közszolgálati aktualitások MIÉRT BETEG A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS? 5. Hogyan (ne) csináljunk fenntartható ciklusokon átívelő reformot a közigazgatásban? Nem kell ahhoz szociológusnak lenni, legfeljebb elég a közjót és a közérdeket fontosnak tartó ún. közigráfusnak lenni annak érdekében, hogy a fenti kérdésben megjelenő ügyről felelősen gondolkodjunk, ill. arról disputát folytassunk. A címben megjelenő megközelítés egyébként az ügy mellett szóló, mivel szerte a szakmában ma már ennél sokkal markánsabb, merészebb, sőt árnyaltabb megközelítésekkel is találkozni. Ezek sorába méltón illeszkedni és a továbblépést szorgalmazni talán nem lehet hiábavaló, ill. nem előremutató. Nagy kérdés, hogy azoknak van e igazuk, akik azt állítják, hogy napjaink közigazgatása korszakosat fejlődött, valamint vetődött vissza, s ma már fényévnyire vagyunk attól, amely ezt a rendszert a 90-es évek végéig, s azt követően néhány hónapig jellemezte. Igaz e az, hogy a közigazgatást ma már csak a saját tehetetlensége tartja mozgásban, s ha ezek az önreflexek kifogynak tartalékaikból, akkor az ún. entrópia okán itt igen nagy bajok lesznek, ill. lehetnek? Mindez még inkább indokolttá teszi, hogy a cím szellemiségével összhangban keresve kutassuk a megoldást a problémák orvoslására. Diagnózis Beteg-e valóban, s miért beteg a közigazgatás? Találgatások helyett érdemes sorra venni a szimptómákat, mivel árulkodó jel akad bőven. Hibát akkor követünk el, ha nem figyelünk ezekre, ill. nem vesszük komolyan az előrejelző tüneteket. S mit mutatnak ezek a tünetek? Ráirányítják pl. a figyelmünket arra, hogy: 62 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
a mai napig nem jött létre, nem alakult ki hazánkban szakmai-társadalmi közmegegyezés a közigazgatás helye és szerepe tekintetében; az előzőek miatt a különböző kormányok intézkedései ciklusokon nem ívelnek át, egymáshoz rendszerszerűen egyáltalán nem kapcsolódnak; az egyre inkább élesedő versenyben mi nemhogy erősítenénk a közigazgatás teljesítőképességét, hanem sokkal inkább gyengítjük, sőt relativizáljuk, holott a hatékonyan működő közszektor mindenütt a világon fontos versenyképességi tényező; ma már a született optimisták is kételkednek abban, hogy miért nem volt elég közel 4 kormányzati-önkormányzati ciklus sem ahhoz, hogy a politika ne legyen ilyen bizalmatlan a közigazgatás személyi állományával szemben; a közigazgatási-jogállami modellváltást követően miért nem alakult ki a modern állam funkciója, s azokhoz miért nem társul egy hatékony és dinamikusan adaptív korszerű feladat és hatásköri rendszer? a feladat- és hatásköri rendszer sajátos jogszabály-dzsungelében miért nem jutott figyelem és erő a milliók, százezrek életét ténylegesen megkeserítő elavult jogszabályok érdemi felülvizsgálatára, megszüntetésére? a szervezeti rendszer kialakításánál miért nem a közjó és a közérdek szolgálatát állítjuk feltétlenül a középpontba? a szervezetek működtetésénél miért nem támaszkodunk a gyakorlatra, a rendszerszerűségre és hagyományainkra? a személyi állományt miért nem az előzőek igényei alapján választjuk ki? miért nem ösztönözzük kellően az ún. debürokratizációs intézkedéseket, amelyeknek kiváló terepe lehet(ne) a jogalkalmazó újat is teremteni képes gyakorlat? Nem teljes ez a sor, mivel önkritikusan be kell azt is látni, hogy a globális válság történései még további problémás halmazaira is ráirányították a figyelmet. Nevezetesen arra, hogy: többé már nem operálhatunk a régi metódusokkal, mivel a közigazgatási folyamatok még komplexebbé váltak, s azok sikeresen nem kezelhetők a hagyományos szemlélettel, ill. eszközökkel; csapnivalóan rosszak vagyunk válság és kríziskezelésben, valamint az élet által felvetett problémák menedzselésében. Utóbbiakra a régi ún. tűzoltósági reflexek már nem elégségesek. Nem nehéz megjósolni, hogy felértékelődnek a helyi megoldások, a jól adaptálható, előremutató innovatív cselekvések. Erre, ezekre óriási lesz a HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 63
