Andorka Rudolf Tóth István György: A szociális kiadások és a szociálpolitika (elektronikus verzió, készült 2006-ban) A tanulmány eredetileg nyomtatásban megjelent: Andorka Rudolf Tóth István György (1992): A szociális kiadások és a szociálpolitika in: Társadalmi riport 1992, Andorka Rudolf, Kolosi Tamás, Vukovich György (szerk.). Budapest: TÁRKI,. Pp. 396 507.
A SZOCIÁLIS KIADÁSOK ÉS A SZOCIÁLPOLITIKA MAGYARORSZÁGON Ennek a tanulmánynak az a célja, hogy felmérje a szociális kiadások alakulását és megvizsgálja azok felhasználásának hatékonyságát abban az értelemben, hogy a szociális kiadások elősegítik-e deklarált céljaik elérését és azok az egyének, családok részesednek-e belőlük, akiknek erre elsősorban szükségük van. A szociális kiadások és a szociálpolitika ilyen elemzése mindig fontos feladat. Ma azonban különösen aktuálissá teszi azonban három tény: 1. a magyar gazdaság a nagyrészt állami tulajdonon alapuló és többé-kevésbé központilag tervezett gazdasági rendszerből egy, a magántulajdon túlsúlyán alapuló piacorientált rendszer felé halad. A gazdaság ilyen átalakulása szükségessé teszi a szociálpolitika olyan átalakulását, hogy piackonformmá váljék, vagyis ne akadályozza a piacgazdaság érvényesülését, hanem a piaci hatások szociális szempontból szükséges korrekcióját szolgálja ott, ahol ez társadalmi szempontból szükséges. 2. A szociális kiadások összességükben meglehetősen magasak, a gazdasági fejlettségünk színvonala által megengedhetőnél magasabbak, nagy megterhelést jelentenek az állami költségvetés számára, ezért kívánatos lenne azoknak a szociális kiadásoknak a csökkenése, amelyek nem szolgálnak a piacgazdaság körülményei között feltétlenül fontos társadalmi célokat. 3. Számos elemzés arra enged következtetni, hogy a szociális programok egy része nem hatékony abban az értelemben, hogy nem a legmegfelelőbben szolgálja azt a célt, amelynek érdekében e kiadásokat bevezették. Ez megnyilvánul egyebek között abban, hogy nem a társadalom leginkább rászoruló rétegei részesednek elsősorban vagy nagy részben a szóban forgó szociálpolitikai támogatásokban, így azok nem vagy csak kevéssé járulnak hozzá a nemkívánatos egyenlőtlenségek mérsékléséhez, a legszegényebb, leginkább rászorult rétegek védelméhez. Más szóval nem képeznek igazi szociális védőhálót. A szociális kiadások körét tágan definiáljuk, mert úgy látjuk, hogy ennek az egész szférának az elemzéséhez és értékeléséhez figyelembe kell venni mindazokat a kiadásokat, amelyek közvetlenül vagy közvetve, kimondottan vagy csak félig kimondva szociális célokat szolgálnak. Ezért elemzésünket megpróbáljuk kiterjeszteni: 1. az úgynevezett pénzbeni társadalmi juttatásokra, társadalmi jövedelmekre, ezen belül 1.1 a nyugdíjakra, 1.2 a táppénzre, 1.3 a családi 396
pótlékokra és más, a gyermekvállaláshoz kapcsolódó pénzbeni juttatásokra, 1.4 a munkanélküli-segélyre, 1.5 a szociális segélyekre, továbbá 2. az egészségügyre, 3. az oktatásra, 4. a lakásügyre, végül 5. az ártámogatásokra. Hozzá kell azonban tennünk, hogy a fenti 2 5. területekre vonatkozó adataink lényegesen kevésbé részletesek és pontosak, mint az 1. pont alatt említett pénzbeni társadalmi jövedelmekre vonatkozóak, és ennek következtében a 1 5. területek elemzése is sokkal kevésbé mélyre tud menni, mint az 1. terület elemzése. A tanulmány első részében bemutatjuk a szociálpolitikai újraelosztási rendszert, annak helyét a nemzeti számla összefüggésekben. A második részben tárgyaljuk az összes szociális-kiadások alakulását és jellemzőiket. A negyedik rész megpróbálja bemutatni, hogyan befolyásolta a szociálpolitika a magyar társadalomban a jövedelmi viszonyok alakulását, az egészségi állapotot, és a népesség iskolai, vagyis azokat a területeket, amelyeket a szociálpolitika elvben kedvező irányban kívánt változtatni. 1. A SZOCIÁLPOLITIKAI ÚJRAELOSZTÁS RENDSZERE Az 1. ábra a jóléti célú újraelosztás finanszírozási rendszerének 1991. december végi állapotát rögzíti. Az államháztartás egészéből kivettük a szociális kiadásokat elosztó intézményeket, és az ábra maga a szóban forgó intézmények közötti pénzáramlásokat mutatja. (Lásd a 399. oldalon lévő ábrát.) A szociális kiadások allokációs mechanizmusának elemzését kezdjük a bevételekkel! A bevételeknek két típusát különíthetjük el. Az egyik csoportba az általános adóbevételek tartoznak, a másikba a címkézett, meghatározott célokra elkülönített bevételeket sorolhatjuk. A központi költségvetés általános bevételei közé a lakosságtól és a gazdálkodó szervezetektől származó különböző közvetett és közvetlen adók, illetve egyéb bevételek tartoznak (az 1. ábrán az 1. számmal jelölt nyilak). A közvetlen adók egyik részét a gazdálkodó szervezetek és a pénzintézetek fizetik be a költségvetésbe, vállalkozási nyereségadó és egyéb befizetések formájában. Az elmúlt években ezt a szférát egy meglehetősen magas jövedelemcentralizációs hányad (a költségvetési elvonás magas szintje) jellemezte. Az utóbbi időben (nagyjából 1987-tő1 kezdődően) a központosított jövedelmek aránya csökkent. A közvetlen adóbefizetések másik csoportját a lakosságtól származó befizetések képezik: ezek között a legnagyobb jelentősége a személyi jövedelemadónak van. A közvetett adók két legfőbb típusa az általános forgalmi adó (ÁFA) és a fogyasztási adó. Az ÁFA a végső fogyasztást, a fogyasztási adók pedig egyes, a 397
