PhD ÉRTEKEZÉS. dr. Görög Katalin

PhD ÉRTEKEZÉS dr. Görög Katalin MISKOLC 2009

MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR DEÁK FERENC ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA dr. Görög Katalin KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK AZ EURÓPAI UNIÓBAN (PhD értekezés) DEÁK FERENC ÁLLAM-ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA A doktori iskola vezetője: Prof. Dr. Bragyova András A doktori program címe: A magyar állam-és jogrendszer, jogtudomány továbbfejlesztése különös tekintettel az európai jogfejlődési tendenciákra Tudományos vezető: Dr. Lévayné Dr. Fazekas Judit MISKOLC 2009 2

Tartalomjegyzék BEVEZETÉS... 6 1. A dolgozat tárgya... 8 2. A témaválasztás indoka... 9 3. A dolgozat célja... 9 4. Az alkalmazott kutatási módszerek...10 5. Alapvetés...10 I. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK SZÜKSÉGESSÉGE ÉS INDOKAI...12 II. AZ UNIÓS ÉS A TAGÁLLAMI KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA...15 1. Az uniós és tagállami közigazgatás sajátossága...15 2. Együttműködési formák, működési elvek...19 3. Az Európai Közigazgatási Tér (EKT)...22 III. KATASZTRÓFAVÉDELMI IGAZGATÁS, A KATASZTRÓFÁK ELLENI VÉDEKEZÉS...28 1. Katasztrófavédelem az Európai Unióban...28 2. Seveso irányelvek...31 3. Katasztrófavédelmi igazgatás (súlyos ipari baleset-megelőzés) Magyarországon...33 IV. A KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉS FOGALMI MEGHATÁROZÁSA...37 V. AZ EGYSZERŰSÍTÉSI PROGRAMOK BEVEZETÉSE ÉS SZERVEZETI TÁMOGATOTTSÁGA...41 VI. KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK...48 1. Közigazgatási eljárási reformok...48 1.1. A világos, közérthető megfogalmazás elv jelentősége, szerepe a közigazgatási eljárásban...49 1.1.1. Az EU szervek megközelítése az érthető nyelvezet témakörben...49 1.1.2. Tagállami gyakorlatok...50 1.2. Formanyomtatványok...51 1.3. Határidők betartása...53 1.4. A hallgatás beleegyezés elv alkalmazása...54 1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések...56 2. Ügyféli részvétel...56 2.1. Az EU kezdeményezései a katasztrófavédelmi területet érintő részvételre vonatkozóan...57 2.2 Egyéb részvételi formák...65 3. Egyablakos ügyintézés (one-stop shop/single window)...66 3.1. Szerepe az EU-ban...66 3.2. Tagállami megvalósulási formák...68 4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése...72 4.1. Az EU engedélyezési rendszert egyszerűsítő szabályozása...72 4.2. A súlyos ipari baleset elleni védekezés érdekében felmerülő engedélyezési rendszer...75 5. Papírmunka csökkentés...80 5.1. Az infokommunikációs technológia szerepe a papírmunka csökkentésben...80 5.2. Az e-kormányzat előnyei és az új technológiák gyakorlatba ültetése...82 5.3. Az EU szerveinek kezdeményezései az e-kormányzat kiépítése terén..87 3

5.4. Tagállami szerepvállalások az elektronikus kormányzat vonatkozásában...91 5.5. Papír alapú ügyintézés kontra korszerű technikai eszközök, jövőkép...95 6. Az ombudsman egyszerűsítő szerepe, európai uniós és tagállami gyakorlat.96 7. Kis-és középvállalkozások (KKV) támogatása, terheinek csökkentése...99 7.1. A KKV-k szerepe, jelentősége; KKV politika az EU-ban...99 7.2. Tagállami egyszerűsítési módok...108 8. Adóegyszerűsítés...118 8.1. Adóztatás az EU-ban...118 8.2. Tagállami adózást egyszerűsítési módok...120 9. Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése, a jobb szabályozási politikai szükségessége, mibenléte...131 9.1. Jobb Szabályozás Better Regulation program az EU politikájában és tagállami gyakorlatban...131 9.2. A hatásvizsgálat szerepe az EU és a tagállamok politikájában...147 9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén 155 10. Adminisztratív költségek mérése, adminisztratív terhek csökkentése...160 10.1. Adminisztratív költség, adminisztratív teher fogalmi meghatározása, az EU politikájában betöltött szerepe...160 10.2. Az EU intézményeinek szerepvállalása az adminisztratív teher csökkentésében...162 10.3. Tagállami gyakorlatok a tehercsökkentésben, mérésben...170 11. Szabályozási alternatívák...180 VII. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS FEJLESZTÉSE, EGYSZERŰSÍTÉSE, ALKALMAZOTT KÖZIGAZGATÁS EGYSZERŰSÍTÉSI TECHNIKÁK...187 1. Közigazgatási eljárási reformok...195 1.1. Világos közérthető nyelvezet...195 1.2. Formanyomtatványok...196 1.3. Határidők...197 1.4. Hallgatás beleegyezés elve...200 1.5. Közigazgatási jogszabályi fejlesztések...201 2. Ügyféli részvétel...202 3. Egyablakos ügyintézés...211 3.1. Okmányirodák felállításának és működésének jelentősége...211 3.2. Elektronikus one-stop shop...215 3.3. Szakhatóság...217 3.4. Közreműködő hatóság...219 4. Engedélyezési eljárás egyszerűsítése...219 5. Papírmunka...226 6. Ombudsman...232 7. Kis-és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése...232 8. Adóegyszerűsítés...234 9. A Minőségi jogalkotás, jobb szabályozás, a szabályozási minőség fejlesztése 236 9.1. Dereguláció...236 9.2. Hatásvizsgálat...240 9.3. A környezeti vizsgálat szerepe a katasztrófavédelmi igazgatás területén 240 10. Adminisztratív terhek csökkentése...241 11. Szabályozási alternatívák...244 VIII. ÖSSZEGZÉS ÉS FEJLESZTÉSI IRÁNYOK...246 4

