MÓDSZERTANI ÚTMUTATÓ AZ INTEROPERABILITÁS TERVEZÉSÉNEK TÁMOGATÁSÁRA
A dokumentum az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében, az Államreform Operatív Program támogatásával, az Elektronikus közigazgatási keretrendszer tárgyú kiemelt projekt megvalósításának részeként készült. A dokumentum elkészítésében részt vett: 2
Megnevezés Cím (dc:title) Kulcsszó (dc:subject) Leírás (dc:description) Típus (dc:type) Forrás (dc:source) Kapcsolat (dc:relation) Terület (dc:coverage) Létrehozó (dc:creator) Kiadó (dc:publisher) Résztvevı (dc:contributor) Jogok (dc:rights) Metaadat-táblázat Leírás Módszertani útmutató az interoperabilitás tervezésének támogatására Interoperabilitás; útmutató A dokumentum célja az inteoperabilitásra való tervezéshez segítséget nyújtani. Tisztázza az alapvetı fogalmakat, és kiindulópontokat ad az iunteroperabilitás fogalmának és aktuális helyzetének meghatározásához,. e-közigazgatási Keretrendszer Kialakítása projekt Miniszterelnöki Hivatal BME Informatikai Központ Dátum (dc:date) 2008.10.02. Formátum (dc:format) Word 97-2003 (*.doc) Azonosító (dc:identifier) Nyelv (dc:language) Magyar Verzió (dc:version) V4 Státusz (State) végleges Fájlnév (FileName) EKK_ekozig_IOPtervezes_081002_V4 Méret (Size) Ár (Price) Felhasználási jogok (UserRights) 3
Verzióvetési táblázat A dokumentum neve Módszertani útmutató az interoperabilitás tervezésének támogatására A dokumentum készítıjének neve BME Informatikai Központ A dokumentum jóváhagyójának neve A dokumentum készítésének dátuma 2008.10.02. Verziószám V4 Összes oldalszám 55 A projekt azonosítója e-közigazgatási Keretrendszer Kialakítása projekt Változáskezelés Verzió Dátum A változás leírása V1 2008.05.29 Tartalomjegyzék V2 2008.07.30 Vázlat V3 2008.08.29. MeH-nek átadott verzió V4 2008.10.02. Minıségbiztosító véleménye alapján átdolgozott verzió 4
Szövegsablon Megnevezés 1. Elıszó (Foreword) 2. Bevezetés (Preamble) 3. Alkalmazási terület (Scope) 4. Rendelkezı hivatkozások (References) 5. Fogalom-meghatározások (Definitions) 6. A szabvány egyedi tartalma (UniqueContent) 7. Bibliográfia 8. Rövidítésgyőjtemény 9. Fogalomtár 10. Ábrák 11. Képek 12. Fogalmak 13. Verzió 14. Mellékletek (Appendix) Leírás 5
Tartalomjegyzék 1. Elıszó... 8 2. Bevezetés... 8 2.1. A dokumentum célja... 8 2.2. A dokumentum tartalma... 8 3. Az interoperabilitás és szükségessége az e-közigazgatásban... 8 3.1. Az interoperabilitás definíciója... 8 3.2. Az interoperabilitás szükségessége, hajtóerık... 10 3.2.1. A szigetszerő mőködés felszámolása a közigazgatásban... 10 3.2.2. Nemzetközi (uniós) együttmőködés)... 11 3.3. Az interoperabilitás fıbb szervezési eszközei... 12 3.3.1. Interoperabilitási keretrendszer... 12 3.3.2. Szervezeti architektúra... 13 3.4. Az interoperabilitás nemzetközi és hazai történetének rövid áttekintése... 14 4. A kitőzött célok... 17 5. Az interoperabilitás megvalósításának nehézségei, kockázatai... 19 5.1. Nehézségek, akadályok... 19 5.2. Kockázatok... 22 6. Néhány példa az interoperabilitás megvalósításának legjobb nemzetközi gyakorlatából... 23 6.1. Egyesült Királyság... 23 6.2. Németország... 24 6.3. Dánia... 25 6.4. Ausztrália... 25 6.5. Az Európai Unió kezdeményezéseibıl fakadó elvárások... 26 6.5.3. Európai interoperabilitási stratégia (EIS)... 27 6.5.4. Európai interoperabilitási keretrendszer (EIF)... 28 6.5.5. EIF 1.0... 28 6.5.6. EIF 2.0... 29 6.6. Architektúra irányelvek... 31 6.6.7. Infrastrukturális szolgáltatások... 32 6.7. A keretrendszerek összefoglalása... 33 6.7.1. Irányítás... 33 6.7.2. Elfogadtatás... 34 6.7.3. Terjedelem... 34 6.7.4. Mőködtetés... 34 7. Továbblépés az interoperabilitásban, fejlıdési irányok... 35 8. Az interoperabilitás lehetséges jogi és irányítási háttere a magyar közigazgatásban... 37 8.1. A szabályozás és irányítás lehetséges építıkövei... 37 8.2. Az interoperabilitás irányítása... 40 8.3. Lehetséges modellek az interoperabilitás területén... 41 8.4. A javasolt megoldás... 42 9. SOA és az interoperabilitás... 44 9.1. A SOA bemutatása... 44 9.1.1. Kulcsfogalmak... 44 9.1.2. Alapelvek... 46 9.1. Alkalmazási területek... 46 9.2. Elınyök... 47 9.2.1. Lazán csatolt architektúra... 47 9.2.2. Moduláris megközelítés... 48 9.2.3. Meglévı alkalmazások felhasználása... 48 9.2.4. Szabványosság... 48 9.2.5. SOA alkalmazásának kérdései... 49 9.3. A rendszer érettségi modellje... 49 A SOA architektúrát alkalmazni lehet meglévı rendszerekre, ezáltal egymással kommunikáló, önálló szolgáltatásokká szegmentálni. Amennyiben ezeket a szolgáltatási interfészeket definiáljuk és az egyes szegmensekre átfogóan alkalmazzuk, a rendszerek interoperabilisek lesznek, de tisztában kell lenni, hogy a 6
tiszta SOA architektúra kialakítása több lépésen keresztül valósítható meg. A megtett lépések között a már elkészített SOA rendszer érettségi szintjérıl lehet beszélni.... 49 9.4. Szolgáltatások osztályzása... 50 9.5. Folyamat integritás... 51 10. Szakirodalmi hivatkozás... 52 11. Rövidítésgyőjtemény... 55 12. Fogalomtár... 56 7
1. Elıszó 2. Bevezetés 2.1. A dokumentum célja Az IOP tervezés során a rendszer azon paramétereit határozzák meg, melyek biztosítják az elkészülı komponensek interoperabilitását. Az IOP terv gyakorlatilag szabványok, alapelvek, táblázatok összessége, melyeket a fejlesztés során be kell tartani A dokumentum célja, hogy támogatást nyújtson az interoperabilitás fogalmának, felhasználási körének megismerésében, mintegy esettanulmányként bemutatva a területen nemzetközileg alkalmazott megoldásokat, illetve a témához kapcsolódó technológiákat. A dokumentum kiindulópontot, kapaszkodót nyújt azon további ismeretek megszerzéséhez, amely alapján kidolgozható, hogy hogyan lehet interoperabilis rendszereket tervezni, melyek azok a szempontok, amelyek fejlesztéskor döntı szerepet játszanak a kialakult rendszer interoperabilitási képességeinek szempontjából. A dokumentum célja, hogy közös képet alakítson ki az interoperabilitásról. A más országokban alkalmazott interoperabilitási szabványok rövid bemutatásával világít rá, milyen szempontok alapján érvényesítik interoperabilitási törekvéseiket az adott országok. Ezen felül bemutatja és illusztrálja az interoperabilitáshoz szorosan kapcsolódó SOA architektúra elemeit, amely architektúra mérvadó a gazdaprojekt szempontjából. 2.2. A dokumentum tartalma A dokumentum elsı része bevezeti az interoperabilitás fogalmát és elhelyezi a vizsgált, e- közigazgatási területen. Rövid nemzetközi kitekintésben példákat sorol az Európai Unió egyes tagállaiban, illetve magában az Unióban megvalósuló interoperabilitási keretrendszerekbıl. Végül bemutatja a hazai interoperabilitási fejlesztésekhez szükséges jövıbeli lépéseket. A második rész az interoperabilitás technikai aspektusával foglalkozik. A vizsgált környezetben javasolt lletve a modern, inteoperabilitást megvalósító SOA architektúra és technológia bemutatását tartalmazza. 3. Az interoperabilitás és szükségessége az e-közigazgatásban 3.1. Az interoperabilitás definíciója Az interoperabilitásnak magyar kifejezéssel együttmőködési képességnek számos definíciója ismert, amelyek nem mondanak ugyan ellent egymásnak, de az interoperabilitás más-más jellemzıit emelik ki. Az alábbiakban bemutatjuk a leginkább mérvadó dokumentumok közül háromban található meghatározást: 8
