AZ EURÓPAI UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁNAK ÉRVÉNYESÜLÉSE MAGYARORSZÁGON, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A TÁMOGATÁSOK FELHASZNÁLÁSÁRA

BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA ÉS NEMZETKÖZI MENEDZSMENT SZAK Nappali tagozat EU kapcsolatok szakirány AZ EURÓPAI UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁNAK ÉRVÉNYESÜLÉSE MAGYARORSZÁGON, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A TÁMOGATÁSOK FELHASZNÁLÁSÁRA Készítette: Szabó Katinka Budapest, 2007

Tartalomjegyzék BEVEZETÉS... 5 1. AZ EURÓPAI UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁNAK BEMUTATÁSA... 8 1.1. A REGIONÁLIS POLITIKA KIALAKULÁSÁNAK OKA... 8 1.1.1. A REGIONÁLIS POLITIKA KIALAKULÁSÁBAN SZEREPET JÁTSZÓ TÉNYEZŐK... 10 1.2. A REGIONÁLIS POLITIKA CÉLJA... 17 1.3. A REGIONÁLIS POLITIKA ESZKÖZRENDSZERE... 17 1.3.1. STRUKTURÁLIS ALAPOK... 19 1.3.2. KOHÉZIÓS ALAP... 20 1.3.3. KÖZÖSSÉGI KEZDEMÉNYEZÉSEK... 21 1.4. A REGIONÁLIS POLITIKA CÉLKITŰZÉSEI... 21 1.4.1. CÉLKITŰZÉSEK 2000 ÉS 2006 KÖZÖTT... 22 1.4.2. CÉLKITŰZÉSEK 2007 ÉS 2013 KÖZÖTT... 22 1.5. A REGIONÁLIS POLITIKA ALAPELVEI... 23 1.5.1. KONCENTRÁCIÓ ELVE... 24 1.5.2. ADDICIONALITÁS ELVE... 24 1.5.3. PARTNERSÉG ELVE... 24 1.5.4. PROGRAMOZÁS ELVE... 24 1.5.5. TOVÁBBI FONTOS ELVEK... 25 1.6. VÁLTOZÁSOK 2007-TŐL... 25 2. MAGYARORSZÁG ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ KAPCSOLATA A REGIONÁLIS POLITIKA TERÜLETÉN A CSATLAKOZÁS ELŐTT... 29 2.1. TÖRTÉNELMI VISSZATEKINTÉS... 29 2.2. A JELENKOR PROBLÉMÁI ÉS AZOK EREDETE... 30 2.3. A MAGYARORSZÁGI REGIONÁLIS INTÉZMÉNYRENDSZER KIALAKULÁSA... 32 2.4. A REGIONÁLIS POLITIKA ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPJAINAK FELHASZNÁLÁSA... 36 2.4.1. A PHARE-PROGRAM... 36 2.4.2. A SAPARD-PROGRAM... 37 2.4.3. AZ ISPA-PROGRAM... 38 2.5. AZ ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPOK ÉRTÉKELÉSE... 39 3. KAPCSOLAT AZ EURÓPAI UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁVAL A CSATLAKOZÁS ÓTA... 45 3.1. A NEMZETI FEJLESZTÉSI TERV (NFT I.)... 45 3.1.1. AZ NFT I. FELÉPÍTÉSE... 45 3.1.2. AZ NFT I. OPERATÍV PROGRAMJAINAK ÉRTÉKELÉSE... 47 3.1.2.1. AZ AGRÁR-ÉS VIDÉKFEJLESZTÉSI OPERATÍV PROGRAM (AVOP)... 47 3.1.2.2. A GAZDASÁGI VERSENYKÉPESSÉG OPERATÍV PROGRAM (GVOP)... 49 3.1.2.3. A HUMÁNERŐFORRÁS FEJLESZTÉSI OPERATÍV PROGRAM (HEFOP)... 50 3.1.2.4. KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS INFRASTRUKTÚRA OPERATÍV PROGRAM (KIOP)... 52 3.1.2.5. REGIONÁLIS OPERATÍV PROGRAM (ROP)... 52 3.2. ÖSSZEFOGLALÓ ÉRTÉKELÉS... 54 3.3. AZ ÚJ MAGYARORSZÁG FEJLESZTÉSI TERV... 59-3 -

3.3.1. VÁLTOZÁSOK AZ NFT I.-HEZ KÉPEST... 59 3.3.2. AZ ÚMFT ELSŐ ÉVÉNEK ÉRTÉKELÉSE... 62 4. MIT TANULHAT MAGYARORSZÁG A KOHÉZIÓS ORSZÁGOKTÓL?... 64 4.1. AZ ÍR CSODA TANULSÁGAI... 64 4.2. SPANYOLORSZÁG... 66 4.3. PORTUGÁLIA... 68 4.4. GÖRÖGORSZÁG... 69 KÖVETKEZTETÉSEK... 71 IRODALOMJEGYZÉK... 74 MELLÉKLET... 79-4 -

Bevezetés 2004. május 1-jével Magyarország az Európai Unió tagjává vált. Ezzel egy a 90- es évek eleje óta folytatott törekvés valósult meg, bár a fejlett Nyugat-Európához való felzárkózás igénye ennél lényegesen régebbre nyúlik vissza. Az a tény, hogy a Közösség Magyarországot a tagjai sorába felvette, igazolta, hogy az országot a nyugateurópai politikusok is a demokratikus berendezkedésű, piacgazdasági alapon működő országok közé sorolják. Az uniós tagság Magyarország számára számos előnyt tartogat: többek között részese lehet az egységes belső piacnak, amelyen ugyan a közép- és kelet-európai országok számára egyelőre bizonyos korlátozásokkal biztosítva van az áruk, a szolgáltatások, a tőke és munkaerő szabad mozgása. Ezen kívül Magyarország 2004. május 1-je óta csökkentett, 2007. január 1-je óta azonban már teljes mértékben részesül a közösségi regionális politika forrásaiból, amelyek elősegítik a tizenöt korábbi tagállam gazdasági fejlettségi szintjére való felzárkózást. 2007 decemberében megvalósul a schengeni övezethez való csatlakozás, amelyet remélhetőleg minél előbb követ az euró bevezetése és az euróövezethez való csatlakozás is. A csatlakozással tehát jelentős mértékben nőttek Magyarország gyorsabb felzárkózásának az esélyei. Rajtunk múlik, hogy az EU által biztosított lehetőségekkel milyen mértékben élünk, mennyire vagyunk képesek azokat a saját javunkra fordítani. Dolgozatomban a fent ismertetett előnyök közül a véleményem szerint legkiemelkedőbbel, a regionális vagy uniós terminológiával nevezve kohéziós politika magyarországi megnyilvánulásával, alkalmazásával kívánok foglalkozni. Ezen belül is kiemelten vizsgálom a közösségi források felhasználását az előcsatlakozási alapoktól az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) első évéig. Azért tartom különösen jelentősnek a kohéziós politikát, mert az uniós támogatások által lehetőség nyílik olyan nagyobb volumenű fejlesztések megvalósítására, amelyeket a hazai költségvetés nem tudna teljes mértékben, önállóan finanszírozni. Az ország jövőbeli fejlődése, felzárkózása szempontjából rendkívül fontos, hogy ezek a források megfelelően legyenek hasznosítva, a megfelelő célcsoportokat, célterületeket érjék el, hogy ezáltal optimális hatást fejthessenek ki. A dolgozatban ehhez szeretnék egy áttekintést adni, amely összefoglalja a regionális politika területén végrehajtandó legfontosabb feladatokat, és megvizsgálja, hogy mind a - 5 -

