltételeket, vagy a m{r meglévő alacsony funkciósz{mú faluv{rosokat kellene felfejleszteni valós térszervező központ szintjére. A szerzőp{ros az előbbi mellett teszi le voks{t; a fejlesztést ugyanis egyrészt forr{sigényesnek és közel sem {llami feladatnak tekinti, m{srészt pedig sz{mos esetben nem is l{tja értelmét egy adott térségen belül újabb központi funkciójú település kialakít{s{nak. 11 Kissé paradox, hogy a nagyközségek meghat{rozó része ilyen kv{zi presztízskérdésekkel vesződik, miközben a térfolyamatok egyértelműen az egyre szorosabbra fonódó h{lózatok felé mutatnak. Teh{t az elkülönülés (ak{r jogi, ak{r igazgat{si) nem j{rható út: a hosszú t{vú sikerhez összefog{s kell. Régen volt ekkora szükség a kooper{cióra. AZ ELFELEDETT ELŐZMÉNYEK: T[RSUL[S ÉS H[LÓZATOSOD[S Az önkorm{nyzatok szabads{ga egyben azok béklyój{t jelenti: a rendszerv{lt{s egyik legfontosabb közjogi megold{s{t nyújtotta a települések, megyék ön{llós{- g{t megadó Ötv. 1990-ben. A kor{bbi tan{csok helyébe közel kétszer akkora sz{mban a települési szintű önkorm{nyzatok léptek. A nagy függetlenedési eufóri{t azonban hamar a gyors kijózanod{s követte: m{r a kilencvenes évek első felében megjelentek a fizetésképtelenség jelei az elaprózott struktúra egyes elemei- 10 CSEFKÓ Ferenc: A v{ros(közösségi) önkorm{nyz{s kialakít{s{nak elvi alapjai Tér és T{rsadalom XXII. évf. 2008/1, 109-123. A v{ross{ nyilv{nít{st megelőzően értékelt szempontokat a területszervezési elj{r{sról szóló 1999. XLI. törvény 15. (2) bekezdése sorolja fel tételesen. 11 A teljesség kedvéért azért meg kell említeni, hogy a v{rosi címre aspir{ló településeken komoly előkészítő, identit{serősítő tevékenység zajlik a p{ly{zatok elkészítésekor. Mindamellett egy etikai kérdést is föltesznek a szerzők: ha most megszigorítjuk a p{ly{zati feltételeket, akkor joggal h{borodhatnak fel majd azok a települések, akik térségükben a m{r bent lévőkkel hasonló szerepkörrel rendelkeznek, de mégis kimaradnak< (ld. 9. lj.) 8
nél különösen a kis léleksz{mú, struktur{lis problém{kkal küzdő községekben. Hamar kiderült, hogy a központi funkciókat sőt az alapfunkciók meghat{rozó körét nem lehet a v{ros nélkül tov{bbra sem ell{tni. Történt ez azut{n, hogy a j{r{si tan{csok 1984-es megszüntetésekor m{r olyan területi gondolkod{s csír{i jelentek meg haz{nkban, amelyek a kor{bbi nyugateurópai regionaliz{ciós törekvéseket is figyelembe vették 12. M{r 1969-ben született olyan jogi norma, amely a v{rosok és környezetük együttműködésének szab{lyoz{s{ra törekedett; ezt az intézményt megerősítette a képviseleti j{r{si tan{csot felsz{moló 1971. évi I. törvény is, a rendszer pedig a nyolcvanas évek derek{ra érte el csúcspontj{t. Ekkor sz{mos lehetőség nyílt a körzetközpont v{ros és a körülötte lévő funkcion{lisan összekapcsolódó települések együttműködésére, amelyeket Galab{r Tibor az al{bbiak szerint csoportosított: v{ros környéki községgé szervezés, ha a v{ros és a község között kölcsönösen szoros kapcsolatok voltak, tov{bb{ a v{ros és a község összehangolt fejlesztése indokolt volt; együttműködési meg{llapod{sok gazdas{gi, ell{t{si és igazgat{si feladatokra közös szakigazgat{si szerv létrehoz{s{val, közös intézmények és v{llalkoz{- sok fenntart{sa vagy körzeti (t{jegységi) fejlesztési tervezés célj{ból; v{ros környéki koordin{ciós bizotts{g létrehoz{sa, de érdemi döntési jogkör nélkül; a megyei tan{cstagok v{ros környéki csoportja az együttműködés elősegítése célj{ból; szervezeti és működési szab{lyzatok külön rendelkezései az együttműködésről; a közvetlen környék v{roshoz csatol{sa, ha az önkéntesen történik. 