A VÍZ KERETIRÁNYELV TERMÉSZETVÉDELMI VONATKOZÁSAI Írta dr. Ambrus András (FHNPI) Csörgits Gábor (KvVM TvH, KGI) dr. Fülöp Sándor (EMLA) Havasné Szilágyi Eszter (KvVM) Kis Ferenc (WWF Magyarország) Kiadja a Magyar Természetvédők Szövetsége Természetvédelmi Munkacsoportja Felelős kiadó: Lukács Attila Felelős szerkesztő: Sándor Szilvia A fotókat rendelkezésre bocsátotta Havasné Szilágyi Eszter, E-misszió Természet- és Környezetvédelmi Egyesület Tördelés, szerkesztés Signatura Grafikai Stúdió és Ponicsán Péter Készült a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium KAC f kerete támogatásával 2003. június
ELŐSZÓ A 2000. december 22-én elfogadott Víz Keretirányelvben az Európai Unió 2015-öt tűzte ki az európai vizek jó állapotának elérésére. Leendő tagországként a Víz Keretirányelv rendelkezései hazánkra is vonatkozni fognak, ezért fontos, hogy minél szélesebb kör kapjon tájékoztatást a zajló folyamatokról és vegyen részt a vizek jó állapotának elérését célzó tevékenységekben. Az Irányelv végrehajtásának komoly természetvédelmi vonatkozásai is vannak, amivel kiemelten foglalkozni kell a jövőben. A széleskörű tájékoztatás megvalósítása érdekében a Magyar Természetvédők Szövetsége az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal együttműködve 2001. végén konferenciát szervezett a Víz Keretirányelv általános kérdéseiről. A tanácskozáson természetvédő szervezetek, környezetvédelmi felügyelőségek, vízügyi igazgatóságok munkatársai mellett egyetemi szakemberek is részt vettek. A rendezvényen felmerült, hogy a Víz Keretirányelv bevezetésének olyan komoly, több ágazatot is érintő feladatai lesznek, amelyekkel minél szélesebb körben kell foglalkozni. Ekkor az is megfogalmazódott, hogy a további rendezvényeken egy-egy konkrét téma kerülne megtárgyalásra. Ennek megfelelően szerveztük meg ismét az Országos Környezetvédelmi Tanáccsal együttműködve 2003. június 19-én a Víz Keretirányelv természetvédelmi vonatkozásai című konferenciát. Víz Keretirányelv természetvédelmi vonatkozásai című tanácskozás legfőbb célja az volt, hogy a résztvevők megismerkedhessenek a Keretirányelv természetvédelmi aspektusaival, azok fontosságával, illetve hogy elősegítsük a természetvédelem érdekeinek érvényesülését a Keretirányelv bevezetése, végrehajtása során. A most kézben tartott kiadványunk a konferencián elhangzott előadások témáiról nyújt áttekintést. Először a Keretirányelv magyarországi megvalósítási folyamatát mutatjuk be, majd a Víz Keretirányelvhez kapcsolódó jogharmonizációt járjuk körbe. Ezt követi az Irányelv természetvédelmi aspektusainak elemzése, valamint azok megvalósításának lehetőségei a nemzeti parkok és a társadalmi szervezetek szemszögéből. Budapest, 2003. június Sándor Szilvia és Lukács Attila Magyar Természetvédők Szövetségének Természetvédelmi Munkacsoportja
TARTALOMJEGYZÉK A Víz Keretirányelv és magyarországi megvalósítása Havasné Szilágyi Eszter (Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium)... 4 1. Célok, feladatok...5 2. A Keretirányelv végrehajtása EU szinten...7 3. A Keretirányelv végrehajtása Duna Vízgyűjtő szinten...8 4. A Keretirányelv végrehajtása Magyarországon...9 A vízgyűjtő kerületi tervezéssel kapcsolatos jogharmonizáció problémái és a közösségi részvétel jelentősége a folyamatban Dr. Fülöp Sándor (EMLA, Budapest)... 12 1. Mit kell harmonizálni?...13 1.1. A VKI szerkezete...13 1.2. A VKI célkitűzései...14 1.3. Állapotfelmérés és nyilvántartások...15 1.4. Intézkedési Program...16 1.5. A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv...16 1.6. Közösségi részvételi szabályok a VKI-ban...17 2. Ki harmonizál?...19 3. Milyen jogszabályban menjen végbe a VKI jogharmonizációja?...20 A Víz Keretirányelv természetvédelmi aspektusainak elemzése Csörgits Gábor (KGI Természetvédelmi Intézet - KvVM Természetvédelmi Hivatal)... 