kereslet, s mindez kultúraváltás-szerűen katalizálja az új eszmét, amelynek lényege: ma már a közigazgatásban is gondolkodj globálisan, s ugyanakkor cselekedj lokálisan! Egyszóval helyzet van, egyre meredekebb a pálya! Annak van helyén az esze és a szíve, aki megfelelő formaidőzítéssel, ütemérzékkel diagnosztizálja a problémákat, s egyúttal cselekvően hozzá is rendeli a megfelelő terápiát. Az előremutató közigazgatási krízis-diagnosztika jegyében feltétlenül érdemes ezekről elgondolkodni, s nem érdemes halogatni a cselekvést. Miként csinálják Mások, avagy például a példák a nemzetközi kitekintés jegyében 1 1. A közigazgatás reformja és korszerűsítése közel és távol nemzetközi példák politikai támogatottság mellett, illetve annak hiányában A közigazgatás korszerűsítése dimenziójának ismertetése esetében most tekintsünk el a részletektől. A továbbiakban két olyan nemzetközi példát ismertetünk, ahol a közigazgatás korszerűsítése politikai támogatottság mellett (Japán) és annak hiányában (Bosznia-Hercegovina) zajlott. 1.1. Japán Az 1998-as központi kormányzati reform alaptörvény átfogóan, valamint részletekbe menően is szabályozta az adminisztráció reformját. A törvény meghatározta: a kabinet funkcióját, illetve a nemzeti adminisztratív szervek újraszervezésének módját (egy kabinetiroda és tizenkét minisztérium), valamint az adminisztráció hatékonyság-növelésének módját, illetve az Incorpotared Admistrative Agency létrehozatalát. Ezt követően az adminisztráció csökkentéséhez szükséges törvényeket a Headquarters for the Administrative Reform of the Central Government amelyet a kabinet hozott létre, vezetésével dolgozták ki. Az adminisztrációs szervezetek állomány-méretének menedzselésénél szükség volt egy olyan hatékony eljárás-rendszer kialakítására, amely megakadályozza a szervezetek elburjánzását, illetve az állományuk méretének megnövekedését, biztosítva a változó adminisztrációs igények kielégítését. Ennek érdekében létrehozták az Administrative Management Bureau-t, amelynek feladata az admi- 1 Forrás: OECD SIGMA 64 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
nisztráció hatékonyságának növelése, az intézmények karcsúsítása, illetve az adminisztrációs szervek állományának menedzselése (a Bureau az adminisztrációs állományban 25 %-os csökkentést tűzött ki célul). További lépésként: a Reorganization és Rationalization Plan for Public Corporations-t, amelyet 2001-ben fogadott el, 163 állami szolgáltató vállalat privatizációját, kiszervezését célozta meg. Ennek keretében az Administrative Management Bureau feladata volt az előbbi cél elérése, illetve a kapcsolódó joganyag felülvizsgálata a gazdaság és a vállalkozások hatékonyabb működésének érdekében. A Bureau számos eljárást dolgozott ki az átláthatóság megteremtésének érdekében, úgymint a Public Comment Procedure for Formulating, Amending of Repealing a Reglation. Jelenleg a Bureau a mintegy 21.000 állampolgári észrevételben megfogalmazott eljárás online elérhetőségének megteremtésén dolgozik. A Bureau különös figyelmet fordít az adminisztrációs web-oldalak fejlesztésére, illetve az egyes eljárások hatékonyságának növelésére, valamint a személyi adatvédelemre. Az Administrative Evaluation Bureau feladatait a következők képezték: 1. Policy értékelés értékelések beépítése (pl. a költségvetésbe) koordináció, beszámoló készítés képzések az értékelés-készítéssel kapcsolatban Policy Evaluation System 2. Adminisztratív értékelés, felülvizsgálat, független adminisztráció adminisztratív reformok teljesítményvizsgálat jelentési kötelezettség a Bureau felé 3. Adminisztratív tanácsadás az MPHPT (Administrative Evaluation Bureau) szervezeten keresztül történik a tanácsadás évente 190 000 esetben. Kiemelendő, hogy a közigazgatás reformjának eredményeként közel 800.000-ről (2000-ben) 2003-ra 500.000-re csökkentették az adminisztráció személyi állományát. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 65