13 Ekkort{jt jelennek meg olyan alapfogalmak a magyarorsz{gi településrendszerben (agglomer{ciók, agglomer{lódó és urbaniz{lódó térségek, nagyv{rosi és kisebb település-együttesek, v{roscsoportok), amelyek egy évtizeddel később a Központi Statisztikai Hivatal kistérségi besorol{s{ban is jelentős szerepet kaptak. 14 A két időpont 12 A történelmi pontoss{g kedvéért itt meg kell jegyeznünk, hogy a központi korm{nyzatok prób{lkoz{sai nagyv{rosi közigazgat{si rendszerek létrehoz{s{ra a hatvanas-hetvenes évekre volt jellemző; ezt a nyolcvanas évek posztrecessziós ér{ja visszavetette, hogy majd a kilencvenes években újra erőre kapjon (ld. TOSICS Iv{n: Nagyv{rosi korm{nyz{s: a v{ros és környéke együttműködése. Külföldi péld{k és a hazai relevancia Tér és T{rsadalom XXII. évf. 2008/1, 3-25.). A v{rosrégió mint intézmény megjelenése Hollandi{hoz köthető 1966-ban (ld. SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit: A v{rosi térségek a közigazgat{si struktúra és a»governance«keresztmetszetében Tér és T{rsadalom XXII. évf. 2008/1, 27 43.). 13 GALAB[R Tibor: A v{ros és a v{ros környéki községek igazgat{si kapcsolatrendszerének lehetőségei = RECHNITZER J{nos (szerk.): Vonz{skörzetek agglomer{ciók II. (Budapest: Akadémiai 1985) 167-182. 14 FALUVÉGI Albert: Reflexiók a kistérségi rendszer és az»agglomer{ciók«összevetéséhez Területi Statisztika 2008/11, 516-523. 9
között azonban a rendszerv{lt{skor a területszervezés ezen ir{ny{nak majdnem tot{lis visszaszorul{s{t észlelhetjük. A RENDSZERV[LT[S UT[NI EGYÜTTMŰKÖDÉSEK HI[NYA A települések közti együttműködés formaliz{l{s{nak akad{lyait egyrészt az 1985- ben elfogadott Helyi Önkorm{nyzatok Európai Chart{j{ban tal{ljuk, amely helyi önkorm{nyz{s alatt a helyi önkorm{nyzatoknak azt a jog{t és képességét érti, miszerint jogszab{lyi keretek között a közügyek lényegi részét saj{t hat{skörükben szab{lyozz{k és igazgatj{k a helyi lakoss{g érdekében. 15 A rendszerv{lt{skor gyakorlatilag teljesen {talakított 1949. évi XX. törvény szerint az előzőek szellemében a község, a v{ros, a főv{ros és kerületei, valamint a megye v{lasztópolg{rainak közösségét megilleti a helyi önkorm{nyz{s joga. A kialakult struktúra helyi szinten csak elnevezésében különbözteti meg a községet és a v{rost (sőt a főv{rost, de még annak kerületeit is), azonban minden egyebet illetően azonos jog{ll{súnak tekinti őket. A jogi megold{s azonban csak az egyik akad{lyt képezi a kooper{ció terén. A m{sik és ennél sokkal komolyabb probléma a települések közötti kölcsönös bizalmatlans{g, a történelmi kontextus és a tapasztalati előzmények. Nem csoda, ha az első jogszab{ly {ltal még defini{latlan településszövetségek csak az aprófalvas, v{roshi{nyos és eredendően is kedvezőtlen fekvésű térségekben jöttek létre, ahol az önkorm{nyzatis{g kivív{sa csak növelte a forr{shi{nyt (pl. Csereh{ti Településszövetség). A közigazgat{s-tudom{ny a méretgazdas{goss{gi szempontok alapj{n m{r akkor is azon az {ll{sponton volt, hogy a gazdas{gilag racion{lis feladatell{t{shoz és működéshez szükséges minimum lakoss{gsz{m valahol öt- és nyolcezer fő között mozog. 