ÖSSZEFOGLALÓ...263 SUMMARY...266 IRODALOM...269 5

BEVEZETÉS Vitathatatlan, hogy csak az a közigazgatás tudja betölteni feladatát, amelyben megvan a megújulási kézség és akarat. A megújulás folyamat, ahogy Mártonffy is hangsúlyozta: A reformok a fáradságos munka, a lépésről lépésre haladás gyümölcsei. 1 A közigazgatás egyszerűsítés egy meglehetősen komplex témakört reprezentál. Komplexitása magának a közigazgatás egyszerűsítés kifejezés fogalmi meghatározásának nehézségében, a sokszínű tagállami közigazgatásnak, valamint azok EU-hoz való sajátságos kapcsolódásának, továbbá az egyszerűsítés politikai, jogi, stratégiai változatosságainak tulajdonítható. Ami mindenképpen közös, az a közigazgatás egyszerűsítési technikák: azaz a közigazgatási eljárási reformok; állampolgári, ügyféli részvétel; one-stop shop/single window: egyablakos ügyintézés; engedélyek csökkentése; engedélyezési eljárás egyszerűsítése; papírmunka csökkentés infokommunikációs eszközök alkalmazásának elősegítésével; ombudsman; kis- és középvállalkozások támogatása, terheinek csökkentése; adóegyszerűsítés; szabályozási minőség fejlesztés, jobb szabályozás, hatástanulmányok; adminisztratív teher mérése; szabályozási alternatívák; használatának elősegítése. A közigazgatás egyszerűsítésének munkásai soha ködös célokat nem tűztek ki maguk elé és világmegváltó szerepre nem vállalkoznak. 2 Célunk ezért az egyes eszközök összegyűjtése, a tagállami alkalmazások bemutatása, a legjobb gyakorlatként funkcionáló technikák megismertetése, nem megfeledkezve az EU intézményeinek e téren történő kezdeményezéseiről sem. Amennyiben lehetséges, a komplex közigazgatáson belül az egyre jobban felértékelődő, védelmi igazgatáshoz tartozó katasztrófavédelmi területről 1 CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988, 67. oldal 2 Uo. 95. oldal 6

hozunk példákat, mivel a biztonság kérdése nem csak nemzeti, hanem nemzetközi jelentőséggel is bír. Nem csekély feladat az egyszerűsítés, - melynek alapját az OECD által a regulatory reform keretében végzett vizsgálata, tevékenysége alkotja - ha azt valóban közmegelégedésre, jól akarjuk keresztülvinni. Nehézségét fokozza, hogy a problémakör nincsen tudományos rendszerbe foglalva és feldolgozva, a közigazgatási reform és modernizációs törekvések is csak részben érintik ezt a problémakört. A munka főként idegen nyelvű forrásanyagokra támaszkodva, írott, elektronikus Internet formában megjelent dokumentumokra építve az elvi, elméleti megközelítés és gyakorlati tapasztalatok szintézisét, a közösségi és a tagállami helyzet feltárását, értékelését, elemzését foglalja magában, széleskörűen támaszkodva saját tapasztalatra. Figyelmet szentelünk az egyszerűsítési politikák egyes országokban történő kialakulásának. Egyfajta történetiség mellett, a jelen megragadásával, a jövőbe mutató problémaérzékenység is megjelenik. Az értekezésben a közigazgatás egyszerűsítési technikák vizsgálatával foglalkozunk, a vizsgálatok alapján közigazgatási és jogi reformlépéseket megalapozó javaslatokat megfogalmazva. A teljességre törekvésünk ellenére sem térhetünk ki mindenre, lehetetlen lenne. Ahhoz azonban elegendő, hogy jelen munka felhívja a figyelmet nemcsak a közigazgatási, hanem az ország versenyképességi, gazdasági kérdését jelentő közigazgatás egyszerűsítési politika jelentőségére, fontosságára. A változó, folyamatosan fejlődő témakör eredményezi, hogy minden reform bizonyos mértékig elavult, ideje múlttá válik már a megalkotása, létrejötte pillanatában és, ahogy Mártonffy Károly mondta, a reform utáni vágy már csöndben, észrevétlenül dolgozni kezd. 3 3 Uo. 68. oldal 7

1. A dolgozat tárgya A doktori képzés keretében témám a közigazgatás egyszerűsítési technikák az Európai Unióban címet viseli, mely témakör tudományos igényű vizsgálata, értékelése, összefoglalása magyar nyelven - tudomásom szerint - úttörőnek mondható. A kutatás széleskörű vizsgálatát a közigazgatás speciális, általánosságban kevésbé ismert ágára, a katasztrófavédelmi igazgatás súlyos ipari baleset megelőzési területére próbáltam szűkíteni. 4 Az OECD egyszerűsítési témakörben végzett vizsgálataira alapítva a fogalmi értelmezés mellett, a technikák lényegi ismertetésén és jó tagállami gyakorlatok (így a magyarországi) bemutatásán és használatukból származó előnyök feltárásán túl, az Európai Unió intézményeinek egyszerűsítés terén történő kezdeményezéseire támaszkodva kívánom feltárni a közigazgatás egyszerűsítés mibenlétét, iránymutató javaslatot téve a fejlesztési lehetőségekre. A VIII. fejezetből álló értekezés a közigazgatási reformok okainak feltárásával kezdődik, melynek hatására a közigazgatási integráció témakörével foglalkozunk, ismertetve az uniós és tagállami közigazgatások közötti kapcsolatrendszert. Külön fejezetet szentelünk a katasztrófavédelmi igazgatás uniós és tagállami (főként magyarországi) megközelítésének. A közigazgatás egyszerűsítés fogalmának meghatározását, továbbá az egyszerűsítési programok támogatottságának vázolását követően rátérünk az egyes egyszerűsítési technikák mibenlétének vizsgálatára, az EU intézményeinek szerepvállalása és a tagállami gyakorlatok ismertetése által. Önálló fejezetben vizsgáljuk a magyar közigazgatási reformpolitika lényeges mozzanatait, és példákat hozunk az alkalmazott egyszerűsítési technikákra. A kutatás összegzéssel és a lehetséges fejlesztési irányok bemutatásával zárul. Bízom abban, hogy a hosszú évek kutató munkájának eredményeként létrejövő értekezésem hozzájárul ahhoz, hogy a közigazgatás egyszerűsítést a 4 E területen való szakmai tevékenységem miatt. 8

politikaformálók is ugyanolyan komoly kihívásként és elkötelezettségként kezelik, mint ahogy én is tettem. A téma elkészítésében segítséget nyújtó Dr. Lévayné Dr. Fazekas Judit asszonynak ezúton köszönöm támogatását és kitartását. 2. A témaválasztás indoka Szakmai élmény vezetett ahhoz, hogy a kutatási témámmá váló területtel tudományos igényességgel kezdjek foglalkozni. 2001 októberében 25 OECD ország 60 kormányzati képviselője találkozott Párizsban a közigazgatás egyszerűsítési technikák gyakorlatának megvitatása céljából. Hazánk előzetes írásos dokumentumban számolt be az egyszerűsítési technikák alkalmazásáról. Képviselőként az abban az évben felállított egyablakként funkcionáló okmányirodákról készítettem jelentést. A konferencián más országok küldöttei számomra akkor még teljes újdonsággal bíró egyszerűsítési gyakorlatokról adtak számot. Közigazgatási szakemberként, látva és tapasztalva, az akkori hazai közigazgatás fejlesztési helyzetet, összehasonlítva más OECD országbeli haladással, mély elhatározás született bennem az egyszerűsítés vizsgálatának irányában. 3. A dolgozat célja Dolgozatom az Európai Unió tagállamai által használt közigazgatás egyszerűsítési technikák tudományos igényű összefoglalására, az egyszerűsítési programok kialakulására, támogatottságára, további haladási irányainak kidolgozására és külön fejezetben a magyarországi közigazgatás reformjaira, alkalmazott egyszerűsítési technikák vizsgálatára és fejlesztésére irányuló javaslatok megtételére terjed ki, ráirányítva a figyelmet a közigazgatás egyszerűsítés fontosságára. 9

