ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS

ÖSSZEFOGLALÓ JELENTÉS a Társadalombiztosítási Alap kezelőjénél végzett szárnvevőszéki vizsgálatok hasznosulásának utóellenőrzéséről 1992. augusztus 110.

- 2 - Az ellenőrzést vezette: Barnberger Mária (az Egészségbiztosítási Felügyelő Bizottsági taggá választásáig) dr. Csépán Magdolna A jelentés összeállításában résztvett: dr. Csépán Magdolna Hajagos Józsefné Molnár Istvánné tanácsos - számvevő tanácsos A helyszíni vizsgálatot végezték: l. sz. melléklet szerint

ALLAMI SZAMVEVűSZ~K TARTALOMJEGYZ~K A Társadalombiztosítási Alap kezelőjénél végzett vizsgálatok hasznosulásának utóellenőrzéséről azámvevőszéki című jelentéshez OLDAL l. VIZSGALATI HEGALLAPtTASOK 4. I. A társadalombiztosítás átalakításának folyamata, törvényi szabályozás megalapozottaága 1./ A Társadalombiztosítási Alapra vonatkozó jogalkotói tevékenység 2./ A reformot megalapozó kutatáai-fejlesztési tevékenység 2.1 A Pénzügyminisztériumban 2.2 A Népjóléti Minisztériumban 2.3 Az Országos Társadalombiztosítási Főigatóságnál 4. 4. 5. 6. 6. 7. II. A törvényi szabályozások hatásai, azabályozatlanaágok következményei 10. 1./ A Társadalombiztosítási Alapról törvényi szabályozások azóló 10.

- 2-1.1 Működési költségvetés bevételének meghatározása 1990-ben 1.2 Beszámolási kötelezettség 1.3 Tartalékalapok képzése és felhasználása 2./ Alapító okirat 3./ A Társadalombiztosítási Alap gazdálkodásának pénzügyi, ellenőrzési, elszámolási, azámviteli kérdései 3.1 Pénzügyi ellenőrzés 3.2 Az egészségügy társadalombiztosítási támogatásának elszámolása 3.3 Az egészségügyi intézményeknek nyujtott beruházási jellegű támgatáaok 3. 4 Az állami egészségügyi ellátás körén kívüli egészségügyi szalgálatok finanszírozása 10. ll. 12. 13. 14. 14. 15. 16. 18. III. Az Alap kezelőjének belső szabályozáaai, működése 1./ Szervezeti- és Működési Szabályzat 2./ Számlarend 3./ Pénzpiaci műveletek 3.1 Szabályozás, gazdasági értékelés, nyilvántartás 3.2 Pénzpiaci ügyletek 4./ Az Alap kezelőjének működéai költségvetése 19. 19. 20. 21. 21. 22. 23.

- 3 - IV. A Társadalombiztosítási Alap pénzügyi biztonsága 1./ Az Alap bevételeinek és kiadásainak alakulása a két vizsgálat közötti idöszakban 27. 27. 2./ A 3304/1991. Kormányhatározat és a megvalósítására született intézkedések 3./ A Társadalombiztosítási Alappal kapcsolatos állami garancia érvényesülése, a költségvetés megtérítési kötelezettségei 3.1 Az állami garancia 3.2 A központi költségvetés megtérítési kötelezettségei 4./ Az Alap tartalékainak alakulása 4.1 Tartósan befektetett eszközök növekedése 4.2 Befektetések hozama tartalék 4.3 Likviditási tartalék 4.4 ügyviteli tartalék 5./ A társadalombiztosítás ingyenes vagyonjuttatása 30. 30. 30. 32. 34. 35. 35. 36. 37. 38. V. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás finanszírozásának helyzete 1./ Az ASZ 1991. évi vizsgálata nyomán elrendelt OTF intézkedések 1.1 Az OTF intézkedési terve 1.2 A belső ellenőri vizsgálat következményei 39. 39. 39. 40.

- 4-2./ Az egészségügyi ellátáara fordított pénzeszközök nyilvántartása 2.1 Nyilvántartási hiányosságak miatti pontatlanságok hatása az 1990. évi zárszámadásra 2.2 A nyilvántartások 1991. évi változása 3./ A finanszírozási rendszer 1991. évi változásai 3.1 Az árallentételezés fedezetének biztosítása 3.2 Az 1990. évi gép- műszerbeszerzések rendezése 3.3 A fejlesztési igények elbírálásának 1991. évi rendszere 4./ A szabályozás változása 1992-re 42. 42. 43. 44. 44. 45. 47. 50... összefoglalo MEGÁLLAPíTÁSOK ~S JAVASLATOK KOVETKEZT~SEK 52. 58.

Allami Számvevőszék V-143-74/1991/92. Témaszám: 92. O S S Z E F O G L A L O J E L E N T ~ S A Társadalombiztosítási Alap kezelőjénél végzett számvevőszéki vizsgálatok hasznosulásának utóellenőrzéséről Az Allami Számvevőszék - az Országgyűlés Szociális, Családvédelmi és Egészségügyi Bizottságának felkérésére, - munkatervének megfelelően 1991. október és 1992. május közötti időszakban a Népjóléti Minisztériumban (a továbbiakban: NM), a Pénzügyminisztériumban (a továbbiakban: PM), az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóságnál (a továbbiakban: OTF), öt megyei Társadalombiztosítási!gazgatóságnál, öt önkormányzatnál és tizennégy egészségügyi intézménynél végzett utóellenőrzést az alapvizsgálatok hasznosulása tárgyában. Az utóvizsgálat célja: a Társadalombiztosítási Alappal kapcsolatos korábbi számvevőszéki vizsgálatok megállapításai nyomán született intézkedések, a társadalombiztosítás átalakítási folyamatának, az ezt szolgáló jogi szabályozások áttekintése, értékelése. A vizsgálat kiterjedt a Társadalombiztosítási Alap legfonto -

- 2 - sabb elszámolási kérdéseire, a működési költségvetés alakulására, az Alap pénzügyi biztonságának értékelésére, valamint a gyógyító- megelőző egészségügyi ellátás finanszírozásának fontosabb kérdéseire. A vizsgált időszak: 1990. év, időarányosan 1991. és 1992. Az összefoglaló jelentés az OTF kapcsolódó tevékenységét négy, a nagyobb területeket egységbe foglalva vizsgáló, valamint a Pénzügyminisztériumban és a Népjóléti Minisztériumban felvett részjelentéseken alapul. A hat részjelentésben foglalt vizsgálati megállapításokra az érintett szervek írásos észrevételt tettek, amelyeket több esetben nem tudtuk elfogadni. Ezekben az esetekben álláspontunk fenntartásáról, illetve annak indoklásáról az érintetteket írásban tájékoztattuk. Az elmúlt időszakban végzett két alapvizsgál~t a társadalombiztosítás átalakításának egy-egy részterületét érintette. Az 1990. évi alapvizsgálat arra irányult, hogy az 1988. évi XXI. törvényben megfogalmazott célok a Társadalombiztosítási Alap 1989. évi gazdálkodása során hogyan realizálódtak. A vizsgálat főbb kérdései voltak: - az Alap pénzügyi keretének megteremtése, a bevételi többlet képzése és felhasználása, a XXI. törvény hatályba lépésével, az átfogó, új társadalombiztosítási törvény hiánya miatti joghézagok és átmeneti szabályozások, továbbá a törvény illesztése a meglévő szabályokhoz, - az Alap kezelőjének belső szabályozásai, szervezetének kiés átalakítása,