16 A hazai tervezési szakirodalomban fellelhető jelenlegi elképzelések szerint a települések településh{lózati szerepkörét vizsg{lva meg{llapítható, hogy a legal{bb tízezer fős kisv{rosok képesek csak megfelelő szakmai színvonalon ell{tni a térségüket alapfokú szolg{ltat{sokkal. Az ennél kisebb v{rosok jellemzően csak néh{ny funkció esetében és korl{tozott területen tudj{k ezt megtenni. 17 Ebből egyenesen következik, hogy központi szerepkörrel rendelkező v{rosok nélkül aligha lehet ésszerűen kialakítani és szervezni a térstruktúr{t. 15 Helyi Önkorm{nyzatok Európai Chart{ja 3. cikk (1) bek. 16 Erről és egy{ltal{n a jelenlegi önkorm{nyzati rendszer finanszíroz{si anom{li{iról kitűnő összefoglal{st ad a Függőben. Közszolg{ltat{s-szervezés a kistelepülések vil{g{ban c. kötet; azon belül is ld. különösen KOÓS B{lint LADOS Mih{ly: Az önkorm{nyzati méretnagys{g és a közszolg{ltat{sok méretgazdas{goss{gi kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok = KOV[CS Katalin SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit (szerk.): Függőben. Közszolg{ltat{s-szervezés a kistelepülések vil{g{ban (Budapest: KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatós{g 2008) 45-95. 17 Ld. FARAGÓ (3. lj.) 257-263. 10
A TELEPÜLÉSEK EGYÜTTMŰKÖDÉSÉNEK FORM[LIS KERETEI A települési önkorm{nyzatok t{rsul{sait az Ötv. és az 1997-ben elfogadott t{rsul{- si törvény 18 tette lehetővé annak érdekében, hogy a képviselő-testületek feladataikat hatékonyabban l{ss{k el. Mivel az Alkotm{ny szerint a t{rsul{s szabads{ga alapvető jog, a helyi önkorm{nyzatok kötelező t{rsul{s{nak elrendelése nem lehetséges, azaz a t{rsul{si forma megv{laszt{sa önkéntes. Az önkorm{nyzati törvény h{rom alapvető t{rsul{si form{t különböztet meg: a hatós{gi igazgat{si és az intézményir{nyító t{rsul{st, valamint a t{rsult képviselő-testületet. Ekkortól v{lt lehetővé a képviselő-testület egyes hat{sköreinek t{rsul{sra történő {truh{z{sa. A t{rsul{sok mégsem v{ltak népszerűvé. Elterjedésüket ahogyan arra m{r r{vil{- gítottunk főleg a szocialista korszakra jellemző kényszert{rsul{sok rossz emléke akad{lyozta, de legal{bb ilyen súlyos probléma volt a t{rsul{sok központi t{mogat{s{nak hi{nya. 19 Az 1996-os területfejlesztési törvény 20 megalkot{s{ig a kistérségi jellegű szerveződéseknek két nagyobb típusa rajzolódott ki: egyrészt az előbb említett önkorm{nyzati t{rsul{sok és érdekvédelmi szervezetek, m{srészt pedig a lakoss{gi kezdeményezésű civil szerveződések. Ezt a két fő típust egészítették még ki az atipikus alapítv{nyok. 21 Az első területi jellegű szövetségek vagy valamilyen feladat ell{t{s{ra jöttek létre, vagy pedig területfejlesztési célból, esetleg speci{lis {gazati feladatokra szövetkeztek. 