4. Az alkalmazott kutatási módszerek A kutatás során az OECD szabályozási reform keretében végzett vizsgálatai, eredményei, mérései kutatásom alapjaként szolgálnak. Alapvetően leíró, elemző, történeti, továbbá összehasonlító módon igyekeztem feldolgozni a főként angol nyelvű EU és magyar nyelvű jogforrásokból álló irodalmat, melyek közül kiemelendő az Európai Unió Lisszaboni stratégiájában, better regulation akciótervében, a belső piaci szolgáltatási és a Seveso irányelvekben foglaltak felhasználása, valamint a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 5 és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 6 törvények. Számos belső munkaanyagból, szakmai cikkből, előadásból, digitális dokumentumból álló objektív tények és megközelítések felhasználásával készült szakanyagot használtam fel, építve egyéni tapasztalatokra, megállapításokra, megoldási javaslatokra és megközelítésekre. A kutatómunka folyamán fontosnak tartottam a nemzetközi rendezvényeken (munkacsoportokban) szerzett ismereteknek a hazai jogi környezetben történő adaptálását és az értekezés elkészítésénél hasznosíthattam a magyar és külföldi szakértőkkel történő konzultációkon végzett munkám során szerzett ismereteimet. 5. Alapvetés A hatékonyan működő állam feltétele, hogy igazgatási tevékenységei a lehető legoptimálisabb körülmények között, gyorsan és hatékonyan folyjanak. Bármely olyan beavatkozás, mely jobbá teszi a működés feltételeit, közvetlenül javítja a közigazgatás minden résztvevőjének az érvényesülését is. Ez az érvényesülés az állampolgárok esetében a közigazgatás iránti bizalmuk 5 Kat. 6 Ket. 10

és elégedettségük növekedésében tükröződik, a gazdasági szereplők (vállalkozások) esetében konkrét gazdasági előnyben, haszonban jelentkezhet, a közigazgatási szervek pedig ugyancsak érdekeltek az automatizálódó igazgatási folyamatok kidolgozásában. Felvetődik a kérdés, hogy milyen beavatkozási formákat végezhet az állam a közigazgatás működésének hatékonyabbá tétele érdekében? Milyen - az állampolgár és vállalkozások (leginkább a kis- és középvállalkozások), vagy maga a nemzeti gazdaság szempontjából - előnyös eszközök, technikák alkalmazhatók az igazgatási tevékenység jobbításához a gazdaság növekedésére, a közigazgatásban résztvevők elégedettségére? Az értekezés ezen felmerült kérdésekre keresi a választ. A közigazgatás a közönségért van, - ebben mindenki egyetért. Hogy azonban a közigazgatás a közönség számára mindazt nyújtja-e, amiért van, ebben a tekintetben a vélemény nem ilyen egyöntetű. Gyakran más a véleménye a közigazgatásról magának a közigazgatásnak és más a véleményük az embereknek. Kinek van igaza közülük? Ezt nem könnyű eldönteni. Mondhatjuk azt, hogy a közigazgatás ma már szakkérdés és ezért a laikus közönség többnyire nem tudja megítélni. Viszont azt mondani, hogy a közönség, az emberek véleménye a közigazgatásról közömbös, azt jelentené, hogy a közigazgatás mégsem az emberekért van, hanem önmagáért. 7 7 CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988, 283. oldal 11

I. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK SZÜKSÉGESSÉGE ÉS INDOKAI A közigazgatásban dolgozók, és a közigazgatási eljárások alanyainak meglehetősen heterogén véleménye van a közigazgatásról, annak működéséről. A közigazgatási ügyintézésről alkotott lakossági kép megismerését célzó közvélemény-kutatás, 8 adatai alapján a felnőtt magyar lakosság közel kétharmada általában elégedett a közigazgatási ügyintézéssel, csak a negyedük elégedetlen vele. A megkérdezettek 13%-a teljesen, 57%-a inkább igen, 24%-a inkább nem és 4%-a egyáltalán nincs megelégedve az ügyintézés színvonalával általában. A változtatási igényekre rákérdezve, a megkérdezettek 60%-a elsősorban az ügyintézés közvetlen és járulékos költségeit csökkentené a közigazgatási ügyintézésben, 59% az ügyintézést gyorsítaná, s 21% említette az elektronikus ügyintézés elterjesztését. Az adatok azt mutatják, hogy a modern távügyintézési formák még nem honosodtak meg a magyar közigazgatási gyakorlatban. A 18 évnél idősebb magyarok kb. ötöde tekinthető nyitottnak és felkészültnek. Ehhez kapcsolódik, hogy - 2004-es Eurostat adatok szerint - a háztartások csak 16%- a lépett kapcsolatba a közigazgatással az interneten keresztül, míg Finnországban 45%, Csehországban 7%, Ausztriában 21%, Lengyelországban 13%. 9 A vállalkozások körében magasabb az e-ügyintézés bármely válfaját alkalmazók aránya a 2004-es Eurostat adatok értelmében: Magyarországon 35%, míg az EU-15 körében 50%. Az üzleti szféra ügyfélszolgálatainál tapasztaltakkal történő összehasonlítás alapján a megkérdezettek 11%-a jobbnak látja a közigazgatási ügyintézést, ugyancsak 11% rosszabbnak, míg 78% nem érez különbséget a kettő között. A közigazgatásnak még vannak rejtett tartalékai, legalábbis erre enged következtetni az, hogy a válaszadók 60%-a szerint az üzleti szféra ügyfélszolgálatainál sok olyan megoldást 8 A Miniszterelnöki Hivatal megbízásából a Marketing Centrum Kft. készítette a magyar lakosságra minden tekintetben reprezentatív 2000 fős mintán 2005 februárjában. 9 Ez azt mutatja, hogy a 16-74 éves lakosság hány százaléka lépett kapcsolatba a közigazgatással az adatfelvételt megelőző 3 hónapban az interneten keresztül. 12