a) Az interoperabilitás az IKT rendszerek és az általuk támogatott szervezeti folyamatok azon képessége, hogy adatokat tudnak cserélni, és információt, tudást tudnak megosztani egymással ([B18]). b) Az interoperabilitás különbözı és különféle szervezetek azon képessége, hogy kölcsönhatásba tudnak lépni egymással kölcsönösen elınyös és egyeztetett célok érdekében, beleértve az információnak és tudásnak a megfelelı IKT rendszereik közti adatcsere útján történı megosztását a szervezetek között az általuk támogatott szervezeti folyamatokon keresztül ([B14]). c) Az e-közigazgatási interoperabilitás széles értelemben a közigazgatási szervezetek azon képessége, hogy együtt tudnak mőködni egymással. Mőszaki szinten két vagy több különbözı közigazgatási IKT rendszer vagy komponens azon képessége, hogy értelmes módon és problémamentesen tudnak információt cserélni, és a cserélt információt felhasználni. Az interoperabilitás egyezményeken alapul (mőszaki specifikációk, szabványok, közös interfészek stb.) ([B16]). Az interoperabilitást gyakran azonosítják más fogalmakkal, amelyekkel kétségkívül átfedésben van, de nem azonos velük. A tisztánlátás érdekében ezekre a különbségekre is kitérünk: Az interoperabilitás nem azonos az integrációval. Az elıbbi inkább a lazán csatolt rendszerekre vonatkozik, míg az utóbbi a lazán csatolt rendszerek szorosabban csatolt rendszerekké alakításával foglalkozik. Az interoperabilitás nem azonos a kompatibilitással. Ez utóbbi inkább az eszközök csereszabatosságát jelenti egy bizonyos szempontból. Az interoperabilitás nem azonos az adaptálhatósággal. Ez utóbbi egy eszköz megváltoztathatóságát jelenti további képességek hozzáadásával ad hoc igények kielégítésére, míg az interoperabilitás belsı képességekre vonatkozik. Az interoperabilitás területeinek, szintjeinek leggyakrabban idézett és használt felosztását az EU Európai interoperabilitási keretrendszerének (EIF) 1.0 változata fogalmazta meg: Szervezeti interoperabilitás. A szervezeti célok meghatározásával, a szervezeten belüli és a szervezetek közötti folyamatok modellezésével foglalkozik abból a célból, hogy a különbözı belsı felépítéső és különbözı belsı folyamatokat használó szervezetek is együtt tudjanak mőködni egymással. Lényegileg a különbözı szervezetekben megvalósuló folyamatok egymással szervezetek közötti együttmőködésének megoldásáról van szó. Az egyes folyamatok ilyen tekintetben vett egymáshoz igazítása, újragondolása illetve a folyamatok közötti interakciót megvalósító interfészek meghatározása a cél. Szemantikai interoperabilitás. Arra törekszik, hogy a különbözı alkalmazások pontosan megértsék az egymásnak átadott információk jelentését. Ez azt jelenti, hogy az együttmőködı szervezetek közötti információáramlás során a cserélt információt egységesen és pontosan ugyanabban az értelemben használják a kommunikáló felek. A szemantikai interoperabilitás megteremtésének egyik fı lépése az egyes fogalmak értelmezésének egységesítése. Ez elsısorban nem informatikai feladat. Közigazgatási 9
környezetben például biztosítani kell, hogy az egyes szervezetek ugyanolyan módon értelmezzenek olyan fogalmakat, mint például lakcím, személynév, cégadatok, stb. illetve, hogy az egyes eljárásokban használt fogalmakat ugyanolyan értelemben és értelmezésben használjanak. Technikai interoperabilitás. Ez foglalkozik az IKT rendszerek összekapcsolásának mőszaki kérdéseivel, mint pl. a nyílt interfészekkel, adatintegrációval, adatok ábrázolásával és cseréjével, biztonsággal stb. Ez az interoperabiltási szint elsısorban hagyományos informatikai problémákkal és megoldásokkal foglalkozik, az együttmőködı szervezetek, alkalmazások által használt adatformátumok, adatsémák, kommunikációs protokollok, kódolási, titkosítási és hasonló kérdések megoldása a feladata. Az EIF 2.0-ás tervezete felismerte, hogy ezt a három szintet szükséges bıvíteni, többek között a közigazgatási környezet által, az általános együttmőködési kérdéseken túl támasztott követelmények miatt. Ezért tovább bıvíti az interoperabilitási szinteket: Jogi interoperabilitás. A megfelelı jogi háttér megteremtése annak érdekében, hogy ez együttmőködı szervezetek a megfelelı jogi felhatalmazással rendelkezzenek az adatcsere tekintetében. A közigazgatási környezet alapvetı sajátossága, hogy a megfelelı jogi-szabályozási háttér nélkül nem képzelhetı el mőködı megoldás. Ezért ennek megteremtése alapvetı igény. Politikai környezet. Az interoperabilitás megvalósítását és irányítását meghatározó és elıíró politikai akart. A tapasztalat szerint együttmőködı rendszerek és szervezetek csak kellıen elkötelezett és támogatást adó központi akarattal alakíthatóak ki. A politikai környezet célja az interoperabilitás irányába történı fejlıdés elısegítése, a divergáló megoldások megakadályozása és az erıforrások kellı koncentrálása. Ezek alapján tehát a teljes EIF 2 szerinti interoperabilitási szintek a következı módon épülnek egymásra Politikai környezet Jogi interoperabilitási szint Szervezeti interoperabilitási szint Szemantikai interoperabilitási szint Technikai interoperabilitási szint 3.2. Az interoperabilitás szükségessége, hajtóerık 3.2.1. A szigetszerő mőködés felszámolása a közigazgatásban Korai informatika (számítástechnika) rendszerekben egy-egy probléma megoldására, egy-egy munkafolyamat támogatására készítettek programokat, amelyek csak a felhasználóval tudtak kommunikálni, de más programokkal nem. Ennek oka elsısorban a technikai lehetıségek korlátozott mivolta, illetve az automatizálásra szánt folyamatok viszonylagos egyszerősége, önállósága volt. Így volt ez az informatika alkalmazásával a közigazgatásban is. Mivel az e- közigazgatás kezdeti idıszakában ilyen szigetszerő, egymással kommunikálni képtelen alkalmazásokat próbáltak különbözı áthidaló megoldásokkal mégis együttmőködésre 10