22 Az első lépést a KSH tette meg végül, amikor 1994-ben bevezette a statisztikai kistérségek rendszerét. Az eredetileg 138 statisztikai körzet lehat{rol{s{val a kétszintű önkorm{nyzati rendszer fogyatékoss{g{t kív{nt{k ellensúlyozni, mivel ez utóbbi a funkcion{lisan összetartozó v{rosokat és környéküket nem kezelte együtt, sőt egy{ltal{n nem kezelte. Az 1992-1993-ban kimunk{lt rendszer figyelembe vette a kor{bbi j{r{sok, egyéb települési együttműködések területét. A lehat{rol{s főbb szempontjai között a lakóhely munkahely (ing{z{si) t{vols{g, a meglévő közlekedési és a középfokú ell{t{si kapcsolatok (kereskedelem, oktat{si, egészségügyi és kultur{lis ell{t{s) szerepeltek. Ezeknek a kihív{soknak az előzőekben bemutatott, felem{s eredménnyel j{ró kísérleteket követően a többcélú kistérségi t{rsul{sok fel{llít{sa prób{lt megfelelni. A törvényjavaslat eredeti form{j{ban a statisztikai kistérségek mindegyikében egy-egy többcélú kistérségi t{rsul{s kötelező megalakít{s{t rendelte volna el, de az az említett okokból nem volt lehetséges. Ehelyett a törvény végül az éves 18 1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkorm{nyzatok t{rsul{sairól és együttműködéséről. 19 BUSKÓ Tibor L{szló: Településüzemeltetés (Budapest: Aula 2011) 24-25. 20 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről (Tftv.) 21 SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit: Önkorm{nyzati integr{ció és helyi közigazgat{s (Budapest Pécs: Dialóg Campus 2003) 138-179. 22 GAZSÓ I. KOV[CS R. PERGER É. SCHNEIDER G. SZEGV[RI P. VÍGV[RI A. ZSUGYEL J.: A nagyv{ros és környéke a kistérségi rendszer szempontj{ból I-II. Területi Statisztika 2008/5, 524 543. és 6, 658-674. 11
költségvetési törvényben elkülönített kiegészítő t{mogat{sról rendelkezett azon többcélú kistérségi t{rsul{sok sz{m{ra, amelyek legal{bb az oktat{s és nevelés, a szoci{lis és egészségügyi ell{t{s, valamint a területfejlesztés feladat- és hat{sköreinek ell{t{s{ról gondoskodnak. A rendszer orsz{gos adapt{ciója valój{ban ezen indirekt ösztönzőknek köszönhető. 23 Felmerül azonban a gyanú: mi van akkor, ha éppen a közös szervezetben való működtetés miatt a hagyom{nyosan területszervező, középfokú funkciójú v{ros elveszti vezető pozíciój{t, és ahelyett, hogy a saj{t meglévő intézményének a hatósugar{t bővítené méretgazdas{gos mértékig, csup{n egy közös finanszíroz{sú intézmény működtetésében vesz részt (a kiegészítő t{mogat{s ugyanis csak ez utóbbi esetre j{r)? Somlyódyné mesterséges képződménynek titul{lva a többcélú t{rsul{st azt írja, hogy az a v{rosokkal konkur{l, ami olyan negatív folyamatot induk{l, amelynek következményeként a v{rosok funkciói kiüresednek, illetve velük p{rhuzamos közszolg{ltat{si struktúra épülhet fel. 24 A többcélú kistérségi t{rsul{s A jelenlegi v{ros falu viszony egyik legmeghat{rozóbb intézményes form{ja teh{t a többcélú kistérségi t{rsul{s. Mivel a t{rsul{sok rendszere a KSHkörzeteken alapult, így az a m{r kor{bban bemutatottak értelmében a v{rosok középfokú vonz{skörzeteit képezte le 25. A pénzügyi eszközökkel erősen ösztönzött t{rsul{s célja az alapfokú közszolg{ltat{sok kiegyenlített h{lój{nak létrehoz{- sa, a helyi közigazgat{s működési hatékonys{g{nak fokoz{sa, végső soron a közszolg{ltat{sokhoz való hozz{férés {llampolg{ri esélyegyenlőségének megteremtése. 