- 3 - - az Alap működési kiadásai, fejlesztései, - a járulékfizetési kötelezettség elmulasztásából eredő tartozások alakulása. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátáara fordított pénzeszközök felhasználása tárgyában végzett 1991. évi vizsgálat főbb kérdései - a feladatcsere előkészítése, jogi szabály~zása, - az Alap kezelőjének intézkedései, új szervezet létrehozása, annak működése, - Az alapvizsgálatok megállapításaira tett intézkedésekkel az elkészült részjele ntések tételesen foglalkoztak. Ezért az összefoglaló jelentés inkább tendenciájában, illetve a súlyponti ügyeket tekintve ismerteti e kérdéseket. elszámo- az ellátáara fordítható összeg felhasználása és annak lása, a finanszírozás 1991. évi változásai voltak. Az összefoglaló jelentés sajátos meglehetősen összetett szerkezetét egyrészt meghatározza a több témára kiterjedő utávizsgálati jelleg, másrészt az a szándék, hogy áttekintést nyújtson a társadalombiztosítás reformjának, ezen belül elsőd le gesen az egészségbiztosítás kialakításának eddigi lépéseiről.

- 4 - VIZSGALATI MEGALLAPtTASOK l_ A társadalombiztosítás átalakításának folyamata, törvényi szabályozások megalapozottsága Már az 1990. évi alapvizsgálat is felhívta a figyelmet arra, hogy a társadalombiztosítás reformjának előkészítése csak tudatos, tervszerű és összehangolt munk~végzéssel történhet, amelynek része a reformot képviselő törvényeket megalapozó kutatás-fejlesztési tevékenység is. 1./ A Társadalombiztosítási Alapra vonatkozó jogalkotói tevékenység A társadalombiztosítás reformja több lépcsős folyamat, melynek törvényi szabályozási folyama~át a 2_ sz_ melléklet r észletezi. A jogalkotási folyamat eddigi eredményeit áttekintve megállapítható, hogy mind az OTF, mind a népjóléti tárca óriási jogszabályalkotási munkát végzett. Az egészségügyi és társadalombiztosítási reform ezen belül az egészségbiztosítás kialakítása az egészségügyi reform kapcsán - zökkenőkkel ugyan - de megindult. A tervezett ellátási rendszer szakmai, szervezeti, működési, finanszírozási kérdéseinek, rendszerszemléletű összefüggéseinek teljes mértékű tisztázása azonban mindeddig nem történt meg.

- 5 - A különböző irányból megnyilvánuló változást sürgető igények miatt szinte párhuzamosan folyt (és folyik) a szakmai koncepció részleteinek kidolgozása, az egészségbiztosítással összefüggésben annak orvos-szakmai megalapozása és a változások bevezetéséhez szükséges jogi, elszámolási, ügyviteli és ellenőrzési kérdések tisztázása, egyeztetése és jogszabályokban történő megfogalmazása. Az 1991-ben és 1992-ben megjelent törvények a jogi szabályozást igénylő kérdések egy részénél megteremtették ugyan a kereteket, (például a két biztosítási ág létrejöttének deklarálása) a Kormány hatáskörébe utalt témák szabályozása az egészségügy területén viszont több lépcsőben elhúzódó folyamatként valósul meg. A szabályozás szintjeinek egymásraépülése és kölcsönös összefüggése következtében így a már megalkotott jogszabályok sem fejtették ki megfelelően hatásukat. Az évente módosuló s z abályozás a Társadalombiztosítási Alap kezelő jét a belső szabályozások tekintetében is állandó változtatásokra kényszeríti, illetve gazdálkodási, elszámolási kérdésekben számos problémát hozott felszínre (lásd részletesen a II/ 3. pontban). 2./ A reformot megalapozó kutatási-fejlesztési tevékenység A társada lombiztosítás reformjának mennyi vizsgált szerv (PM, NM, OTF) fejlesztési tevékenységet. megalapozására valatámogatott kutatási

- 6 - A kutatás-fejlesztési tevékenység a vizsgált szerveknél egy-egy részterületre irányult, a támogatott munkák nem kapcsolódnak egymáshoz. A szerződések tartalmában, a partnerek személyében azonban érzékelhető átfedés... 2.1 A Pénzügyminisztériumban: A társadalombiztosítási rendszer megújításának koncepciójáról szóló 60/1991. (X.29.) OGY. hat~rozatban foglaltakra való hivatkozással a Pénzügyminisztérium több kutatási célt is támogatott. A Fraternité Tanácsadó Részvénytársasággal kötött szerződés a társadalombiztosítás tőkefedezetével összefüggő elemzések készítésére szólt, 2,8 millió forint összegben. A PX Kft-vel kötött szerződés biztosítási pénztárak konstrukciójának kidolgozására irányult, a vizsgálat idején a tárca erre 28 millió f orintot fordított, a megbízásokhoz adott feladatmeghatározás alapján. A vizsgálati tapasztalatok arra utalnak, hogy a PM által támogatott kutatási célok bizonyos fokig eltérnek a kötelező társadalombiztosítás Országgyűlés által elfogadott koncepciójától, annak hatókörét szűkebben értelmezik, előnyben részesítik jövőbeni nyugdíj-medell - a jelenlegi nyugdíjrendsze rtől l egjobban eltérő - "C" variánsát. 2.2 A Népjóléti Minisztériumban: A Népjóléti Minisztérium kimutatása szerint az egészségügyi, ille tve t ársadalombiztosítási reform megalapozását szolgáló kutatás-fejlesztési tevékenységre 1988-tól 1991. végéig 276,8 millió forintot költöttek (3. sz. melléklet).

- 7 - A feltüntetett kiadások nem teljeskörűek, hivatkozással arra, hogy a kimutatás nehézségekbe ütközik, nem t art almazzák a működési költségek azon részét, melyből a Népjóléti Minisztérium szakapparátusának vagy háttérintézeteinek munkaköri feladatként végzett ilyen irányú tevékenységét finanszírozták. A Népjóléti Minisztérium fejezeti koltségvetése 1991-ben először tartalmazta tételenként a tárca ágazati célprogramjait (4. sz. melléklet). Ezek közül néhány az egészségügyi reformmal volt kapcsolatos. A c élprogramok előirányzatai - külső (PM) és belső döntések alapján az év folyamán jelentősen módosultak. Ezen belül a megjelölt céloktól eltérő jogcímekre is történt pénzügyi teljesítés. A kutatás- fejlesztési célra felhasznált pénzeszközöket az ASZ,a népjóléti tárca 1992. évi fejezeti ellenőrzése keretében részletesen vizsgálja. 2.3 Az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóságnál: Az OTF 1990-1991. évi kutatás- fejlesztési terve szerinti és az ezen kívüli kutatásokra-fejlesztésekre 74 7 5 millió forint és 1 7 3 millió US dollár értékben kötött szerződést~ ezen belül a társadalombiztosítás reformjára 35, 6 millió forint és 1,3 millió US dollár értékben (5. az. melléklet).