kényszeríteni, sokak szemében az e-közigazgatás a nem megfelelıen megvalósított komplex informatikai rendszerek példája lett, nem pedig a jobb közszolgáltatásé és a magasabb szintő kormányzásé, amire hivatott lett volna. Ahhoz, hogy az ügyfelek valós és jogos elvárásainak megfelelı, komplex szolgáltatásokat nyújtson a közigazgatás, meg kell szüntetni a szervezeti folyamatok és az azokat támogató információs rendszerek elszigeteltségét. Mindez nem csak, sıt elsısorban nem informatikai feladat, hanem egy olyan paradigmaváltást igénylı komplex szervezési kérdés, amely során meg kell valósítani az összhangot a közigazgatás jogi környezete, a szereplık igényei és az informatika lehetıségei között. Vagyis az interoperabilitás megvalósításának feladata egy több szintő, sok szereplıs folyamat, amely során nem tekinthetünk el a már létezı megoldások folyamatos mőködtetésétıl és a rendszerbe bevonásától, hiszen ebben a környezetben nem lehetséges zöldmezıs beruházásként teljesen és egyszerre lecserélni a létezı megoldásokat. A hagyományos közigazgatásra eredendıen jellemzı volt a szigetszerő mőködés. Az ügyintézık, ügyosztályok, hatóságok csak a legritkább és legszükségesebb esetekben kommunikáltak egymással, többnyire saját nyilvántartásaik voltak, esetenként részben azonos típusú de sokszor mégis eltérı adatokkal. Ha egy probléma megoldásához szükség volt az eljárások közti kapcsolat megteremtésére, adategyeztetésre, az az ügyfélre rótt terheket: neki kellett végigjárnia a különféle ügyintézési helyeket. Nyilvánvaló, hogy ha informatikai támogatással kívánjuk korszerőbbé, gyorsabbá, ügyfélbarátabbá tenni a közigazgatást, akkor értelmetlen ehhez a hagyományos mőködéshez igazítani az informatikai fejlesztéseket. Az informatikai eszközök képesek a gyors, hatékony kommunikációra, és joggal várhatja azt az ügyfél, hogy az ügye elintézéséhez ne neki kelljen közvetítenie az ügyintézık, hatóságok között, és hogy ugyanazokat az adatokat ne kelljen többször, több helyen is megadnia. De ma már ezt várják el a korszerősített jogszabályok is bár a jogalkotás terén még nagyon sok a tennivaló, hogy minden jogszabályi akadály elháruljon az ilyen korszerő mőködés elıl. A Ket. ([R21]) pl. tiltja, hogy az ügyféltıl hatósági nyilvántartásban szereplı adat igazolását, vagy szakhatóság állásfoglalásának csatolását kérjék egy közigazgatási hatósági eljárás során ezeket a hatóságnak kell beszereznie. Ehhez azonban meg kell teremteni a szervezetek, folyamatok együttmőködési képességét, és amennyiben ezeket a (rész)folyamatokat informatikai rendszerek támogatják, akkor ezen rendszerekét is. Együttmőködés csak akkor lehetséges, ha van közös nyelv: ez az interoperabilitás. Meg kell jegyezni, hogy az ideális az lenne, ha a közigazgatás teljesen integráltan mőködne, és egységes, integrált informatika támogatná a mőködését, de ez belátható idın belül számos ok miatt nem képzelhetı el. A közigazgatás olyan hatalmas rendszer, amelynek integrált mőködése a jelenlegi rendelkezésre álló eszközökkel megvalósíthatatlan, de akár pl. adatvédelmi okok miatt sem lenne kívánatos. Tehát az integráció helyett elsısorban lazán összekapcsolódó, autonóm rendszerek együttmőködése, vagyis az interoperabilitás megvalósítása jelentheti a korszerősítés útját. 3.2.2. Nemzetközi (uniós) együttmőködés) A nemzetközi életben is vannak olyan helyzetek, amikor az országok közigazgatásainak együtt kell mőködniük. A négy alapvetı uniós szabadság (áruk, tıke, szolgáltatások, személyek szabad áramlása) különösen sok együttmőködési kötelezettséget ró a tagállamok közigazgatására. Az EU az információs társadalommal kapcsolatos, i2010 nevő szakpolitikájában ([B1]) különösen nagy hangsúlyt helyezett a korszerő, interoperábilis IKT alapú közszolgáltatások kialakítására. A tagállamok e-közigazgatásért felelıs miniszterei a 11
legutóbbi, 2007-es lisszaboni e-kormányzati konferenciájukon aláírt közös nyilatkozatukban ([B24]) is hivatkoznak erre, és megállapítják, hogy A határokon átnyúló információcserére vonatkozó igények kielégítésére, mint amilyenek a Szolgáltatások irányelv 8. cikke kapcsán is felmerülnek, a tagállamoknak növelni kell a határokon átnyúló interoperabilitás elérésére irányuló olyan erıfeszítéseiket, mint amilyeneket már eddig is hangsúlyoztak az elektronikus azonosítás és az e-közbeszerzés terén.. Azt is leszögezik, hogy a széleskörő, országokon belüli és országok közti interoperabilitás a belsı piac akadálymentes megvalósításához is hozzájárul. A tagországok közigazgatásának interoperabilitása különösen a páneurópai e-közigazgatási szolgáltatások (PEGS) esetében nagy jelentıségő. Ezek olyan, határokon átnyúló közszolgáltatások, amelyeket vagy a nemzeti közigazgatási szervek, vagy az EU közigazgatási szervei szolgáltatnak egymásnak vagy európai vállalkozásoknak és polgároknak a közigazgatási szervek interoperábilis hálózata útján annak érdekében, hogy eleget tegyenek közösségi jogszabályoknak. A PEGS-ekrıl az EIF kapcsán még lesz bıvebben szó. Az EU szintő interoperabilitás egyik legaktuálisabb alkalmazását az EU Szolgáltatások irányelvének ([B11]) 6-8. cikke által elıírt rendelkezések megvalósítása jelenti. A 6. és 7. cikk a szolgáltatások szabad áramlásának megkönnyítése érdekében elrendeli, hogy a szolgáltatások nyújtásához szükséges minden eljárás és információ egyablakos ügyintézési pontokon legyen elérhetı (a belföldi és a külföldi szolgáltatók számára egyenlı elbánással). A 8. cikk szerint ezen eljárások és információk elérése távolról, elektronikus úton is biztosítandó. Az egyablakos ügyintézés csak az érintett szervek magas fokú interoperabilitásával biztosítható, és ugyanez vonatkozik az elektronikus utat megvalósító informatikai rendszerekre is. 3.3. Az interoperabilitás fıbb szervezési eszközei Az interoperabilitásnak két fı szervezési megoldása terjedt el a gyakorlatban: az interoperabilitási keretrendszer és a szervezeti architektúra. Az alábbiakban röviden bemutatjuk ezek fıbb jellemzıit. 3.3.1. Interoperabilitási keretrendszer Az interoperabilitási keretrendszer egy közösség (szervezet, ország, országok közössége stb.) számára írja le annak egyeztetett vagy egyeztetendı módját, hogy a közösség tagjainak hogyan kell kapcsolatot tartaniuk egymással, és hogyan kell szabványokat, elıírásokat használniuk a kapcsolattartás során. Más szavakkal: magas szintő irányelveket és iránymutatást fogalmaz meg ahhoz, hogy hogyan lehet megvalósítani az interoperabilitást, milyen alapokon kell kiválasztani az ehhez szükséges szabványokat. Az interoperabilitási keretrendszerek különösen a közigazgatásban terjedtek el. Számos ország készített ilyen keretrendszert: ezeket nevezzük nemzeti interoperabilitási keretrendszernek (NIK). Az EU a PEGS-ek tervezéséhez és megvalósításához tette közzé az European Interoperability Framework (EIF) nevő keretrendszerét. Ezeknek a közigazgatási interoperabilitási keretrendszereknek az elsıdleges érintettjei a következık: 12