26 A logikus gondolatvezetés azt ir{nyozn{ elő, hogy az így kialakult helyzettel elégedettek legyünk. Hiszen igaz, azért a kezdeti, kutat{sokon alapuló 138 körzethez képest ma m{r több egységről van szó a kötelezővé tett kistérségi beoszt{st a KSH készítette el kor{bban, így feltételezhetően azok térracion{lisak. Sőt 23 2004. évi CVII. törvény a települési önkorm{nyzatok többcélú kistérségi t{rsul{sairól, tov{bb{ ld. BUSKÓ (19. lj.) 24 SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit: A befejezetlen reform a kistérségi közigazgat{s értékei és dilemm{i. Új Magyar Közigazgat{s 2009/1, 41. 25 Az 1994-ben kialakított statisztikai kistérségi rendszer 138 eleméből 1998-ban 150 lett. 2004. janu{r 1-től ez a sz{m még magasabbra nőtt: ekkor m{r 168 egységet tal{lunk haz{nkban. A szakirodalom {ltal is t{madott aprózód{s még mindig nem {llt meg ekkor: 2007-ben 174, majd 2011-ben 175 eleműre bővítették a kistérségi beoszt{st. Többek közt Faluvégi is bír{lja a kistérségek osztód{s{t különösen Győr, Pécs, Székesfehérv{r, Békéscsaba és Veszprém térségében, de m{s közép- és nagyv{rosunk esetében is. Érdemes a jogforr{st is végigkövetni: amíg az első lehat{rol{st egy h{ttérintézmény vezetőjének közleménye léptette életbe, addig a legutolsó beoszt{st m{r törvény rögzítette *ld. erről FALUVÉGI (14. lj.)]. 26 KOV[CS Katalin SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit (szerk.): Függőben. Közszolg{ltat{s-szervezés a kistelepülések vil{g{ban (Budapest: KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatós{g 2008) 40. 12
olyan {tfogó jellegű kötelező t{rsul{si intézményre, mint amit a többcélú kistérségi t{rsul{s megjelenítene, nem tal{lunk európai péld{t. 27 A többcélú kistérségi t{rsul{sok működése azonban nem zökkenőmentes. Az ugyan igaz, hogy egyes önkorm{nyzati feladatok hatékonyabban l{thatók el a többcélú kistérségi t{rsul{sok keretei között, a kiegészítő normatíva bevezetése az alacsony léleksz{mú települések elleni t{mad{snak tűnhet. Arról sem szabad megfeledkeznünk, hogy a régióhoz hasonlóan a kistérség sincs defini{lva az Alkotm{nyban, így igazgat{si szintnek sem tekinthető. Kötelező feladatot péld{ul nem telepíthet a jogalkotó a kistérség szervéhez; kritikusai szerint emiatt csak technikai jellegű a szerepe, hiszen gyakorlatilag forr{s{tcsoportosít{s zajlik, amikor a települési normatíva k{r{ra a többcélú kistérségi t{rsul{s részesülhet többletjuttat{sban a kötelező önkorm{nyzati feladatok ell{t{s{ra. 28 A TÉRSÉGI EGYÜTTMŰKÖDÉS ÉS A V[ROS A hazai viszonyokra reflekt{ló javaslatok megfogalmaz{sa előtt érdemes körbenézni Európ{ban. A térségi együttműködés intézményesítése mindenütt problém{s, s különösen az az olyan unit{rius vagy decentraliz{lt orsz{gokban, mint Szlov{kia vagy Franciaorsz{g, ahol kiemelkedően magas az önigazgató településegységek sz{ma, viszont alacsony a területükön lakóké. L{tható az is, hogy az elmúlt években sz{mos, többnyire sikeres reformot hajtottak végre Németorsz{gban, Olaszorsz{gban, D{ni{ban és a többi skandin{v orsz{gban. 29 Közhelynek sz{mít, hogy az alkotm{nyos jogi ön{llós{g puszt{n szimbolikus jelenség, ha ahhoz nem p{rosul anyagi függetlenség is. Az elaprózott struktúra és az ebből sz{rmazó méretgazdas{goss{g hi{nya a közigazgat{ssal szemben t{- masztott európai lakoss{gi igényeket nem tudja kielégíteni. Gyakran az alapfokúakat sem. Kézenfekvő megold{st jelenthet előzőek orvosl{s{ra az