22 1. A Víz Keretirányelv és célja és célkitűzése...23 2. A Víz Keretirányelv természetvédelmi szempontú előnyei...24 3. A Víz Keretirányelv természetvédelmi szempontú hiányosságai és hátrányai...25 4. A természetvédelem szerepe a Víz keretirányelv végrehajtásában...28 5. Továbblépési feltételek a természetvédelem számára...29 6. Felhasznált irodalom...29 A Víz Keretirányelv a természetvédelmi célok tükrében A gyakorlati megvalósítás egyes lépései Dr. Ambrus András (Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság)... 31 1. Stratégiai fejlesztési terv...32 1.1. Feladatok konkretizálása...32 1.2. Területi szervek Nemzeti Park Igazgatóságok...33 1.3. Adatbázisok kapcsolata és kapcsolhatósága informatikus rendszertervező feladata...34 1.4. Érdekképviselet...34 1.5. Külföldi társhatóságok...34 2. Természetvédelmi és ökológiai szakmai szempontú kérdések...35 A WWF szerepvállalása a Víz Keretirányelv végrehajtása során Kis Ferenc (WWF Magyarország)... 38
A VÍZ KERETIRÁNYELV ÉS MAGYARORSZÁGI MEGVALÓSÍTÁSA Havasné Szilágyi Eszter Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium 4
A közösségi cselekvés kereteinek meghatározásáról a víz-politika területén című, 2000. december 22-én hatályba lépett, 2000/60/EK irányelv (az EK Víz Keretirányelve), az EK új víz-politikája érvényesítésének legfontosabb eszköze. Az EK új víz politikája és a Keretirányelv mérföldkövet jelentenek Európa vízgazdálkodásában, a vizek védelmének fejlődésében, az integrált környezeti politika megvalósításában. A Keretirányelv előírásai szerint az Európai Unió tagállamaiban 2015-ig jó állapotba kell hozni minden olyan felszíni és felszín alatti vizet, amelyek esetén ez egyáltalán lehetséges és fenntarthatóvá kell tenni a jó állapotot. 1. CÉLOK, FELADATOK Az irányelv keretet ad a szárazföldi felszíni vizek, az átmeneti vizek, a tengerparti vizek és a felszín alatti vizek védelméhez, fő célkitűzései: a vízi ökoszisztémák, és - tekintettel azok vízszükségletére - a vízi ökoszisztémáktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes élőhelyek további romlásának megakadályozása, állapotuk védelme és javítása; a rendelkezésre álló vízkészletek hosszú távú védelmére alapozott fenntartható vízhasználatok megvalósítása; a vízi környezet fokozott védelme és javítása, (többek között a kiemelten veszélyes anyagok bevezetéseinek, kibocsátásainak és veszteségeinek fokozatos csökkentésével, megszüntetésével); a felszín alatti vizek szennyezésének fokozatos csökkentése további szennyezésük megakadályozása; az árvizek és aszályok hatásainak mérséklése. Ezzel hozzájárul: a fenntartható, kiegyensúlyozott és méltányos vízhasználathoz szükséges elegendő mennyiségű, jó minőségű felszíni és felszín alatti víz biztosításához; a felszín alatti vizek szennyezettségének jelentős csökkentéséhez; a vonatkozó nemzetközi egyezmények célkitűzéseinek eléréséhez. Egyéb kiemelt szempontok: költségmegtérülés (2010-re el kell érni a víz-szolgáltatások költségeinek megtérülését); a szennyező fizet elv érvényesítése; a társadalom széleskörű bevonása a folyamat egészébe. A Keretirányelv újszerűsége elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a vizek védelmét a korábbiaktól eltérően nem a szennyezések oldaláról (tiltások, határértékek) közelíti meg, hanem maguknak a vizeknek az állapota felől. A vizek állapotát monitoring programokon keresztül kell vizsgálni és értékelni, de ugyanezt meg kell tenni az emberi tevékenységek, terhelések számbavétele és ezeknek az állapotra gyakorolt hatásuk értékelésével is. Új a felszíni vizek állapotának értékelésében az ökológiai szemlélet fontossága, és a felszín alatti vizekkel való foglalkozás, bár ez utóbbi terület még nem kellőképpen kidolgozott. A részletesebb szabályokra új, ún. leányirányelv került kidolgozásra, jelenleg a tervezetnek az Európai Bizottságon belüli egyeztetése van folyamatban. 5