alkalmaznak, amelyek jól hasznosíthatóak lennének a közigazgatási ügyintézésben is. A közigazgatási ügyintézésről alkotott pozitív vagy negatív értékelésünk nagymértékben függ az adott elintézendő ügy típusától, az ügyintéző felkészültségétől, a közigazgatási szervnek a megváltozott körülményekhez való alkalmazkodási kézségétől. Melyek ezek a körülmények? Kutatások és a mindennapi tapasztalatok is alátámasztják, hogy a közigazgatás és tágabban az állami szervek működésének minősége kihat az ország teljesítőképességére, gazdasági életére. A vállalkozói kedvet visszafoghatja, ha egy cég alapítása irreálisan hosszú időt vesz igénybe, vagy túl magas költséggel jár. Egy egész gazdasági ágazat jövedelmezőségét ingathatja meg szinte egyik napról a másikra, ha átgondolatlan adózási vagy adminisztrációs terheket rónak az érintett gazdasági szereplőkre. A globalizálódó gazdaság tehát az állam és a gazdaság közötti az erőviszonyokat átalakítja. A kormányok számára - ha eltérő időszakban is - előtérbe kerülnek a közigazgatás hatékonyságának, költségtakarékosságának, eredményességének, minőségének növelését célzó követelmények és a közigazgatásban új szolgáltatási szemlélet, az ügyfélcentrikus filozófia jelent meg. A társadalmi-gazdasági igényeknek megfelelő, a versenyképességet és a minőségi közszolgáltatások elérhetőségét biztosító rugalmas, költség-hatékony, egyszerű és átlátható szabályozók stratégiai megteremtése érdekében jelentős szükséglet mutatkozik a minőségi elemeket beépítő szabályozási rendszer átalakításával az adminisztratív terheket csökkentő, a közigazgatás egyszerűsítését célzó közigazgatási megreformálásra. 10 Az egyéni ügyfél szempontjából igényként jelenik meg a bürokráciától mentes, kiszámíthatóbb, átlátható, olcsó, de hatékony közigazgatás fejlesztése. Felerősödik a társadalmi nyomás a polgárok részvételére a közigazgatás működésével szemben. Az infokommunikációs technológiák 11 közigazgatásban történő alkalmazása egyre terjed. A 10 A kis- és középvállalkozások fejlesztésének stratégiája (2007-2013) Közigazgatási és szakmaiérdekképviseleti egyeztetésre bocsátott tervezet, GKM, Budapest, 2007. szeptember (online) http://www.nfgm.gov.hu/data/cms1431931/kkv_strategia_2007_2013.pdf [2008.08.10.] 11 A modern irodatechnikai vívmányokról, lásd: Torma András: Közigazgatás-technika, Virtuóz kiadó, Miskolc, 2001 13

vállalkozások szintén ösztönzik a bürokrácia csökkentését, amely paradox helyzetet teremt, hiszen ennek megvalósításához a kormánynak információra és jogszabályokra van szüksége. 12 Mint érzékelhető, a közigazgatás jobbító megváltozását egyrészt (és nem csak Magyarországon 13 ) az állampolgároknak, vállalkozásoknak a közigazgatással szemben megnövekedett igényei, tanulmányok, felmérések, vizsgálatok, értékelések eredményei, 14 az államokat érintő gazdasági, társadalmi, politikai és strukturális megfontolások, 15 országspecifikus problémák, 16 a professzionalizálódási folyamat, paradigmaváltás, a globalizáció, 17 a technológiai fejlődés, valamint maga az európai integráció ösztönzi. 18 12 Focus No. 25 Public Management Newsletter, Administrative Simplification: Practices and Strategies in OECD countries, 2002 (online) http://www.oecd.org/dataoecd/46/1/2409309.pdf 13 A magyarországi reformhullámokról, lásd: Dr. Ágh Attila: Közigazgatási reform és fejlesztő állam, Magyar közigazgatás, 2006. május, LVI. évfolyam, 5. szám, 257-270. oldal 14 Főként az OECD keretében végzett vizsgálatok eredményei hasznosíthatók. 15 Lásd: A nemzeti közigazgatások modernizációjának háttere és kényszerei Európában, 1998. június (online) http://www.szef.hu/old/hogytov/modernfr.htm[2003.05.21.] 16 Erre vonatkozóan, lásd: Dr. Sivák József: Helyben járás vagy lépésváltás? (Trendek és kényszerek a közigazgatás korszerűsítésében), Magyar Közigazgatás, 2005. január, LV. évfolyam, 1. szám, 1-16.oldal 17 A globalizációnak a közigazgatásra gyakorolt hatásáról, lásd: Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei, Rejtjel kiadó, Budapest, 2003. 72-76. oldal 18 Dr. Sárközy Tamás: Gondolattöredékek a kormányzás modernizálásáról, Magyar közigazgatás, 2006. március-április, LVI. évfolyam, 145.oldal 14

II. AZ UNIÓS ÉS A TAGÁLLAMI KÖZIGAZGATÁS KAPCSOLATA A II. világháború utáni években elindultak az európai egységtörekvések, melyek politikai célja, hogy a francia és a német népek közötti háborúnak véget vessen. Hosszú távon az európai országok potenciáljának egyesítése volt a célja, annak érdekében, hogy a nagyhatalmakkal szemben teret biztosítsanak Európának. 19 Az eredeti elképzelés szerint a politikai egységesítéshez, mint végső célhoz, a gazdasági érdekek megvédésén alapuló gazdasági unió vezethet el. Az unió megvalósítási eszköze, módszere az integráció volt. Az integráció a közösség különböző országai fölött álló közösségi csoportosulást jelent, ahol szét kell osztani a feladatokat az egyes tagállamok által elvégezhető feladatokra, aszerint, ahogyan azok megfelelnek a különböző nemzeti sajátosságoknak, illetve azokra, amelyek közösen valósíthatók meg, mert az általános érdek így kívánja. Gazdasági-politikai értelemben több állami terület egyesülése egyetlen gazdasági területté, ahol a belső piaci viszonyokhoz hasonló viszonyok léteznek. 20 Ebből következően az integráció feltételezi, hogy a tagállamok bizonyos mértékig feláldozzák nemzeti szuverenitásukat. 1. Az uniós és tagállami közigazgatás sajátossága A közigazgatás területét tekintve azonban nem kell feláldozni a nemzeti szuverenitást, az állami szuverenitásuk ezen részét a tagállamok megőrizték. A közigazgatási feladat- és hatáskörüket a közösségeket létrehozó szerződésekben, valamint a csatlakozási szerződésekben nem kellett átruházniuk. A Római Szerződés sem ír elő erre vonatkozó általános követelményt. A formai szabadságot tovább erősítette a szubszidiaritás 19 Az integráció történeti fejlődésről, lásd: Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai, Dialóg Campus kiadó, Budapest-Pécs, 2003, 23-44. oldal 20 Kende Tamás: Európai közjog és politika, Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 44. oldal 15