központi kormányzat által luxuscikkeknek minősített javak fogyasztását adóztatja meg (az ebből származó bevételek egyébként elég tekintélyesek szoktak lenni). A közvetett és közvetlen adók általában szolgálják a költségvetés finanszírozását. Ebben az értelemben tehát nem lehet megmondani, hogy a szociális kiadásokra fordított összegeknek milyen a megoszlása mondjuk a közvetett és a közvetlen adók között, hiszen ugyanezekből a forrásokból fedezik a költségvetés többi kiadásait is. Más a helyzet a különböző címkézett adókkal, más néven járulékokkal (1. ábrán az 1/A nyilak). Ilyen járulékok folynak be a Társadalombiztosítási Alapba és a Szolidaritási Alapba. A kiadási oldal főbb tételei: (a nyilak számozásának sorrendjében) 2. nyíl: Központi allokáció, költségvetési intézmények. Ebbe a körbe tartoznak egyfelől maguknak a szociális kiadásokat kezelő különböző hatóságoknak, minisztériumoknak az igazgatási, működési kiadásai, másfelől pedig a szóban forgó minisztériumok (Népjóléti Minisztérium, Művelődési és Közoktatási Minisztérium) által működtetett különböző központi költségvetési intézményeknek a működtetési kiadásai. Az egyes területeken ide tartoznak például: oktatás (MKM): egyetemek és főiskolák, továbbá különböző továbbképző intézetek egészségügy (NJM): orvosi oktatás országos hatáskörű szakkórházak és klinikák mentőszolgálat közegészségügy stb. szociálpolitika (NJM): központi szociális szakintézetek (pl. vakok, mozgássérültek intézetei stb.) gyermek- és ifjúságvédelem stb. 3. nyíl: Központi allokáció: szakmai programok és ágazati szakfeladatok Az egyes területeken ide tartoznak például: oktatás (MKM): oktatási felzárkózási program, tankönyvek, 398
1. sz. ábra A HAZAI JÓLÉTI CÉLÚ ÚJRAELOSZTÁS FINANSZÍROZÁSÁNAK (ERŐSEN LEEGYSZERŰSÍTETT) VÁZLATA, (1991) 399
jegyzetek kiadása, közoktatás-fejlesztés nem állami humán szolgáltatások finanszírozása (ld. a 3. nyíl tovább) egészségügy: (NJM): megelőzési programok kiemelt szakmai programok a közegészségügy oltóanyagtöbblete szociálpolitika (NJM): kiemelt szociális intézmények mozgáskorlátozottak gépkocsivásárlása nevelési segélykeretek kiegészítése nem állami humán szolgáltatások finanszírozása (ld. a 3. nyíl tovább) 4. nyíl: Családi pótlék A családi pótlék 1990 áprilisától tartozik a költségvetés feladatai közé. Addig a Társadalombiztosítási Alap finanszírozta, majd az ún. forráscsere során az addig a Szociális és Egészségügyi Minisztérium által fizetett egészségügyi ellátás költségei átkerültek az Alaphoz, helyüket vette át a családi pótlék. 5. nyíl: Az önkormányzatok támogatása Típusok: címzett és céltámogatások bizonyos célokra pályázati alapon nyújtott kormányzati források (egészségügyi és szociális intézmények fejlesztése, rekonstrukciók, egyedi beruházások, vízgazdálkodás stb.) központosított előirányzatok különböző fejlesztésekre normatív állami támogatások a kalkuláció alapja: az országos átlag, felhasználási kötöttség nincs Típusok: településekhez kapcsolódban: általános, egyösszegű átalány a lakosok bizonyos kategóriáihoz pl. állandó lakosokra vagy a település inaktív lakosaira kiegészítő támogatások (pl. az üdülőhelyi díjhoz nyújtott kiegészítés) bizonyos szakfeladatok ellátásához pl. szociális intézmények működtetésére oktatási intézmények működtetésére közművelődési feladatokra stb. 401
A normatív állami támogatások a meghatározott kritériumok szerint felhasználási kötöttség nélkül illetik meg az önkormányzatokat. A szóban forgó összegeket tehát a törvényben meghatározott célokra fordíthatják az önkormányzatok, de nem kötelesek azt megtenni. Így azt ugyan meg tudjuk mondani, hogy a kormányzat ezeken a címeken mekkora összegeket juttat az önkormányzatok számára, de azt egyelőre csak becsülni lehet, hogy az önkormányzatok valójában mennyit is költöttek ezekre a célokra. A fentieken kívül a területi (megyei) és a fővárosi önkormányzatok kapnak a költségvetésből összegeket, speciális feladataik ellátására. 