A vizek jó állapotának elérésére irányuló folyamat nagyon leegyszerűsítve a következő: A vizek jelenlegi állapotának értékelése a jó állapot kritériumainak meghatározása a jó állapot eléréséhez szükséges intézkedések programjának meghatározása a programok végrehajtása. A fenti folyamat keretét a vízgyűjtő-gazdálkodási terv adja, melyeket a Keretirányelv előírásai szerint kell elkészíteni 2009-re minden vízgyűjtőkerületre. A fő célkitűzés, hogy 2015-re elérjük a felszíni vizek jó ökológiai és kémiai, a felszín alatti vizek jó mennyiségi és kémiai állapotát. Ezt az állapotot a típus, ill. a jelenlegi állapot alapján kijelölt felszíni és felszín alatti víztér-részek, víztestek szintjén kell meghatározni. A Keretirányelvben megfogalmazott feladatok legfontosabb határidői az alábbiak: 2003. december: A Keretirányelv bevezetése a nemzeti jogrendszerbe; A Vízgyűjtő Kerületek kijelölése; A hatáskörrel rendelkező hatóságok kijelölése 2004. december: Védett területek nyilvántartása; Víztestek lehatárolása, első jellemzése; Vízhasználatok gazdasági elemzése 2006. december: Monitoring programok 2009. december: Vízgyűjtőgazdálkodási tervek 2015. december: Jó állapot elérése 6
2. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA EU SZINTEN A Keretirányelv végrehajtása a hatálybalépést követően azonnal megindult. A tagországok szintén újszerűen elhatározták, hogy közös módszertan alapján összehangolják a végrehajtást. Erre 2001-ben Közös Megvalósítási Stratégiát (Common Implementation Strategy) dolgoztak ki. Ennek keretében az Európai Bizottság koordinálja a különböző tevékenységeket, a munkacsoportok munkáját. A tagországok, valamint a közeljövőben csatlakozó országok egyenrangúként vesznek részt a folyamatban. A Közös Megvalósítási Stratégia legmagasabb fóruma a Keretirányelv végrehajtásában az egyes országokat képviselő Víz Igazgatók évi kétszeri találkozója. Az első két évben a hangsúly a 2003-2004-es határidejű feladatokon volt. Számos részterületre alakultak szakértői csoportok, melyek munkája eredményeképpen ún. Útmutatók születtek. Az útmutatók nem jogszabályok, így végrehajtásuk nem kötelező, hanem - a közös megvalósítási stratégia részeként ajánlásokat és módszertani útmutatásokat tartalmaznak. Ezeket a dokumentumokat a Víz Igazgatói Értekezlet fogadja el. 7
A 2001-2003. közti időszakban folyt nemzetközi munka eredményeképpen az alábbi témákban készültek útmutatók, ill. jelentések, összesen közel 2000 oldal terjedelemben: vízgyűjtők kijelölése; víztestek kijelölése; erősen módosított víztestek; referenciaviszonyok; interkalibráció; terhelések és hatások elemzése (impress); monitoring; gazdasági elemzések; vízgyűjtőgazdálkodási tervezés; nyilvánosság bevonása; vizes élőhelyek; felszín alatti vizek minősége. Az európai országokban jelenleg 16 vízgyűjtőn folyik az útmutatók tesztelése, az Európai Bizottság által koordinált keretben. Magyarország és Románia a Szamos közös vízgyűjtő projekttel csatlakozott a programhoz. Mintaterületi jelleggel néhány vízgyűjtőn vízgyűjtőgazdálkodási tervezés is indult elsősorban a beruházást igénylő intézkedési programok meghatározására és tervezésére. Ezeket a projekteket az EU finanszírozza, ISPA keretből. Magyarország a Zagyva-Tarna részvízgyűjtőre adott be projektjavaslatot. 2004-től a Stratégiai Koordinációs munkacsoport mellett az alábbi 4 munkacsoportban folytatódik európai szinten a közös munka: ökológiai állapot ( ecostat ); integrált vízgyűjtőgazdálkodás; felszín alatti víz; jelentések. A közös megvalósítási stratégia kulcstevékenységei 2003-2004-ben a felszíni víztesttípusok referenciaterületeinek interkalibrációja, az útmutatók mintavízgyűjtőkön való tesztelése, ill. a 2004-es határidejű feladatok elvégzése. 3. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA DUNA VÍZGYŰJTŐ SZINTEN A Keretirányelv előírásai szerint a vízgyűjtő gazdálkodási tervezés legfontosabb területi egysége, a vízgyűjtő kerület, esetünkben ez az egész Duna vízgyűjtőt jelenti. A Duna Védelmi Egyezményt aláíró országok mindegyike kormányzati szinten deklarálta, hogy a Keretirányelv előírásait a Duna vízgyűjtőn végre kívánja hajtani. Így a vízgyűjtőkerületekre előírt kötelezettségeket a vízgyűjtőn osztozó 13 országnak közösen kell teljesítenie a megadott határidőre. A koordinációt a Duna Védelmi Nemzetközi Bizottsága látja el. Külön munkacsoport alakult a Keretirányelv feladatainak végrehajtására, melyen belül több szakmai csoport működik aktívan. (felszín alatti vizek, gazdasági elemzések, GIS stb.) Figyelembe véve azt a tényt, hogy nem lehet és nem is célszerű minden tevékenységet a Duna völgy szintjén koordinálni, nemzetközi részvízgyűjtő gazdálkodási tervekre is feltehetően szükség lesz a Duna nagyobb mellékvízfolyásaira (így például a Tiszára és a Drávára) és olyan kisebb folyók vízgyűjtőjére is, amelyeken két vagy több ország osztozik. Így Magyarországnak mind a hét szomszédos országgal külön-külön egyeztetni kell, már a víztestek kijelölése és első jellemzése kapcsán is. 8
4. A KERETIRÁNYELV VÉGREHAJTÁSA MAGYARORSZÁGON A Keretirányelv végrehajtása, a jó állapot elérését szolgáló intézkedési programok végrehajtása nem egy, vagy két érintett tárca feladata. Ezért a kormányzati munka végrehajtására a KvVM vezetésével tárcaközi bizottság jött létre, tagjai: az FVM, a BM, az EüM, a PM, az IM, a GKM, a KÜM, valamint az NGO-k képviseletében a WWF Magyarország. A Keretirányelv végrehajtásáról több kormányhatározat rendelkezik. A 1189/2002. (XI. 7.) Korm. határozat A víz-politika területén a közösségi cselekvés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv végrehajtásának Magyar Stratégiai Dokumentumáról, valamint a kapcsolódó intézkedésekről meghatározza a feladatok ütemezését is. A Keretirányelv jogharmonizációja folyamatban van, sor kerül a vízgazdálkodási és a környezetvédelmi törvény, valamint néhány kormányrendelet módosítására, illetve megkezdődött egy új, a vízgyűjtőgazdálkodási tervezés szabályairól szóló kormányrendelet, valamint az állapotértékelésről és monitoringról szóló két új miniszteri rendelet előkészítése. 2001. óta folynak a víztestek kijelölésével, jellemzésével, a vízhasználatok gazdasági elemzésével kapcsolatos előkészítő feladatok, a témákra szerveződött munkacsoportok keretein belül. Legfontosabb feladat jelenleg a víztestek kijelölése és jellemzése. A víztestek a Keretirányelv alkalmazásának alapegységei, ezen a szinten történik a környezeti állapot értékelése, az emberi tevékenység hatásának elemzése, a környezeti célkitűzések meghatározása, a szükséges intézkedések végrehajtása, a monitoring üzemeltetése és a célkitűzések teljesítéséről szóló beszámoló is. 9
A víztestek a felszíni és felszín alatti vizek különálló, jelentős elemei lehetnek felszíni víztestek (vízterek): folyók, tavak (átmeneti, parti vizek) mesterséges, vagy erősen módosított víztestek, továbbá felszín alatti víztestek. A végrehajtás kulcskérdése: Mi is a jó állapot? Felszíni vizek esetében a hidrológiai, morfológiai, biológiai és kémiai jellemzők közel azonosak a vele azonos típusú, de zavartalan víztestével - ez a referencia állapot. A mesterséges és az erősen módosított víztesteket is a hozzájuk leginkább hasonlító típus referencia állapotához kell viszonyítani. A kémiai paraméterek megfelelnek a környezeti határértékeknek. Felszín alatti vizek esetében a vízkivételek nem haladják meg a sokévi utánpótlódás mértékét, és a vízkivételek depressziója nem rontja a felszín alatti vízzel kapcsolatban lévő felszíni víztestek és szárazföldi ökoszisztémák ökológiai állapotát, a kémiai paraméterek pedig megfelelnek a környezeti határértékeknek. A Keretirányelv megengedi a kivételeket, csak mindent indokolni, igazolni és dokumentálni kell! A módosított állapot elfogadható, ha az emberi tevékenység fontossága indokolható, vagy az eredeti állapot helyreállítása elfogadhatatlan gazdasági erőfeszítéseket kíván. Váratlan események (árvíz, tartós aszály, haváriák) esetén a határidők kitolhatók. Enyhébb környezeti célkitűzés is elfogadható, ha a víztest állapota olyan rossz, hogy nincs ésszerű megoldás a jó állapot elérésére, és nem zavarja a szomszédos víztestek célkitűzéseit. 