stratégiai elemzık, mőszaki elemzık, közigazgatási IT stratégiai tervezık, közigazgatási vezetık és projektvezetık, ipari beszállítók, együttmőködést igénylı közszolgáltatások tervezıi. Az interoperabilitási keretrendszerek rendszerint tartalmazzák a használatra ajánlott (vagy kötelezıen elıírt) szabványok katalógusát, és ebben kiemelkedı jelentıséget tulajdonítanak a nyílt szabványok használatának, ill. ösztönzik a nyílt szabványok létrehozását. (Meg kell jegyeznünk, hogy szabvány alatt hivatalosan nemzeti vagy nemzetközi viszonylatban elismert szabványosítási testületek által elfogadott mőszaki specifikáció értendı, de hétköznapi szóhasználatban más szervek által készített specifikációt is értenek alatta. Jelen anyagban ez utóbbi, kiterjesztı értelemben használjuk a szabvány fogalmát.) A nyílt szabvány kritériumait az EIF 1.0 változata így fogalmazta meg: A szabványt non-profit szervezet fogadta el és tartja karban, folyamatos fejlesztése olyan nyílt döntéshozatali eljárás alapján történik, amely minden érintett fél számára elérhetı (konszenzusos vagy többségi döntéshozatal stb.). A szabványt közétették, és a szabvány specifikációjának dokumentuma ingyenesen vagy névleges díjért elérhetı. Mindenki számára ingyenesen vagy névleges díjért másolhatónak, terjeszthetınek és használhatónak kell lennie. A szabvány (vagy részeinek) szellemi tulajdonjoga ha van, akkor a szabadalom visszavonhatatlanul elérhetı jogdíjmentes alapon. A szabvány újbóli felhasználásának nincsenek korlátai. A nyílt szabványok használata többek között az alábbi elınyökkel jár (szemben a zárt, tulajdonosi szabványok használatával): csökkenti a piacra lépés korlátait, ezzel növeli a versenyt, a választás lehetıségét ami a minıség javulásához és az árak csökkenéséhez vezet; ösztönzi az innovációt, mivel több alkotóerı jut a gondolatok megvalósítására és a fejlıdés elımozdítására; erısíti a felhasználók pozícióját a szállítókkal szemben; lehetıvé teszi, hogy a felhasználó együtt tudjon használni kulcsrakész és testreszabott rendszereket; az átláthatóság révén elısegíti az interoperabilitást; növeli a biztonságot; biztosítja az információhoz és a szolgáltatásokhoz való hozzáférést, mivel megakadályozza az olyan csapdahelyzeteket, amikor az ilyen hozzáférés speciális termékekhez kötött. 3.3.2. Szervezeti architektúra A szervezeti architektúra (SZA, angol terminológiával: Enterprise Architecture, EA) egy szemléletmód, amely az 1990-es évek elején alakult ki a versenyszférában mőködı szervezetek irányítását és napi munkáját támogató informatikai rendszerek létrehozásának elısegítésére. Maga az architektúra fogalma egy rendszer alapvetı szervezıdését jelenti, amelyet a részei és azok egymáshoz és a külvilághoz való kapcsolata, valamint a tervezését és mőködését vezérlı elvek írnak le. 13
Kezdetben a SZA szemléletmód újdonságszámba menı eleme az volt, hogy egyrészt az informatikai rendszer létrehozásának folyamatát az üzleti folyamatok és az üzletmenet elemzésével és átalakításával kezdi, másrészt a folyamatot iteratívan képzeli el, azaz az elkészült rendszert megvizsgálja, hogy mennyire felel meg az induláskor kitőzött céloknak, illetve a kialakítás ideje alatt keletkezett új követelményeknek, és a szükséges módosításokat újabb iterációs ciklusokban folyamatosan végzi. Elég hamar észrevették, hogy a SZA szemléletmód nemcsak a versenyszférában, hanem a közigazgatásban is jól alkalmazható, hiszen ott is folyamatok vannak, csak tartalmilag és céljaikban némileg különbözıek. A SZA egy átfogó és precíz módszer alkalmazásának gyakorlata arra, hogy leírjuk egy szervezet folyamatainak, információs rendszereinek, személyzetének és szervezeti egységeinek jelenlegi és/vagy jövıbeni szerkezetét és viselkedését beleértve együttmőködésüket is, ill. hogy azok mennyiben felelnek meg a szervezet alapvetı céljainak és stratégiai irányainak. Egy szervezet vagy akár egy ország közigazgatása számára egy egységes szervezeti architektúrában való megegyezés azt jelenti, hogy az egyes (IT) megoldásokat egyeztetett, egymással együttmőködésre képes módon szervezik. A SZA egy holisztikus szemléletmód, amelynek egyik pillére, eszköze az interoperabilitás, ezért az SZA keretrendszerek az interoperabilitási követelményekre is kiterjednek. A SZA egy szervezet mőködését támogató rendszer kialakítását legalább négy területre osztja fel, amelynek mindegyikében fontos szerepet kap az interoperabilitás: mőködési modell kialakítása, információs modell kialakítása, alkalmazási rendszer kialakítása, technikai infrastruktúra kialakítása. A SZA és az IK tehát egymással rokon, ugyanakkor egymástól mind az alkalmazási területet, mind a technikai részletek szintjét tekintve megkülönböztetendı és bizonyos fokig egymást kiegészítı fogalmak. Az IK-t szokták az építési szabályzathoz hasonlítani, ami szabályozza, hogy milyen elıírásokat kell betartani az építkezéseknél, az SZA-t pedig egy olyan várostérképhez, amelyik megmutatja, hogy milyen közös erıforrások állnak a rendelkezésre, és milyen módon használhatjuk azokat az építészetben. 3.4. Az interoperabilitás nemzetközi és hazai történetének rövid áttekintése Az interoperabilitás elıfutárának tekinthetjük a nyílt rendszerekre való törekvést, és ezen belül az ISO 1984-ben közzétett Open Systems Interconnection (OSI) Reference Model (nyílt rendszerek összekapcsolásának hivatkozási modellje) nevő szabványát. Ennek hatóköre természetesen minden IT rendszerre vonatkozott, nem csak a közigazgatási rendszerekre. Az USA kormányzati szabványügyi szervezete (NIST) már elsısorban a (szövetségi) kormányzati szervek számára alkotta meg 1988-ban a Government Open Systems Interconnection Profile (GOSIP) nevő, technikai szintő interoperabilitási szabványát (FIPS 146), amely az OSI modellen alapult. A GOSIP-nak az Egyesült Királyságban elkészítették az UK GOSIP nevő változatát, amelyet a 80-as évek végétıl az EU is alkalmazott. 14