adott térségben tal{lható, vonz{skörzettel és valódi központi funkciókkal rendelkező v{ros súly{nak növelése. A szakirodalom nem győzi hangsúlyozni, hogy a regionalizmus térhódít{s{- val p{rhuzamosan nem szabadott volna a v{rosokról elfelejtkezni. A v{rosok szervező, integr{ló funkciója ugyanis éppen erre predesztin{lja őket. A v{rosnak és vidékének hazai együttműködését gyakran a m{r többször említett bizalmatlans{g g{tolja; különösen a megyei jogú v{rosok, amelyeknek joguk (és kötelezettségük) van a megyei/területi feladatok ell{t{s{ra is közigazgat{si hat{raikon belül, és amelyek eredményesen működő intézményh{lózatukkal ön{llóan is képesek gazdas{gosan megvalósítani feladataikat, így a kistérségi t{rsul{s létrehoz{s{ban nem érdekeltek. A környező kistelepülések pedig azért nem vesznek 27 SOMLYÓDYNÉ PFEIL 2009 (24. lj.) 36. 28 A 2011. {prilis 25-én kihirdetett és 2012. janu{r 1-jével hat{lyba lépő új Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdése azonban m{r így fogalmaz: törvény elrendelheti a helyi önkorm{nyzat kötelező feladat{nak t{rsul{sban történő ell{t{s{t. 29 Ld. SOMLYÓDYNÉ PFEIL és TOSICS m{r idézett munk{it: 12, 21, 24, 26. lj. 13
részt szívesen a t{rsul{sban, mert egyrészt féltik az 1990-ben kivívott autonómi{- jukat, m{srészt pedig attól tartanak, hogy a nagyobb települések saj{t céljaikra haszn{lj{k fel a kistérségen keresztül lehívható t{mogat{sokat. 30 Külön probléma, hogy a nagyv{rosi kistérségekben létrejövő t{rsul{sok a közszolg{ltat{sok meglehetősen szűk körére terjednek csak ki. A szakirodalom egybehangzóan t{madja a rendszer differenci{latlan kialakít{s{t: a jogalkotó nem tett különbséget a megyei jogú v{rosok és vonz{skörzetük, valamint a kisebb léleksz{mú kistérségek feladatell{t{sa között. A kistérségi rendszer egyik legkomolyabb belső problém{ja, hogy a nagyv{ros a t{rsul{s keretei között végzett közszolg{ltat{si feladatok fejlesztésében nem érdekelt. A magyar szab{lyoz{s a közszolg{ltat{sok biztosít{sa terén azonban differenci- {lt feladattelepítést alkalmaz, amely alapj{n éles különbséget tesz a helyi és a területi önkorm{nyzatok között. Míg előbbit jellemzően az Ötv.-ben is felsorolt kötelező feladatok ell{t{s{ra kötelezi, a megyei önkorm{nyzat m{ra szinte csak intézményfenntart{sra korl{tozódott (saj{t bevételek nélkül!). A települések között csak a szoci{lis ell{t{s terén tesz különbséget a jogalkotó, amikor bizonyos léleksz{mhoz köti az egyes szakosított ell{t{st biztosító intézmények fenntart{si kötelezettségét. [lljon itt csak egy jellegzetes gyakorlat a sok közül: a többcélú kistérségi t{rsul{s intézményének bevezetésével a financi{lis gondokkal küzdő kisv{rosok (Faragó szavaival: ceremoni{lis kisv{rosok) rendre megszabadultak ezen v{rosi funkcióikat jelentő, magasabb szintű vagy speci{lis ell{t{st biztosító intézményeiktől, és arra való hivatkoz{ssal, hogy azok szolg{ltat{sait a teljes kistérség igénybe veszi, {tadj{k a t{rsul{snak. A nagyv{rosi térségek olyan saj{toss{gokkal bírnak, amelyek miatt külön is érdemes foglalkozni velük. A jelenlegi kistérségi rendszer nem képes megfelelő keretet adni sem a helyi önkorm{nyzati rendszer e térségekben jellemző ellentmond{sainak kezelésére, sem e térségek területfejlesztési