2004-ig ki kell jelölni a felszíni és a felszín alatti víztesteket, és el kell végezni ezek előzetes jellemzését a Keretirányelv szerint meghatározott módon. Az elemzés célja azoknak a víztesteknek a kiszűrése, ahol fennáll a kockázata annak, hogy a jó állapot elérése 2015-re nem valószínű. Ezt elsősorban a meglévő adatok értékelése alapján kell elvégezni, analógiák alapján kiterjeszteni, vagy közvetve becsülni az emberi tevékenységek és hatásuk alapján. 10
Feladatok a felszíni vizekkel kapcsolatban A tipológia finomítása (B) a biológiai relevancia szerint; A víztestek ennek megfelelő kijelölése; Referencia viszonyok meghatározása (referencia-területek, interkalibráció); A tipológia validációja; A felszíni vizeket érintő emberi hatások és az ezek hatására kialakuló fizikai és kémiai változások számbavétele (pressures) (a víztestektől független adatgyűjtés országos szinten); A hatások előzetes értékelése, közte az erősen módosított állapot előzetes eldöntése; Az erősen módosított és a kritikus állapotú víztestek leválasztása; Feltárások a leginkább hiányzó adatok pótlására (biológiai és kémiai adatok, PHARE monitoring program). Feladatok a felszín alatti vizek területén A felszín alatti vizektől függő vizes és szárazföldi ökoszisztémák azonosítása, jellemzése; A hasznosítható készlet pontosítása (vízháztartási modell); A vízkivételekkel való összehasonlítás, a mennyiségi szempontból kritikus víztestek kiválasztása; A felszín alatti vizeket veszélyeztető emberi tevékenységek (szennyezőforrások) összesítése (FAVI); A szennyezett területekre vonatkozó adatok összesítése (KÁRINFO); Feltárások a leginkább hiányzó adatok pótlására (kémiai adatok, PHARE monitoring program); A víztestek esetleges módosítása, illetve a kritikus zónák kijelölése. A jó állapot elérését szolgáló intézkedési programok közül számos jelentős program van már folyamatban. Ilyen például a Nemzeti szennyvízelvezetési és szennyvíztisztítási program, a Vízbázisvédelmi Program, a nitrát irányelv teljesítését szolgáló akcióprogram, vagy a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Program. 11
A VÍZGYŰJTŐ KERÜLETI TERVEZÉSSEL KAPCSOLATOS JOGHARMONIZÁCIÓ PROBLÉMÁI ÉS A KÖZÖSSÉGI RÉSZVÉTEL JELENTŐSÉGE A FOLYAMATBAN Dr. Fülöp Sándor EMLA, Budapest 12
A vízgyűjtő kerületi tervezésben a természetvédelmi hatóságoknak, éppúgy, mint a környezetvédelmi hatóságokon kívül a vízgazdálkodásnak, a közegészségügynek fontos szerepe lesz. Ahhoz azonban, hogy a sok bába között ne vesszen el a gyerek, azaz az egyes hatóságok felelőssége egyértelmű legyen, tisztázni kell, hogy ki, milyen jogszabályi háttérrel és pontosan milyen feladatot lát el a Víz Keretirányelv (VKI) magyarországi végrehajtása során. A jelen dolgozatban ezért azt szeretném áttekinteni, hogy mik a VKIban foglalt legfontosabb feladatok, azok milyen jogszabályi hátteret igényelnek és amelyeket ebből következően az államigazgatási ágazatnak kell végrehajtania. Fontos feladatai lesznek a VKI jogharmonizációjában és folyamatos végrehajtásában azoknak a társadalmi szervezeteknek, lakossági csoportoknak és egyéneknek is, akik képesek és hajlandóak a vizek és a vizes élőhelyek védelméért aktívan cselekedni, sőt azoknak is, akik csak arra vállalkoznak, hogy ezt a munkát több-kevesebb rendszerességgel, figyelemmel kísérjék. 1. MIT KELL HARMONIZÁLNI? 