- 8 - A kutatási témák egyrészről szakértői munkálatok a jelenlegi állapot megváltoztatására, továbbfejlesztésére és a társadalombiztosítási reform megalapozására irányultak, másrészr ő l jogi, szabályozási és jogalkalmazási jellegűek. A fejlesztési témában - a társadalombiztosítás szervezeti, munkafolyamati, információ-technológiai fejlesztésére - az OTF vezetője 1991. szeptember 13-án az EDS Electronic Data ; System Corporation-nal megállapodott (továbbiakban: EDS ). A megállapodás aláírását megelőzően az EDS saját költségére elkészítette a "Társadalombiztosítás szervezetét és tevékenységét felmérő tanulmány"-t, emellett az OTF-nél a tanulmánykészítés költsége meghaladta a 3,0 millió forintot. A tanulmány elkészítése után ugyan az OTF lefolytatott egy zártkörű versenyeztetést, de a beérkezett ajánlatok tételes feldolgozását és összehasonlítását nem végezte el, csupán a kiválasztás főbb szempontjait rögzítette, ezért egzakt módon nem állapítható meg a pályázók sorrendje és az EDS első helye. A megkötött megállapodást (6. sz. melléklet) szakmai tartalom, határidő, díj és tulajdonjog kérdésében módosították. A módosított megállapodás több helyen pontatlanul fogalmaz, nem védi kellően a Társadalombiztosítási Alap érdekeit, pénzügyileg hátrányos az OTF számára, mert: - a szerződésben csak a szolgáltatás díja rögzített, de ehhez a szerződés szerint bármiféle díjazással kapcsolatos adó és felmerült kiadás megtérítése járulhat,

- 9 - a szállítási határidő és fizetési feltételnél ugyan rögzített a késedelmes fizetés szankciója, de a késedelmes teljesítésé nem; a fizetés és a szolgáltatás teljesítésének üteme között nincs konkrét összefüggés, - a jogi garanciák hiányoznak, a teljesítés minősítésére csak annyiban szerepelnek garanciák, hogy az átvételt és visszautasítást szabályozza, de pénzügyi következmények és határidő nélkül. A fejlesztési terv szakmai tartalmába nem kerültek bele az egészségügyi folyamatok, valamint a 60/1991. OGY határozatban és a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvényben a ezervezetre, a biztosítási ágak feladataira, működésére vonatkozó elhatározások. Ennek oka, hogy az egészségügyi folyamatok kellő jogszabályi előkészítése a megállapodás aláírásának időpontjára nem készült el, valamint az eredeti szakmai tartalom rossz meghatározása, a munkálatok elkezdése és a menetközbeni módosítással járó veszteség minimalizálása. 1gy az információ-technológiai fejlesztésben javaslatot kérnek a szervezet kialakítására, a fő folyamatok között szerepel az ellátási körön kivüli családi pótlék vagy csak átmenetileg a társadalombiztosítás által finanszírozott GYED, továbbá a kialakítandó szervezethez azorosan kapcsol ódó járulék-folyószámla és számítástechnikai hálózat terve. Az, hogy a kutatás-fejlesztés csak részterületeket érintően foglalkozik a társadalombiztosítáesal, eddig is zavaró volt, későbbi nem láthatóak. hatásai a megvalósítás során pedig ma még be

- 10 - II. A törvényi szabályozások hatásai, szabályozatlanságok következményei A végrehajtás ellenőrzése során mindkét alapvizsgálat jelentős hiányosságokat állapított meg amiatt, hogy a törvények elfogadása és hatályba lépése a szükséges szakmai előkészítés és megfelelő felkészülési idő nélkül történt. egyidejűleg 1./ A Társadalombiztosítási Alapról szóíó törvényi szabályozások A Társadalombiztosítási Alapról szóló 1988. évi XXI. törvény joghézagai és módosításai az 1990. évi költségvetési törvény végrehajtásánál értelmezési problémákhoz vezettek. E problémák részben abból származtak~ hogy az alaptörvény módosításaira az éves költségvetési törvény jóváhagyásával együtt került sor, amíg az előző évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény megalkotása időben a módosítás jóváhagyását követte. Az értelmezési problémákat és következményeit az 1.1, 1.2 és az 1.3 pontok ismertetik. 1.1 Működési 1990-ben költségvetés bevételének meghatározása Az Alap 1990. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1991. évi XXXVI. törvényben a működési költségvetés bevételeit nem az 1990. évre hatályos alaptörvény szerint határozták meg, hanem az 1991. január l -jé t ő l hatályos módosítás azon r endelkezésének figyelembevételével, h ogy az

- ll - Alap pénzügyi tevékenységéből (kamat- és egyéb hozambevétel) származó bevétel nem vetítési alap a működési költségvetést megillető l % megállapításánál. Az előbbiek miatt a működési költségvetés bevételének, valamint a bevétel és kiadás különbözetéből képzett ügyviteli tartalék nagysága a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben 7 millió forinttal volt kisebb az 1990. évben hatályos törvény szerinti elszámoláshoz viszonyítva. 1.2 Beszámolási kötelezettség Az Alap pénzügyi, elszámolási és számviteli rendjéről szóló 13/ 1989. (II. 10.) MT rendelet kimondta, hogy az Alapra és kezelő ezervezetére a költségvetési szervekre vonatkozó gazdálkodási, pénzügyi, elszámolási és számviteli rendet kell alkalmazni néhány eltéréstől eltekintve. Az alaptörvény előírja, hogy az Alap működéséről az Országgyűlés előtt évente be kell számolni, jogcímenként bemutatva a bevételeket és kiadásokat, az Alap eszközeivel való gazdálkodás eredményét, annak felhasználását és a működés költségeit. Ugyanakkor a költségvetés végrehajtását az 1990. évi zárazámadási törvény nem teljeskörűen mutatta be, csak az Alap szempontjából végleges bevételekről és kiadásokról számolt be,továbbá a működési költségvetést is csak az ellátási kiadásokon keresztül számszerűsítette, az olyan közvetlenül hozzátartozó pénzforgalomról (mint a vállalkozói tevékenységből származó bevétel eredménye és visszaforgatása, továbbá az előző évi pénzmaradvány bevonása) pedig nem szólt.

- 12 - Az államháztartási mérleg sem foglalja magában a társadalombiztosítás egészére vonatkozó adatokat, minthogy a zárszámadási törvény adataira épülve az ellátási szektor költségvetési beszámolóját továbbították a Pénzügyi Számítástechnikai Intézetnek az országos összesítéshez. tgy nem szerepel az országos összesítésben a működési költségvetés, csak az Alapból a működéshez átadott pénzeszközök. Mindennek következtében mag9 az államháztartási mérleg sem teljeskörűen mutatja be az alrendszereire vonatkozó adatokat. Az államháztartásról elfogadott törvény szerinti informác iós és mérle grendszer kialakít ása keretében a PM koordinác i ója mellett jelenleg folyik a társadalombiztosít á s informác i ó s rendszeré nek kidolgozása. E munka remélhet ő en a z t is eredményezi, hogy az Alap( ok) ke zelője megfelel ő módon integrálódik az álramháztartá s rendszerébe. 1.3 Tartalékalapok képzése és felhasználása Az alaptörvény módosítása a tartalékalapok képzése és felhasználása belső szabályozásának változtatását vonta maga utá n. Az Alap kezel ő jének számlarendje e zeket a módosításokat eltolódva, nem teljeskörűen követi. Ugyanakkor az alaptörvényt módosító 1991. évi III. törvény el őí rása a befektetések hozama tartalék felhasználására az általános rendelkezésben és az 1991. évi költségvetés re vonatkozóan ellentmond egymásnak.