szerepkörének megfelelő betöltésére. Ahol pedig m{r kor{bban kialakultak az együttműködési form{k, ott úgy érzik a települések, hogy a kistérségi rendszer feleslegesen bonyolítja túl az együttműködés rendszerét. Maguk a nagyv{rosok egyre ink{bb felismerik, hogy a területfejlesztési szerepköreik betöltéséhez és egy versenyképes v{rostérség kialakít{s{hoz szükségük van a környező települések együttműködésére is. Ehhez elengedhetetlen a többszintű korm{nyz{s, a (multilevel) governance bevezetése. Az alapkérdés az, hogy az együttműködés maradjon-e inform{lis vagy szükség van az egyértelmű, lefektetett szab{lyokra. A v{lasz kultúrkörtől, t{rsadalmi politikai berendezkedéstől is függ. A kutat{sok tapasztalatai azt bizonyítj{k, hogy az együtt-korm{nyz{s, a governance, rugalmass{g és h{lózatszerű szerkezeti felépítés nélkül aligha lehet sikeres egy régió. 31 A térségi együttműködések intézményesültségének foka nem csak haz{nkban vita t{rgya. Dietrich Fürst tanulm{ny{ban a funkcionalit{son túlmenő- 30 Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint a gyakran alkalmazott lakoss{gar{nyos döntési mechanizmusok a tan{csokban. 31 TOSICS (12. lj.) 14
en két jellemző aspektust említ: amíg a politikai igazgat{si szféra sz{m{ra az ön{llós{g-, forr{s- és időveszteség kerül fókuszba, addig a gazdas{gi szereplők az együttműködés, a h{lózatosod{s előnyeit tekintik mindennél előbbre valónak. 32 JAVASLATOK A település feletti közvetlen szint nem működik, ha nincsenek ösztönzők és/vagy elrettentően nagy a felső szintek beavatkoz{s{nak lehetősége. A középszint egyik legkézenfekvőbb letéteményese a v{ros, amely tényleges vonz{skörzetével a gazdas{gi t{rsadalmi v{ltoz{sokra és a globaliz{ció t{masztotta kihív{sokra is adekv{t v{laszt képes adni. Ehhez azonban elengedhetetlen a településh{lózat differenci{lt szemlélete, a feladat- és hat{skörmegoszt{s életképes verziója. A Gazsó és szerzőt{rsai {ltal publik{lt tanulm{nyok alapj{n a nagyv{ros és térsége saj{toss{gait kifejező, a közigazgat{si és önkorm{nyzati rendszer mérsékelt {talakít{s{val összefüggő, illetve az igazgat{sszervezési és területpolitikai intézkedéseket tartalmazó javaslatok az al{bb részletezett területekre koncentr{lnak: 33 Szinte közmegegyezés alakult ki abban, hogy az önkorm{nyzati feladatok differenci{lt telepítésével csökkenteni kell a településorient{lt önkorm{nyzati rendszer ellentmond{sait. A települések között nem csup{n lakoss{gsz{mban van különbség, hanem gazdas{gi t{rsadalmi adotts{gaikban és az ebből eredő teljesítőképességükben is, így kézenfekvő, hogy a valós központi funkciókkal rendelkező v{rosok szerepét intézményesen is növelni szükséges. A magyar gyakorlat két neuralgikus pontja is érinti a v{roskérdést. Egyrészt a korl{tok nélküli és öncélúnak l{tszó v{ross{ nyilv{nít{si folyamatnak g{tat kell emelni, m{srészt pedig a megyei jogú v{rosi kategória megszüntetésével éppen a hagyom{nyos térségszervező erejét kell visszaadni ezeknek a településeknek (és nem elkülönítetten kezelni a megye többi részétől). Ehhez kapcsolódnia kell a középszintű önkorm{nyzatis{g megerősítésének is. Erre eleinte a NUTS-2 region{lis szint tűnt a legkézenfekvőbbnek, azonban mind az identit{s, a racion{lis lehat{rol{s hi{nya, mind pedig a megye elmúlt egy évben tapasztalható megerősítése, a korm{nyhivatalok fel{llít{sa szembe megy ezzel. V{rhatóan az egyik legnehezebben megemészthető javaslat szerint a nagyv{- rosi kistérségek esetében törvénynek kellene kötelezővé tennie a v{roskörnyéki t{rsul{s megalakít{s{t, ha az érintett önkorm{nyzatok többsége vagy a térségi lakoss{g többségét képviselő néh{ny önkorm{nyzat kezdeményezi. 