csatlakozás előtt, mind pedig az azóta eltelt időszakban miként sikerült ezeket a célkitűzéseket, feladatokat megvalósítani. A regionális politika kezdeteihez, legfontosabb célkitűzéseihez, alapelveihez csak azért nyúlok vissza, hogy segítségükkel érzékeltessem a téma fontosságát, és pontos képet adjak arról, hogy az EU milyen követelményeket támaszt a tagországokkal jelen esetben Magyarországgal szemben. Dolgozatom témájának kiválasztása szempontjából meghatározó volt számomra az EU kapcsolatok szakirány keretében oktatott EU támogatási programok, projektek 1. és 2. c. tantárgyak. Ugyan az Európai Unió működése már gimnáziumi tanulmányaim idején komolyan érdekelt, ezek a tárgyak határozták meg azt a területet, amellyel a későbbiek során is szeretnék foglalkozni. Az említett tárgyak keretében részletesen tanulmányoztam a regionális politika kialakulását, eszköz- és intézményrendszerét, és programozási, valamint projektmenedzsment ismereteket is elsajátítottam. A dolgozat témáját azért szűkítettem le Magyarországra, mert az összefügg másik érdeklődési területemmel, Magyarország rendszerváltás utáni politikájával. Dolgozatomban arra a kérdésre keresem a választ, hogy mit tanult Magyarország a tagság előtt folyósított előcsatlakozási alapok, a 2004-2006-os időszakban, a 2007-től kezdődő új hétéves tervezési időszak első évében nyújtott támogatások felhasználásából és az ún. kohéziós országok korábbi támogatás-felhasználási tapasztalataiból, és hogyan hasznosította, illetve hogyan kívánja hasznosítani a megszerzett tapasztalatokat az egymást követő időszakokban. Szakdolgozatom négy fejezetből épül fel. A bevezető rész után az első fejezetben röviden ismertetem az Európai Unió regionális politikájának kialakulását és szükségességét. Bemutatom a főbb alapelveket és célkitűzéseket, valamint átfogó jelleggel a Strukturális Alapokat, a Kohéziós Alapot és az ún. közösségi kezdeményezéseket. A második fejezetben Magyarország és a közös kohéziós politika csatlakozásunk előtti kapcsolatát elemzem. Bemutatom a régiók kialakulásának és működésének hazai nehézségeit, a hatékonyabb működéshez szükséges teendőket. Részletesen elemzem a három előcsatlakozási alap, a Phare, a SAPARD és az ISPA célkitűzéseit, működését, jelentőségét és felhasználásuk hatékonyságát, ahol mind a pozitív mind a negatív eredményeket hangsúlyozom. - 6 -

A harmadik fejezet a Magyarország csatlakozása óta eltelt időszakról, a Nemzeti Fejlesztési Tervről (NFT) és az Új Magyarország Fejlesztési Tervről szól. Itt mutatom be és hasonlítom össze a két fejlesztési terv felépítését, célkitűzéseit, az utóbbiban bekövetkezett változásokat és ennek okait. Az NFT esetében külön vizsgálom az egyes operatív programok prioritásai megvalósulását, és ismertetem a megvalósítás során fellépő főbb problémákat. Az ÚMFT-nél értelemszerűen ilyen részletes vizsgálatot nem lehet lefolytatni. Mivel egy hétéves időszak első évéről van szó, összefoglaló jelleggel elemzem az elért eredményeket és az NFT tapasztalatainak beépülését. A negyedik fejezet nemzetközi kitekintést tartalmaz. Ebben a négy korábbi kohéziós ország, Írország, Spanyolország, Portugália és Görögország a közös regionális politika megvalósítása során szerzett tapasztalatait elemzem. Rávilágítok arra is, hogy Magyarország számára mely intézkedések lehetnek tanulságosak, és melyek azok a buktatók, amelyek elkerülésére törekedni kell. Végül zárásként összefoglalom a magyarországi regionális politikában az első támogatások megjelenése óta elért főbb eredményeket, a jelenleg is fennálló problémákat, és megoldási javaslatot kínálok ezek kezelésére. A dolgozat elkészítése során mindenekelőtt a szakirodalomban fellelhető forrásokra támaszkodtam. Alaposan tanulmányoztam az Európai Unió portáljának és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapjának vonatkozó fejezeteit, a téma szakértőinek elsősorban Kengyel Andrásnak, Forman Balázsnak és Horváth Gyulának számos művét, valamint a Külügyminisztérium és a Központi Statisztikai Hivatal szakmai folyóiratait. Az adatgyűjtést 2007. november 26-án zártam le, ez egyben az internetről származó források utolsó ellenőrzésének dátuma. - 7 -

1. Az Európai Unió regionális politikájának bemutatása 1.1. A regionális politika kialakulásának oka Az Európai Unió regionális politikájáról rengeteg szakirodalom született, számos magyar szakértő is mélyrehatóan foglalkozik a témával. Ezen kívül az Európai Bizottság is rendszeresen, három-négyévente ún. kohéziós jelentéseket 1 illetve évente köztes, előrehaladási jelentéseket készít, amelyek a regionális politika megvalósításának aktuális állapotát tükrözik. A Római Szerződés aláírásakor a regionális politika még nem szerepelt a megvalósítandó közösségi politikák között, mivel a hat alapító ország a délolaszországi Mezzogiorno kivételével fejlettség szempontjából homogén térséget alkotott. Később azonban nyilvánvalóvá vált, hogy az egyre szorosabbá fűződő integráció súlyosbítja a periférián fekvő területek helyzetét. Az integráció mélyülése a fejletlenebb tagállamok számára komoly nehézségeket jelentett. Az intézményrendszer EU-konform átalakítása, a jogszabályoknak a közösségi jogrenddel való összehangolása lassabban haladt az ő esetükben. A szabadkereskedelmi övezet, majd a vámunió és később a közös piac kialakításához számos olyan korlátozást kellett lebontani, amelyekből származó bevételek a központi költségvetés számára jelentős kiesésnek számítottak. A periférikus országokban az infrastruktúra is fejletlenebb volt. Az ipari és a szolgáltató szektor súlya sem volt jelentős, alapvetően mezőgazdasági termelés folyt, de a termelési módszerek, a feldolgozás és az értékesítés tekintetében komoly hiányosságok mutatkoztak. A vámok és egyéb korlátozások lebontásával csökkent a protekcionista gazdaságpolitika keretében alkalmazott eszközök száma, így termékeik minőségi megfelelésük ellenére nem tudták felvenni a versenyt a fejlettebb tagállamok gyakran alacsonyabb árfekvésű és akadálymentesen áramló termékeivel. A befolyó jövedelmek csökkenése, illetve stagnálása miatt pedig nem tudták növelni a modernizálásra fordítandó forrásokat. A fejlett-fejletlen országok közötti szakadék így egyre mélyült, hiszen a periférikus országok az előbbiekben 1 Jelenleg a negyedik kohéziós jelentés a legfrissebb, amelyet 2007 májusában tett közzé az Európai Bizottság. - 8 -