- 13 - Az Alap bevételei, kiadásai, a képzett tartalékok nagysága és a költségvetés végrehajtásáról szóló törvénybeli értéke nem egyezőek. Az eltérés nagyságát a IV/4. pont részletezi. Az OTF helytelen könyvelése, elszámolása is okozott eltéréseket, amelynek rendezésére részben intézkedtek. A számlarend 1992. évben is, hasonlóan az előző évekhez a törvényi változásokat eltolódva nem teljeskörűen követi, illetve tudja követni. Ennek alapvető oka a tartalékok Nyugdíjbiztosítási- és Egészségbiztosítási Alap közötti megosztásáról rendelkező törvény hiánya. A kialakult helyzet azért is előnytelen, mert a kamat- és egyéb hokell zambevétel felosztásának is törvényi szabályozáson alapulnia. 2./ Alapító okirat Az OTF alapító okirattal nem rendelkezik. Feladatait a Társadalombiztosítási Alapról szóló törvényi szabályozások alapján végzi. A törvényi úton nem szabályozott kérdések az alapító okirat hiányában annak módositásával nem rendezhetők, az OTF működésében a joghézagok visszatükröződnek. tgy az alapító okiratnak, illetve az ezen alapuló Szervezeti Működési Szabályzatnak kellett volna kitérnie az alaptevékenységek és a vállalkozói tevékenységek meghatározására, az országos hatáskörű szerv szervezeteire, feladataira, kapcsolataira. A szakfeladatonkénti tevékenységek szabályozásának hiányában a költségvetési beszámoló helyessége megítélés kérdése.

- 14 - Az alap- és vállalkozói tevékenység elhatárolását a számviteli törvény, illetve a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségről szóló 179/ 1991. (XII. 30.) Kormányrendelet is megköveteli a tőkeváltozás és a tartalékok kimutatásához. 3./ A Társadalombiztosítási Alap gazdálkodásának pénzügyi, ellenőrzési, elszámolási, azámviteli kérdései 3.1 Pénzügyi ellenőrzés Bár az Alap létrehozásakor a 13/1989. (II. 10.) MT rendelet előírta, hogy az Alapra és kezelőjére e kérdésekben a költségvetési szervekre vonatkozó 23/ 1979. (VI. 28.) MT rendeletben előírtak a hatályosak, a pénzügyi ellenőrzés kérdésében nem rendelkezett. Az alaptörvényt módosító 1991. évi Ifi. törvény szerint mű az OTF csak az Alapon belüli gazdálkodás és pénzügyi veletek szabályait állapíthatja meg. Az Alap kezelője a pénzügyi ellenőrzés kérdésének rendezését nem kezdeményezte. Ez 1990. évben az egészségügy finanszírozása és a családi pótlék folyósítása közötti feladatcsere miatt még indokoltabb lett volna, amire az alapvizsgálat is felhívta a figyelmet. Az Alapból egészségme gőrzési és a működési költségvetésen belül különféle célokra pénzeszközök átadása korábban is előfordult, de az OTF sem az ellátások, sem az ügyvitel te-

- 15 - rületén nem szabályozta a külső szervezteknek adott támogatások elszámelását és ellenőrzését. Egyes esetekben (pl. egészségmegőrzés) a szerződésben ugyan kikötötte az ellenőrzés jogát, a gyakorlatban azonban nem élt vele. Az egészségügyi intézmények vonatkozásában a társadalombiztosítási jogszabályokban megjelenő, 1992-től érvényes ellenőrzési jog ugyanis szakmai jellegű, a pénzügyi ellenőrzést továbbra sem teszi lehetövé, annak ellenére, hogy reform folyamatában, az átmenet figyelemmel kíséréséhez, a pénzügyi ellenőrzés elengedhetetlen lenne. Nem fogadható el az OTF-nek és a Népjóléti Minisztériumnak az a felfogása, hogy a társadalombiztosítást a törvényekben megfogalmazott ellenőrzési szabályok az általa finanszírozott jellemzően költségvetési - szerveknél automatikusan felhatalmazzák pénzügyi ellenőrzés végzésére is. Ugyanakkor a kialakuló biztosítási ellenőrzés miatt a pénzügyi ellenőrzésnek nem tulajdonítanak jelentőséget. 3.2 Az egészségügy társadalombiztosítási támogatásának elszámolása Az egészségügyi ellátás társadalombiztosítási finanszírozásával kapcsolatos 1991. évi alapvizsgálat kifogásolta a támogatások elszámolásának - Pénzügyminisztérium által kialakított - rendszerét, mivel az intézményeknél bevezetett 375. Társadalombiztosítási támogatás elszámolása számla technikailag alkalmatlannak bizonyult a tényleges helyzet (a kiutalt támogatás és annak felhasználása) bemutatására.

- 16 - Az elszámolási probléma rendezése céljából az OTF és a PM között többszöri levélváltásra került sor, a félreértésekre okot adó PM-közlemény helyesbítése azonban v égül is nem történt meg. Módosult ugyanakkor a költségvetési szervek 1991. évi beszámolóinak kitöltési utasítása, majd az 1992-től érvényes számviteli előírások életbelépésével az említett számla alkalmazása megszűnt, egyenlegét 1992. január l-jével a 411. Induló tőke számlával szemben végérvényesen rendezték. A költségvetési szervekre vonatkozó számviteli szabályok egységes pénzforgalmi szemlélete ugyanakkor az egészségügy területén nem felel meg a teljesítmény finanszírozásra való áttéréshez nélkülözhetetlen költségmegfigyelés követelményeinek. A költségek tevékenységenkénti meghatározását a szabályozás ugyan nem zárja ki, de mivel a "kettős" nyilvántartás vezetésének ~s az önköltség számításának szükségességét az egészségügyi intézmény saját hatáskörében döntheti el, az nem biztosított. A nem számviteli nyilvántartásokon alapuló adatszolgáltatás pedig nem megbízható és ennek következtében a teljesítményfinanszírozás adatbázisa sem az. 3.3 Az egészségügyi intézményeknek nyújtott beruházási jellegű támogatások Az 1991. évi alapvizsgálat megállapította, hogy a Társadalombiztosítási Alap kezelője működési k ö ltségek finanszírozása mellett jelentős támogatásokat adott nagyértékű gép- és műszerbeszerzésekhez, annak ellenére, hogy a törvényi szabályozás a finanszírozás keretösszegét "beruházások, nagyja-

- 17 - vítások" nélkül határozta meg. Az Országgyűlés Szociális-Egészségügyi és Családvédelmi Bizottsága a beruházási és működéai célok egyértelmű elhatárolására a Népjóléti Minisztériumot kérte fel, aminek teljesítése azonban nem történt meg. A társadalombiztosítási forrásból finanszírozandó kiadások körének meghatározása változatlanul nehézségekbe ütközik. A számviteli törvény értelmében a működés és a beruházás nem választható ezét. A gazdálkodók működését egy éven túl szolgáló - a márlegben tárgyi eszközként megjelenő - gépek, berendezések, felszerelések beszerzésének, pótlásának a tárgyi eszközök értékét növelik. A tárgyi eszköz azonban olyan eszközök is beletartozhatnak, amelyek kiadásai fogaloroba korábban a működési költségek között jelentek meg. A társadalombiztosítási jogszabályok azéhasználata (működési kiadás, beruházások) nincs összhangban a azámviteli törvény~ ben foglaltakkal, azok időközben más tartalmat nyertek. (!gy például a törvénynek megfelelően beruházásként kell kimutatni minden tárgyi eszközt, amit még nem aktiváltak, helyeztek üzembe.) A költségvetési szervek számlakerete egyébként a 47. Felhalmozási célú átutalások jogcímei között feltünteti a Társadalombiztosítási Alaptól származó átutalásokat is, tehát nem zárja ki annak lehetőségét, hogy valamely intézmény beruházási jellegű célra tárgyi eszköz beszerzésére társadalombiztosítási támogatást kapjon.