6. nyíl: Az önkormányzatok egyéb forrásai Az egyéb forrásoknak alapvetően két összetevője van. Az önkormányzatok általános bevételeit gyarapítják az 1991-töl kivethető helyi adók. Ezeknek három típusa van: a vagyoni (pl. ingatlantulajdonra kiróható) típusú adó, a kommunális (pl. idegenforgalmi) adók és az iparűzési adó. Ezeknek az adóknak a kivetéséről az önkormányzatok döntenek, a törvényben megszabott mértékben. Az önkormányzatok által fenntartott intézmények (1991) Oktatás: Óvodák általános iskolák zeneiskolák középfokú oktatási intézmények diákotthonok többsége. Egészségügy: Bölcsődék kórházak egy része az egészségügyi alapellátás csaknem egésze. (Ez utóbbiak fenntartásához 1990-től a forráscsere után a társadalombiztosítás járul hozzá. (Ld. a 7. nyilat.) Ezekre a kiadásokra közvetlen költségvetési normatíva nincsen.) Szociálpolitika: Az önkormányzatok szociálpolitikai kiadásai két nagyobb csoportra oszthatók. Egyik részük kifejezetten szociális intézetek finanszírozását célozza. Ilyenek például: idősek napközi otthona szociális otthonok szociális intézetek (vakok, mozgáskorlátozottak, értelmi fogyatékosok intézetei) 402
állami gondozottak intézményei egészségügyi gyermekotthonok (pl. gyógypedagógiai intézetek) nevelési tanácsadók, családsegítő központok. A szociális kiadások másik része a rászorulók pénzbeni támogatására szolgál. Ide tartoznak: a rendszeres segély a rendkívüli segély egyéb segélyek Lakásszektor Vagyoni értékét tekintve az önkormányzatok tulajdonának egyik legnagyobb tétele az önkormányzati bérlakásrendszer. Ez az utóbbi időben (különösen a bérlakások privatizációjának következtében) az egyik leggyorsabban változó szektor. 8. nyíl: A költségvetés lakáskiadásai A központi lakáskiadások az elmúlt néhány évben roppant mértékben emelkedtek. A korábbi rendszer már a költségvetés egyensúlyát veszélyeztette. E támogatások finanszírozása a Lakásalapon keresztül történt. Ez az alap sok más társával együtt a költségvetésen belül elkülönített alapok közé tartozott. A Lakásalap kötvényeket bocsátott ki, ezekkel fedezték az OTP-nek nyújtott kamattámogatásokat. 1991-re a kötvények kamatainak emelkedése és a törlesztési támogatás emelkedése már csaknem 100 milliárd forintra rúgott volna. Az 1991-es változások a lakossági támogatások rendszerét változtatták meg. Az adósok a kölcsöneik visszafizetésére két lehetőség között választhattak. Az egyik változat szerint a kölcsönök felét (magasabb kamatozású bankkölcsönök esetén egyharmadát) elengedték, a fennmaradó részre piaci kamatot kell fizetni. A másik változat a kölcsön változatlan összegére 15%-os kamatot állapított meg. Az 1991-es változások a központi költségvetés lakáskiadásait mintegy 71 milliárd forintra szorították vissza. Ez az eredmény ugyanakkor csak átmenetileg, rövid távon jelent megoldást. A költségvetés egyéb lakáscélú kiadásai: a szociálpolitikai támogatás és a bérlakásszektor támogatása. 403
9. nyíl: Foglalkoztatási Alap A Foglalkoztatási Alapot a költségvetésen belüli elkülönített alapként 1986-ban hozták létre. Feladata: az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök (átképzés, közmunkák, a korengedményes nyugdíjazás költségei, munkahelyteremtési támogatások, a korábban felfüggesztett újrakezdési kölcsön kamatai) finanszírozása. Az alap forrásait 1988 89-ben nem használták fel teljesen, 1990-ben viszont már kevésnek bizonyultak a forrásai. Az alapot a Munkaügyi Minisztérium kezeli. 10. nyíl: Szolidaritási Alap A Szolidaritási Alapot 1991 februárjában hozták létre, a megnövekvő munkanélküliségi segélyezés finanszírozására. Ez az alap fedezi a munkaerőpiaci szervezet költségeit is. Az alapot 1991 első félévében a központi költségvetés finanszírozás váltotta fel. Az alapot az Országos Munkaerőpiaci Központ kezeli, a regionális szervezésű, a munkáltatók, a munkaválla1ók és a helyi önkormányzatok képviselőiből álló munkaerőpiaci tanácsokkal együtt. 11. nyíl: Társadalombiztosítási Alap A szociális rendszer legnagyobb tétele, dinamikusan növekedett az elmúlt évtizedben. A társadalombiztosítás 1988. december 31-ig nem különült el a központi költségvetéstől. Az 1988/XXI. törvény alapján 1989. január i-jétő1 létezik az önálló Társadalombiztosítási Alap.1990. január 1-jétől finanszírozza az egészségügyi ellátást (a gyógyító, megelőző szolgáltatásokat). Cserébe a költségvetés 1990 áprilisától vette át a családi pótlék finanszírozását. 12. és 13. nyilak: Fogyasztói ártámogatások 2. AZ ÖSSZES SZOCIÁLIS KIADÁSOK ALAKULÁSA Ha a hazai szociális kiadásokat nemzetközi összehasonlításban vizsgáljuk, előzetesen több kérdést is tisztáznunk kell. Mihez viszonyítsuk a szociális kiadások nagyságát? Mekkora a kiadások nagyságrendje? Nagy vagy kicsi a szociális büdzsé? Mit tudunk meg abból, ha egyik vagy másik ország- 404