elvének bevezetése a közösségi jogrendszerbe 1993 novembere után. 21 A közigazgatás szervezeti felépítése, az egyes közigazgatási tevékenységi formák és az ezzel kapcsolatos feladat- és hatáskörök nem kerültek közösségi kompetenciába, azok nemzeti jogkörben maradtak. A tagállamok szabadon határozhatják meg a közigazgatási rendszerüket, annak felépítését, beleértve a szakigazgatási struktúrákat is. Ebből következőleg az EU tagállamok közigazgatása sokszínű, a nemzeti közigazgatások intézményes rendszere, ellátandó feladataikat tekintve eltérőek. A hagyományosan közigazgatási keretbe tartozó funkciók a Közösség esetében nem különíthetők el. Az Európai Unióban a közigazgatásra nincs közvetlen közösségi előírás. Közigazgatással foglalkozó stratégiai szervezet sem létezik. Nem rendelkezik saját, tagállami szintű közigazgatási apparátussal. 22 Az európai közigazgatás 23 sajátossága, hogy részben önálló végrehajtó hatalom, amelynek szoros kapcsolata van a törvényhozással. A közösségi jog hatálya alá tartozó, közhatalommal rendelkező, sajátos jogállással ellátott, sajátos feladattal bíró személyek által végzett tevékenység, ami hidat alkot a közösség és a tagállamok között. 24 Abban az értelemben létezik uniós közigazgatás, amennyiben azt a közösségi jog és a kormányközi együttműködés döntéseinek előkészítésére, valamint érvényesítésére vonatkoztatjuk. E feladatokat, különösen pedig a politikák és a jogszabályok végrehajtását az Unió saját szervei csak kisebb részben, míg nagy mértékben a tagállamok különbözőképpen felépülő közigazgatási rendszerei látják el. A Közösség igazgatásának csúcsszerve a Bizottság. Az uniós bürokrácia csúcsán lévő szerv sokféle politikai szerepe és folyamatos információs igénye miatt egyre jobban összeépül a tagállamok közigazgatásával. Mint a közösségi jog fő végrehajtója e hatalmas feladatot önmagában nem tudja ellátni, ehhez a tagállami bürokráciákra kell támaszkodnia. 21 A szubszidiaritás elvét az EUSZ 3. cikkelyének (2) bekezdése intézményesítette. 22 FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 1999. 444-458. oldal 23 Public administration, public services, public governance kifejezéseket alkalmazzák. 24 Torma András: Közigazgatási jog 4. Európai közigazgatás, Miskolc, Virtuóz kiadó, 2005. 168-175. oldal 16

Sem az uniós jog, sem a közösségi jog nem hozott létre egységes, közös, általánosan kötelező szabályokat az európai közigazgatás fogalmára, mely fogalom bonyolult és diffúz jellegű. A különböző jogrendszerek nem alkotnak egységes modellt és az Európában elterjedt doktrinák között nem igazán találni összhangot. A közigazgatás fogalommeghatározás is tagállamspecifikus. 25 Konkrét tartalma országonként változik. 26 A közigazgatás materiális értelemben az állami adminisztráció tevékenységével azonos, annak sajátos esete. Organikus koncepciója értelmében az adminisztratív szervek (állami szervek) összességének, mely a törvényhozói, bírói és végrehajtói hatalmat foglalja magában, elkülönült alrendszere. Impérium szempontjából a közigazgatás önálló hatalmi ág. Perszonális értelemben sajátos jogállású személyek tevékenysége. Felfogható úgy, mint az államot alkotó emberek közérdekű, vagy közösen jobban megoldható szükségleteinek kielégítésére hivatott, jogilag szabályozott szférája. Az államra háruló közszolgáltatások megvalósítására rendelt szervezet és tevékenység. Magyarországon a közigazgatás az állami igazgatás egyik speciális fajtája, amely az egész társadalomra kiterjedő állami közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelenti. 27 A közigazgatás szervezéstudományilag az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően látja el. 28 Jogtudományi fogalma szerint a legfelsőbb képviseletei (törvényhozói) szerv által elfogadott törvényeknek alárendelt szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége. 29 Magyary a közigazgatást a legtágabb értelemben használja. Nem azonos fogalom nála ez az 25 A közigazgatás-fogalom bemutatásához, lásd: SCHWARZE, Jürgen: European Administrative Law. Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities; London : Sweet & Maxwell, 1992. 11-20. oldal 26 A közigazgatás szó ritkán jelenik meg az európai joganyagban, ha igen, akkor sem nyújt világos tartalmi definíciót. 27 Dr. Kalas Tibor: Közigazgatási jog, Bíbor kiadó, Miskolc, 1998. 16. oldal 28 Uo. 32. oldal 29 Uo. 34. oldal 17

államigazgatással, mert - bár szerinte is a közigazgatásra elsősorban az jellemző, hogy az az állam közhatalmát alkalmazza és gyakorolja - ide sorolja példának okáért az olyan tevékenységeket is, amelyeket közhatalommal nem bíró más fizikai és jogi személyek is végezhetnek, de ha azokat az állam végzi, közigazgatásnak minősülnek. 30 A közigazgatás gyűjtőfogalom, az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás összefoglaló elnevezése. A helyi közügyekben az önkormányzati közigazgatás, az országos jelentőségű ügyekben a központi közigazgatás jár el. A dolgozatban, mivel mindkettő tárgya az ember, egységként, egyetlen összefüggő közigazgatásként fogjuk fel az állami és önkormányzati szervek közötti szoros kapcsolatára tekintettel. 31 A közigazgatás egyrészről a társadalomban működő igazgatási összefoglaló rendszerek egyike, másrészről pedig az állam integrált szakigazgatási rendszere. A közigazgatás azon szervezetek összessége, amelyek közhatalmat gyakorolva, az állam vagy az önkormányzat nevében közfeladatokat látnak el és jogszabályokat hajtanak végre. Az államra háruló közszolgáltatások megvalósítására rendelt szervezet és tevékenység. A közösségeken belül a közösségi jogrendszer önálló, elkülönült ágaként, tárgyi jogi értelemben közösségi közigazgatási jogról 32 nem beszélhetünk. Az EU joga és a tagállami közigazgatási eljárási jog közötti kapcsolat nem a hatáskörmegosztás problémájához kapcsolható, hanem a közösségi jog által létesített hatáskörök gyakorlásához. Az ún. európai jognak nem része egy olyan egységes európai közösségi közigazgatási jog, melyet az egyes tagállamok szintjén maguk az Unió intézményei, illetve ezek dekoncentrált igazgatási szervei a tagállamok területén közvetlenül hajtanának végre. 30 CSUTH, Sándor-GÁSPÁR, Mátyás: A közigazgatás fejlesztése és szervezése Válogatás Magyary Zoltán professzor közigazgatástudományi iskolájának szellemi hagyatékából, Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1988 31 Ahogy Magyary is tette. 32 Administrative law Angliában, USA-ban public administration, német nyelvterületen: verwaltungsrecht, Svédországban: Förvaltningsrätt, Franciaországban: roit administratif, Olaszországban: diritto amministrativo (Torma András: A közigazgatási jog elmélete, Szt. István Társulat, Budapest, 2001. 68. oldal) 18