A 90-es évek közepétıl megjelent a kormányzatoknál az e-közigazgatási szemlélet, amelynek már nem az IKT alkalmazása, hanem a közigazgatás korszerősítése került a fókuszába (az IKT alkalmazásával), és ezért az együttmőködés jelentısége is felértékelıdött. 2000-ben született meg az Egyesült Királyságban az elsı e-közigazgatási interoperabilitási keretrendszer, az e-gif (egovernment Interoperability Framework), amely az intézményközi együttmőködésre és e-közigazgatási szolgáltatásokra vonatkozóan számos betartandó specifikációt és irányelvet tartalmazott. Az e-gif-et számos ország interoperabilitási keretrendszere követte, így a francia CCI (Le Cadre Commun d Interopérabilité) 2002-ben, a német SAGA (Standards und Architekturen für E-Government-Anwendungen) 2003-ban, a dán DIF (Danish e-government Interoperability Framework) 2004-ben, és folytathatnánk a sort. Jelenleg 12 uniós tagországnak van dokumentált nemzeti interoperabilitási keretrendszere (NIK). Idıközben az EU is intenzíven foglalkozott az interoperabilitás kérdésével az IDABC (korábban IDA) programja keretében eleinte elsısorban az országok, valamint az EU intézményei közti, a transzeurópai hálózatokon történı adatcsere kapcsán, késıbb pedig a páneurópai e-kormányzati szolgáltatások (PEGS) vonatkozásában. 1999-ben született meg az Európai Parlament és a Tanács 1720/1999/EK határozata a közigazgatási rendszerek közötti elektronikus adatcserét lehetıvé tevı transzeurópai hálózatok együttmőködési képességét és az e hálózatokhoz való hozzáférést biztosító cselekvés- és intézkedéssorozatok elfogadásáról. Ehhez gyakorlati útmutatóként adták ki az Architecture Guidelines (AG, Architektúra irányelvek) címő dokumentumot, amely iránymutatásokat, konkrét megoldásokat, részletes mőszaki specifikációkat és bevált gyakorlatokat ismertet az európai e-közigazgatási együttmőködéshez. Az AG mind ez ideig utolsó, 7.1 változatát 2004-ben publikálták ([B5], [B6]). Az EU ugyancsak az IDABC program keretében elkészítette magas szintő irányelveit is az interoperabilitással kapcsolatosan, és 2004-ben European Interoperability Framework for Pan-European egovernment Services címmel, 1.0 verziószámmal jelentette meg ([B18], rövid hivatkozással: EIF). Az EIF iránymutatást adott a NIK-ek létrehozásához is. Az AG, az EIF és a NIK-ek más-más aspektusát fedik le az interoperabilitás témakörének. Ezek egymáshoz való közelítésére projekteket indított az IDABC, amelynek eredményeképpen 2008 végére jelenik meg az EIF 2.0 változata. Ennek egy elıkészítı vitaanyagát tették közzé 2008 nyarán Draft document as basis for EIF 2.0 címmel ([B14]). Az Egyesült Államok szövetségi kormánya a szervezeti architektúra (SZA) megközelítés keretében kezelte (és kezeli) az interoperabilitás témáját: 1999-tıl kezdve folyamatosan jelentet meg a SZA alkalmazását különbözı szinten tárgyaló kiadványokat: [B19], [B4], [B17] stb. Jelentıs részben az amerikai kormányzati informatika fejlıdésének hatására az Egyesült Királyság, majd más európai országok is foglalkoztak az SZA megközelítéssel. Az e-gif egy e-services Development Framework (e-sdf, E-szolgáltatások fejlesztésének keretrendszere) nevő keretrendszer részeként készült el, amely többek között egy High Level Architecture (Magas szintő architektúra) nevő, SZA jellegő rendszerfelépítés leírását is tartalmazta. A dán kormány 2003-ban közzétett a SZA alkalmazásáról egy fehér könyvet ([B30]), és az abban lefektetett elvek alapján közös eszközök és irányelvek fejlesztése azóta is folyamatban van. Az Európai Bizottság által készített AG dokumentum is tartalmaz az SZA szemléletnek megfelelı rendszerfelépítési javaslatokat. 15
Magyarországon a Miniszterelnöki Hivatal (MeH), ill. az Informatikai Tárcaközi Bizottság (ITB) csatlakozott még a 90-es évek közepén a nyílt szabványok alkalmazásának törekvéséhez néhány ilyen tárgyú ITB-ajánlás kiadásával. Késıbb a MeH, ill. az Informatikai Kormánybiztosság elsı interoperabilitási célú projektjei a közigazgatásban elérhetı adatok egységes metaadat-leírásának és keresırendszerének (KIKERES), valamint a közigazgatásban használatos fogalmak egységes ontológiai adatbázisának (FOGALOMTÁR) létrehozását célozták meg 2000-2002-ben. A kezdeti eredmények (néhány ezer metaadatrekord és fogalomleírás elkészítése) után a projektek nem folytatódtak tovább. 2004-2005-tıl a MeH fejleszti a központi elektronikus szolgáltató rendszert (KR), melynek egyik célja a közigazgatási IT rendszerek interoperabilitásának megteremtése. A MeH a Kormányzati Informatikai Egyeztetı Tárcaközi Bizottsággal (KIETB) együtt ajánlást is kiadott a KR egyik szolgáltatásához, az ügyfélkapuhoz való kapcsolódás mőszaki specifikációjáról ([B12]). 2003-2004-ben az Informatikai és Hírközlési Minisztérium (IHM) bonyolított le olyan projekteket, amelyek eredményeként az alábbi területeken születtek javaslatok az interoperabilitás kezelésérıl a magyar közigazgatásban: Magyar e-közigazgatási interoperabilitási keretrendszer (MEKIK) koncepciója, lehetséges jogi háttere, irányítási modellje, az interoperabilitási szabványokra épülı rendszerek fejlesztésének és üzemeltetésének módszertana, informatikai rendszerek kommunikációjával kapcsolatos biztonsági elvárások, javaslat a személyi adat- és lakcímnyilvántartással, a cégnyilvántartással és az ingatlan-nyilvántartással való kapcsolathoz szükséges eljárás-, esemény- és adatcsereszabványokra, központi szabványnyilvántartás, egységes specifikációk az elektronikus közigazgatás kommunikációjának hitelességére, bizalmasságára és az intelligens kártyák alkalmazására, egységes projektirányítási módszertan. A javaslatok egy része IHM-ajánlások formájában öltött testet az alábbi témákban: intelligens kártyák fájlszerkezete és interfésze, végfelhasználói tanúsítványok szerkezete és adattartalma, idıbélyegzés formátuma, elektronikus aláírás formátuma, elektronikus aláírási szabályzatok, hitelesítési rendek, viszontazonosítás protokollja. A dokumentumok, melyeket az Információs Társadalom Koordinációs Tárcaközi Bizottság Elektronikus Közigazgatás Albizottsága (ITKTB ELKA) által képviselt széleskörő szakmai nyilvánosság vitatott meg, jelenleg is elérhetık az ITKTB ELKA honlapján (http://www.itktb.hu/engine.aspx?page=elka_oldal). Az IHM közzétételre, ill. megvitatásra további ajánlásokat is elıkészített az alábbi szakterületeken, amelyek az IHM megszőnésével már nem jelenhettek meg IHM ajánlásként (ezek a dokumentumok is elérhetık az ITKTB ELKA honlapján): 16