ban nagyok vagy kicsik a szociális közkiadások? A következőkben ezeket a kérdéseket vesszük sorra. 2.1. Mi legyen a számbavétel egysége? A szociális közkiadások számbavételéhez a legkézenfekvőbbnek a költségvetés szerkezetének elemzése tűnik. Ennek azonban komoly korlátai vannak. Noha igaz az, hogy gazdaságpolitikai szempontból, a folyamatok irányítása, kontrollálhatósága szempontjából a központi költségvetésnek megkülönböztetett szerepe van, a szociális köz -kiadások ennél tágabb kategóriát ölelnek fel. Különösen a nemzetközi összehasonlításokban lehet félrevezető, ha csak a központi költségvetés adatai kerülnek számbavételre. A különböző országok államháztartásának szerkezete nagyban különbözhet egymástól attól függően, hogy milyen munkamegosztás alakult ki a központi kormányzat, a helyi kormányzatok, a társadalombiztosítás és az egyéb, a költségvetésen belül vagy kívül elkülönített alapok között. Ez a számbavétel ugyanakkor még mindig csak egy részét képes megmutatni annak, hogy egy országban az összterméknek végül is mekkora hányadát költik egy adott jószág vagy szolgáltatás előállítására. például az egészségügyi kiadások egy részét (bizonyos központi kórházak, központi fejlesztési programok stb.) miniszteriális költségvetések tartalmazzák, a kiadások másik (döntő) részét a társadalombiztosítási alap fedezi, és nem hagyhatjuk ki a számbavételből a helyi önkormányzatok fenntartási kiadásait sem. Végül, de egyáltalán nem utolsósorban, az egészségügy teljes költségeinek egy komoly (egyes szakértők becslései szerint akár az összkiadás húsz-huszonöt százalékát is kitevő) része származik a zsebből zsebbe (ennélfogva adózási és a fejlesztésekbe való visszaforgatási kényszer nélkül) fizetett pénzekből. Szeretnénk itt alaposan aláhúzni: mindezeknek a problémáknak a felsorolása nem egyszerűen statisztikai mezbe bújtatott szőrszálhasogatás. A szóban forgó fogalmaknak nagyon is komoly közgazdasági tartalma van: arról van szó, hogy egy adott jószág vagy szolgáltatás előállításának mekkora része fölött döntenek választott köztestületek vagy szakbürokráciák, és mekkora az a hányad, amely a gazdaság autonóm szereplői döntéseinek eredményeképpen allokálódik. Ennélfogva az államháztartás oly sokat emlegetett reformja sem lehet eredményes, ha nem ezeknek az allokációs módoknak a technikáit, arányeltolódásait érinti. A reform alapkérdése tehát az, hogy miképpen lehet elérni a kollektív racionalitás és az egyéni racionalitás közötti arányok megváltoztatását. 405
2.2. A szociális kiadások nemzetközi összehasonlítása 2.2.1. A költségvetés szociális kiadásai A szociális kiadások bármilyen számbavételi egységet és módszert alkalmazunk jelentősen nőttek az 1980-as évek folyamán (1. tábla). A központi költségvetés szerkezetére vonatkozó legfrissebb elérhető nemzetközi adatok 1989-ból valók (2. tábla). Ezek alapján két tény állapítható meg bizonyossággal: 1. A központi költségvetésnek a GNP-a belüli aránya a vizsgált országok közül volt a legmagasabb. 2. A hazai költségvetés kiadásai közül a gazdasági célú kiadások a többi országhoz viszonyítva aránytalanul magasabb részarányt képeztek 1989ben. A többi adat semmit nem mutat anélkül, hogy ismernénk az egyes országokban a különböző szektorokra költött erőforrásoknak az államháztartás különböző szintjei közötti megoszlását. A tételenkénti nagy szórás minden bizonnyal ennek, és nem az adott kormányok eltérő preferenciáinak köszönhető. Mindazonáltal 1989 óta a hazai költségvetési kiadások szerkezetében átrendeződés ment végbe: a gazdasági célú kiadások részaránya csökkent, a jóléti célú kiadások aránya pedig valószínűleg növekedett. 2.2.2 Az államháztartás kiadásai Valamivel többet tudunk meg a szociális közkiadások nagyságrendjéről, ha államháztartási szemléletben vizsgáljuk az egyes tételekre költött erőforrások GDP-n belüli arányát (3. tábla). A teljes szociális közkiadások GDP-n belüli arányaira vonatkozó, összehasonlító szerkezetben is értelmezhető adatok a legjobb esetben is csak a nyolcvanas évek közepére vonatkozóan állnak rendelkezésre. A szóban forgó adatokat elemző tanulmányok megegyeznek abban, hogy a nyolcvanas évek közepéig bezárólag a nagyfokú újraelosztás nem a szociális kiadások magas arányának, hanem a gazdasági célú kiadásoknak volt köszönhető. Az ismertetett adatok szerint tehát a GDP-ből a nagyobb szociális programokra szánt kiadások nagyságrendje nagyjában-egészében az alacsonyabb jövedelmű OECD-országok átlagához állt közelebb a nyolcvanas évek első felében. Ugyanakkor, már akkoriban is az oktatásra szánt kiadások az osztrák, az egészségügyi kiadások a görög, a nyugdíjra szánt források pedig körülbelül a norvég szintnek feleltek meg. 406