ismertetett okok miatt sokkal lassabb ütemben tudtak fejlődni, a fejlettebbeknek ugyanakkor rendelkezésükre álltak a megfelelő források a tartós növekedéshez. (Az integrációs tagság azonban természetesen előnyöket is tartogat a fejletlenebb országok számára. Lehetőségük van az egységes piac révén korlátozásmentes exportimport tevékenység folytatására más uniós tagállamokkal 2, befektetéseket eszközölhetnek, illetve más tagállamok munkaerőpiacán is megjelenhetnek. Részeseivé válnak az EU közösségi politikáinak is, amely által pótlólagos pénzügyi támogatásokhoz jutnak hozzá. Ezek a források pedig nagymértékben hozzájárulnak a periférikus országok gazdaságának fejlesztéséhez.) 1973-ban, a Közösség első bővítésekor Írországgal egy olyan ország került be a tagállamok sorába, amelynek fejlettsége éppen meghaladta a hatok fejlettsége átlagának a felét, és amelynek gazdasági szerkezete is eltért a többi tagállamétól. (Artner, 2002) Írország belépésén kívül a 70-es évek két gazdasági válsága és a Werner-tervben meghatározott Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) koncepciója is szükségessé tették a cselekvést. A beavatkozás azért bizonyult halaszthatatlannak, mert az EU akkori tagállamai az 50-es években arra számítottak, hogy a II. világháború után megélénkülő gazdasági helyzet és az integráció szorosabbra fűzése majd segíteni fog a kevésbé fejlett régiók felzárkóztatásában. A különbségek mérséklése azért is fontos feladat volt, mert a Közösség attól tartott, hogy amennyiben azok hosszabb távon fennállnak, az akkor még kialakulóban lévő társadalmi egységet 3 is veszélyeztethetik, ami pedig a frissen létrejött integráció számára további problémákat vetne fel. Emellett a GMU szempontjából nemcsak a gazdasági, hanem a társadalmi kohéziót is kívánatosnak tartották. A 80-as években a déli bővítéssel a különbségek még súlyosabbá váltak, így folytatódott a regionális politika szerepének felértékelődése. Bár már a Római Szerződés felállított két strukturális alapot, regionális politikáról csak az Európai 2 Ez főleg az olyan termékek esetében jelent előnyt, amelyek egy ország szempontjából specifikusak, pl. a mediterrán országok tipikus terményei. A korlátozásmentes kereskedelem a nem versenyképes termékeknél ugyan hátrányt jelent, ugyanakkor a meglévő verseny éppen a versenyképesség növelését ösztönzi. 3 A törekvések ellenére az európai társadalom még napjainkban sem képez szerves egységet, de kialakulását mindenképpen segíti, ha a tagállamok fejlettségi szintje között csökkennek az eltérések. - 9 -

Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) 1975-ben történt létrehozásától beszélünk. Közösségi politikává azonban csak később, 1986-ban, az Egységes Európai Okmánnyal vált. Ennek jelentősége abban is megnyilvánult, hogy a Közösség felismerte, az egységes piac kiépítése komoly nehézségeket jelent a fejletlenebb tagállamok számára. Az alacsonyabb fejlettségi szintből kifolyólag ezek a tagállamok kevésbé hajlanak a jogharmonizációra, illetve a technikai jellegű akadályok lebontására, mert ezek fenntartása nélkül gazdaságaik bizonyos szektorai a saját és a közös piacon egyaránt képtelenek lennének felvenni a versenyt a fejlettebb tagok gazdaságaival. Együttes erőfeszítés nélkül, a liberalizáció alacsony foka esetén azonban nem jöhet létre igazán hatékony belső piac, hiszen a négy alapszabadság akadálymentes áramlása nem biztosított. 1.1.1. A regionális politika kialakulásában szerepet játszó tényezők 4 A fejlettségben megmutatkozó eltéréseket természeti, társadalmi és gazdasági tényezők okozzák. A természeti tényezőknél több elemet kell megvizsgálni. Az Európai Unió polgárainak mintegy egyharmada kedvezőtlen természeti adottságú térségben él. Forman (2003) véleménye szerint az ilyen térségben megtermelt termékek nem, vagy csak alig képesek felvenni a versenyt azokkal, melyek előállításához a kedvező természeti viszonyokból következően kevesebb anyagi és időbeli ráfordítás szükséges. Egyre súlyosabbá válnak az ivóvízzel kapcsolatos problémák is, amelyek elsősorban a mediterrán országokat veszélyeztetik. A globális felmelegedés miatt gyakoribbak váltak a szélsőséges időjárási jelenségek. Ezek közül az árvizek jelentik a legnagyobb problémát, hiszen a Közösség lakosságának több mint fele folyóvölgyekben él. Mindezek a problémák a termelés, szállítás költségeinek növekedéséhez, súlyosabb esetben pedig a népesség elvándorlásához, egyes területek teljes elnéptelenedéséhez vezethetnek. 4 Az alfejezetben szereplő adatok ahol erre külön utalás nincsen az Eurostat honlapjáról (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/) származnak. - 10 -

Forman fenti kijelentése megcáfolható azáltal, ha összehasonlítjuk a természetföldrajzi szempontból kedvezőtlen fekvésű területeket ábrázoló térképet egy, az egy főre jutó GDP-t regionális bontásban bemutató térképpel. 1. ábra: Strukturális alapok 2004 és 2006 között: az 1. és 2. célkitűzés keretében jogosult területek Forrás: Eurostat, 2007-11 -

2. ábra: Regionális bruttó hazai termék (egy főre jutó, vásárlóerő-paritáson számolva) Forrás: Eurostat (2007) adatai alapján saját szerkesztés A két térképből jól látható, hogy bár Svédország, Finnország, valamint a kék banán -övezet 5 (Probáld, 2000) hegyvidéki részének elhelyezkedése természeti szempontból kedvezőtlen, ezek a területek az első térképen mégsem azon régióknak megfelelő színűek, ahol az egy főre jutó GDP nem éri el a közösségi átlag 75%-át. Finnországban az egy főre jutó GDP még a különösen kedvezőtlen fekvésű északi 5 R. Brunet nevezte először kék banán -övezetnek azt a Londont, Brüsszelt, Amszterdamot, Kölnt, Frankfurtot, Baselt és Zürichet is magában foglaló európai centrumtérséget, ahol a világon a legnagyobb mértékben koncentrálódik a lakosság (fogyasztás), a tőke és az ipar. - 12 -

részen is 19 400 és 22 400 euró között helyezkedik el ez az érték megegyezik a kedvező fekvésű Magyarország legfejlettebb gazdasági potenciállal rendelkező középmagyarországi régiójának egy főre jutó GDP-adatával, míg Svédország szinte teljes területén 22 400 és 26 000 euró között mozog. A kék banán egyes, az Alpokban fekvő részei pedig a legmagasabb egy főre jutó GDP-előállítók közé tartoznak. Mindez azt bizonyítja, hogy önmagukban a természeti tényezők nem feltétlenül határozzák meg azt, hogy egy ország gazdasági teljesítőképessége gyengébb vagy erősebb. Az alacsonyabb teljesítmény okát tehát nem abban kereshetjük, hogy a természeti tényezők kedvezőtlenségének ellensúlyozására jelentős anyagi vagy egyéb többletráfordítást kell eszközölnie egy-egy országnak. A társadalmi tényezőknél kiemelendő a nyelvi és kulturális sokszínűség, amelyet az Unió egyik értékeként tartanak számon, ugyanakkor a migráció, illetve a munkaerő-áramlás gátját is jelenti. A munkaerő és a munkabérek rugalmassága sem egyforma az integráción belül: az EU15 országaiban sokkal elterjedtebb például a részmunkaidős foglalkoztatás, nagyobb a munkaerő mobilitása, és a bérek is magasabbak, mint a 12 új tagállamban. Ennek hatása megmutatkozik abban, hogy a foglalkoztatási ráta az újonnan csatlakozott országokban jelentősen elmarad az EUátlagtól. Az új tagállamok közül a foglalkoztatási ráta Lengyelországban a legalacsonyabb (54,5%), Magyarország adata (57,3%), a harmadik legrosszabb. Az EU15-ben Olaszországban a legalacsonyabb a foglalkoztatottak aránya (58,4%), a legtöbb ország az átlag körül (66%), vagy fölötte helyezkedik el. 6 Az évi átlagos bruttó jövedelem az EU15-ben átlagosan 34 400 euró, míg a 12 új tagállam közül ehhez a magyar érték (7 800 euró) közelít legjobban (Szlovéniáról a táblázatban nem volt adat, ez valószínűleg magasabb, mint a magyar.). A legalacsonyabb a bolgárok átlagjövedelme (alig 2 000 euró). Az EU15 tagjai közül az átlagértéktől csak a spanyol (20 400 euró) és a portugál (14 700 euró) marad el, a többi országban a bérek jellemzően az átlag körül vagy fölötte mozognak. 7 A fentiekből arra következtethetnénk, hogy az EU15 országaiban a foglalkoztatás azért lehet magasabb, mert ezen országok GDP-je jóval magasabb, mint az újonnan 6 Lásd a melléklet 1. táblázatát! 7 A bekezdésben szereplő adatok 2005-ből származnak. A legutóbbi, negyedik kohéziós jelentésben is 2005-ös adatok a legfrissebbek. - 13 -