a közigazgatásban alkalmazható kulcs-visszaállítási rend irányelvei, elektronikus másolatok metaadatainak mőszaki specifikációja, a közigazgatás informatikai célrendszereinek kockázatfelmérése, biztonsági osztályba sorolása, a közigazgatás informatikai célrendszereire vonatkozó biztonsági intézkedések, interoperabilitási szabványtár a közigazgatás elektronikus rendszereinek fejlesztéséhez, XML formátumok az elektronikus dokumentumok titkosításához, elektronikus aláírás alkalmazására vonatkozó funkcionális, biztonsági, garanciális és üzemeltetési követelmények. A MeH a Közigazgatási Informatikai Bizottság (KIB) határozatával közzétette az elektronikus azonosításra, hitelesítésre, aláírásra és elektronikus azonosítók hordozására alkalmas eszközök újabb követelményeit ([B3][B2]), amely kiváltja az ilyen célú eszközök interoperabilitására született korábbi IHM-ajánlást. Ugyancsak a MeH irányításával folyik jelenleg az Elektronikus közigazgatási keretrendszer kialakítása címő projekt, amelynek egyik fókusza egy mőködı NIK létrehozása, és amelynek keretében a jelen dokumentum is készült. 4. A kitőzött célok Az alábbiakban összefoglaljuk, hogy egy NIK létrehozása milyen célok elérését tudja szolgálni: a) Élethelyzeten alapuló komplex szolgáltatások nyújtása Az együttmőködésre képes rendszerek szolgáltatásainak összekapcsolásával képes több közigazgatási szerv is együttmőködni az ügyfél komplex élethelyzetéhez tartozó valamennyi közigazgatási jellegő feladat megoldásában (pl. születés, házasságkötés, új lakásba költözés, haláleset stb.). b) Egyablakos ügyintézés lehetıvé tétele Olyan ügyek intézésénél, amelyhez több hatóság közremőködésére van szükség, elég csak egy helyen elindítani az ügyintézést, mert a közremőködı hatóságok képesek arra, hogy az ügyfél igénybevétele nélkül együttmőködjenek egymással. Ilyenkor nem az ügyfél járkál a hatóságok között, hanem az adat/irat. c) Egy információt csak egyszer kelljen megadni, hiteles adatforrások használata Ha a közigazgatásban már rendelkezésre áll az ügyfél valamely adata (pl. közhiteles nyilvántartásban szerepel, vagy az ügyfél már egyszer megadta), és ha az adatot ismerı/nyilvántartó rendszer képes az adat megosztására a másik rendszerrel, akkor nem kell az ügyfélnek az adatot feleslegesen újból megadnia. (Természetesen az adatvédelmi normák betartására ilyen esetekben is szükség van.) Ez elısegíti azt is, hogy lehetıség szerint mindig az aktuális, hiteles adatforrásokra támaszkodjon az ügyintézés. d) Testreszabott szolgáltatások nyújtása 17
Szabványok alapján együttmőködésre kész szolgáltatások lehetıséget adnak arra, hogy az ügyfél ismétlıdı komplex ügyei elintézésére saját szolgáltatás-portfóliót tudjon összeállítani és végrehajtatni. e) Ügyintézési idık csökkenése Az egymással együttmőködı hatóságok, rendszerek között az ügyek átfutási ideje csökken. Ez az ügyfélen kívül a hivatalok érdeke is, mert így kevesebb lesz az elintézetlen, függıben levı ügyek száma. f) Az ügyfélközpontúság növelése Az elıbbiekben felsorolt együttmőködési képességek az ügyfél természetes elvárásainak, kényelmének maximális kielégítését szolgálják. g) Adminisztratív terhek csökkentése, ügyintézés egyszerősödése Az elıbbiekben felsorolt együttmőködési képességek csökkentik az ügyfél adminisztratív terheit, egyszerősítik az ügyintézést. Mindez az ügyfél költségeinek csökkenésével is járhat. h) Átláthatóság növekedése Ha automatizált a hatóságok és informatikai rendszereik együttmőködése, akkor lehetıvé válik az ügy automatizált követhetısége annak teljes élettartama alatt. Ezáltal mind az ügyfél, mind a hivatali vezetık, ill. az ügy intézéséért elıdlegesen felelıs szerv/ügyintézı követni tudja az ügy sorsát. i) IKT beszállítói verseny növekedése, költségek csökkenése Ha nyilvános követelmények, szabványok határozzák meg a (rész)rendszerek kommunikációját, együttmőködését, akkor több szállító is kínál majd ugyanazon (rész)rendszerekre terméket, így nı a verseny, és ezáltal csökkenhetnek az árak. j) Szállítói kiszolgáltatottság csökkenése Az elıbb említett feltételek teljesülése megakadályozza a termékcsapdák kialakulását, és az olyan termékeket egyszerőbben le lehet cserélni, amelynek minısége, támogatottsága nem bizonyul megfelelınek. k) A döntéshozás hatékonyságának javítása Az együttmőködı rendszerek átláthatóságának hivatalon belüli növekedése révén a hivatalok vezetésének döntési képessége is javul. l) A köztisztviselık munkájának könnyítése A rendszerek együttmőködése révén lényegesen kisebb adminisztratív teher hárul a köztisztviselıkre is. m) A szükséges emberi és pénzügyi erıforrások csökkenése, költséghatékonyság növekedése Az elızıekben említettek közül több cél elérése is hozzájárul ahhoz, hogy csökkenjenek a hivatal költségei és az emberi munkaerıigény. n) A közigazgatás szereplıinek mőködése közti összehangoltság javítása 18
Az együttmőködési képesség megteremti annak lehetıségét, hogy a közigazgatás szervei a jelenleginél lényegesebben összehangoltabban végezzék munkájukat különösen az egymással kapcsolatban álló ügyek esetében. o) Újrahasznosíthatóság, közös szolgáltató központok (shared service center), ill. alkalmazásszolgáltató (ASP) központok elterjedésének elısegítése A (rész)rendszerek közti együttmőködés megteremtése és az együttmőködés követelményeinek egységesítése, nyilvánossá tétele segíti annak elterjedését, hogy a hivatalok közös szolgáltatásait azonos (rész)rendszerek támogassák, sıt akár közös szolgáltató központok lássák el. Ez utóbbi lényegesen gazdaságosabb lehet, mintha minden egyes hivatalnál mőködtetni kellene az illetı szolgáltatást. p) Nemzetközi (uniós) együttmőködés feltételeinek megteremtése Ha egy országon belül a NIK alkalmazásának következtében kialakul az együttmőködı szolgáltatások rendszere, az megteremti annak a lehetıségét, hogy az együttmőködés nemzetközi szintre, pl. páneurópai szolgáltatásokban való részvételre is kiterjedjen. Ehhez természetesen a NIK létrehozása és fenntartása során figyelembe kell venni a nemzetközi interoperabilitási trendeket, az EIF elvárásait. A fent felsorolt célok elérése következtében javul a kormányzás/közigazgatás eredményessége, minısége, költséghatékonysága, nı az ügyfelek elégedettsége, életminısége, javul a gazdaság adminisztratív környezete, az ország versenyképessége. 5. Az interoperabilitás megvalósításának nehézségei, kockázatai 5.1. Nehézségek, akadályok Az interoperabilitás megteremtésének, az interoperabilitási keretrendszer létrehozásának és alkalmazásának számos nehézsége van, amivel célszerő kezdettıl fogva számolni, és folyamatosan nagy figyelmet fordítani ezen akadályok leküzdésére, az esetlegesen ellenérdekelt szereplık negatív hozzáállásának megváltoztatására. Ha ez utóbbi intézkedésekre nem kerül idıben sor, az könnyen a keretrendszer alkalmazásának kudarcához vezethet. Az alábbiakban áttekintjük a legfontosabb ilyen nehézségeket, amelyek többsége az interoperabilitás megteremtésében Magyarország elıtt járó országok gyakorlatában is felmerült, és vázoljuk az elkerülésük érdekében teendı intézkedéseket is. a) A jogrendszer tagoltsága A jogalkotás sok esetben egy problémára koncentrál, azt kívánja megoldani, és nincs tekintettel arra, hogy az illetı probléma milyen komplex élethelyzet részeként merül fel. Ilyenkor elmarad annak szabályozása, hogy milyen együttmőködésre van szükség a teljes problémakör komplex, az ügyfél adminisztrációs terheit minimalizáló megoldásához. Mivel a közigazgatásra az a jellemzı, hogy szervei csak azt tehetik, amire jogszabály által fel vannak hatalmazva, sok esetben még a legnagyobb jóindulat és belátás esetén sem tudják megkönnyíteni az ügyfél dolgát együttmőködésük pl. adatok átadása útján (különösen vonatkozik ez a személyes adatok átadására). Ennek a problémának az elkerülésére, 19