A nyolcvanas évek közepe óta lényeges átrendeződések mentek végbe a hazai szociális kiadások szerkezetében. Pontos és kellően árnyalt statisztikai elemzések a legutóbbi adatokra vonatkozóan ismereteink szerint még nincsenek, ezért a következőkben kénytelenek vagyunk a kiadások szerkezetére és nagyságrendjére vonatkozóan becslésekre hagyatkozni. A 4. táblázat ezeknek a kezdetleges becsléseknek az eredményeit tartalmazza. A számbavétel eredménye elég megdöbbentő. Amellett, hogy összességében a (nem konszolidált) jóléti kiadások az államháztartási kiadások csaknem 57 százalékát emésztik fel, ma a GDP-nek több mint 37 százaléka megy el jóléti kiadásokra. Ez nemzetközi összehasonlításban is rendkívül magas arány, kifejezetten kiterjedt jóléti államra utal. A helyzet valójában még ilyenebb, hiszen ez a számbavétel nem tartalmaz még néhány elég jelentős tételt. Így kimaradt lényegében a teljes önkormányzati bérlakásszektor, és kimaradtak az ún. adókiadások, vagyis a személyi jövedelemadó rendszer keretében különböző szociális Célokkal elengedett adóbevételek. Ugyanígy nem szerepelnek a számbavételben a jelentős részben szociális célokat szolgáló termelési támogatások sem. Igaz ugyanakkor az is, hogy az ismertetett adatok tartalmaznak halmozódást is (elsősorban az intézmények által fizetett társadalombiztosítási járulék miatt). Ezt a részarányt még akkor is magasnak kell tekintenünk, ha tudjuk: a jóléti kiadások látszólagos növekedéséhez hozzájárulhat egyfajta statisztikai illúzió is. Miközben valószínűsíthető, hogy a jövedelmek egyre nagyobb hányada egyre kevésbé látható, a kiadásoknak minden forintja pontosan számbavehető. Mindezek miatt talán helyesebb lenne a mérhető nemzeti termékhez viszonyított arányokról beszélni. Ugyanakkor a magas részarány nem írható csak ennek a rovására. Az egyes tételek értékelésével a tanulmány későbbi része még foglalkozik, de annyit már itt érdemes megjegyezni, hogy az egyes kiadási tételeknek jelentős önmozgása van, nagyon erősen determinált a növekedés. A kiadások önmozgása, a folyamatos jogkiterjesztések és ellátási korrekciók eredményeképpen alakuló fenti kiadási nagyságrendek megjelennek a lakossági jövedelmek változásaiban is. az elmúlt harminc évben a lakosság összjövedelmében nagymértékben magnövekedett a társadalmi jövedelmek aránya. Különösen nagy dinamikát mutatott a pénzbeni társadalmi jövedelmek részarányának emelkedése. Ez a nagyfokú emelkedés mindenekelőtt a társadalombiztosítás kiterjedésével van összefüggésben. Erről a továbbiakban még szó lesz. 407
2.3. Mit tudunk meg ezekből az adatokból? Az összehasonlítások ezen a pontján felmerül a kérdés: mit tudunk meg a nemzetközi összehasonlításokból? Van-e valamilyen közvetlen gazdaságpolitikai következménye annak, ha azt mondjuk, a szociális közkiadások ennél vagy annál az országnál magasabbak vagy alacsonyabbak? A válasz legalábbis nyitott. Az irodalomban mindenesetre sem makroökonómiai szempontból, sem mikroökonómiai szempontból nem kellőképpen bizonyított az, hogy a szociális közkiadások nagyságának korrelációt kellene mutatniuk akár a gazdasági növekedéssel, akár pedig a munkaerőkínálattal. Az valószínűnek tűnik, hogy recesszióban a kormányok a szociális kiadások visszafogására kényszerülnek, növekedés esetén pedig könnyebben ígérnek, de a hetvenes-nyolcvanas évek OECD-tényadatai még ezt sem egyértelműen bizonyítják. Egyébként pedig egy sor más tényezőt (pl. az adott ország demográfiai szerkezete, a recesszió vagy konjunktúra természete, a jövedelemeloszlás konkrét formája stb.) is tekintetbe kellene ahhoz venni, hogy többet mondhassunk a szociális közkiadások hatásairól. Továbbá a nyers nagyságrendeknél minden bizonnyal többet mondana az intézményi szerkezet összevetése. Összefoglalva és egy kissé provokatívan megfogalmazva: önmagukban ezen mutatók nemzetközi összehasonlításának csak nagyon korlátozott a közvetlen gazdaságpolitikai érvényessége. Két szempontból mégis fontos üzenetük van. Az egyikről már volt szó: a kollektív racionalitás kiterjedtségét mutatják, vagyis azt, hogy az erőforrások milyen nagy hányadának elosztásáról döntenek a köz testületei (a parlament, a kormány vagy az önkormány ). A másik: a jóléti rendszer fenntartása nagy inputokat igényel, sok pénzbe kerül. Az eredmény, ami ebből kijön, mégsem túl meggyőző. Valahol tehát baj lehet az újraelosztó rendszerek hatásfokával. Erről még tételről tételre szó lesz. A jóléti intézményrendszer belső hatékonyságán túl azonban van még egy kritérium, amivel részletesebben is érdemes foglalkozni: a jóléti rendszer forrásainak szerkezete. 2.4 A szociális rendszer pénzforrásai A jóléti rendszer gazdaságpolitikai vonatkozásairól többet mond az, ha megvizsgáljuk, hogy mik a forrásai a szociális kiadásoknak. Ebben a tekintetben két részre érdemes bontani a bevételi forrásokat. Az egyik csoportba a közvetett (ÁFA, fogyasztási adó stb.) és közvetlen (SZJA, VÁNYA stb.) általános adók tartoznak. Ezek az adók a költségvetés általános bevételeit gyarapítják, nincsenek felhasználáshoz kötve. A másik csoport a 408