1.2. Bosznia-Hercegovina Bosznia-Hercegovinában a kormányzat kiemelt célja az ügyfélorientált közigazgatás megteremtése volt, hiszen a rendszer teljesen elavult. Rendkívül nagy problémát jelentett a koordináció hiánya, a korrupció, zsarolás a közszférában, valamint a szigetszerű, párhuzamos kezdeményezések. Általánosan jellemző volt mindezek gyenge kormányzati támogatottsága. Az adminisztratív terhek átvilágítása és a vállalkozásokra gyakorolt hatásának feltérképezése megtörtént, az átalakulás eredményei azonban vegyesek: a köz- és a magánszféra közötti együttműködés javult; viszont az adminisztratív egyszerűsítést végző munkacsoport politikai ügyekből kifolyólag bénult le. A jövő feladatai tehát a következők: a vállalati, üzleti szövetségek erősítése; az átalakulási folyamatokba a nagyobb hatalmú vállalkozókat is be kell vonni; az együttműködés során a következő ciklust kell kialakítani: probléma felismerés, strukturált párbeszéd, reform megvalósítása, monitoring és ellenőrzés a partnerségi együttműködés mindkét végpontjában; az ügyfél-orientáció széleskörű megteremtése. 2. További kor- és újszerű irányok 2.1. Intézményi szervezeti megközelítés A nemzetközi gyakorlatban az adminisztratív terhek egyszerűsítésében négy különböző intézményi modellt használtak: 2.1.1. Single Purpose Entities Ezen egységek specifikusan egy adott adminisztratív teher csökkentése céljából jöttek létre, ilyen pl.: a plain language program. Az egységek gyakran állandóan fennálló intézményként működnek, ami egyben azt is jelenti, hogy az adminisztratív terhek leépítésével kapcsolatos kezdeményezéseik nemcsak az új, hanem a korábbi szabályozásokra is érvényesek. 66 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
Az USA-ban a Small Busines Administration (SBA) a kkv-kat segítette az állami kölcsönök, és támogatások elnyerésében. Az Egyesült Királyságban a Small Business Service (SBS) hasonlóan az előzőhöz, ugyancsak a kkv-k adminisztratív terheit csökkenti, valamint az Office of the e-envoy (OeE), amely az e-government programban vett részt. Franciaországba olyan szervezeti egységet hoztak létre (ATICA), amely az adminisztráció egyszerűsítését az IT-k segítségével próbálta megvalósítani. A svéd igazságügyi minisztérium a plain language program megvalósítására hozta létre a Plain Swedish Group ot. 2.1.2. Administrative Simplification Agencies Ebben a megközelítésben a kormányzati központban hoznak létre egy olyan ügynökséget, amely kifejezetten az adminisztráció egyszerűsítésével foglalkozik. Franciaországban a Commission on Administrative Simplification (COSA) tanulmányozta, segítette elő, és vizsgálta felül az adminisztratív terhek egyszerűsítését. A COSA évente beszámol a miniszterelnöknek. Belgiumban a Agency for Administrative Simplification (AAS) közvetlenül a miniszterelnök alá tartozva a független vállalkozások támogatására alakult meg. Olaszországban a NUCLEO szintén a miniszterelnöki hivatal alárendeltjeként csökkenti a túlszabályozottság mértékét, 25 szakértőből áll, köztük jogi, közgazdász, politológus, hatáselemző, valamint nyelvész szakemberek találhatók meg. 2.1.3. Regulatory reform units Ezek a szervek szélesebb körű feladatot látnak: az egész kormányzás minőségét kívánják megformálni. (1/a A1 határozati javaslat) Ausztráliában az Office of Regulatory Review (ORR) a mikroökonomiai reform főtanácsadói testülete. Az USA-ban az Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) a kormányzati szervek adatszolgáltatási kérelmét vizsgálja felül. Mexikóban a COFEMER tervezett szabályozási eljárások engedélyeztetését látja el. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 67
2.1.4. External Committees Ezen bizottságokat a kormányok hozzák létre, viszont a tagjai többségét nem kormányképviselőkből, hanem inkább a tudományos és az üzleti élet képviselőiből toborozza. (1/a A2 határozati javaslat) A Koreában létrehozott bizottságok döntő szerepet játszottak a szabályozási reform és az adminisztratív egyszerűsítési politikák kidolgozásában és megvalósításában. Az Egyesült Királyságban a Better Regulation Taskforce (BRTF)- ot főleg az üzleti élet képviselői alkotják. Ausztriában a Small Business Deregulation Taskforce (SBDT) a kkv papírmunkáinak csökkentését tűzte ki célul. Ha tagja volt a kkv szektorból, illetve egy kormányhivatalnok. A holland rendszerben a Schlechte Committe adminisztratív csökkentési projekteket dolgozott ki. Tagjai a kkv, nagyvállalatok, kormányzati, könyvelő vállalatok, politikai pártok, az Európai Parlament képviselői, valamint a közszféra, szervezeti tanácsadás és kommunikáció szakértői. Következtetések, buktatók, illetve tapasztalatok távlatok Azon országok, amelyek célul tűzik ki az adminisztratív terhek csökkentését, a következő kérdésekre kell választ adniuk: 1. Milyen kapcsolat van az adminisztratív egyszerűsítés és más közszférabeli reformok (pl.: e-kormányzás, dereguláció, privatizáció, versenypolitika) között? 