1.1. A VKI szerkezete A VKI szerkezete a vízgyűjtő kerületi tervezés köré épül fel. Ehhez kell meghatározni a 4. cikk rendelkezéseinek megfelelően a célkitűzéseket, a tervezési folyamat megalapozásaként kell feltárni a különböző típusú víztestek állapotát és az emberi tevékenységből rájuk háruló terheléseket az 5. cikknek, a II. és III. mellékletnek megfelelően, és emiatt kell számbavenni a különféle okokból védett területeket (6. cikk és IV. melléklet). A tervezés központi eleme az intézkedési terv, amit a 11. cikk és a VII. melléklet igen részletesen leír. A vízgyűjtő kerületi gazdálkodási terv tulajdonképpen nem tesz mást, mint az intézkedési terv legfontosabb elemeit az ezt megelőzően felsorolt tényezőkkel (célkitűzések, állapotfelmérés és védett területek) közös dokumentumba foglalja és azt kommunikálja egyrészt az ország nyilvánossága, másrészt az európai államok közössége felé. A VKI tervezésre épülő rendszerét kiegészítik, a pontos és elvszerű végrehajtást elősegítik a Preambulumban felhívott általános környezetvédelmi és speciális vízvédelmi alapelvek, a VKI 2. cikkében részletesen szabályozott fogalmak, a 3. cikknek a hatóságokra és a nemzetközi együttműködésre vonatkozó rendelkezései, az ivóvíz védelmének (7. cikk) és a szennyezésmegelőzés módszereinek (10. cikk), valamint a víz árával kapcsolatos gazdasági szabályozóknak (9. cikk) a szabályai. Végül a végrehajtás ellenőrzését, illetőleg a végrehajtásban esetlegesen felmerülő hiányosságok, hibák feltárását és kiküszöbölését hivatott szolgálni három ugyancsak rendkívül fontos jogterület: a monitoring (8. cikk), a közösségi részvétel és tájékoztatás (14. cikk) és a szankciók. A jelen dolgozat szűkre szabott keretei között a VKI-nak csupán az első csoportba sorolható legfontosabb elemeit elemezhetjük, a másik két csoportból pedig egy-egy lényeges kérdést emelünk majd ki, a tervezési és végrehajtási folyamatot felelősen irányító hatóság, illetőleg a közösségi részvétel témaköreit. 13
1.2. A VKI célkitűzései Míg eljárási szempontból a VKI központi eleme a vízgyűjtő kerületi tervezés és annak megfelelő végrehajtása, tartalmilag az Irányelv legfontosabb rendelkezései a jogszabály elején, kitüntetett helyen szabályozott célkitűzések. Három fő célkitűzése kell, hogy legyen a vízgyűjtő kerületi tervezésnek: a felszíni vizek romlása megakadályozásának célkitűzése; a felszíni vizek ökológiai és kémiai értelemben vett jó állapota elérésének célkitűzése; a legveszélyesebb anyagok bekerülésének megakadályozása. A felszín alatti vizekre, illetőleg azokra a víztestekre nézve, amelyeket mesterségessé vagy jelentősen módosítottá nyilvánítanak ugyanezeket a célkitűzéseket megszorításokkal, módosításokkal szerepelteti a jogszabály. Így például, bár a felszín alatti vizek esetében még ugyancsak a jó állapot kifejezés szerepel a VKI 4. cikkében, ez ebben a vonatkozásban már kevesebbet jelent, hiszen a VKI 2. cikke külön definiálja a jó állapotot felszíni és felszín alatti vizek esetében (utóbbiakra a jó mennyiségi és kémiai állapot a jó állapotot összetevői), míg a mesterséges és jelentősen módosított víztestek vonatkozásában már más kifejezések jelölik a célkitűzést, nevezetesen a jó ökológiai potenciál és jó kémiai állapot. Amit ki szeretnék emelni a vízgyűjtő kerületi tervezésre vonatkozó célkitűzésekkel kapcsolatban az az, hogy három alapvetően környezetvédelmi célkitűzésről van szó. Az első célkitűzésben nem nehéz felismerni a környezetvédelem egyik alapelvét, az elővigyázatosságot. Az elővigyázatosság elve annak bölcs felismerésében rejlik, hogy az emberiség erőforrásai a környezetvédelemben végesek, a leromlott környezetállapot helyrehozására nem mindig és nem mindenhol van lehetőség. Ugyanakkor elvárható, hogy garanciákat fogalmazzunk meg és alkalmazzunk a gyakorlatban legalább arra nézve, hogy a jelenlegi környezetállapot ne romolhasson. Meg kell, hogy emlékezzünk a célkitűzések rugalmas kezelésének legkülönfélébb eszközeiről is, amelyek közül azonban egyik sem eredményezheti a célkitűzések érdemi sérelmét. A VKI 4. cikke kitér tehát a célkitűzésekre megszabott határidők meghosszabbításának szabályaira; a kivételes körülmények között az eredeti célkitűzéseknél kevésbé szigorú környezetvédelmi célok meghatározásának lehetőségére; a