- 18-3.4 Az állami egészségügyi ellátás körén kívüli egészségügyi szalgálatok finanszírozása Az 1991. évi III. törvény elvileg már megengedte a nem állami ezervezetek egészségügyi szolgáltatásainak teljesítményfinanszírozási rendszerben történő társadalombiztosítási támo gatását. Az ASZ alapvizsgálata megállapította, hogy ennek feltételei még nem biztosítottak, a szakmai követelményrendszer, a betegellátásért való felelősség kritériumai nem kidolgozottak. A Országgyűlés Szociális Egészségügyi és Családvédelmi Bizottsága a szükséges szabályozásra a Népjóléti Minisztériumot kérte fel. Az utávizsgálat idejére a finanszírozás tervezeti szintű szabályozása készült el. Az időközben megjelent, az 1992. évi X. törv ényen alapuló 79/ 1992. (V. 12.) Kormányrendelet lehet ő séget teremtett egyházzal, alapítvánnyal, egészségügyi vállalkozással és magángyakorlatot folytató orvossal történő szerződéskötésre. Az ilyen jellegű igényeket szakmailag a Népjóléti Minisztérium rangsorolja. A támogatás szakmai szempontjai illetve a teljesítményfinanszírozás normái még nem ismeretesek (lásd V/ 3.3. pontját).

- 19 - III. Az Alap kezelőjének belső szabályozásai, működése 1./ Szervezeti- és Hűködési Szabályzat A Társadalombiztosítási Alap létrehozásakor a kitűzött célok között megfogalmazták az önkormányzati irányítást, amit csak 1991 végén a LXXXIV. törvényben szabályoztak. Az önkormányzati irányítás életbe léptetését 1993. januárjára ütemezték. Az átmeneti időszak végére, a jelen helyszíni vizsgálat lezárását követően az OTF több lépcsős munka eredményeként készítette el Szervezeti és Hűködési Szabályzatát. Az SZMSZ azonban lényegében csak egy évig van érvényben. Az OTF szervezete az önkormányzati irányításhoz igazodva átalakul, illetve új szervezetek jönnek létre, amelyekre ez a szabályzat már nem vonatkozik. Az 1989-91. közötti időszakban csak ideiglenes Szervezeti és Működési Szabályzat volt érvényben, amely csak az új, illetve a megváltozott feladatokra és szervezetekre vonatkozott. Egyes feladatoka~ nem szabályoztak, vagy több szervezeti egységet érintő feladat esetén az egységek közötti összhangot nem teremtették meg. A több szervezeti egységet érintő szabályozási hiányosságai: feladatok Nincsenek egyértelműen elhatárolva az értékpapír vagyon gazdálkodásával kapcsolatos feladatok.

- 20 - - Az alapszerű gazdálkodás elszámolási szabályainak kialakítása nem rendezett. Nincsenek továbbra sem szabályozva - a kutatási-fejlesztési tevékenység szervezeti-, működési kérdései - az egészségügyi finanszírozás területén a javaslattevő, a döntő, a végrehajtó és az ellenőrző személyek megnyugtató elkülönítése, bár az alapvizsgálatok ezeket mint hiányosságokat megállapították. Nem rögzítették a szabályzatban a maradványérdekeltségű alaptevékenységet és vállalkozói tevékenységet a szakfeladat megjelölésével, amit az Alap kezelőjére is hatályos 4/1991. (II. 13.) PM rendelet előír. Mindezen hiányosságak többnyire az Alap gazdálkodásával függnek össze. Az Alap kezelője azonban gazdálkodási szervezettel és gazdasági vezetővel nem rendelkezik. A feladatokat több főosztály, több vezetőhelyettes, illetve maga az OTF vezetőjének irányításával látja el. 2./ A számlarend Az alapvizsgálatot követően az új számlarendet csak 1991. január l-jével léptették életbe, de csupán a Társadalombiztosítási Alapra. Az Alap kezelőjének gazdá!- kodásához továbbra is csak a költségvetési szervekre vonatkozó általános számlakeretet alkalmazták. Az életbe

- 21 - léptetett számlarend törekedett az 1991. évi III. törvényben szabályozott alapképzés előírásainak eleget tenni. Ahhoz azonban, hogy a tartalék elszámolások a törvényi szabályoknak megfeleljenek, az év folyamán a számlarendet többször módosítani kellett. A módosítások alkalmával figyelembe vették a helyszíni vizsgálat során megállapított hiányosságokat is. Az Alap kezelőjének gazdálkodásának könyvelési hibái döntp többségében értelmezési problémákból származtak, melyeket az OTF sajátosságait figyelembevevő számlarend kiküszöbölt volna (amelyeknek egy részét id őközben ugyancsak helyesbítették). 3./ Pénzpiaci műveletek 3.1 Szabályozás, gazdasági értékelés, nyilvántartás Az ASZ az alapvizsgálati jelentésében már megfogalmazta a befektetések gazdaságosságának, időszakos elemzésének szükségességét. Az Alap gazdálkodásában 1989-ben is szerepet kapott az átmenetileg szabad pénzeszközök befektetése, de az ügyletek számának növekedése még inkább alátámasztotta ezt az igényt. Az elemzés rendjére és szempontjaira belső utasítást készített az OTF. Az utasításban foglaltakat az időszakosan elkészített elemzések nem elégítik ki minden vonatkozásában, ezért csak általános helyzetkép bemutatására alkalmasak és a befektetések min ősítésére kevésbé.

- 22 - A pénzpiaci műveletek nyilvántartását az alapvizsgálat még jónak ítélte, de az ügyletek számának és fajtájának növekedése miatt ma már nem felel meg a számvitel analitikus nyilvántartási igényének. Az ügyletekről megbízható információ a nyilvántartásból nem nyerhető7 csak magából a szerződésből. (A pénzpiaci műveletek megfelelő, számítógépes nyilvántartására az OTF már intézkedett.) 3.2 Pénzpiaci ügyletek A törvényi szabályozás megtartásával az Alap 1990. évi ügyleteinek eredményeként a zárszámadási törvényben 712.941 ezer forint kamat- és egyéb hozambevételt számoltak el az Alap bevételeként. A bevételi tételek téves könyvelése miatt a tényleges bevétel 753.887 ezer forint. Az eltérés a tartalékalapok képzésére gyakorol hatást, melyet a IV/ 4. pont ismertet. A vizsgálat által megállapított értékből a tartós befektetések hozadéka 652.814 ezer forint, az átmenetileg szabad pénzeszközök rövidlejáratú befektetéseinek bevétele 60.087 ezer forint és a gyógyszer ellátással kapcsolatos el ő le ge k ~ kamatbevétele 40.986 ezer forint. A pénzpiaci ügyleteket terhelő ráfordítás 8.547 ezer forint volt, a rövidlejáratú ügyletek éves kamatszintje 23-29% között mozgott 1990. évben. 1991. I - III. negyedévben a tartós befektetések hozadéka me gközelítette a 3 millió forintot, a rövidlejáratú pénzpiaci műveletekből származó bevételek me ghaladták a 420 millió forintot.