2. Az adminisztratív egyszerűsítést egy központi reformtestület végezze, vagy több különböző (az adminisztratív egyszerűsítést különböző aspektusból vizsgálva)? 3. Az egyszerűsítési politikák belső bizottságok, külső tanácsadó csoportok, vagy mindkettő kombinációjának javaslatára szülessenek meg? 4. Az adminisztratív egyszerűsítést végző bizottság csak tanácsadói szerepkörrel rendelkezzen, vagy ellenőrző és végrehajtó funkciókkal is? 5. Állandó vagy ideiglenes jelleggel jöjjenek-e létre? 6. Miként teremthető meg egy erre létrehozott testület függetlensége? 7. Miként szerelhető ki a folyamatból a tárcák szokásos ágazati ellenállása, illetve blokkoló hatása? 68 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
Általában elmondható, hogy a debürokratizáció, dereguláció leghatékonyabb kiindulópontja az, hogyha az adminisztrációs egyszerűsítés egy átfogó, szabályozás minőségjavító program részeként jelenik meg. Gyakran használták a single purpose megközelítést. A legkevésbé elterjedt formája az adminitrative simplification, amely az integráltságot nélkülözve próbálja megvalósítani a céljait. Az external committe megoldás használata és sikere a politikai támogatottságtól függ. 3. A Foreign Investment Advisory Service 2 (FIAS) által összeállított tanulságok az adminisztratív terhek leépítésével kapcsolatosan A több politikai ciklust átölelő reformok csak igen komplikált módon valósíthatók meg. Az eltérő jogi szabályozásból nagyon sok ellentmondás keletkezik. Sok esetben a legkisebbnek tűnő adminisztratív teher is sok nap időkiesést okoz a vállalatok számára. Számos esetben a vállalatok olyan duplikált regisztrációval, engedélyigényléssel találják szembe magukat, amelyeket különböző kormányzati szervek felé kell teljesíteniük. Jelentős problémát jelent a különféle jogszabályok következetlen értelmezése. Sok adminisztratív teher a fennálló politikai rendszer manifesztációja, amelyet az erős politikai nyomás és érdek tart életben. A közszféra dolgozói sok új szabályozást és változtatást elleneznek, különböző okok miatt (pl.: állás elvesztésétől való félelem). A szabályozások jelentős része akadályozza a piacra lépést, szolgálva ezzel az üzleti élet nagyjainak érdekeit. A szükségtelen adminisztratív terhek eliminálása a korrupció lehetőségét szoríthatják vissza. A fenti tanulságok alapjául a FIAS a sikeres lett tapasztalatokat használta fel, itt ugyanis az 1990-es évek végétől kezdődően a kormány a magánszektorral szoros együttműködésben kidolgozta és meg is valósította az adminisztratív egyszerűsítési akciótervet. Lettország például a FIAS alapján a következő, négy ciklusra osztható reformot követte: 2 FIAS 1985-ös megalakulása óta már több mint 125 országnak nyújtott tanácsadói szolgáltatásokat. A FIAS az International Finance Corporation (IFC) és a Világbank égisze alatt működik, feladata az ideális befektetői környezet jellemzőinek meghatározása, és az egyes országokban annak megteremtésének elősegítése tanulmányokon, workshopokon, kerekasztal tanácskozásokon keresztül. Központja Washington D. C.-ben található. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 69