csatlakozottaké. Az EU15-ben a GDP átlagosan 30 000 euró, míg a tizenkét új országban általában 10 000 euró körül mozog. A GDP szorosan összefügg a hozzáadott érték fogalmával, a nemzetgazdaság összes vállalatainál létrejött hozzáadott érték összegével egyenlő. Ezt a hozzáadott értéket a munkaerő, a foglalkoztatottak termelik meg. Azonban a munkatermelékenység és a foglalkoztatottak aránya között nincs összefüggés, mert a munkatermelékenység az egységnyi idő alatt előállított termékek mennyiségét és minőségét jelenti. Vagyis annál magasabb, minél több és jobb minőségű terméket állítanak elő egy meghatározott időegység alatt. Mennyiségi és minőségi növekedés pedig nem szükségszerűen a foglalkoztatotti létszám emelésének hatására következik be. A magas munkatermelékenység ugyanakkor növeli a kibocsátást és ezáltal a nemzeti jövedelmet is. A fentiek alapján belátható, hogy a GDP alakulása és a foglalkoztatottság szintje kölcsönösen hatnak egymásra. A magasabb GDP lehetővé teszi, hogy a foglalkoztatottak magasabb béreket kapjanak, de kizárólag magasabb bérekkel nem lehet ösztönözni a munkaképes korú lakosságot. Ennek oka, hogy a bérek alakulását más tényezők is befolyásolják: közülük egyik a képzettség szintje, ezen a téren azonban nincsenek számottevő különbségek az EU15 országai és az új tagállamok között. Egyértelmű tény azonban, hogy egy magasabb nemzeti jövedelemmel rendelkező ország a GDP nagyobb hányadát tudja munkabérekre fordítani, mint egy olyan, amely csak egy alacsonyabb nemzeti jövedelmet tud újraosztani. Itt azonban el is kezdődik egy körforgás: az ország eldöntheti, hogy saját kockázatára növeli-e a munkabéreket annak reményében, hogy ez majd ösztönzőleg hat a GDP növekedésére, vagy megpróbálja a GDP-t más módon növelni, amely lehetővé teszi a foglalkoztatottak számára a magasabb bérek juttatását. Gazdasági szempontból is kimutatható az egyenlőtlenség: a kék banán - övezetben amely az EU területének kevesebb mint 20%-át jelenti állítják elő az uniós GDP több mint 50%-át. (Probáld, 2000) - 14 -

3. ábra: Az Európai Unió térszerkezeti modellje Forrás: http://foldrajz.ttk.pte.hu/turizmus/letoltes/jegyzeteu.pdf, letöltés ideje: 2007. október 28. A fejlettségbeli különbségek számszerűsítésére különféle mutatók állnak rendelkezésre. Ezek közül a leggyakoribb az egy főre jutó GDP, amelyet vásárlóerőparitáson mérnek az egyes országok közötti árszínvonalbeli különbségek kiküszöbölése céljából. A 25 tagú Közösséget 100%-nak véve megállapítható, hogy a 2004-es csatlakozás után a Közösség átlagos fejlettségi szintje visszaesett: a 15-ök átlagai 7-8 százalékponttal magasabbak, de az adatokban csökkenés figyelhető meg. A 27 tagállam átlagát tekintve pedig kimutatható, hogy Bulgária és Románia csatlakozásával tovább romlott a Közösség átlagos fejlettségi szintje. A 2005-ös adatok szerint 2006-ra és 2007-re egyelőre csak előrejelzést adtak meg a legmagasabb GDP-értékkel rendelkező Luxemburg és a legalacsonyabbal bíró Bulgária fejlettsége között közel tízszeres az eltérés. 2005-ben a bolgár GDP az EU 25 32,9%-át, a luxemburgi pedig 251%-át tette ki. 8 8 Lásd a melléklet 2. táblázatát! - 15 -

A munkanélküliségi ráta is fontos szerepet játszik a különbségek kimutatásában. A 15 tagú Közösséget tekintve a munkanélküliségi mutató a 2003-as és 2004-es év kivételével, amikor uniószerte gazdasági recesszió volt, 1996 óta csökkenő tendenciát mutat. A csökkenés az EU 25-ben is megfigyelhető, 2006-ban átlagosan 7,9%-os volt a munkanélküliség a 2004-es 9,1%-hoz képest. Ezt a szintet csak néhány tagország adata haladja meg, ezek közül Lengyelországban (14%) és Szlovákiában (13,3%) a legsúlyosabb a helyzet. 9 Híven tükrözi az életszínvonalbeli különbségeket az egy főre jutó jövedelem szintje. 2004-ben az EU25-ben az ipari és szolgáltató szektorban az átlagos éves jövedelem mintegy 31 000 eurót tett ki. A táblázatból kitűnik, hogy az abban az évben csatlakozott országok adatai ettől jelentősen elmaradnak, sok országban még a 10 000 eurót sem érik el. 10 A területi különbségeket azonban a fentieken kívül még számos más indikátorral jellemezhetjük (pl.: a működőtőke-vonzó képesség, az egyes szektorok GDP-ben elfoglalt aránya, az infrastruktúrával való ellátottság, K+F-re fordított kiadások stb.) A fentiekből következik, hogy egy-egy területet, régiót a szempontok többsége alapján sorolunk előre, illetőleg hátra a fejlettségi rangsorban. Tehát valamely mutató időszakos vagy tartós, negatív irányú kilengése nem jelenti egy terület fejlettségének drasztikus mértékű csökkenését, ehhez a mutatók többségének hasonló irányú és tartós mozgása szükséges. Ugyanakkor a vizsgálathoz használt mutatók sem teljesen megbízhatóak. A GDP például magában foglalja a fogyasztást, a beruházásokat, a kormányzati kiadásokat és a nettó exportot. Ezért GDP-növekedés és GDP-növekedés között is van különbség, hiszen nem mindegy, hogy azért nő egy ország kibocsátása, mert jelentős a külföldi beruházók jelenléte, vagy mert a kormány az uniós forrásokat kiegészítve aktív gazdaságfejlesztésbe kezd, vagy esetleg a lakossági fogyasztás ugrott meg például amiatt, hogy szinte bármit meg lehet vásárolni hitelből, vagy mert a négy összetevő egyensúlyban van, ami persze meglehetősen ritka. Érzékelhető tehát, hogy ezek a növekedések nem egyenértékűek, és egy-egy ország GDP-adatából nem is állapítható meg, hogy melyik eset áll fenn. Hasonló probléma merül fel a munkanélküliségi rátával 9 Lásd a melléklet 3. táblázatát! 10 Lásd a melléklet 4. táblázatát! - 16 -