- 23 - Amíg az Alap átmenetileg szabad pénzeszközeinek rövidlejáratú befektetései az elmúlt időszakban évenként a többszörösére emelkedtek, addig az ügyviteli tartalékból ezen időszak alatt befektetésként egy ügyletet bonyolítottak le. Ez azzal magyarázható, hogy az átvezetést az Alapból a költségvetési év vége felé eszközölték, mert addig az Alap kiadási többletének finanszírozásához használták az ügyviteli tartalékot~ 4./ Az Alap kezelőjének működési költségvetése Az 1991. évi III. törvény értelmében az Alap és kezelőjének műk ödés i költségvetése elkülönül. A működési költségvetés bevétele "folyamatosan - közvetlenül a bevétel beérkezését követően" keletkezik. A törvénybeli változás igazgatóságok szintjén nem érvényesül, mivel a lombiztosításnak vannak olyan gazdálkodói, ahol társadabevétel nem keletkezik, vagy bevételeik működési kiadásaikat nem biztosítják. Ez az egyik oka annak, hogy a Főigazgatóság és az igazgatóságok közötti pénzügyi kapcsolat változatlan, vagyis csak a jóváhagyott működési költségvetésnek megfelelően vehetik igénybe a bevételt, az azon felülit tovább kell utalni a Főigazgató ság bankszámlájára. A működési kiadások (7_ sz. melléklet) el ő irányzatai az Alap létrehozásától kezdődően mintegy évi 50 %-kal növekedtek. Az 1990. évben a növekedési ütem elégségesnek bizonyult, 1991. évben viszont már szükség volt az el ő ző években

- 24 - képződött ügyviteli tartalék bevonására részben a megnövekedett kiadásokhoz, részben az elmaradt bevételek pótlására. A működési költségvetés bevétele döntően a járulékfizetéstől függ. A tényleges működési kiadás az 1989. és 1990. évben nem érte el az Alap bevételének l %-át, a különbözetből tartalékot képeztek. Az 1991. évi kiadást az előre nem tervezett feladatok, kifizetések is növelték, melyből néhány fontosabb tétel: - az egyéni vállalkozók számának nagyarányú növekedése növelte a postai be- és kifizetések forgalmi díja miatt a banki költségeket, - a betegbiztosítási kártya bevezetésének előkészítési költségei, új, az OTF valamennyi intézményét egyéségesen érintő biztosítás díja, - kárpótlási törvényből az OTF-re háruló többlet feladatok, lakossági és szabadidő-sport tevékenység támogatásának finanszírozásával kapcsolatos kiadások. Már az Alap létrehozásakor lehetőséget biztosított a jogszabály, hogy a működési költségvetésen belül maga határozza meg "a szervezet működéshez szükséges bérala- _pot és érdekeltségi rendszert". Ezen lehetőség mellett is, - az 1990. évben két lépcsőben (16 % automatizmus, 20 %) végrehajtott bérfejlesztés ellenére - az átlagos havi jövedelem 14.200 forint volt.

,, - 25 - A létszámhiány OTF szinten csökkenő tendenciát mutat, de a budapesti régióban változatlanul magas. Továbbra is jelentős a fluktuáció, melynek okai közül ki kell emelni a szakképzetteknél a jobb bérezést, a fiatalabb szakképzettség nélkülieknél a nagy terhelést. Az Alap kezelője 1990. évben fejlesztésekre (épületbővítés, rekonstrukció) 427 millió forintot fordított, ami az 1989. évi felhasználás 87 %-ának felel meg. Az épület beruházások döntő mértékében a többlet felada tok tárgyi feltételeit biztosították és csak kisebb arányban javította az elhelyezési körülményeket. A Budapesti és Pest megyei Igazgatóság épületének teljeskörű rekonstrukciójához ki kellett költöztetni az idegen szervezeteket. A helyiségek felszabadításáért 60 millió forint vissza nem tér ítendő fejlesztési hozzájárulást és 10 millió forint kamatmentes hitelt nyújtottak. Az Alap működési költségvetéséről rendelkező 1991. évi III. törvény ilyen hitel nyújtását nem teszi lehetővé. Az OTF időközben intézkedett a hitelszerződés felbontásáról. 1991. évben megke zdődö tt az új irodaépület beruházásának előkész ítése, 1992-93. évi kivitelezéssel és 1994. évi pénzügyi lezárással ütemezel ve, 1, 6 milliárd forint + AFA k öltség zattal. A beruházás forrása a mű ködési ő irány költség- vetés és az ügyviteli tartalék.

" - 26 - A munkavégzés technikai feltételeinek javításához 1990. és 1991. években nagyobb arányban eszközöltek hírközlési, ügyvitelgépesítési beszerzéseket mint korábban. A számítástechnikai fejlesztésekre 1990. évben 144 millió forintot használtak fel. A korábbi gyakorlatnak megfelelően a rendelkezésre álló központi keretből hardware fejlesztésre 41 millió forintot 1 software fejlesztésre 10 millió forintot fordítottak. A Budapesti Igazgatóságon az AS/400-as számítógépre alapuló helyi hálózatot kialakították, s hozzá a software fejlesztést (komplex nyugdíj megállapítási rendszer) 1991. évben befejezték. A rendeltetésnek megfelelő használatbavételhez azonban nagyobb kapacitású hardware szükséges. Ismételten bebizonyosodott, hogy a hardware és software fejlesztést össze kell hangolni, s ez még ma sem megfelel ő. A mikrofilm technika fejlesztésére 1990. és 1991. évben 30 millió forintot fordítottak, az egyre több gondot okozó archiválási probléma megoldásaként és az elhelyezési körülmények javításaként, a felszabaduló irattározási területek hasznosításával. Az alapvizsgálat kifogásolta, hogy a befejezett beruházások aktiválását nem végezték el maradéktalanul. Jelen vizsgálat során ellenőrzött befejezett beruházások üzembehelyezése, az állóeszközök állománybavétele megtörtént.