1) A problémák azonosítása után, arra épülve javaslatok elkészítése. 2) A kormányzat és a magánszféra képviselői közötti párbeszéd az akcióterv kialakítása érdekében. 3) Az egyeztetett reformprogram megvalósítása. 4) A tevékenységek hatékonyságának értékelése és újabb problémák azonosítása. Az országban a hatásvizsgálatok rendszerének intézményi keretekbe ágyazása folyamatban van. A lett példa alapján a FIAS által összeállított adminisztratív tehercsökkentési sikerkritériumok: A kormányzat reformok iránti erős elkötelezettsége (a legfelsőbb szintig). A kormányzaton belül olyan, technokratákat és a magánszféra képviselőit magába tömörítő irányító testület létrehozása, amely a köz- és a magánszféra szereplői közötti párbeszédet fejleszteni képes. A kormányzaton belül egy elkötelezett és aktív titkárság megléte. Visszatérve hazai vizekre Terápia Sokan a közigazgatást a reformok, a változások kerékkötőjének tartják. Ebből fakadóan nem véletlenül, igen találóan a közigazgatás rendszerét egy nagy szürke elefánthoz hasonlítják, amelynek legfontosabb személyiségjegyeit az alábbiakban összegzik: az állandóságban, a változatlanságban érdekelt, s nem szereti, ha abból kimozdítják, illetve kizökkentik; nem szeret irányt váltani, s a saját maga által megszokott kerékvágásból (csapásból) nem szívesen mozdul ki, s nem hagyja eltéríteni magát; enyhén szólva nem a reformok elkötelezettje, s kedvenc slágere (Zalatnay Sarolta): nekem jó, ahogy van. Indokoltan merül fel a kérdés, hogy tényleg ilyen a közigazgatás személyi állománya, ennyire ellenálló az előrelépésekkel szemben? Valóban vannak ilyen attitűdjei, de nem, ez nem sommázható abban, hogy az apparátus reformellenes. A személyi állomány tagjai valóban vál- 70 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
tozásellenesek akkor, ha nem látják a változás értelmét, s nem érzik azt a bizalmat és stabilitást, amely szükséges ahhoz, hogy valamivel azonosulni lehessen. Ez az apparátusi erő mutatkozik meg akkor, amikor ösztönszerűen képes elszabotálni bármilyen erre vonatkozó döntést, akár kormányhatározatot. Éppen ez történt az utóbbi években, s nem véletlen az, hogy hazánk azon államok körébe tartozik, amelyek a legtöbb végre nem hajtott közigazgatás reformjára vonatkozó határozatot alkotta. Kérdés, hogy miként lehet ezen változtatni és ahol jól működik ez a dolog, ott miként közelítik, illetve oldják meg ezt a problémát? Minderre megfelelő példát szolgáltat a Melléklet, amely sajátos kitekintésben és metszetben nyújt képet azon figyelemreméltó nemzetközi jó gyakorlatokról, tendenciákról, amelyekre érdemes figyelni, amelyekből lehet meríteni. A kérdések kérdése persze mindig az egymásra épültség, a koherens rendszerszerűség, valamint a ciklusokon átívelő reformok megvalósítása. S mindez miért nem sikerült eddig? Talán azért, mert a legalapvetőbb kérdésekben nem sikerült szakmai-társadalmi közmegegyezést kialakítani. Talán azért, mert a köztisztviselők nem azt érezhették, hogy alanyai a változásoknak, hanem sokkal inkább elszenvedői. Talán azért, mert nem követtük azon államok tapasztalatait, amelyek sikeresek ezen a területen. S mi a titok, van-e titok? A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy nincsenek titkok, csak világos programok és kőkemény munka van, amelyhez kellő elszántság és elkötelezettség párosul. S melyek egy sikeres közszolgálati-közigazgatási reform legfontosabb lépései? Indulj ki az állami funkciókból; a fentiekhez kapcsold az állam által ellátandó szükséges feladat- és hatásköröket, amelyeket rizsszemszerűen, tételesen felül kell vizsgálni (Ez nem a tanácsadócégek terepe és világa, hanem a közigazgatási munkaasztalok nézőpontja.); ha ezen túljutottunk, ehhez kell igazítani a közigazgatás szervezeti rendszerét; ha megvan a szervezet, akkor jöhet a racionális működés; a fenti szervezeti rendszerhez ki kell választani és hozzá kell rendelni a szükséges és felkészült személyi állományt. Tehát nincs titok, helyzet van, lépéskényszer van, kihívások vannak. A kormányosoknál kormányozni és dönteni kell, az evezősöknek pedig evezni. Egyik nincs a másik nélkül, fontos a sorrendiség, nem lehet és nem szabad HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 71