kapcsolatban is, amely a munkanélküliek és a munkaerő-állomány azaz a foglalkoztatottak és a munkanélküliek együttesen arányát tükrözi. A munkanélküliek közül is azonban csak a regisztrált álláskeresőket veszi számba, a nem regisztráltak nem jelennek meg a mutatóban. Így ez sem mutat teljesen pontos képet a munkaerőpiacról. A fentiekből következik, hogy a területfejlesztés rendkívül összetett problémakört takar, és vizsgálatához integrált megközelítés szükséges. 1.2. A regionális politika célja Az európai regionális politika legfontosabb célja az, hogy a tagállamok, illetve azok egyes régiói között fennálló fejlettségbeli különbségeket mérsékelje, a hátrányos helyzetű régiók versenyképességét növelje, és ezáltal felzárkózásukat segítse, valamint polgárainak méltányos életszínvonalat és jövedelmet biztosítson. 1.3. A regionális politika eszközrendszere Az EU szintjén szükséges regionális politika mellett szóló legfontosabb érv, hogy a gazdasági integrációból származó jóléti nyereségek szétterítésére aktív eszközök kellenek, mivel a piaci erők szabad érvényesülése esetében az integrációból származó előnyök nem biztos, hogy minden régióban érzékelhetővé válnak (Kengyel, é.n., p.6.). Ezért a Közösség a különbségek ellensúlyozására két fő eszközrendszert vezetett be: 1975-ben a Strukturális Alapok és 1993-ban a Kohéziós Alap rendszerét. A Strukturális Alapok négy alapjának az Európai Regionális Fejlesztési Alapnak (ERFA), az Európai Szociális Alapnak (ESZA), az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alapnak (EMOGA), valamint a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköznek (HOPE) céljai a regionális és társadalmi különbségek csökkentése és a nemzetgazdaságok szerkezeti átalakításának segítése. A Maastrichti Szerződéssel létrehozott Kohéziós Alap eredetileg a Gazdasági és Monetáris Unióban való tagságra készítette fel azokat a tagországokat, amelyekben az egy főre jutó GNP nem éri el a közösségi átlag 90%-át. Ez az alap főleg infrastrukturális és környezetvédelmi beruházásokat finanszíroz. Ezen kívül a Közösség 1988-ban életre hívta az ún. közösségi kezdeményezéseket, amelyek bizonyos közösségi programok végrehajtását - 17 -

ösztönözték. Bár számuk az Agenda 2000-reform következtében 13-ról 4-re csökkent, majd 2007-től pedig megszűntek, az Unió legsikeresebb programjai között tartják őket számon. 11 Meg kell azonban jegyeznünk, hogy önmagában az integráció nem garantálja a leszakadt területek felzárkózását. Ennek eléréséhez számos más tényező együttes hatására van szükség: össze kell hangolni a közösségi politikákat, elsősorban a regionális és versenypolitikát, hiszen az utóbbi az állami támogatásokat többnyire versenyt korlátozó tényezőnek minősíti, és azok nyújtását csak bizonyos feltételek fennállása esetén engedélyezi. 12 A támogatások nyújtása azonban a kritériumok teljesülése esetén sem automatikusan történik, előzetesen kérni kell a Bizottság jóváhagyását. (Kengyel, 2004) A felzárkózás érdekében ezen kívül biztosítani kell még a tartós gazdasági és piaci növekedést, szükség van a nemzetközi munkamegosztásba való bekapcsolódásra és a transznacionális vállalatok adott tagállamba vonzására, továbbá megfelelően szigorú gazdaságpolitikára. Ugyanakkor megemlítendő, hogy a támogatások révén egy adott régió valamely ágazatában kialakult vagy sikeresen megőrzött versenyelőny növeli a régió versenyképességét, ezáltal nő az ott működő vállalatok piaci részesedése, ami a munkanélküliség csökkenéséhez vezet. (Kengyel, 1998) A munkanélküliség csökkenéséhez természetesen a versenyképességet meghatározó valamennyi tényező egyidejű meglétére szükség van. Hiába fejlett például az üzleti infrastruktúra, vagy alkalmaznak fejlett technológiákat, ha nem ösztönzik a befektetéseket, vagy nem teremtenek megfelelő működési környezetet a kis- és közepes méretű vállalkozások (kkv-k) számára. 13 Vagy éppen hiába magas a képzésben résztvevők aránya, ha az oktatási rendszer nem illeszkedik a munkaerőpiac igényeihez. 14 11 A közösségi kezdeményezésekre jutó források megoszlását a melléklet 5. táblázata tartalmazza. 12 Az állami támogatások kritériumait részletesebben lásd Kengyel (2004). 13 Ez a tényező is hozzájárul, hogy a magyar kkv-k versenyképessége jelentősen elmarad az uniós átlagtól. A probléma részletes elemzése azonban nem témája a dolgozatnak. 14 Ez a probléma Magyarországon is ismert: vannak klasszikus hiányszakmák, bizonyos szakterületeken pedig jelentős a túlképzés. - 18 -

A fentiek alapján kimutatható, hogy egy-egy tényező megléte önmagában nem hozza meg a kívánt eredményt. Valamennyi szükséges feltétel érvényesülése esetén a közösségi támogatáspolitika azonban valóban hozzájárul az általa kitűzött célok teljesüléséhez, hiszen nem folyamatokat teremt meg, hanem már meglévőeket katalizál. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a megszabott feltételek nagyon szigorúak, létrehozásuk, hatékonyságuk növelése és fenntartásuk nemcsak időben és költségszinten kíván jelentős ráfordítást, hanem alapos és megfontolt tervezést is igényel. 1.3.1. Strukturális alapok A Strukturális Alapok mind a keresleti, mind a kínálati oldalra hatást gyakorolnak. Keresleti oldalon serkentik a különféle beruházásokat (infrastruktúra, oktatás-képzés, kutatás-fejlesztés), támogatják a kkv-k működését, kínálati oldalon pedig hozzájárulnak a termelékenység növekedéséhez azáltal, hogy a transzfereken keresztül jelentős jövedelemátcsoportosítás megy végbe az egyes országok között. (Az uniós támogatások azonban mint ahogyan az fentebb is kifejtésre került önmagukban nem képesek csodákat művelni.) A jövedelem növekedésével az 1988-as Delors II - reform keretében a tagállamok vállalták, hogy minden évben GDP-jük 0,46%-át regionális célokra fordítják pedig nő a kereslet, amelynek köszönhetően nőnek a beruházások, ami pedig a termelékenység és versenyképesség fokozódását és a munkanélküliség csökkenését vonja maga után. Ebben a logikai gondolatsorban azonban több helyen problémák merülhetnek fel. A jövedelmek növekedése nem hat minden esetben ösztönzőleg a keresletre, hiszen bizonyos állami intézkedések például adóemelés, vagy új adónem bevezetése célzottan a kereslet visszafogására irányulnak. A fenti láncban akkor is következhet be törés, ha eltekintünk a kormányzati beavatkozásoktól, és a folyamat során kizárólag a piaci erők működését vesszük figyelembe. A jövedelmek növekedéséből a beruházások megélénkülése sem következik egyértelműen, hiszen ez más tényezőktől is, mint a munkaerő szakképzettsége, költsége 15 is függ. Az pedig nyilvánvaló, hogy a beruházók nagy hangsúlyt helyeznek a szakképzett és olcsó munkaerő felkutatására, és könnyen 15 A beruházásösztönző intézkedésekre azok kormányzati beavatkozás jellege miatt nem térek ki. - 19 -