címkézett adókat tartalmazza. Ilyen járulékok folynak be a Társadalombiztosítási Alapba és a Szolidaritási Alapba. A szociális kiadások közül általános adózásból finanszírozzák például a családi pótlékot, az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközrendszert, a lakástámogatásokat, a központi szociálpolitikai intézményeket, az önkormányzatoknak nyújtott támogatásokat stb. A címkézett adók adják a forrását a társadalombiztosítási nyugdíjaknak, családi ellátásoknak (Gyes, Gyed, anyasági segélyek), táppénznek, illetve a munkanélküli-járadéknak stb. A szigorúan szociálpolitikai kiadások mintegy 56 százaléka a béreket és a bérjellegű járulékokat terheli. A tágabb értelemben vett jóléti kiadások figyelembevétele ezen a képen csak egy kicsit változtatna (5. tábla). Ez a finanszírozási struktúra részben magyarázza azt, hogy miért olyan magyar a bérek terhelése nemzetközi összehasonlításban is (6. tábla). a közvetlen (jövedelem- és bér) adók a GDP 36,9 százalékát tették ki 1990-ben. Ez nemzetközi összehasonlításban a legmagasabbak között van, a vizsgált országok közül csak a svéd adatok magasabbak. Ez a tény nyilván érzékenyen érinti a magyar cégek nemzetközi versenyképességét. E magas bérterhek fenntarthatóságával kapcsolatosan erős kétségek merülnek fel. A TB-alap kinnlévőségei már így is nyolcvan milliárd forint körül vannak, s ez a nagyságrend csak növekedni fog a csődtörvény következményeképpen. A magas bérterhek ugyanakkor egy önmagát erősítő spirálba kényszerítik bele a gazdaság szereplőit: igyekeznek megtalálni azokat a különböző trükkös megoldásokat, amelyekkel elkerülhetik például a magas TB-járulékot, ezzel csökkentve a TB bevételeit, emelve a szürke és fekete foglalkoztatást, újabb járulékemelést indukálva, és így tovább. Itt csak közbevetőleg jegyezzük meg: nagy szükség lenne olyan elaszticitási vizsgálatokra, amelyek azt mutatnák meg, hogy a járulékok egy százalékpontos emelkedése milyen hatással van a járulékbevételek volumenének alakulására. Ilyen számítások ismereteink szerint jelenleg nincsenek és nem is folynak. 409
3. AZ EGYES SZOCIÁLPOLITIKAI PROGRAMOK ÉS SZOCIÁLIS KIADÁS-FAJTÁK JELLEMZŐI ÉS PROBLÉMÁI Ebben a fejezetben egyenként vizsgáljuk meg a tág értelemben vett összes jóléti programok vagy szociális kiadásfajták jellemző adatait, azok tendenciáit, a belőlük adódó problémákat. Az egyes programok tárgyalása előtt röviden foglalkozunk a társadalombiztosítás egészével, mivel az több programot fog át és ezáltal több közös problémát vet fel 3.1 Társadalombiztosítás egészen 1989-ig a társadalombiztosítás nem különült el az állami költségvetéstől, a bevételek az állami költségvetés bevételi oldalába kerültek és a kiadások az állami költségvetést terhelték. Az utolsó években a társadalombiztosítás kiadásai olyan mértékben nőttek, hogy azzal fenyegettek, hogy túlhaladják a bevételeket. Ez részben demográfiai tendenciák következménye volt: egyrészről nőtt a nyugdíjasok száma, másrészről csökkenni kezdett az aktív keresők száma, akik kereseteikből társadalombiztosítási járulékot fizettek, illetve akik után a munkahelyeik járulékokat fizettek. Ennek hátterében részben a népesség korösszetételének öregedése állt: nőtt a nyugdíjas életkorban lévők száma, viszont csökkent a munkavállalási életkorban lévők száma. A középfokú és felsőfokú iskolázás kiterjedése csökkentette az aktív keresők arányát a munkavállalási életkorú népességen belül, ugyanakkor a nők foglalkoztatása már olyan magas szintet ért el, hogy nem nőtt tovább; sőt kissé csökkent, így a nők fokozódó munkába állítása megszűnt az aktív keresők száma növekedésének lényeges forrása lenni. 1989-ben a társadalombiztosítási alapot szétválasztották az állami költségvetéstől. Ettől kezdve a társadalombiztosítási nyugdíjakat, a családi pótlékot, GYES-t és a GYED-et, a táppénzt és a gyógyszerek ártámogatását a társadalombiztosítási járulékokból származó bevételből fedezték. 1990 márciusában ezt olyan módon változtatták meg, hogy a gyermekes családoknak nyújtott támogatások átkerültek az állami költségvetés kiadásai közé, viszont az egészségi ellátás kiadásai átkerültek a társadalombiztosítás kiadásai közé. Legújabban az országgyűlés eldöntötte a társadalombiztosítási alap kettéválasztását nyugdíjalapra és egészségbiztosítási alapra. A társadalombiztosítás bevételei a bruttó bérek után a munkavállalók által fizetett 10 százalékos és a munkaadók által fizetett 44 százalékos társadalombiztosítási járulék. A társadalombiztosítás kiadásai között a legnagyobb tételt a nyugdíjak alkotják (7. tábla), ehhez képest a többi tételek 410