csökkentésére erıfeszítéseket kell tenni annak érdekében, hogy a jogalkotó szervek már a jogalkotás során vegyék figyelembe az ügyintézésnek a végrehajtó szervek együttmőködésével megteremthetı könnyítését. Ez illeszkedik az EU-nak az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló kezdeményezéséhez is. Szükség lenne pl. arra, hogy a szabályozások elızetes hatásvizsgálatai kiterjedjenek az adminisztratív terhekre, és azon belül az ügyintézés együttmőködéssel elérhetı egyszerősítésére is. b) Az ágazatok, szervezetek autonómiája Az interoperabilitási követelmények jelentıs része olyan jellegő, hogy azok betartását nem lehet jogszabályban elrendelni (legalább is közvetlen módon). Sok szerv számára csak törvényi szinten lehet kötelezettséget elıírni. Ugyanakkor az egyes közigazgatási szervek mőködéséért és így a mőködést támogató információs rendszerekért is a szerv vezetıje egyszemélyi felelısséggel tartozik, és neki esetenként más szempontok fontosabbak lehetnek, mint az interoperabilitás szempontjai. (Rossz esetben ellentmondó szempontok között kell választania.) Ennek a problémának a megoldására többféle intézkedés megtétele is ajánlható: az együttmőködés elızı alpontban említett jogszabályi elrendelése, az IK követelményei közül a lehetı legtöbb alkalmazásának a lehetséges legmagasabb szintő jogszabályban való elrendelése, közvetett elıírások alkalmazása (pl. a központi elektronikus szolgáltató rendszerhez való csatlakozás feltételeinek elıírásával, központi/uniós támogatás feltételei közé való beemeléssel), az ágazatok, szervezetek bevonása a követelmények kidolgozásába, és anyagi, erkölcsi stb. érdekeltségük megteremtése a követelmények betartásában, a következı alpontban említett irányítási eszközök használata. c) Az irányítás hiányossága A legmagasabb szintő elkötelezettség, a lehetı legszélesebb hatáskörrel és elegendı erıforrással rendelkezı irányítás nélkül nem valósítható meg az interoperabilitás, nem tartathatók be az IK követelményei. Az irányítás és a jogszabályi háttér megteremtésével külön fejezet foglalkozik, itt csak röviden vázoljuk a legfontosabb teendıket: a Parlament és a Kormány elkötelezettségének megnyerése, elegendı hatáskörrel rendelkezı irányító szerv, testület létrehozása, a hatáskört biztosító jogszabályi háttér megteremtése, az irányító szerv szükséges anyagi és humán erıforrásainak biztosítása. d) Az interoperabilitási igények, a jogszabályok, a technológia és a szabványok fejlıdésének figyelmen kívül hagyása Az interoperabilitási követelmények betartatása során komoly nehézség származhat abból a téves feltételezésbıl, hogy elegendı egyszeri erıfeszítést (és erıforrásokat) fordítani arra, hogy ezek a követelmények létrejöjjenek. A közigazgatás korszerősítésének elırehaladtával, a jogszabályok változásával újabb és újabb interoperabilitási igények keletkezhetnek, a technológia és a szabványok fejlıdése pedig megkívánja a régebbi követelmények rendszeres felülvizsgálatát. Ezeket a feladatokat folyamatosan el kell látni, és biztosítani kell a szükséges pénzügyi és humán erıforrásokat. e) Széleskörő konszenzus megteremtésének nehézségei Az egyoldalúan diktált interoperabilitás nem mőködıképes, mert a szereplık mindig meg fogják találni azokat a kiskapukat, amiken keresztül ki tudnak bújni a követelmények 20
betartása alól, ha azokat nem érzik sajátjuknak, egyéb fontosabbnak tartott érdekeikkel ütközıeknek tartják. Ennek elkerülésére széleskörő konszenzust kell megteremteni a követelmények kidolgozása során, amibe a lehetı legtágabb nyilvánosságot kell bevonni: a közigazgatás szereplıin, érdekképviseletein (pl. önkormányzati szövetségek) kívül a szállítókat (azok érdekképviseleteit), az egyetemi-tudományos szféra képviselıit és esetenként akár az ügyfelek érdekképviseleti szerveit is. Ez a konszenzuskeresési folyamat azonban nehézségekkel járhat, mert jelentıs idıveszteséget okozhat, számottevı erıforrásokat igényelhet, nem mindig található konszenzusos megoldás (egyetértés). Ezeket a nehézségeket pl. az alábbi módon lehet megelızni, megoldani: Elıre tervezni kell az újabb követelmények kidolgozását és a régiek felülvizsgálatát. A jogalkotás során a hatálybaléptetések idıpontját úgy kell megválasztani, hogy elég idı legyen a szükséges IKT rendszerek megtervezésére és megvalósítására beleértve az interoperabilitási követelmények kidolgozását is. Ez ma egyáltalán nem jellemzı. Korábbi javaslatunkhoz hasonlóan a szabályozások elızetes hatásvizsgálatának ki kellene terjednie az IKT-igények beleértve az interoperabilitási igényeket is teljesítéshez szükséges erıforrások és idı szakmailag alátámasztott bemutatására, és jelentısebb IKT fejlesztési igény esetén ennek magában az elıterjesztésben is meg kell jelennie. A tervezés alapján biztosítani kell a szükséges erıforrásokat olyan tartalékokkal együtt, amelyek elıre nem tervezhetı, rendkívüli esetekben használhatók fel. Ki kell dolgozni az egymással versengı megoldások közti választás olyan nyílt eljárásrendjét, amely biztosítja a demokratikus és szakszerő döntést olyan esetekben is, amikor a konszenzus nem teremthetı meg. f) Szállítói érdekek sérülése Korábban említettük, hogy az interoperabilitás egyik célja az IKT beszállítói verseny növelése, a termékcsapdák megszőntetése, és ennek révén az árak csökkenése. Ez nyilvánvalóan sérti azon beszállítók érdekeit, amelyeknek a felsoroltak révén veszélybe kerülhetnek stabil, sokéves szállítói pozíciói. Ezek a szállítók akár felhasználhatják lobbykapcsolataikat is az interoperabilitási követelmények elterjesztésének hátráltatására. Ennek a veszélynek az elkerülésére be kell vonni a szállítókat elsısorban érdekképviseleteiken keresztül a követelmények kidolgozásába, és kommunikálni kell feléjük, hogy ami az egyik oldalon piaci kiváltságaik megszőntetése, az a másik oldalon újabb piaci lehetıségek megnyílását jelentheti számukra. g) Régi IKT rendszerek problémái Az nyilvánvaló, hogy nem lehet egyik napról a másikra az összes örökölt, szigetszerő, együttmőködésre képtelen alkalmazást korszerő integrált vagy interoperábilis rendszerre lecserélni. Ez feltétlenül nehézséget okoz az interoperabilitás elterjesztésében. A nehézségek csökkentésére többek között az alábbi lehetıségek kínálkoznak: Tervezni kell a szigetszerő alkalmazások cseréjét, és össze kell hangolni azt az igények prioritásával, az új igények felmerülésével, a jogalkotással. Idıben ki kell dolgozni az interoperabilitási követelményeket a sorra kerülı alkalmazáscserékhez. Ez egyeztetést igényel a közigazgatás szereplıi és az interoperabilitást irányító szervezet között. 21