megválnak korábbi telephelyüktől, illetve célországuktól, ha máshol kedvezőbb feltételeket találnak. A termelékenység és a versenyképesség növekedése sem következik be automatikusan a jövedelemnövekedés hatására. Ha a megtermelt áru iránt a piacon nincs kereslet, akkor értelemszerűen nem nő a termelékenység. A versenyképesség szempontjából sem mindegy, hogy milyen termékeket állít elő az adott gazdaság, hiszen ezt csak a fejlett technológiát, know-how-t felhasználó, magas hozzáadott értékű termékek képesek növelni. Mindebből az következik, hogy a jövedelmek növekedése önmagában nem elégséges tényező. Hatékonnyá akkor válik, ha termelékenységnövekedéssel és szerkezetváltozással párosul. Az EU struktúrapolitikája ennek megfelelően felelős gazdaságpolitikát kíván a tagállamok részéről. A közösségi támogatások elnyeréséhez középtávú terveket, prioritásokat kell meghatározniuk a jövőbeni fejlődésükhöz, amelyet aztán a közösségi politikába kell illeszteni 16. Ezen kívül saját forrásokat is el kell különíteniük az egyes célokra 17. (Artner, 2002) 1.3.2. Kohéziós Alap A Kohéziós Alap célja az volt, hogy előmozdítsa a hátrányos helyzetű tagállamok gazdaságainak stabilitását, amelyek így képesek lesznek teljesíteni a konvergenciakritériumokat, és csatlakozni tudnak az euróövezethez. Ennek elérése érdekében a tagállamok vállalták, hogy konvergenciaprogramban határozzák meg a felzárkózáshoz teljesítendő lépéseket, és ezeket lehetőség szerint be is tartják. A Kohéziós Alap emellett arra is törekszik, hogy a periférikus területeket infrastrukturális fejlesztések segítségével bekapcsolja a transzeurópai hálózatok (Trans European Networks, TEN) rendszerébe, s így egy egész Európára kiterjedő hálózatot hozzon létre. Ez nagymértékben elősegítené az egységes belső piac hatékonyabb működését. A szállítás egyszerűbbé és gyorsabbá válna, és létrejönne egy költséghatékonyabb rendszer is, mert diverzifikálni lehetne a szállítási eszközöket. Az Unió teljes területét 16 Lásd: programozás elve az 1.5.4. fejezetben 17 Lásd: addicionalitás elve az 1.5.2. fejezetben - 20 -

behálózó logisztikai központok pedig hozzájárulnának a hatékonyabb termelés és külkereskedelem kialakításához. Az alap további fontos törekvése a környezet állapotában meglévő eltérések csökkentése, amelyet az éppen aktuális környezetvédelmi akcióprogramhoz való igazodáson keresztül igyekszik megvalósítani. 1.3.3. Közösségi kezdeményezések A közösségi kezdeményezéseket az EU köztudottan sikerprogramjai között tartja számon. Olyan területeket támogatnak, amelyek több országot érintenek és kiemelkedően fontosak az EU számára. Sok esetben nem központilag kerülnek meghatározásra, hanem alulról kezdeményezik őket önkormányzatok vagy érdekképviseleti szervek. Az tehát, hogy a partnerség elve nagymértékben érvényesül ezekben a programokban, döntő jelentőségű, és növeli annak esélyét, hogy a programok valóban meglévő igényeket teljesítenek. A közösségi kezdeményezésű pályázatok olyannyira függetlenek a tagállami intézményrendszertől, hogy a programokat maga a Bizottság határozza meg, bírálja el, és dönt a támogatások odaítéléséről. (Vörös, 2004) További sikernek tekinthető, hogy az INTERREG program beépült a 2007-2013- as időszak fő célkitűzései közé. Az INTERREG által felhalmozott tapasztalatokból jött létre ugyanis a harmadik, az európai regionális együttműködést megvalósító célkitűzés. (Horváth Z., 2007) Ez azt bizonyítja, hogy a transznacionális és régiók közötti együttműködés támogatása helyes kezdeményezés volt, amelyet a továbbiakban is fenn kell tartani. Fő célkitűzésként magasabb összegű támogatások fognak rendelkezésre állni az ilyen jellegű programok megvalósítására, így a régiók közötti együttműködések szorosabbra fűzésére irányuló kezdeményezés hatékonysága is tovább fog nőni. 1.4. A regionális politika célkitűzései Az Európai Közösség kialakulásakor a térség homogenitása miatt értelemszerűen nem fogalmaztak meg célkitűzéseket. Az 1960-as években is még csak főleg a közös agrárpolitika keretein belül támogatták a kevésbé fejlett régiók egy csoportját. Azonban már a II. világháborút követő nagy gazdasági fellendülés kapcsán felismerték, hogy a gazdasági fejlődés leghatékonyabban regionális szinten valósul meg. Ugyanis a - 21 -

hagyományos ipari központok és régióik indultak leginkább fejlődésnek, míg a periférikus területek elmaradtak, a nagyvárosi agglomerációkban pedig fokozódtak a szociális problémák. Kidolgoztak ugyan különféle regionális programokat ezen hatások kezelésére, de a 70-es 80-as években világossá vált, hogy az egymástól függetlenül tervezett és megvalósított ágazati projektek nemcsak a források egy részét pazarolják el, hanem alkalmatlanok számos probléma orvoslására. (Bonifert, 2001, p. 36.) Így 1988-ban áttértek, a különálló projektek finanszírozásáról egy programorientált támogatási rendszerre, amely ma is a támogatások lehívásának alapját képezi. Ez nagyjából egy időben zajlott le a regionális politika 1988-ban bekövetkezett első reformjával, amikor öt célkitűzést fogalmaztak meg. 1995-ben a már meglévőekhez egy hatodik célkitűzést is csatoltak, azonban ezek a célok sok tekintetben fedték egymást, így 1999-ben az Agenda 2000-es reform során a Bizottság módosította őket. 1.4.1. Célkitűzések 2000 és 2006 között A hatékonyabb és koncentráltabb finanszírozás érdekében a célkitűzések számát hatról háromra csökkentették. Az első célkitűzés a fejlődésben elmaradt régiók strukturális átalakulását segítette. A második célkitűzés a strukturális nehézségekkel küzdő térségeket támogatja, a harmadik célkitűzés pedig az oktatás-képzési, és foglalkoztatási rendszerek modernizációjához járul hozzá. Rendelkeztek arról is, hogy a közösségi támogatások aránya az első célkitűzés esetében maximum a költségek 75%-a, a másik két célkitűzésnél maximum 50%-a lehet. Emellett meghatározták azt a fontos kritériumot, hogy egy ország évente nem kaphat több támogatást a Strukturális és Kohéziós Alapokból együttesen, mint a GDP-jének 4%-a. 1.4.2. Célkitűzések 2007 és 2013 között A 27 tagú EU tagországai közötti 7,5-szeres GDP-különbség, valamint az a tény, hogy a tizenkét új tagállam lakosságának 88%-a, a 27 tagállam lakosságának pedig 25%-a él az uniós fejlettség 75%-át el nem érő régiókban, ismét szükségessé vált a célkitűzések módosítása. (Horváth Z., 2007) Az új első, ún. konvergencia-célkitűzés a - 22 -