2. Együttműködési formák, működési elvek A strukturális, intézményi, funkcionális, és definícióbeli különbözőségük ellenére a tagállami közigazgatásoknak folyamatosan alkalmasnak kell lennie a közösségi vívmányok alkalmazására, betartására. Az EK-hoz történő csatlakozás feltétele, hogy a csatlakozandó állam eleget tegyen a közösségi feltételeknek, követelményeknek. A tagországok közigazgatása igen eltérő egymástól, és a Római szerződés is mindössze az acquis communautaire alkalmazásának megfelelő közigazgatási képességet írja elő. Az acquis communautaire azoknak a közös jogoknak és kötelezettségeknek az összessége, amelyek összekötik az Európai Unió tagállamait. 33 A Római Szerződés értelmében a csatlakozni kívánónak el kell fogadnia az EK-t alapító szerződéseket és ezen túlmenően el kell fogadnia annak teljes jogrendszerét. A közösségi vívmányok elfogadása az EK-n belüli jogbiztonság érdekében elengedhetetlen. A Társulási Megállapodás 34 (TM) 67. Cikke szerint a Szerződő felek elismerik, hogy Magyarországnak a Közösségbe történő gazdasági integrációja egyik alapvető előfeltétele az, hogy az ország jelenlegi és jövőbeni jogszabályait közelítsék a Közösség jogszabályaihoz. 35 A TM 68. Cikke sorolja fel a jogharmonizáció szempontjából legsürgetőbb területeit, de a közigazgatás területe konkrétan nem szerepel, ami azonban nem jelenti, hogy a jogharmonizáció a közigazgatást ne érintené. A TM közvetlenül és közvetve hatást gyakorol a közigazgatás rendszerére az EK jogszabályokkal történő harmonizáció során. Közvetlenül, mert konkrét szabályozás útján járul hozzá a szakmai felkészültséghez. Közvetve, mert a TM 68. Cikkben felsorolt gazdasági területek hatásai kivetíthetők a közigazgatási rendszerre. Az uniós jog, amennyiben a közösségi célok eléréséhez szükséges, betör bármely jogterületre. Az implied powers elv értelmében az EU norma 33 FORGÁCS, Imre: Közigazgatási vezetési ismeretek, BM kiadó, Budapest, 1998. 99. oldal 34 A Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvény. 35 A jogközelítésről részletesebben, lásd: TORMA, András: Európai közigazgatás Régiók Önkormányzatok, Virtuóz kiadó, 2001. 206-235. oldal 19

minden olyan szabályozást magukban foglalhat, amely szükséges a Római Szerződésben foglalt célok eléréséhez. 36 Eredménykötelezettség él, azaz a közigazgatásnak oly módon kell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, melyhez megkövetelt, hogy a közigazgatási fejlődés megbízható legyen. Az európai integráció direkte vagy nem direkte a nemzeti közigazgatásokat új kihívás elé állítja, hiszen az egyes tagállamok közigazgatási rendszerének képesnek kell lennie arra, hogy megvalósítsa az elvárt szinten és hatékonysággal az 1. pillért, a közösségi politikákat. 37 Maastricht után pedig már az ún. közös, azaz a 2., illetve a 3. pillér keretében kibontakozó együttműködési területeket az Amszterdami Szerződés hatálybalépése utáni változásokra is tekintettel. 38 Ez a képessége a tagállami közigazgatási rendszereknek garanciája is annak, hogy a közösségi célok 39 megvalósulhassanak, és a tevékenységek gyakorlása lehetővé válhasson elsődlegesen a közösségi belső piac megfelelő működése, de ezen túlmenően az Unió jogrendszerének minden dimenziója szempontjából. Ehhez a közösségi jog (irányelvek) végrehajtásához szükséges hazai jogszabályokat meg kell alkotnia, a kötelező alkalmazást kívánó közösségi jogi normák érvényesítéséhez, valamint az irányelvben kitűzött célok eléréséhez nélkülözhetetlen igazgatási, költségvetési, személyzeti döntéseket meg kell hoznia, koordináció szükséges az Unió szerveivel, valamint hatósági jogalkalmazás, egyéb igazgatási, személyzeti, szervezeti, költségvetési, szabályozási lépéseket kell tenni a közösségi vívmányok érvényesítésében. A tagállamok közigazgatásának a hazai szabályok mellett az elsődleges és másodlagos közösségi jogot is alkalmaznia 40 kell. A hazai és a közösségi 36 Dr. FÁBIÁN, Adrián: Az EU-jog és a tagállami közigazgatási eljárás kapcsolódási pontjai, Magyar Közigazgatás, 2006. október, LVI. évfolyam, 10. szám, 615-619.oldal 37 Lásd: CZUCZAI, Jenő és FICZERE, Lajos (szerk.): Európa A-tól Z-ig: Az európai integráció kézikönyve, Budapest 1999 38 Uo. 39 Az EKSz. 2. cikke rendelkezik arról, hogy elő kell mozdítani a gazdasági és társadalmi fejlődést,, a gazdasági teljesítmények nagyfokú versenyképességét és konvergenciáját, valamint a tagállamok közötti gazdasági és társadalmi kohéziót és szolidaritást, egy belső határok nélküli térség létrehozását. 40 A kérdés összefüggéseit részletesen tárgyalja: FICZERE, Lajos, FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog Különös Rész Európai kitekintéssel, Osiris Kiadó, Budapest, 2001 (Czuczai Jenő: Közigazgatás és Európai integráció) 20

jog viszonyának többfajta értelmezése 41 létezik. Ezek közül meghatározó az a felfogás, amely az Európai Bíróság értelmezése alapján a közösségi jog primátusát vallja. Az Európai Közösségeket létrehozó Szerződések nem rendelkeztek kifejezetten a közösségi jog elsőbbségéről. Ennek ellenére nem kétséges, hogy a közösségi és nemzeti jog összeütközése esetén az előbbit kell alkalmazni. 42 A tagállami közigazgatási hatóságokra hárul az a többletkötelezettség, hogy ismerjék a vonatkozó uniós jogot, és ezt ugyanúgy alkalmazzák, mint a nemzetit. 43 A tagállamok feladatkörébe tartozik tehát, hogy megtegyenek minden megfelelő, általános vagy különös intézkedést annak érdekében, hogy biztosítsák a közösségi jog hatékony alkalmazását és érvényesítést a nemzeti jogrendszeren, közigazgatáson keresztül. Nyilvánvaló azonban, hogy az európai államok hagyományos közigazgatási rendszerei folyamatosan alkalmazkodnak az uniós tagságból fakadó követelményekhez, s maga az unió is változik. A nemzeti közigazgatási rendszerek között a közösségi jog végrehajtásának alkalmazását illetően számottevő eltérések léteznek, mely változatosság az igazgatás hatékonysága, pénzügyi és humán erőforrások, politikai kultúra és jogi hagyományok témaköreit érintően fejezhető ki. 44 Ugyanakkor az Unió szervein és a tagállamokon belüli közigazgatásra nézve kialakultak általánosan követendő együttműködési formák, működési elvek. Az Európai Kormányzásról szóló Európai Uniós dokumentum is ebből az aspektusból rögzíti a jó kormányzás alapelveiként az alábbiakat: nyitottság: a közösségi intézményeknek fogadó késznek kell lenniük a nyilvánosság részéről jövő elvárások és javaslatok iránt; 41 Jelen dolgozat kereteit messze meghaladná a közösségi jog és a tagállami jogrendszerek viszonyának a taglalása. Lásd erről, többek között: SCHWARZE, Jürgen: European Administrative Law. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities; London : Sweet & Maxwell, 1992, valamint HARTLEY, T. C.: The Foundation of European Community Law Oxford, University Press 1998. 187-232. o., továbbá BERKE, Barna: Közösségi jog és a tagállamok jogrendszere: vonzások és taszítások Magyar Jog 1995. évi 4. sz. vagy VÁRNAY, Ernő PAPP, Mónika: Az Európai Unió joga, KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002 42 A közösségi jog és nemzeti jog viszonyáról, lásd: HEIDINGER, Franz J.: Bevezetés az Európai Unió jogába és nyelvezetébe, HVG-ORAC kiadó, Budapest, 2000 43 KILÉNYI, Géza: A közigazgatási eljárási törvény kommentárja, Budapest, 2005. 36. oldal 44 IBANEZ, Alberto J. Gil: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása, Osiris kiadó, Budapest 2000. Osiris kiadó, Budapest 2000. 18-19. oldal 21