Szükség esetén megfelelı (pl. becsomagolási ) technikákkal interoperábilissá kell tenni az örökölt rendszereket. h) Alkalmazkodás az EU elvárásaihoz További nehézségeket jelenthet az, hogy az interoperabilitási követelmények kidolgozása során fel kell készülni a nemzetközi együttmőködésben elsısorban az EU-ban megjelenı igényekre is (pl. a PEGS-ekkel kapcsolatosan), de ezeknek az igényeknek a kidolgozása lassan halad a hazai IK kidolgozásának és alkalmazásának tervezett üteméhez képest. Ezzel a problémával kapcsolatosan nem lehet mást tenni, mint folyamatosan figyelemmel kell kísérni az uniós interoperabilitási követelmények kidolgozásának (rész)eredményeit, lehetıség szerint figyelembe kell venni azokat a hazai követelmények kidolgozásánál, ill. a már meglévı hazai követelményeket felül kell vizsgálni az uniós elvárások véglegesítése után. 5.2. Kockázatok Az interoperabilitási elvárásoknak való megfelelés vélt vagy valós összeütközésbe kerülhet más követelményekkel, és fennállhat annak a kockázata, hogy sérülnek más, legalább annyira fontos érdekek. A következıkben ilyen kockázatokat sorolunk fel, és egyúttal javaslatot teszünk a kockázatok elkerülésére is. a) Az adatvédelmi követelmények megsértése A személyes adatok adatkezelı szervek, azokat támogató IKT rendszerek közti cseréje adatvédelmi elıírásokat sérthet. Ennek elkerülésére lehetıség szerint törvényi szinten kell szabályozni az ilyen adatok cseréjét. Ha erre valamilyen ok miatt nincs mód, akkor meg kell teremteni annak a lehetıségét, hogy az ügyfél maga járulhasson hozzá személyes adatai átadásához pl. annak érdekében, hogy csökkentse a rá nehezedı adminisztratív terheket. Ehhez természetesen részletes, pontos és érthetı tájékoztatást kell adni az ügyfelek számára az adatátadás valamennyi elınyérıl és adatvédelmi kockázatáról. b) A biztonsági, hitelességi követelmények sérülése Ha megteremtjük különbözı (IT) biztonsági szinten megvalósított rendszerek együttmőködését, akkor számolni kell azzal, hogy az így összekapcsolódó rendszerek eredı biztonságát a leggyengébb láncszem, azaz a legalacsonyabb biztonsági szinten megvalósított alkalmazás fogja meghatározni, és ezzel sérülhetnek egyes biztonsági elvárások. Erre a problémára mindig figyelemmel kell lenni rendszerek kapcsolatának megteremtésekor, és meg kell tenni a szükséges intézkedéseket (pl. a biztonsági rések megszőntetése az alacsony biztonsági szintő rendszer biztonságának növelésével, a fokozottan védendı rendszerbe további védelmek, ellenırzések beépítése az alacsonyabb biztonsági szintő rendszerek felé irányuló kapcsolatában stb.). c) Bizonyos szállítók elınyös helyzetbe hozása Az interoperabilitási követelmények meghatározása során elıfordulhat, hogy olyan megoldásra esik a választás, amely egyes szállítók számára versenyelınyt jelent. Ennek elkerülése, esetleg indokolt esetben az elfogadtatása pl. az alábbi intézkedésekkel lehetséges: nyílt szabványok elınyben részesítése, a lehetı legszélesebb körő egyeztetés a legmegfelelıbb megoldások kiválasztására, a vitás esetekre nyílt döntési mechanizmus kidolgozása. 22
d) Szubszidiaritás sérülése Fennáll annak kockázata, hogy olyan elıírások, követelmények is belekerülnek az IK-be, amelyekrıl nem feltétlenül szükséges központi döntés, és amelyek esetében több elıny származik abból, ha esetenként az egyes közigazgatási szervek választják ki a számukra optimális megoldást, mint amennyi az egységesítésbıl fakadhat. Ennek elkerülésére már az IK-be felveendı követelmények tárgyáról is széleskörő véleményezés alapján kell dönteni, továbbá arról is, hogy az egyes követelmények milyen szintő elıírással kerüljenek be az IKbe (legjobb gyakorlat, ajánlás, kötelezı elıírás stb.). e) Innováció nehezítése Minden elıírás, szabványosítás egyúttal azt a kockázatot is magában hordozza, hogy merevségével meggátolja az innovatív, új megoldások, technológiák alkalmazását. Ennek a kockázatnak a csökkentésére: csak a feltétlenül szükséges tárgyban kell követelményeket elıírni az IK-ben, kellı gyakorisággal felül kell vizsgálni az IK követelményeinek aktualitását, korszerőségét. 6. Néhány példa az interoperabilitás megvalósításának legjobb nemzetközi gyakorlatából Már korábban is említettük, hogy 12 uniós tagországnak van már dokumentált NIK-e. Ezek közül a legjelentısebbeket meg is neveztük a rövid történeti áttekintés során. Ezen túl még legalább ennyire tehetı azon nem európai - országok száma, amelyek közzétett NIK vagy SZA-keretrendszer alapján törekednek kormányzati IT rendszereik együttmőködési képességének biztosítására. Különösen fejlett ezen a téren az USA, Kanada, Ausztrália, Új- Zéland, Malajzia és Brazília. Az alábbiakban röviden kiemelünk néhányat ezen országok legjobb gyakorlatai közül elsısorban a hazai IK létrehozásához is felhasználható tanulságokat hangsúlyozva, és összehasonlítást is teszünk közöttük. Feltétlenül a legjobb gyakorlatok között lehet megemlíteni az EU megközelítését is, de ezt egy külön fejezetben tárgyaljuk elsısorban olyan szemszögbıl, hogy milyen elvárások fakadnak a hazai közigazgatás és a magyar NIK számára az EU kezdeményezéseibıl. Más dokumentumok részletesen taglalják a nemzetközi terület példáit, azonban röviden, sz eddig leírtak illusztrálásaként bemutatunk négy, példaértékő megoldást 6.1. Egyesült Királyság Az Egyesült Királyság NIK-ét, az e-gif-et a 2000-ben megjelent e-kormányzati stratégiához kapcsolódóan bocsátották vitára majd léptették életbe. Jelenleg már a 6. verziónál tartanak. Az e-gif elıírásai minden állami szervre nézve kötelezıek, beszerzéseik során csak ezekkel az elıírásokkal kompatibilis eszközöket vásárolhatnak. Az e-gif nemcsak a kormányzati IT rendszerek egymással való kapcsolatára terjed ki, hanem azoknak az ügyfelekkel, a szolgáltatásközvetítıkkel és külföldi, uniós szervekkel való kapcsolatára is. Az e-gif gondozásával a kormány fıinformatikusa által irányított, az e-közigazgatási stratégiáért és annak megvalósításáért is felelıs csoport foglalkozik a miniszterelnök irányításával mőködı Kabinetirodán belül. Az elıírásokat, specifikációkat többségében saját 23