kapkodni. Ha egyébként a köztisztviselők azt érzik, hogy nemcsak el kell szenvedni mindazt, ami történik, hanem bevonásra kerülnek a történésekbe, akkor felszabadul minden olyan szellemi energia, amely eredményesebbé teszi a változásokat. Miért ne érezze mindenki, hogy 50 millió társával együtt büszkeség a közjót és a közérdeket szolgálni, közel fél milliárd európai polgárért? S mindez azért rendkívül fontos, mivel a közigazgatás a közönségért, az emberekért, a közösségekért van. Magyarországon is igaz az a tétel, hogy: ha mindig ugyanazt tesszük, amit mindig is tettünk, akkor mindig ugyanazt kapjuk, amit mindig is kaptunk. A minőségi közigazgatás, valamint a közigazgatás minősége ma már csak akkor fenntartható, ha változunk, változtatunk, s megújulunk. Mindez Magyary Zoltánt igazolja, aki jövőbelátóan arra tanít ma is valamennyiünket: Csak az a közigazgatás tudja betölteni hivatását, amely képes a megújulásra. A magyar és nemzeti közigazgatásnak ilyennek kell lennie, mivel óriási a verseny, egyre meredekebb a pálya. Helyt kell állnunk, a minőség jegyében, s fenntarthatóan Dr. Dudás Ferenc közigazgatási elemző Melléklet! Nemzetközi jó gyakorlatok a közigazgatási reformok tárgyában (A teljesség igénye nélküli, prezentációs jellegű összefoglaló a Szemle Tisztelt Olvasói számára) 1. MIÉRT FONTOS A NEMZETKÖZI LEGJOBB GYAKORLAT MEGISMERÉSE? Mire jó? Segít döntési alternatívákat megfogalmazni. Kiindulópontként szolgálhat hazai reformokhoz. Miért jó? Gyors: az anyag rendelkezésre áll, csak gyűjtést igényel, nem kell kutatni Költséghatékony: a külföldön már bevált megoldások itthon is felhasználhatóak, minimális költséggel jelentős megtakarítást eredményező megoldások születhetnek Biztonságos: nem kell saját magunkon kísérletezni 72 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
2. REFORMKÍSÉRLETEK 2.1. Példa átfogó közszolgálati reformra 2.1.1. Brit modell Közszolgálati reform egy önfejlesztő rendszer 2. Szabályozás és Standardok előírása 3. Teljesítménymérés és vizsgálat 1.Eredménycélkitűzések elérése késztetés Felülről lefelé irányuló Teljesítmény management 4. Közvetlen beavatkozás 5. Verseny és piacralépési lehetőség 6. Szolgáltatás megrendelés: az eladó és a vevő elválása Piaci ösztönzők, melyek a szolgáltatás hatékonyságát és minőségét növelik Jobb közszolgáltatások mindenki számára A fogyasztók alulról felfelé formálják a szolgáltatást Képességek és teljesítmény 10. Vezetés 11. Munkaerő-fejlesztés, képzettségek és reform 12. Szervezésfejlesztés és együttműködés 7. Választási lehetőség biztosítása a fogyasztók számára/egyediesítés 8. A fogyasztók választásának támogatása 9. A fogyasztók megnyerése a visszajelzéseken és az együttműködésen keresztül 2.1.2. Brit modell Lefelé irányuló teljesítmény-menedzsment Felülről lefelé irányuló teljesítmény management 2. Szabályozás és Standardok előírása 3. Teljesítménymérés és vizsgálat 1. Eredmény-célkitűzések elérése késztetés 4. Közvetlen beavatkozás Az eredménycélok használata: az elérendő társadalmi hatást kell célként meghatározni, nem az ehhez szükséges erőforrásokat HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 73
Szabályozás és standardok felállítása: a kötelező minimális szolgáltatási szint előírása, amit a fogyasztók elvárhatnak Teljesítményértékelés: a szervezetek vizsgálata és teljesítményük értékelése, a hiányosságok azonosításával és a legjobb gyakorlatok támogatásával a teljesítményszint növelése Közvetlen beavatkozás: beavatkozás a gyengén teljesítő vagy egyébként segítségre szoruló szervezetek működésébe 2.1.3. Brit modell A szolgáltatás hatékonyságának és minőségének javítására szolgáló horizontális piaci ösztönzők 5. Verseny és piacra lépési lehetőség Piaci ösztönzők, melyek a szolgáltatás hatékonyságát és minőségét növelik 6. Szolgáltatás megrendelés: az eladó és a vevő elválása Verseny és piacra lépési lehetőség: az esetleges új piacra lépők elősegítése érdekében új ösztönzőket kell teremteni, illetve el kell távolítani a piacra lépési akadályokat Szolgáltatás megrendelés, az eladó és a vevő elválása: a szolgáltatás vevőjének és eladójának elválasztása lehetővé teszi a vevő számára, hogy a fogyasztó számára a legjobb minőségű árú beszerzésére fókuszáljon, továbbá versenyt támaszt az eladók (vagyis a szolgáltatók) közt. 74 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