részvétel: az érintettek minél szélesebb körű bevonása a döntések előkészítésébe; számon kérhetőség: a döntéshozatali folyamatnak átláthatóbbá kell válnia, a nyilvánosság számára egyértelműnek kell lennie, hogy ki miért felel; hatékonyság: mind az elfogadott jogszabályoknak, mind pedig a döntéshozatalnak hatékonynak kell lennie; koherencia: az intézkedések a megvalósítandó politikát kell, hogy szolgálják. 3. Az Európai Közigazgatási Tér (EKT) A Bizottság 2000 márciusában a közigazgatás reformja keretében megfogalmazta a demokratikus európai közigazgatás közös alapelveit. Ezek sorába tartozik: Jogszerűség (közösségi vívmányok, emberi jogok, alkotmányosság tiszteletben tartása); A közszolgálat keretében nyújtott szolgáltatás magas színvonala; A függetlenség; A szolgáltatásért való felelősség; Az eljáró köztisztviselő elszámoltathatósága; A hatékonyság (eredményességre kötelezettség alapján); Az átláthatóság. Az EU tagországokban tehát közösen elfogadott közigazgatási, közszolgálati sztenderdek érvényesülnek. Ez azt jelenti, hogy ugyan az egyes EU országok sajátos közigazgatási-közszolgálati modellel rendelkezik, de egységet is alkotnak az EKT adminisztratív irányelveinek együttes érvényesítésével. Egység érvényesül tehát a sokféleségben. Az Európai Unióban az EKT irányelveinek érvényesítését az európai modernizáció integráns részének, 22

összetevőjének tekintik. Ezek az irányelvek nem erkölcsi irányelvek, hanem jogilag kodifikáltak. Vagyis nemcsak az erkölcsi késztetés erejével, hanem a törvényi késztetés erejével is hatnak. Számos EU országban ezek az adminisztratív irányelvek törvényekben jelennek meg. Az EKT irányelveinek, melyek a következők: megbízhatóság és kiszámíthatóság (jogbiztonság) (reliability, predictability), arányosság elve (proportionality), eljárási méltányosság, korrektség elve (procedural fairness), időszerűség, az alkalomszerűség elve (timeliness), a szakmaiság, a szakmai integritás elve (professionalism és professional integrity), nyitottság és átláthatóság (openness, transparency), elszámoltathatóság, (accountability), hatékonyság és eredményesség (efficiency, effectiveness) alapvető funkciójuk, hogy garantálják a szolgáltatások stabilitását és szakmai minőségét. 45 Az európai közigazgatási tér fogalma a már széles körben alkalmazott és elfogadott európai gazdasági és szociális tér fogalmából ered. Az elnevezés kiterjed egy európai méretű igazságügyi kooperációra is, ami ténylegesen a jogalkalmazásban megnyilvánuló kölcsönös segítséget jelent. A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései: átlátható központi közigazgatás, demokratikus hatalomgyakorlást szavatoló jogrend, hatékony tárcaközi koordinációt biztosító kormányzat, egyeztetett politikai döntések, közszektor kiépítése, megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközök, kormányzati munka áttekinthetősége, professzionális közszolgálat működése, közintézmények elszámoltathatósága, korrupciómentes ellenőrző intézmények, független bírósági rendszer. Közös közigazgatási térről azonban csak akkor lehet beszélni, ha az igazgatási elveknek, szabályoknak, eljárásoknak kialakul egy olyan rendszere, amelyeket a nemzeti alkotmány keretein belül egy meghatározott földrajzi területen hajtanak végre. Mivel a közigazgatási jogot hagyományosan egy szuverén állam területén alkalmazzák, a nemzetállamok közigazgatási jogának 45 SIGMA - Az OECD és az Európai Unió közös kezdeményezése, fő finanszírozója az Európai Unió Phare programja, Európai Közigazgatási Elvek, Sigma tanulmányok: No.27, OECD, 1999 (online)..http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf [2006.02.23.] 23

az EU keretei közé történő integrálása a közösség megalakulása óta intenzív viták tárgya. 46 Az Európai Közigazgatási Tér (European Administrative Space) fogalma 1992-ben bukkant fel először, elvontan általános tartalommal. 1999-ben kapott a fogalom részletesebb kifejtést, méghozzá azzal összefüggésben, hogy a kelet- és közép-európai országok Európa Uniós tagfelvétele a politika napirendjére került. Az Európai Tér szabályozása két modellben zajlik: a space fogalom, amit térnek lehet fordítani, szorosabb együttműködést jelent, a area (térség) pedig a lazább szabályozást foglalja magában. 47 Az egyes tagországok között vitatott, hogy az Európai Közigazgatási Tér adminisztratív alapelvei milyen mértékben egységesítik a közigazgatási jogot az Európai Unióban. Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy a közép- és a kelet európai országok felvétele, az Európai Unió bővítése kapcsán az EKT irányelvei a csatlakozó országok felé közigazgatási minimális követelményeket jelenítenek meg, amelyek részben adminisztratív alapelveket, részben teljesítmény sztenderdeket jelentenek. Az 1990-es években ugyan ezekben az országokban alapvető jelentőségű közigazgatási reformok mentek végbe, amelynek során a régi káder-közigazgatási modell eltűnt, kialakultak az új, nyugati típusú közigazgatási rendszer alapvető keretfeltételei, de a mindennapi működésben - az EU követelményekhez mérve - hiányosságok mutatkoztak. Ennek kezelésére az Európai Unió a közép- és kelet európai országok felé minimum teljesítmény követelményeket fogalmazott meg - többek között - az EKT alakjában, ugyanakkor a Phare programokkal pénzügyi segítséget is adott a tagjelölt országoknak azért, hogy közintézményeik az EU teljesítmény követelményeihez közelítsenek. 48 46 Dr. Józsa Zoltán: Az európai közigazgatási tér összefüggéseiről, Magyar Közigazgatás, 2003/12. (online) http://www.bm.hu/web/euik.nsf/5ba265658dda507ec1256faa0047e0cb/$file/az%20európai %20közigazgatási%20tér.doc http://www.bm.hu/web/euik.nsf/5ba265658dda507ec1256faa0047e0cb/$file/az%20eur%c3 %B3pai%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20t%C3%A9r.doc [2008.05.20.] 47 Ágh Attila: A magyar közigazgatás szerepe és helyzete az ország uniós abszorpciós képessége kialakításában (online) http://www.bm.hu/web/portal.nsf/images/3599bce1fdbedc83c1257124 0029A93F/$file/Teragh.pdf [2008.04.12.] 48 http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf 24