- 27 - IV. A Társadalombiztosítási Alap pénzügyi biztonsága 1./ Az Alap bevételeinek és kiadásainak alakulása a két vizsgálat közötti időszakban: A Társadalombiztosítási Alap önállósulásának első évét a stabil pénzügyi helyzet jellemezte. Mint emlékezetes az Alap az 1989. évet - a tervezettet meghaladó bevételnövekedés következtében - 26,9 milliárd forint többlettel zárta, az 1990. évi ASZ-alapvizsgálat egyik fő témája a felhasználás ellenőrzése volt. A későbbiek során azonban jelentős változás következett be. A Társadalombiztosítási Alap bevétele 1989-91. között 47,2 %-kal növekedtek, a kiadások növekedésének mértéke ugyanakkor 70 %-os. (A bevételek és kiadások adatait a B.sz. melléklet mutatja be.) A Társadalombiztosítási Alap pénzügyi helyzetét 1991-ben már negatívan befolyásolta a járulékbevételek előirányzatoktól elmaradó ütemű emelkedése, amiben a gazdasági folyamatok (kedvezőtlen) alakulása egyértelműen szerepet játszott. A társadalombiztosítási kiadásokat eddig lényegében sikerült a tervezett keretek között tartani, túllépés 1991-ben csak a gyógyszer-gyógyászati segédeszközök esetében következett be. A jövőt illetően azonban ez egyre nehezebb lesz, hiszen a nyugdíjkiadásokat determinálja a lakosság

.. - 28 - korösszetételének alakulása, az import gyógyszerek növe kvő felhasználása miatt az ártámogatás nagymértékű emelkedésére kell számítani, az egészségügyi ellátás pedig közismerten "költségrobbanás" előtti állapotban van. A Társadalombiztosítási Alap pénzügyi helyzetét a bevételek kedvezőtlen alakulását alapvetően meghatározza, hogy a társadalombiztosítás kinnlévőségei ugrásszerűen növekedtek. az elmúlt időszakban A tartozások bruttó összege 1989. év végén 11, 2 milliárd forint, 1990. decemberben már 23,9 milliárd forint volt és 1991. végén - az ASZ helyszíni vizsgálat idején - pedig meghaladta az 54,4 milliárd forintot, ami átlagosan 1,5 havi t artozásnak felel meg. (Részletes adatok a 9. sz. mellékletben.) A tartozások t erületi, szektorális alakulása jól tükrözi a gazdaság egészében jelentkező problémákat (hagyományos ipari övezetek, bányavállalatok, mezőgazdasági nagyüzemek válsága, fizetési nehézségek, az általános fizetési morál romlása stb.) A tartozások növekedése az 1992. évben tovább folytatódott, bruttó á llomá nya a március 31-i adatok szerint 64,9 milliárd forint, amiből a gazdálkodó szervek (átalakult l gazdasági társaságok) által be nem fizetett ös s zeg 50,4 milliárd forint (77,6 %). " A társadal ombiztosítási j árul éktartozások témakörében Alap ke zelőjénél tart ott - több megyei igazga tóságot is a z

- 29 - érintő - helyszíni vizsgálat áttekintette a folyószámla könyvelés és nyilvántartás rendszerét. Az ellenőrzés e területen súlyos problémákat tapasztalt, melyek közül a leglényegesebb, hogy: a járulékfizetés adatai nem naprakészek, a gépi feldolgozás rendszere sem alkalmas a valóságos helyzet bemutatására, - a munkafolyamatok bonyolultak, rendkívül nagy a dolgozók munkaterhelése, a folyószámlák jelentős része rendezetlen, nem követi a bekövetkezett változásokat (ez elsősorban a Budapesti és Pest megyei Társadalombiztosítási Igazgatóságra jellemző, ugyanitt komoly probléma a felgyülemlett ügyirathátralék is). Mindezek jelentősen gátolják a -társadalombiztosítási szervek hatékonyabb behajtási tevékenységének megszervezését. Szabályszerűségi követelmény, hogy a mérleget (éves beszámolót) szabályszerű leltárral alátámasztott bizonylatok (analitikus és szintetikus nyilvántartások) alapján kell összeállítani. Az előzőekben vázolt problémák miatt az OTF a szolgáltatási szektorban e követelménynek még 1991-92- ben sem tudott, illetve tud eleget tenni, teljeskörűen és rendszeresen nem tudja elvégezni a járulékfizetökkel - adósokkal - a tételes egyeztetést.

- 30-2./ A 3304/1991. Kormányhatározat és a megvalósítására született intézkedések Az 1991. év folyamán szükségessé vált, hogy a Társadalombiztosítási Alap helyzetére tekintettel kormányzati intézkedések szülessenek. Az Országgyűlés- a 42/ 1991. (VII.25.) OGY határozat 3. pontjában - felkérte a Kormányt, hogy az Alap helyzetére tekintettel, kinnlévőségeinek behajtása érdekében tegyen - intézkedéseket. Ezt követően született meg a 3304/1991. Kormányhatározat, amely a legszükségesebb megfogalmazta (részletezésüket a 10. sz. melléklet ismerteti). intézkedéseket A kedvez őtl en folyamatok megállitása érdekében hozott központi intézkedéseket áttekintve az Allami Számvevőszék megállapította, hogy azok jelentős része a kitűzött határidőre nem valósult meg, illetőleg hatásuk a helyszini vizsgálat idején még nem mutatkozott. úgy ítéli meg, hogy (erre egyébként a tartozások növekedésének tendenciája is utal) a Társadalombiztosítási Alap védelmében hozott intézkedések esetleges hatásánál sokkal erősebben érvényesülnek a gazdasági szféra külső hatásai. 3./ A Társadalombiztosítási Alappal kapcsolatos állami garancia érvényesülése, a költségvetés megtérítési kötelezettségei 3.1 Az állami garancia A Társadalombiztosítási Alap a költségvetéshez legszorosabban az állami garancia érvényesülésével kapcsolódik.

- 31 - A társadalombiztosításról szóló - legutóbb 1992. márciusában módosított 1975. évi II. törvény 5. paragrafusa, mely szerint: "A társadalombiztosítás kiadásainak fedezetére járulékat kell fizetni. A bevételeket meghaladó kiadásokat az állam fedezi." Ezen általános érvényű állami garancia mellett, évről évre változnak a garancia szabályok (ennek konkrét az 1989-92. évek közötti érvényesülésé~ a ll. az. melléklet ismertet i). Az évenkénti garanciaszabályokat áttekintve meg kell állapítani, hogy- függetlenül az 1975. évi II. törvényben foglalt általános érvényű garanciától - a kötelező társadalombiztosításból való állami feladatvállalás folyamatosan szűkül. Kezdetben (1989-ben és 1990-ben) a biztonságos működéshez a jogszabályok bizonyos mértékű bevételi többletet garantáltak, 1991-re-a költségvetés "vállalta" az esetleges fedezethiány megtérítését, ami azonban a feltételek miatt már csak formális volt, 1992-re pedig csak a Nyugdíjbiztosítási Alap tekintetében érvényesül. Az ellátások akadálytalan folyósítása érdekében az OTF az 1989-91. közötti években 5 milliárd forint készenléti hitelt vehetett i génybe és e felett - kamatmentes hitelként használhatta az állami forgóalaphoz kapcsolt Nyugdíjmegel ő legezési számlát. Ez évtől az Alap fizetőképességét csak az utóbbi lehetőség szolgálja, egyelőre "korlátlanul". Az 1992. évi állami