2.1.4. Brit modell A fogyasztók befolyása a szolgáltatásra alulról jövő ösztönzés Választási lehetőség biztosítása a fogyasztók számára/egyediesítés: a fogyasztók maguk dönthetnek arról, hol, mikor, kitől és hogyan akarnak közszolgáltatásokat igénybe venni. Az egyediesítés ennél tovább megy egy lépéssel, a szolgáltatás itt egyéni igények szerint alakítható A fogyasztók választásának támogatása: a szolgáltatók finanszírozásának a fogyasztók vagy műveletek száma alapján kell történnie, ezáltal versenyhelyzet jön létre a szolgáltatók közt a fogyasztókért A fogyasztók megnyerése a visszajelzéseken és az együttműködésen keresztül: A fogyasztóknak biztosítani kell a lehetőséget, hogy megfogalmazzák véleményüket a szolgáltatással kapcsolatban. 7. Választási lehetőség biztosítása a fogyasztók számára/egyediesítés 8. A fogyasztók választásának támogatása 9. A fogyasztók megnyerése a visszajelzéseken és az együttműködésen keresztül A fogyasztók alulról felfelé formálják a szolgáltatást 2.1.5. Brit modell Képességek és teljesítmény Vezetés: a közszolgálatban dolgozók munkájának elősegítése és motiválása ösztönző vezetéssel Munkaerő-fejlesztés, képzettségek és reform: hatékony munkaerő- és fizetési stratégiák, beruházás a munkaerő fejlesztésbe és a képzettségekbe, új pozíciók létrehozása a közszolgálati szakemberek munkájának támogatására Szervezetfejlesztés és együttműködés: IT használatával elérhető jobb teljesítményszint, új képzettségek elsajátítása a beszerzés, a stratégiai gondolkodás, rendszertervezés és megbízások terén, a fogyasztók és a dolgozók bevonása a változási folyamatokba, és olyan hálózatok alkalmazása, melyeken keresztül az egyes szervezetek együttműködhetnek egymással és tanulhatnak egymástól HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 75
10. Vezetés 11. Munkaerő-fejlesztés, képzettségek és reform Képességek és teljesítmény 12. Szervezésfejlesztés és együttműködés 2.1.6. Brit közszolgálati szerződések A fő közszolgálati területek (tárcánként) nemzeti teljesítmény célkitűzéseit a tartalmazzák: Világosan megfogalmazzák, hogy a Kormány mit szeretne elérni Meghatározzák a cselekvési irányokat Fokozzák az elszámoltathatóságot Eredménycentrikusak Monitoring alapot jelentenek. A közszolgálati szerződések tartalmaznak egy átfogó célt, és ehhez rendelten specifikus célokat. Minden specifikus célhoz eredménycentrikus teljesítménymérési módszer és meghatározott célkitűzés (target) tartozik. Ezek számszerűsített elvárások, amin keresztül a specifikus cél megvalósítása mérhető. Az országos célokat lebontják helyi szintre is. Az egyes szerződésekhez tartoznak technikai jegyzetek, amik a végrehajtás részletei tartalmazzák, továbbá hatékonysági technikai jegyzetek, melyek a hatékonyságnövekedés mérésére szolgálnak. 76 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
3. REFORMKÍSÉRLETEK 3.1. Példa a közigazgatás modernizációjának komplex kezelésére 3.1.1. Német reform Korszerű állam korszerű közigazgatás A jó kormányzás (good governance) szellemében megosztott felelősségre épül az 1998-ban indult reformfolyamat, melynek célja a közigazgatás modernizációja. A közigazgatás modernizációja Modern igazgatásszervezés erõforrások hatékonyabb erõforrás-felhasználás a munkaerõ képességei extenzív személyügyi fejlesztés szakfeladatok hatékonyabb teljesítmény ügyfélközpontúság erõsebb ügyfél-orientáció. A bürokrácia csökkentése A program célja, hogy megszüntesse a gazdaságot és az egyéneket sújtó szükségtelen szabályozásokat és bürokratikus akadályokat az innováció és a beruházások ösztönzése érdekében. Pl. dereguláció, a bírósági iratok elektronikus vezetése, a bíróságokkal való elektronikus kapcsolattartás, a kötelező bejelentési ügyek egyszerűsítése Elektronikus kormányzás BundOnline 2005 4. STRUKTÚRÁK ÉS GYAKORLATOK 4.1. Példa a szervezet és működés reformjára 4.1.1. FRANCIAORSZÁG Igazságügyi Minisztérium Fõ tevékenységi kör egyesíti és irányítja az igazságszolgáltatás szerveit, jogszabály-elõkészítés egyes területeken (pl. családjog, állampolgárság, büntetõ igazságszolgáltatás), az igazságszolgáltatási szempontból meghatározza egyes területeken a fõbb orientációkat (pl. áldozatvédelem, büntetõpolitika, szervezett bûnözés elleni küzdelem), és õrködik azok végrehajtása felett. HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 77