Uniós taggá válásunkkal olyan impulzusok érik közigazgatásunkat, amelyek minőségének javulását eredményezik. 49 Az 1993 júniusában Koppenhágában megfogalmazott csatlakozási kritériumok nemcsak a funkcióképes demokrácia és a versenyképes piacgazdasági rendszer követelményét írták elő, hanem azt is, hogy a tagjelölt országok garantálják a tagságból fakadó követelmények betartását és a megfelelést a politikai valamint a gazdasági és a monetáris unióból fakadó céloknak. Ez azt is jelentette, hogy a tagjelölt országok számára nem elegendő az acquis communautaire formális beépítése a nemzeti jogrendszerekbe, hanem gondoskodni kell arról is, hogy a közintézmények, a bíróságok képesek legyenek az érvényesítésre mindennapos működésük során. Ezzel az EKT értelmezésében kettősség alakult ki. Az Európai Unió tagországaiban továbbra is érvényesült az egyes országok közigazgatási rendszereinek heterogenitása. Bizonyos korlátozásoktól eltekintve a közigazgatási rendszerek működtetése és fejlesztése lényegében a tagországok felelőssége maradt. Az EU közösségi joga nem tartalmazott nemzetek feletti hatalmat az egyes tagországok közigazgatási rendszereinek irányítására. Ugyanakkor a közép- és kelet európai tagjelölt országok részére irányítóorientatív funkcióval egységes követelmény rendszert jelöltek meg az EKT körvonalazásával. Ennek során először 1997-ben elemezték a közintézményi kapacitásokat abból a szempontból, hogy képesek-e az acquis érvényesítésére. A hiányosságok alapján a Bizottság közigazgatási reformokat igényelt ezen országoktól. A közeledés 1998 utáni felgyorsulásának hatására a Bizottság nemcsak ajánlásokat tett, hanem ország specifikus prioritásokat jelölt meg a közigazgatási reformok számára, és megvalósulásukat szolgáló intézkedéseket is előírt, méghozzá határidők megjelölésével. 50 Ez az álláspont a SIGMA 51 49 Dr. LŐRINCZ, Lajos: Európai integráció-magyar közigazgatás Magyar Közigazgatás 1998. július, XLVIII. évf. 7. sz. 50 Az Agenda 2000 1999. március 25-én a berlini csúcson került elfogadásra. A dokumentum a XXI. századba átlépő Unió képét vázolja fel, többek között a bővítés, a globalizáció, a versenyképesség javítása témakörökben. 51 A SIGMA-t (Support for Improvement in Governance and Management) 1992-ben az Európai Unió és az OECD közösen alapította a közép- és kelet európai kormányzati és közigazgatási reformok elősegítésére. 25

anyagokban is megfogalmazódott, amelynek során az éves jelentések tagjelölt országok számára megfogalmazott ajánlásait, majd előírásait a SIGMA a közigazgatási reformok általános követelményeiként fogalmazta meg. Ezek az általános követelmények (közigazgatási jogi alapelvek és teljesítmény sztenderdek) nem jelentik azt, hogy a közigazgatási rendszereknek valamiféle egységes Európai Uniós modellje alakulna ki. Az Európai Unió tagországaiban ország specifikus modellek léteznek. Ezek egymással sokszor nem is kompatibilisak. A modellek között tehát egyidőben érvényesülnek konvergens és divergens folyamatok. 52 Ennek tanulsága az, hogy az EU tagországok tapasztalatai hasznosíthatók és hasznosítandók, de automatikusan egyetlen tagország modellje sem működőképes más gazdasági, társadalmi és politikai feltételek közepette. Az Európai Közigazgatási Tér olyan fejlődési folyamatot 53 jelenít meg, amely a tagországok nemzeti közigazgatási jogi rendje és közigazgatási gyakorlata közötti növekvő konvergenciát jelenti. Ezt a konvergenciát számos ösztönző erő befolyásolja, közöttük olyanok, mint az egyének és a vállalkozások gazdasági nyomása, a tagországok köztisztviselői közötti rendszeres és folyamatos kapcsolatok, és végül és speciálisan az Európai Bíróság gyakorlata. 54 Megállapíthatjuk tehát, hogy az európai integráció folyamata nem képzelhető el egy hatékonyan működő európai közigazgatási térség nélkül, mely elméleti értelemben nem más, mint a tagállami közigazgatási rendszereknek és az arra épülő joggyakorlatnak egyfajta harmonizált közösségi értékszintézise. 55 52 A konvergencia vagy divergencia érvényesülésére vonatkozó vitára nem kívánok kitérni. 53 Az EKT ideiglenes jellegéről, lásd: Klaus H. Goetz: Temporality and the European Administrative Space, London, 2006 (paper presented at the CONNEX Thematic Conference Towards a European Administrative Space, London, 16-18 November (online) www.mzes.uni-mannheim.de/.../papers_london_nov2006/goetz.pdf [2007.10.07.] 54 SIGMA - Az OECD és az Európai Unió közös kezdeményezése, fő finanszírozója az Európai Unió Phare programja, Európai Közigazgatási Elvek, Sigma tanulmányok: No. 27, OECD, 1999 (online)..http://www.sigmaweb.org/dataoecd/23/24/39560268.pdf [2006.02.23.] 55 FICZERE, Lajos - FORGÁCS, Imre (szerk.): Magyar Közigazgatási jog, Osiris kiadó, Budapest, 1999. 451-459. oldal 26

Magyarország felismerte az Európai Uniós csatlakozás történelmi jelentőségéből adódóan azt a lehetőséget, hogy a jó hagyományokkal rendelkező magyar közigazgatási rendszer az Európai Közigazgatási Tér része legyen, és a nemzet felemelkedésére eredményesen használhassa fel az európai támogatásokat. Ez ugyan nem követeli meg hazánktól a közigazgatás szervezetének és működésének standardizálását, de egységes mércét állít közigazgatási szolgáltatásaink minőségével szemben. 56 Az Európai Közigazgatási Tér újfajta felfogása szerint az Európai Unió tagállamaiban olyan közigazgatási és jogi környezetet kell kialakítani, amelyben garantálni lehet - az állampolgárokat és a vállalkozásokat egységesen megillető jog alapján - a közigazgatási szolgáltatások minőségének egységes színvonalát. 57 56 Nyilatkozat a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjáról, Budapest, 2003 http://www.nosza.hu/aktualis/109kozigazg/nyilatkozat/index.html [2006.10.04.] 57 Dr. DUDÁS, Ferenc: Közigazgatásfejlesztési tendenciák a luxemburgi (miniszteri) tanácskozás tükrében II., Magyar Közigazgatás, 2005. október, LV. évfolyam, 10. szám, 585.oldal 27