- 32 - költségvetésről szóló törvény ugyan egyértelműen megfogalmazza, hogy a Nyugdíjmegelőlegezési számla igénybevételére csak a Nyugdíjbiztosítási Alappal összefüggésben kerülhet sor, a gyakorlatban azonban az alapok pénzforgalmi számláinak azétválasztására nem került sor, így nem bizonyítható, hogy az igénybevételre milyen okból került sor. 3.2 A központi költségvetés megtérítési kötelezettségei A központi költségvetés zömében eleget tett a Társadalombiztosítási Alappal szembeni (az évenkénti költségvetési, illetve zárszámadási törvényekben megfogalmazott ) megtérítési kötelezettségeinek, melyeknek tételes ismertetését a 12. sz. melléklet tartalmazza. Eltérések olyan esetekben következtek be, ahol az OTF és a költségvetés közötti pénzügyi nem szabályozott. kapcsolat egyértelműen A központi költségvetés és a társadalombiztosítás között 1990-ben végrehajtott feladat- és forráscsere következtében 1990-től az alanyi jogon járó családi pótlék finanszírozása állami feladat. Az ellátást az év első három hónapjában az Alap fedezte, aminek kiadásait a szabályozás értelmében legkésőbb 1992. dec ember 31-ig kell visszatéríteni. A ténylegesen kifizetett 14.722 millió forintot időközben az Alap már megkapta, a PM utasítására az Allami Vagyonügynökség a privatizációs bevételekből közvetlenül térítette meg. A költségvetési tartozás kiegyenlítésének ezt a médját az ASZ már az 1992. évi költségvetés megalapozottaágának vizsgálata alkalmával kifo-

- 33 - gásolta, kifejtve, hogy azt a központi költségvetésnek bevételként és kiadásként is tartalmaznia kell. Az összeg után a költségvetésnek a mindenkori legmagasabb lakossági betéti kamatot is térítenie kellett. Ezen a címen az OTF 1990. év után 3.500, 1991. után pedig 4.000 millió forintot kapott. Arra vonatkozó számításokat, hogy ezek az összegek mennyiben felelnek meg az időszak betéti kamatának, a vizsgálat során (az OTF-nél, a PM-nél, az NM-ben) nem sikerült fellelni. A felmerüléshez képest csak egy év késedelemmel utalta át a költségvetés az 1990. április és december között ténylegesen kifizetett családi pótlék és a már megtérített összeg közötti 110 millió forintoa különbözetet. A megtérítési kötelezettségek között - jelentkeznek a családi pótlék (1992-től más ellátások) társadalombiztosítás általi folyósításával kapcaolatos kiadások is. Ennek összege 1991-re vonatkozóan az 1991. évi III. törvény szerint 400 millió forint ( a kifizetett összeg 0,5 %-a), az állami költségvetésről szóló törvény viszont a megtérítést a tételes elszámoláshoz kötötte. Mivel az elszámolás médjában az OTF és a PM nem tudtak megállapodni, 1991-ben a megtérített összeg 100 millió forinttal volt kevesebb. A vitatott összeg megtérítésére eddig nem került sor. A törvényi szabályozás 1992-re is hasonlóan ellentmodásos, ebből - érvényes megállapodás hiányában - feltételezhetően ismét vita származik.

,, - 34-4./ Az Alap tartalékainak alakulása Már a Társadalombiztosítási Alapot létrehozó 1988. évi XXI. törvény megfogalmazta, hogy a társadalombiztosítás előtt álló feladatok ellátásának elengedhetetlen feltétele a tartalékalap és annak hasznosulása. A kívánt korszerűsítés üteme, a társadalombiztosítás kockázatviselő képességének megteremtése alapvetően függ attól, hogy a tartalékok hogyan képződnek és milyen jövedelmet "termelnek". teljeskörűen. az 1991. évi III. törvény rendelkezett, de nem A tartalékok (13. sz. melléklet ) részben a Az Alap tartalékainak elkülönítését az Alap létrehozatalát szabályozó 1988. évi XXI. törvényben még nem írták elő. Az Alap 1989. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1990. évi LXXXI. törvényben már az elszámolás elkülönített tartalékokra készült, előzetes törvényi szabályozás nélkül. A tartalékok képzéséről, fe!használásáról, feltöltéséről mindennapi gazdálkodásnak (likviditási tartalék), részben az Alap biztonságának (tartós befektetések) eszközei. A befektetések hozamának tartaléka az 1991. évi III. törvény értelmében mindkét célt szolgálja. Amíg 1989. évben a tartalékok forrása alapvet ően a bevételi többlet, addig 1990. évben az állami garancia alapján biztosított összeg és 1991. évben az állami megtérítések és tartósan befektetett pénzügyi eszközök hozadéka.

- 35-4.1 Tartósan befektetett eszközök növekedése Az 1990. évben a tartósan befektetett eszközök növekedése nem volt számottevő. Az 1991. évi XXXVI. törvény szerinti 15.030 millió forintot az ASZ megállapítása alapján - a PX Kft-nek 1988-ban törzstőke címén átutalt összeg miatt - 1 millió forinttal meg kell növelni. A tartósan befektetett pénzügyi eszközök növekedése 1991. évben meghaladta az 1 milliárd forintot. A befektetések túlnyomó része kötvényvásárlás és kisebb mértékben részvényvásárlás volt. A részvényvásárláskor a megtérülésre gazdaságossági számítás nem készült. 4.2 Befektetések hozama tartalék Képzését és felhasználását az 1991. évi III. törvény úgy szabályozta, hogy a tartósan befektetett pénzügyi eszközök nettó hozamából kell képezni (korábban valamennyi pénzpiaci művelet hozama), felhasználni csak a tartós befektetések növelésére lehet, de az átmenetileg szabad pénzeszközök rövidlejáratú pénzpiaci műveletek lebonyolításához igénybevehetők. Az 1990. évben az 1989. évi tartós befektetések hozamát (644 millió forint) számolták el a zárszámadási törvényben a befektetések hozamának tartalékaként. A vizsgálat megállapította, hogy további bevételeket - összesen 104 millió forintot - kellett volna elszámolni. A megállapítások közül 4 millió forintot elfogadott az OTF, míg 100 millió forint (az 1989. évben a gyógyszertárak gépesítésére a befektetések hozamából kifizetett összeg költségvetési megtérítése) esetében véleményeltérés van, mivel a visszakapott összeggel a likviditási tartalékot növelték meg.

" - 36 - Az 1991. évben a tartós befektetések 1990. évi hozama és a I-III. negyedévi forgatása többszörösére (2,9 milliárd forintra) növelte a korábbi tartalékot, amelyből a tartós befektetéseket eszközölték. Az 1991.. évi III. törvény előírta, hogy 600 millió forint egészségmegőrzési célra fordítható, ami csak úgy valósítható meg, - eleget téve a Társadalombiztosítási Alapra vonatkozó előírásnak - ha a korábbi években képzett tartalékból (774 millió forint) történik a finanszírozás. Ez lényeg~ben az addig képzett tartalék döntő többségének felhasználását jelenti. 4.3 Likviditási tartalék Az 1989. évi XLVIII. törvény szerint a likviditási tartalék mértéke a kiadási föösszeg 5 %-a.az 1991. évi III. törvény szabályozása szerint azt az Alap mindenkori éves kiadási főösszege 6 %-ának megfelelő mértékig kell képezni, első ízben legkésőbb 1992. évi -mérlegzárásnál kell feltölteni. 1989. évi bevételi többletből 9854 millió forint tartalék képzésére volt mód. A tartalékalapot két lépcsőben képezte meg az OTF, aminek oka - többek között - elszámolási pontatlanság. Az 1990. évi pénzpiaci műveletekből likviditási tartalék nem képződött mivel a rövidlejáratú befektetések nettó hozama a felvett hitelek bankköltségét nem érte el. Az Alap gazdálkodása 1990. évben kiadási többlettel zárt, ezért tartalékot csak az állami költségvetés megtérítési kötelezettségéből (1,6 milliárd forint) és az állami