(nagyságuk szerinti sorrendben:) az egészségi ellátás, a családi juttatások, a gyógyszerártámogatás, a táppénz jóval kisebbek, bár együttesen az összes kiadás 43 százalékát alkotják. Ez a tény jelzi, hogy a társadalombiztosítási alap hosszú távú egyensúlyának kérdése elsősorban a nyugdíjrendszer kezelésének, átalakításának kérdése, de fontos a többi ellátási rendszer; mindenekelőtt az egészségügyi finanszírozás korrekciója is. Hosszú távon a népesség további öregedése a nyugdíjkiadások lényeges növekedését fogja okozni. Hozzá kell tenni, hogy a népesség öregedése az egészségi ellátási kiadások lényeges emelkedését is okozza, mert az idős népesség egy főre jutó egészségi ellátási költségei sokkal nagyobbak, mint a fiatalabb felnőttek ellátásának költségei. A társadalombiztosítási rendszer egyensúlya és a demográfiai tendenciák közötti ezen összefüggést semmiképpen sem szabad figyelmen kívül hagyni, amikor annak tendenciáit és távlati reformjának lehetőségeit vizsgáljuk. A magyar társadalombiztosítási rendszer a legtöbb más ország kötelező társadalombiztosításához hasonlóan a felosztó-kirovó elv szerint működik: az adott évi járulék-befizetésekből történnek a kifizetések. A korábbi járulékbefizetések tőkésítésére nem került sor. Ezért nem létezik olyan tőke, amely a korábbi aktív keresők járulékaiból halmozódott volna fel és amely alapul szolgálhatna nyugdíjaik kifizetésére a nyugdíjbavonulásuk után. A tőkefedezeti elvre való áttérés nem valósítható meg olyan módon, hogy annak elhatározásától kezdve a befizetett járulékokat nem fizetik ki nyugdíjként, hanem tőkésítik, a nyugdíjak kifizetésének ugyanis semmilyen más fedezete sincsen, mint az adott évben befizetett járulékok. A teljes tőkefedezetnek az állami tulajdon privatizációja útján való előteremtése igen sok bonyolult technikai problémát vetne fel. A felosztó-kirovó rendszer azonban a jelenlegi demográfiai tendenciák folytatódása mellett magában hordozza a fizetésképtelenné válás növekvő veszélyét. A fizetésképtelenség átmenetileg elhárítható a társadalombiztosítási járulékok felemelésével, ez azonban tekintettel azoknak már jelenleg is igen magas szintjére rontaná a magyarországi vállalatok nemzetközi versenyhelyzetét és arra ösztönözne, hogy a magánvállalatok feketén, a társadalombiztosításnak való bejelentés nélkül alkalmazzanak munkásokat. Átmenetileg elhárítható a fizetésképtelenség a kiadások csökkentésével, például a nyugdíjkorhatár felemelése útján, a nyugdíjak csökkentése (akár a nyugdíjszámítási elvek megváltoztatása, akár egyszerűen a nyugdíjak reálértékének csökkenése elleni intézkedések elmulasztása) útján. Mindegyik intézkedés nagymértékben népszerűtlen lenne. 411
A társadalombiztosítás egyensúlyának távlati biztosítása a jelenlegi demográfiai tendenciák alapvető változása esetén remélhető. Más szóval a népesség korösszetételének további öregedése kellene, hogy megálljon vagy legalább lényegesen lelassuljon. Ennek két lehetséges útja van: 1. a születésszám felemelkedése az egyszerű reprodukcióhoz szükséges szintre (ez körülbelül 10 százalékos növekedést tételez fel), 2. nagyszámú fiatal felnőtt bevándorlása más országokból. Mindkét említett út járhatóságának kérdései túlnyúlnak ennek a tanulmánynak a témakörén. Amikor azonban a társadalombiztosítás hosszú távú egyensúlyának és általában a szociálpolitika hosszú távú perspektíváinak kérdéseit tárgyaljuk, nem hagyhatjuk figyelmen kívül a gyermekszám és a bevándorlás (illetve kivándorlás) jövőbeni alakulásának különféle elképzelhető alternatíváit. 3.2. A nyugdíjrendszer Az elmúlt évtizedekben a nyugdíjasok száma és a nyugdíjkiadások igen nagy mértékben nőttek (9: táblázat). A nyugdíjkiadásoknak a GDP-hez viszonyított aránya magasabb, mint az OECD-országok átlagában. A nyugdíjkiadások növekedését négy tényezőre lehet felbontani (a tábla az 1960 1989 közötti változásokat rögzíti): Tényező A nyugdíjkiadások arányának 1960 óta bekövetkezett növekedéséből a megnevezett tényezőnek tulajdonítható rész (1960 =100) A nyugdíjkiadások arányának 1960 óta bekövetkezett növekedéséből a megnevezett tényezőnek tulajdonítható rész (százalék) A függőségi arány (55 és több éves/ 15 54 éves népesség arány) változása 126 16,7 A jogosultsági arány (nyugdíjas/55 éves és idősebb népesség) változása 229 60,4 A transzfer arány (átlagnyugdíj/egy aktív keresőre jutó GDP) 136 22,4 Inaktív arány (15 54 éves népesség/ aktív kereső népesség) 101 0,5 Együtt 395 100 Forrás: Kopits et al,1990, 23. oldal 412