Jelenleg Az igazságügyi reform (2006. dec.) fõ elemei: a bíróképzés reformja büntetõeljárási reform a mediáció. főtitkár miniszter kabinet IGAZGATÓSÁGOK ÉS SZOLGÁLATOK jogi szolgáltatások polgári ügyek büntetőügyek igazságszolgáltatáshoz való jog büntetés-végrehajtás ifjúság jogvédelme információ és kommunikáció általános igazgatás európai és nemzetközi ügyek INFORMATIKAI, HÁLÓZATI ÉS E-KOMMUNIKÁCIÓS BIZOTTSÁG Korrupciómegelőzési Központi Szolgálat OKTATÁSI INTÉZMÉNYEK bíróképzés törvényszéki képzés az ifjúság jogvédelme, büntetés-végrehajtási ig. 4.1.2. FRANCIAORSZÁG Belügy- és Területfejlesztési Minisztérium A tevékenység 2 pólusa: területi igazgatás * az állami jelenlét biztosítása * a közintézmények kohéziójának megteremtése * a decentralizáció keretében a helyi szabadságok és a közösségi kompetenciák feletti őrködés az állampolgárok és a javak biztonságának garantálása * a lakosság védelme a természeti kockázatokkal és egy esetleges konfliktus következményeivel szemben * a jogszabályok tiszteletben tart(at)ása 78 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
helyi közösségekért felelős miniszterhelyettes belügy- és területfejlesztési miniszter Csendőrség területfejlesztési miniszterhelyettes A minisztérium pénzügyi és számviteli ellenőrzése kabinetek Területi Igazgatási Legfőbb Tanács főtitkárság Tárcaközi bizottságok (terület- és versenyképesség-fejlesztési, bevándorlási, bűnmegelőzési Nemzeti Rendőrség Főigazgatósága adminisztratív igazgatóságok: - területi modernizáció -HR - teljesítményértékelés, pénzügyek, ingatlanügy - IT és kommunikáció információs és kommunikációs bizottság nemzetközi és Európa-ügyi misszió központi igazgatóságok pl. közbiztonsági, területfigyelési, határrendőrségi, általános tájékoztatási szolgálatok pl. magas rangú személyek védelme, nemzetközi rendőri együttműködés speciális egységek pl. antiterrorista koordináció, kábítószer elleni küzdelem, áldozatvédelmi bizottság 4.1.3. Németország Szövetségi Igazságügyi Minisztérium (+ tartományi igazságügyi minisztériumok) igazságügy-miniszter parlamenti titkár államtitkár főigazgatóságok igazgatási törvénykezés polgári jog büntetőjog alkotmányjog, nemzetközi és európai jog kereskedelmi és gazdasági jog HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 79
Reformok: A Korszerű állam korszerű közigazgatás c. átfogó reformprogram bürokráciacsökkentés pillére keretében: Az igazságszolgáltatás igazgatásának modernizációja. (pl. a Szövetségi Igazságügyi Hivatal létrehozása) Elektronikus kommunikációs formák bevezetése az igazságszolgáltatásban. (pl. bírósági iratok elektronikus vezetése, a bíróságokkal való elektronikus kapcsolattartás) A jogszabályok felülvizsgálata, dereguláció (Az Igazságügyi Minisztérium a deregulációra vonatkozóan koncepcionális ajánlásokat és segédanyagot készített a tárcák számára.) 4.1.4. Németország Szövetségi Belügyminisztérium Reformok: Korszerű állam korszerű közigazgatás c. átfogó reformprogram fő felelőse a Szövetségi Belügyminisztérium. szövetségi igazságügy-miniszter kabinet parlamenti államtitkár parlamenti államtitkár államtitkár államtitkár tematikus főosztályok közigazgatás korszerűsítése európai és nemzetközi kapcsolatok alkotmányjog, közgazgatásijog, európai jog közszolgálat sport általános igazgatás rendőrségi ügyek, terrorizmus elleni küzdelem Szövetségi Rendőrség kérdései belbiztonság migráció, integráció, menekültügy Válságkezelési Hivatal 80 HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8.
4.1.5. Finnország Belügyminisztérium Tevékenységi kör: Belügyminiszter rendőrség Határőrség migrációs igazgatás mentési szolgálatok általános igazgatás (személyügy, pénzügyi tervezés, nemzetközi kapcsolatok) Regionális ügyekért felelős miniszter regionális fejlesztés Önkormányzatok Közigazgatás Közszolgálat lakásügy (a Környezetvédelmi Minisztériummal közösen) általános igazgatás (személyügy, pénzügyi tervezés, nemzetközi kapcsolatok) HUMÁNPOLITIKAI SZEMLE 2009/7-8. 81