legelmaradottabb és legtávolabb fekvő, NUTS II-es 18 szintű régiók felzárkózását segíti. A második, regionális versenyképesség és foglalkoztatás névre hallgató célkitűzés a nevében is szereplő célok, azaz a versenyképesség és a foglalkoztatás növekedésének megvalósulását segíti. A harmadik célkitűzés, az európai regionális együttműködés az INTERREG közösségi kezdeményezés folytatásának tekinthető, kedvezményezettjei pedig NUTS III-as szintű régiók. A célkitűzések azonban önmagukban nem lennének elégségesek, ha nem társulnának hozzájuk bizonyos alapvető fontosságú elvek. A rendelkezésre álló támogatási források felhasználása ugyanis azon négy alapelv figyelembe vételével történik, amelyeket szintén a 80-as években, a programorientált támogatási rendszerre való áttéréskor fogalmaztak meg. 1.5. A regionális politika alapelvei Az Európai Unió a támogatások nyújtását komoly feltételekhez köti. Az uniós pénzeszközökre pályázó tagállamoknak, régióknak nemcsak az előző fejezetben említett célkitűzések valamelyikének kell megfelelniük, hanem a Közösség által támasztott egyéb feltételeknek is. Az Európai Bizottság csak olyan projekteket támogat, amelyek bizonyítottan relevánsak az adott régió, illetve tagállam szempontjából, továbbá megvalósíthatóak és fenntarthatóak is. Nemcsak az a cél, hogy a pályázó számára anyagi hasznot jelentsenek, hanem valóban hozzájáruljanak az adott térség felemelkedéséhez. Ugyanakkor a regionális és versenypolitika összehangolásából következően a tiszta versenynek érvényesülnie kell a támogatások elosztásában is 19. Mindemellett fontos még az esélyegyenlőség biztosítása valamennyi egymással rivalizáló és együttműködő szereplő számára a régiókban, térségekben a támogatási pályázati információkhoz való hozzáférésben. Az esélyegyenlőséget, mint fontos»horizontális célt«és támogatási szempontot [ ] figyelembe kell venni, és érvényesíteni kell az uniós pályázati projekttervek elkészítése és megvalósítása során. (Vörös, 2004, p.37.) 18 A NUTS-rendszer az Eurostat által nyilvántartott ötfokozatú hierarchikus osztályozási rendszer, amely a különböző regionális szintek meghatározására szolgál. (Horváth Z., 2007) 19 lásd korábban az 1.3. fejezetben - 23 -

1.5.1. Koncentráció elve A koncentráció elve két dimenzióban érvényesül: egyrészt jelenti a különböző forrásokból rendelkezésre álló pénzügyi eszközök Strukturális Alapok, Európai Beruházási Bank támogatásai, nemzeti források együttes felhasználását, másrészt pedig azt, hogy ezeket az arra leginkább rászoruló régióban kell összpontosítani. 1.5.2. Addicionalitás elve Az addicionalitás elve azt mondja ki, hogy a Közösség által nyújtott támogatások nem helyettesítik, és nem is váltják ki a nemzeti, illetve regionális forrásokat, tehát alapkövetelmény a társfinanszírozás megléte. Ezzel tulajdonképpen ösztönözni akarják a projektgazdákat, hogy saját erő hozzáadásával érdekeltek legyenek a projektjeik megvalósításában. Mindhárom célkitűzésnél meghatározta az EU, hogy hány százalékban járul hozzá az egyes projektekhez. A 2000-2006-os időszakban a támogatások főleg vissza nem térítendőek voltak, a 2007-2013-as időszakban azonban már a visszafizetendő támogatások aránya is jelentős. 1.5.3. Partnerség elve A partnerség elvén azt értjük, hogy a projektek megvalósításában, a programozás mind az öt szakaszában a különböző testületek regionális és helyi önkormányzatok, gazdasági és szociális partnerek, egyéb szervezetek egymással együttműködve vesznek részt. A partnerség két típusáról beszélhetünk: a horizontális partnerségben az egymással egyenrangú települések, régiók vesznek részt, míg a vertikális együttműködésben a négy döntéshozó szint helyi, regionális, nemzeti, közösségi összefogása valósul meg. 1.5.4. Programozás elve A programozás azt jelenti, hogy a tagállamoknak a támogatások elnyerése érdekében középtávú programokat kell készíteniük, amelyekben a prioritások - 24 -

megfogalmazása összhangban kell hogy legyen a közösségi elképzelésekkel. Ezeket az elképzeléseket lisszaboni céloknak való megfelelés, fenntartható fejlődés biztosítása, esélyegyenlőség előmozdítása a 2007-2013-as időszakban az Európai Tanács az ún. Közösségi Stratégiai Iránymutatásokban tette közzé. Ezzel összhangban kellett elkészíteniük a tagállamoknak a saját Nemzeti Stratégiai Referenciakeretjüket (National Strategic Reference Framework, NSRF). Ebben határozzák meg, hogy milyen célok teljesítésével fognak hozzájárulni a közösségi célkitűzésekhez. (http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/etap/index_hu.htm, letöltés ideje: 2007. szeptember 20.) 1.5.5. További fontos elvek Általában négy konkrétan megfogalmazott alapelvről beszélhetünk, Vörös (2004) azonban külön említi a szubszidiaritás és a fenntarthatóság elvét is. Az előbbi azt jelenti, hogy a problémák felismerését, megfogalmazását mindig a közvetlenül érintetteknek kell elvégezniük, és a döntéseket is mindig a lehető legalacsonyabb szintre, a problémák felmerülésének helyére kell delegálni. A döntéshozatalt csupán akkor kell közösségi szintre emelni, ha az nemzeti szinten nem, vagy csak alacsonyabb hatékonysággal valósítható meg. Ez az elv azonban nemcsak a közösségi támogatási politikára, hanem az EU valamennyi szakpolitikájára vonatkozik. A fenntarthatóság követelménye pedig azt jelenti, hogy a pályázónak a pályázat benyújtásakor igazolnia kell, hogy az általa megvalósítani kívánt projekt a támogatás megszűnése után is fennmarad, tehát hosszú távon hozzájárul a fejlesztési terv célkitűzéseinek érvényesüléséhez. 1.6. Változások 2007-től 2007. január 1-jével nemcsak két, a 2004-ben csatlakozott országok fejlettségi szintjétől is elmaradó országgal bővült a Közösség, hanem egy új regionális politikai és költségvetési időszak is kezdetét vette. Az új időszakra az Unió nemes célt tűzött ki maga elé: Fokozottabb ütemű növekedést és még több munkahelyet az Európai Unió valamennyi régiójában és városában. - 25 -