34 Ugyanígy a v{rosiasod{s mértékéhez igazodva differenci{ltan kellene meghat{rozni a nagyv{rosi térségi t{rsul{sban kötelezően ell{tandó feladatokat, amelyekhez speci{lis térségi normatív{ban kell a feladatok ell{t{s{nak feltételeit biztosítani az alkotm{nyos szab{lyokkal összhangban. 32 FÜRST, Dietrich: Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance. Informationen zur Raumentwicklung 2003/8/9, 441 450. 33 GAZSÓ ET AL. (22. lj.) 34 Az elmozdul{s m{r tetten érhető: ld. 29. lj. 15
Csefkó a nemzetközi tapasztalatok hazai adapt{ciójaként feladat- és hat{skörtelepítés terén külön igazgat{si kategóriaként tekint a főv{rosra és agglomer{ciój{- ra (ebben szinte teljes egyetértés uralkodik a szakirodalomban), tov{bb{ a pólusközpontra és annak vonz{skörzetére, végül pedig a kistérségekre (ahol szükséges, tov{bbra is mikro-körzetekkel). Technikai megold{sként felveti mind a községegyesítést, mind a demokratikusabbnak ható föderatív jellegű berendezkedést. 35 Előzőnek nagyon rosszak a konnot{ciói, utóbbinak pedig a hagyom{nyai hi{nyoznak haz{nkban. Somlyódyné kétszintű helyi önkorm{nyzati szervezet koncepciój{t v{zolja fel. A kényes települési ön{llós{got meghagyva a települések egy {tfogó községt{rsul{sba tömörülnének, amely úgyszintén birtokolna egy közös, a v{lasztópolg{rok {ltal közvetlen v{laszt{ssal létrehozott képviselő-testületet. 36 Ez azonban a v{- lasztott testületek megkettőződéséhez vezetne, amellyel éppen ellentétes a jelenlegi parlamenti ir{nyvonal. Az előző megold{s akkor lenne elfogadható, ha a képviselők t{rsadalmi munk{ban végeznék tevékenységüket. Ennek viszont szintén nincsenek hagyom{nyai térségünkben (csak bizonyos léleksz{m alatti települések polg{rmesterei esetében). Végtére azonban a v{rható ellen{ll{s miatt az imént felv{zoltakat nem lesz egyszerű keresztülvinni. Különösen, hogy a mindm{ig form{lódó középszintű reform nyitott kérdései (az ismét megjelenő j{r{si szint milyen feladatokat l{t majd el a települések helyett, s mi lesz a területi lehat{rol{s alapja stb.) csak becslésekre adnak lehetőséget. 37 Konklúzióként azonban meg{llapítható, hogy a települések közötti együttműködést illető gyökeres reform nem v{rhat: az egyre dr{maibb demogr{fiai lejtmenet, a küszöbön lévő költségvetési konszolid{ció és a gazdas{- gi t{rsadalmi igények területi differenci{ja ki fogja azt kényszeríteni. S persze jobb megfontoltan, előre cselekedni, mint később folyamatosan tüzet oltani. 35 CSEFKÓ (10. lj.) 36 SOMLYÓDYNÉ PFEIL (24. lj.) 42. 37 A j{r{si szint és a többi igazgat{si szint kapcsolatairól, a kialakítandó új rendszer tudom{- nyos sarokköveiről frapp{ns {ttekintést adnak Tózsa és szerzőt{rsai: TÓZSA I. KOROMPAI A. FERENCZ V.: A területi közigazgat{s úton az inform{ciós t{rsadalom felé. Magyar Közigazgat{s 2011/1, 43-54. 16