A nyugdíjkiadások GDP-hez viszonyított aránya növekedésének fő tényezője tehát a jogosultsági arány növekedése volt, vagyis az, hogy a nyugdíjasok aránya az időskorú népességen belül gyorsan nőtt. Ez a nyugdíjrendszer kiterjesztésének és az eltartottak aránya növekedésének a következménye. Ennél kisebb hatása volt annak, hogy a nyugdíjak átlagos szintje az egy főre jutó nemzeti jövedelemhez képest emelkedett és hogy az idős népesség aránya a munkavállalási korúakhoz viszonyítva szintén nőtt. Az aktívak és inaktívak aránya változásának 1960 óta szinte semmi hatása nem volt. 1970 óta e különböző tényezők hatásának fontossága némileg változott (11. táblázat). A jogosultsági arány emelkedése az 1970 75 években játszott döntő szerepet. 1975 és 1980 között viszont a nyugdíjak emelkedése volt a nyugdíjkiadás arány-növekedésének fő tényezője. Az időskorúak arányának növekedése az 1970-es évek második felétől kezdett szerepet játszani. Végül az 1985 1990 időszakban az inaktívak aránya a munkavállalási életkorú népességben kezdett nőni és ezáltal szintén hozzájárult a nyugdíjkiadások arányának növekedéséhez, noha az 1960-as években még az inaktívak arányának csökkenése (a nők foglalkoztatásának növekedése) lényegesen visszafogta a nyugdíjkiadások arányának növekedését. 2000 után azonban a korösszetétel változása, az időskorúak arányának emelkedése fogja döntő módon befolyásolni a nyugdíjkiadások alakulását, ha a jelenlegi nyugdíjszabályozás fennmarad. Ettől kezdve ugyanis várhatóan erősen növekedni fog a száz munkavállalási életkorú személyre jutó nyugdíjkorhatáron felüliek száma. Ezt az alábbi leegyszerűsített adatokkal lehet bemutatni: a száz 20 54 éves (nagyjából a szokásos női munkavállalási életkorú) személyre jutó 55 éves és idősebb személyek száma 1990-ben 52 volt, 2050-re azonban már 86-ra nő, ha a KSH Népességtudományi Kutató Intézetének III/A előreszámítási változata valósul meg, amelyben a termékenység a jelenlegi szinten marad és a halandóság fokozatosan javul (ami valószínű és kívánatos). Ez természetesen azt jelenti, hogy azonos számú társadalombiztosítási járulékot fizető aktív kereső befizetéseiből nagyobb számú idős személy nyugdíját kell fedezni. Ez a tény jelzi, hogy a nyugdíjrendszer távlatilag alapvető átalakítást igényel. Átalakítás hiányában biztosra vehető a fizetőképtelensége. Ahhoz, hogy az átalakítás lehetőségeit jobban lássuk, érdemes végigtekinteni a magyarországi nyugdíjrendszer sajátosságait. A sajátjogú öregségi nyugdíjrendszert az alábbiak jellemzik: 1. a nyugdíjkorhatár más fejlett országokhoz viszonyítva igen alacsony, továbbá sok más országtól eltérően a nők nyugdíjkorhatára alacsonyabb. Az OECD-országok többségében a nyugdíjkor- 413
határ a férfiak számára 65 év, némelyikben ennél is magasabb, a nők számára pedig 60 vagy 65 év. A magasabb nyugdíjkorhatárt indokolttá teszi az, hogy a fejlett országokban a 60 éves férfiak és nők nagy többsége teljes mértékben munkaképes. A nők alacsonyabb nyugdíjkorhatárát semmi sem indokolja, hiszen a nők várható élettartama hosszabb a férfiakénál. Az 1990. évi halandósági táblák szerint a 60 éves korú férfiak várható átlagos élettartama 15 év, az 55 éves korú nőké 23 év. Bizonyos foglalkozási csoportok tagjai korkedvezményes nyugdíjra jogosultak, ami tovább csökkenti az effektív nyugdíjba vonulási kort. 2. A nyugdíj kiszámításának módja meglehetősen magas nyugdíjat biztosít a nyugdíjbavonulás után. 42 évi szolgálati idő után a nyugdíj a megelőző évek keresetének 75 százalékát éri el. A nyugdíj kiszámításának alapja a nyugdíjazást megelőző utolsó öt év közül a legmagasabb keresetű három (1992-től négy) év keresetének átlaga. Ez az utóbbi években lehetővé tette, hogy a munkahelyek a nyugdíjazás előtti erős keresetemelésekkel viszonylag kedvező kezdő nyugdíjat biztosítsanak alkalmazottaiknak, elsősorban azoknak, akiket speciális előnyökhöz akartak juttatni. Ez a keresetemelés viszonylag kevés költséget jelent a munkahelynek, viszont erősen és hosszú időre megnöveli a társadalombiztosításra nehezedő nyugdíjterhet. Itt hozzá kell azonban tenni, hogy az utóbbi időben ez a tendencia változóban van. Egyfelől a magánszektor terjedésével és az állami szektor vállalatai pénzügyi helyzetének nehezedésével általában keményedik a vállalatok költségvetési korlátja, másfelől pedig az aktív időszak utolsó éveinek nagyobb munkanélküliségi kockázatával csökkennek az utolsó évek átlagkeresetei. 3. A nyugdíjak kiszámításánál a szolgálati éveket nem lineárisan veszik számításba, hanem a nyugdíjjogosultsághoz legalább 10 év szolgálati idő szükséges, ekkor a nyugdíj a megelőző kereset 33 százalékával egyenlő. Ezt követően lineárisan nő évente 2 százalékkal 24 év szolgálati időig, ekkor a kereset 61 százalékát éri el. A 25 éves szolgálati időtől a 34 éves szolgálati adóig évi 1 százalékkal nő, a 35. szolgálati évtől a 42. szolgálati évig pedig évi fél százalékkal. Ekkor éri el a 75 százalékot, tovább nem nő. Ez a nyugdíjkiszámítási képlet egyrészt lényegesen magasabb nyugdíjkiadást eredményez, mint ha a nyugdíj/kereset arány az első szolgálati évtől lineárisan azonos százalékkal nőne a nyugdíjazásig, másrészt kevéssé ösztönöz a 42. szolgálati év utáni továbbdolgozásra, mert a megállapított nyugdíj ekkor már csak abban az esetben nő, ha a kereset tovább emelkedik. A nyugdíjbavonulók átlagos szolgálati ideje az elmúlt időszakban emelkedett ugyan, de a férfiaknál 40 év alatt, a nőknél 30 év alatt van (13. tábla). 414