víztestek időszakos leromlása esetén irányadó szabályokra; és a víztestek fizikai jellemzőinek megváltozása esetén irányadó szabályokra. E korlátozott hatókörű kivételek alól is fontos alkivételeket fogalmaz meg az Irányelv: a másik víztestek veszélyeztetésének tilalmát; és a meglévő európai közösségi vízvédelmi joganyag védelmi szintjének fenntartására vonatkozó kötelezettséget. A célkitűzésekkel, de a tervezéssel magával kapcsolatban is rá kell mutatnunk a VKI egy nagyon fontos sajátosságára: a tervek végrehajtásának mikéntjével a jogszabály nagyon nagy mértékben adós maradt. Ennek több oka is van. Elsődlegesen az Európai Unió jogalkotási folyamatának törvényszerű konszenzusos jellegét: minél konkrétabb egy norma, annál nehezebb benne megállapodni. Másodlagosan viszont azt kell felidéznünk, hogy az uniós jog a nyugat-európai jogi és adminisztratív kultúra keretei között születik, azért az EU jogszabályokban a jogalkotó a tervek, normák végrehajtását mintegy automatikusnak veszi. Nálunk, egy másik jogi és államigazgatási szituációban a konkrét végrehajtási kötelezettségek meghatározásában jóval körültekintőbbnek kell lenni, erre persze a nemzeti jogalkotás kevésbé konszenzusra alapuló sajátosságai miatt meg is lesz a lehetőségünk. 14
Ami a konkrét vízgazdálkodási hatósági munkát illeti, annak számára a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási terv véleményem szerint rendkívül hasonlóan fog működni ahhoz, ahogyan a településrendezési tervek viszonyulnak az egyedi építési engedélyekhez. Ez tehát a helyes munkamegosztás a környezetvédelem és a vízgazdálkodás között: a környezetvédelem - számos más hatóság és közösség bevonásával - megalkotja a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási tervet, amit a vízgazdálkodási államigazgatási szervek hatósági munkájuk során állandó háttérfeltételként folyamatosan szem előtt tartanak és határozataikban érvényesítenek majd. 1.3. Állapotfelmérés és nyilvántartások A célkitűzéseken kívül a vízgyűjtő kerületi gazdasági tervek fontos magyarázó, alátámasztó része egyfelől a víztestek állapotának felmérése, aminek az elemei: a vízgyűjtő kerületek jellemzése; az emberi tevékenységek hatásainak vizsgálata; a vízhasználat gazdasági elemzése; az elemzések időszakos felülvizsgálata. Másfelől a különleges védelmet igénylő területek nyilvántartása, aminek elemei az ivóvízkivételre szánt területek nyilvántartása; a vízi állatfajok védelmére kijelölt területek nyilvántartása; az üdülésre/fürdésre szolgáló víztestek nyilvántartása; a tápanyag érzékeny területek nyilvántartása; az élőhelyek és állatfajok védelmére kijelölt területek nyilvántartása; nyilvántartott területek térképi bemutatását; a nyilvántartás folyamatos felülvizsgálatát. Figyeljük meg, hogy a környezetvédelmi, sőt természetvédelmi elemek a vízgyűjtő kerületi tervezés ezen háttéranyagaiban is túlnyomó többségben vannak. A vízgyűjtő kerületek jellemzése a VKI II. mellékletében leírt ökológiai szempontok alapján történik és természetesen a vizek minőségére kihatással lévő emberi tevékenységek felmérése is a környezetvédelmi szempontok érvényesítését jelenti. A gazdasági elemzés ugyanakkor, amelyik a VKI 9. cikkében előirányzott teljes költségviselés elvének érvényesítése érdekében szükséges, jelentős közreműködést igényel a vízgazdálkodási ágazattól is. Ugyanakkor a vízgazdálkodási ágazat szempontjából a VKI 9. cikk alkalmazása merőben új személetet is követel majd. A vízhasználatok árának megfizetése - lévén a gazdaság egyik alapvető nyersanyagáról szó - jelenleg a mezőgazdasági és iparpolitikának alárendelt témakör, ami másképpen megfogalmazva, változó nagyságú és arányú szubvenciókat jelent. A VKI alapján viszont fokozatosan fel kell adni ezt a gazdálkodási személetet és helyette a szennyező (környezetterhelő) fizet elvének megfelelően a teljes költségmegtérítésre kell törekedni. A tervezés nyilvántartási