(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/newregl0713_h u.htm, letöltés ideje: 2007. szeptember 2.) E cél megvalósítása érdekében a 2007-2013-as időszakra vonatkozó pénzügyi terv kidolgozása már 2004 júniusában megkezdődött. A korábbiakhoz hasonlóan most is csak a költségvetés mintegy harmadát, pontosabban 36,5%-át, azaz 308 milliárd eurót szántak a regionális politikára, ez azonban arányaiban mégis nagyobbnak tűnik, hiszen két új pénzügyi eszköz, az EMOGA helyett létrehozott EMVA 20 (Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap), valamint a HOPE helyett kialakított EHA (Európai Halászati Alap) 2007-től a közös agrárpolitika keretein belül működik. A közösségi kezdeményezések sem működnek tovább, így csak az ERFA, ESZA és a Kohéziós Alap marad fenn. Átalakításra kerültek a célkitűzések is, amelyekre a források döntő többségét, 94%-át fordítják. A három célkitűzésből a 2007-2013-as időszakban legnagyobb mértékben a 2004-ben csatlakozott tagállamok immár teljes támogatottságot élvezve részesülnek. Közülük is elsősorban Lengyelország, amely mintegy 60 milliárd euró pénzügyi segítséggel számolhat. Jelentős összegeket kap Csehország (24 milliárd euró) és Magyarország is (22 milliárd euró), valamint az EU 15 tagjai közül Spanyolország (31 milliárd euró), Olaszország (25 milliárd euró), Németország (23 milliárd euró), valamint Portugália (19 milliárd euró) és Görögország (18 milliárd euró). A két új tagállam, Románia és Bulgária egyelőre phasing in szakaszban van, és csak 2010-től lesz jogosult teljes mértékű támogatásra. A teljes, 308 milliárd eurós keretösszegből 250 milliárdot fordítanak a konvergencia célkitűzésre, azon belül pedig a legtöbbet, 177 milliárdot konvergenciára. 21 A 2007-től kezdődő hétéves időszakra az EU a korábban már említett ún. közösségi stratégiai iránymutatásokat (Community Strategic Guidelines) fogalmazott meg, amelyekben arra is ajánlást tesz, hogy a tagállamok hogyan tudják leghatékonyabban felhasználni a számukra allokált összegeket. 20 Az EMOGA valójában kettébomlott az EMVÁ-ra és az Európai Garancia Alapra (EGA), de mivel a regionális dimenzió az EMVÁ-nál erősebb, tekinthetjük az EMOGA utódjának. 21 Lásd a melléklet 2. ábráját! - 26 -

Nemcsak az EU tagjait érintő változások következtek be a 2007-2013-as időszakban, hanem olyanok is, amelyek az uniós tagságra törekvők számára fontosak: átalakították ugyanis az előcsatlakozási alapok rendszerét is. A jelenlegi hétéves időszakban a korábbi programokat az IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance, előcsatlakozási támogatási eszköz) váltja fel, amely magában foglalja a tagjelölt országoknak nyújtott Phare, Phare CBC, ISPA és SAPARD támogatásokat, valamint a potenciális tagjelölteknek nyújtott CARDS programot. Az IPA öt komponensből tevődik össze, amelyek közül az első kettő az intézményrendszer átalakításának, valamint a határmenti együttműködések támogatása minkét csoportba tartozó országokat érinti, a másik három regionális fejlesztés, humánerőforrás-fejlesztés, vidékfejlesztés azonban csak a tagjelölt státuszú országokat. Az utóbbi három lényegében az ERFA, ESZA, EMVA és a Kohéziós Alap fogadására készít fel őket. (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/e50020.htm, letöltés ideje: 2007. szeptember 4.) Az előcsatlakozási támogatási rendszer átalakításában az a lényeges változtatás történt, hogy az IPA átvette számos, korábban működött alap helyét. Ugyanakkor korábban a Phare-program az IPA első két célterületével 22 megegyező területeket támogatott, ahol a lehetőség ugyanúgy nyitva állt a nem tagjelölt státuszú országok számára Albánia, Bosznia-Hercegovina is részesült Phare-segélyben mint az új rendszerben 23. Az ISPA és a SAPARD pedig szintén csak a már tagjelölt országoknak nyújtott támogatásokat, ahogyan jelenleg az IPA három komponenséből 24 is csak a tagjelölt státuszú országok, Horvátország, Törökország, és Macedónia részesülhetnek. (uo.) A közösségi költségvetés átalakításánál 25 megpróbálta az EU elérni, hogy évtizedek óta először ne a mezőgazdasági politika legyen a legnagyobb kiadási tétel, így az új költségvetésben a CAP visszaszorult a második helyre természeti erőforrások megőrzése címszó alatt. Összességében mezőgazdasági célokra ugyanakkor még mindig a kiadások nagyobb aránya jut (a tétel 42,7%-a), mint vidékfejlesztésre (12,4%). 22 az intézmények átalakításának és megszilárdításának elősegítése, valamint a határokon átnyúló együttműködés 23 Az IPA első két komponense keretében a Kelet-Balkán potenciális tagjelölt országai Albánia, Bosznia-Hercegovina, Montenegró és Szerbia kaphatnak támogatást. 24 regionális fejlesztés, emberi erőforrások, vidékfejlesztés 25 Lásd a melléklet 1. ábráját! - 27 -

Ha azonban az utóbbihoz hozzáadjuk a nem konkrétan vidékfejlesztési, de a regionális politikához kapcsolódó területekre jutó kiadásokat energia és közlekedési hálózatok 1%, kohézió 26 45,5% beláthatjuk, hogy a 2007-2013-as időszakban a regionális politikára a költségvetési kiadások nagyobb aránya jut, mint a mezőgazdaságra. Véleményem szerint ez azért jelentős lépés, mert a regionális politika támogatása nagyobb mértékben járul hozzá a területi különbségek csökkentéséhez, mint az agrárszektor esetleges túlzott mértékű ösztönzése. Ez a CAP fennállásának 50 éve alatt be is bizonyosodott. 26 A kohézió valójában a regionális politika három célkitűzését konvergencia, regionális versenyképesség és foglalkoztatás, európai területi együttműködés jelenti. - 28 -

2. Magyarország és az Európai Unió kapcsolata a regionális politika területén a csatlakozás előtt 2.1. Történelmi visszatekintés Kelet-Közép-Európában a regionalizmusnak nem voltak meg a hagyományai. Magyarország történelme során a kialakult közigazgatási egységek a mai megyei szint nagyságának feleltek meg, önálló régióként csupán Erdély és Dalmácia különült el. A Habsburgok uralkodásuk során többször is megkísérelték a régióméretű területeken alapuló közigazgatás megszervezését, de próbálkozásaik mindannyiszor kudarcba fulladtak. A 20. század elején kezdtek régiókhoz hasonló egységek kialakulni, azonban az I. világháború kitörése gátat vetett további fejlődésüknek. A két világháború közötti időszakban a revíziós törekvések miatt nem kezdődött el a belső közigazgatás reformja, a politikai vezetés a magyarlakta területek visszacsatolásában bízva nyitva hagyták ezt a kérdést. A II. világháború utáni szocialista rendszer szintén nem a régiók kialakulásának kedvezett. Bár többféle reformelképzelés született, a létrehozandó egységek megszervezése gazdasági alapon történt. Tényleges decentralizációról, valódi irányításidöntéshozatali funkciókkal rendelkező területi egységek létrehozásáról szó sem eshetett, hiszen a tervutasításos rendszer lényegéből adódóan a központi hatalomnak nem állt érdekében, hogy a hatalmat más szintekkel is megossza. Léteztek ugyan területi szervezetek, ezek között azonban nem volt együttműködés, ők csupán a központ igényeit szolgálták ki. Együttműködésről tehát ekkoriban csak vertikális értelemben beszélhetünk. A rendszerváltás után felértékelődött az önállóság és a függetlenség. Mindent elkövettek annak érdekében, hogy az elnyomás közel ötven éves időszaka ne ismétlődhessen meg. Ezért alkotmányba foglalták az alapvető szabadságjogokat és az ekkor létrejövő önkormányzati rendszer önállóságát is. E lépés relevanciája akkor megkérdőjelezhetetlen volt, ma azonban jelentősen megnehezíti a régiós szint kialakulását. Az önkormányzatokról szóló törvény ugyanis a kétharmados törvények közé tartozik, azaz módosításához a parlamenti képviselők kétharmadának beleegyező szavazata szükséges. A jelenleg létező hét régió csupán tervezési-statisztikai jellegű, - 29 -