hátterének elemzésével sem juthatunk más eredményre, mint hogy az ötféle nyilvántartás közül csak kettőnek vannak esetleges vízgazdálkodási vagy inkább egyéb gazdasági szempontjai, az ivóvízzel és a rekreációval összefüggő nyilvántartásoknak. Ezekkel kapcsolatosan is meg kell jegyeznünk azonban, hogy nem a közvetlen lakossági szolgáltatási, gazdasági tevékenységekre vonatkozik a nyilvántartás, hanem ezeknek a tevékenységeknek a környezeti feltételeire, az ivóvíznyerő helyek környezetének szennyezés-mentességére és a fürdővizekkel kapcsolatos környezetegészségügyi követelményekre (a fürdővizek minőségére vonatkozó irányelv szabályainak figyelembe vételével, mely irányelv a vízvédelmi alapirányelv egyik leányirányelve). 15
1.4. Intézkedési Program Az Intézkedési Program megalkotásához a VKI 4. cikkében foglalt célkitűzéseket és az 5. cikk szerinti elemzéseket kell alapul venni. Intézkedései, melyek formálisan egyébként alapintézkedésekre és kiegészítő intézkedésekre oszlanak, tartalmilag egyrészt a már ismertetett új, átfogó célkitűzéseket, másrészt a már meglévő közösségi környezetvédelmi joganyag részletes szabályainak végrehajtását célozzák. Ezen alapvető környezetvédelmi célkitűzésekhez kívánt a jogalkotó integrálni néhány olyan intézkedést, amely részben vagy egészben a vízgazdálkodási ágazat közreműködését is igényli: a vízi szolgáltatások költségmegtérülése érdekében szükséges intézkedéseket (amelyeknek viszont a gazdasági ágazat eredeti szempontrendszerétől való eltéréseit fentebb elemeztük); a vizek hatékony és fenntartható használatával kapcsolatos intézkedéseket; az ivóvíz védelmét; a vízkivételek szabályozását; a felszín alatti víztestek utánpótlása biztosítását. Ezután megint tisztán környezetvédelmi feladatok következnek: a pontszerű szennyezőforrások kezelése; a nem pontszerű szennyezőforrások kezelése; intézkedések a 4. cikk célkitűzései után a kivételek között tárgyalt jelentős kedvezőtlen hatások esetére; a felszín alatti vizekbe történő bevezetések szabályozása; a felszín alatti vizekben okozott szennyeződések kiküszöbölése; a balesetszerű szennyeződések kiküszöbölése. Az ún. kiegészítő intézkedések - jelentős átfedésekkel - olyan széles értelemben vett intézkedéscsoportokat tartalmaznak, amelyek túlnyomó része a korábbi európai vízvédelmi és egyéb környezetvédelmi jogszabályokból ismertek, így az emissziószabályozás, a jó gyakorlat kialakítása, vizes területek helyreállítása, mások pedig vízgazdálkodási vagy egyéb, pl. építési igazgatási hatósági eszközei, mint pl. a vízkivételek szabályozása, vízigény szabályozás, hatékonyság fokozás, építési, rehabilitációs projektek, víztározók vízpótlása. 1.5. A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv A Vízgyűjtő Kerületi Gazdálkodási Terv (VKGT), mint már utaltam rá, a Víz Keret Irányelv fő kommunikációs eszköze. A VKI 13. cikkének a rendelkezései tartalmilag lényegében nem mennek túl a 11. cikkben meghatározott intézkedési tervnél, tehát alaptalanok azok a félelmek, amik szerint a VKI két egymással párhuzamos tervezési mechanizmust kívánt volna bevezetni. Egyszerűen arról van szó, hogy a 11. cikk szerint elkészített részletes intézkedési tervek egyes legfontosabb, garanciális jelentőségű részleteit a 13. cikkben leírt módon összesítik és ezt követően a nyilvánosság felé azt VKGT-ként közvetítik. A VKI 13. cikkének címe, megfogalmazása tehát bizonyos fokig megtévesztő, nincs szó külön tervfajtáról, ahogyan azt mondjuk pusztán a címek összevetése alapján kikövetkeztethetnénk, nem helytálló, hogy a 13. cikk a 11. cikkel olyan munkamegosztásban állna, mint az igazgatási vs. gazdálkodási eszközök tervezése. A 13. cikk a címével, vagy inkább csak annak szerencsétlen magyarra fordításával ellentétben semmivel sem szól jobban a vízgazdálkodásról, mint a 11. cikk. 16
A 11. cikkel való tartalmi azonosság első ránézésre azért nem nyilvánvaló, mert szemben a nagyrészt VKI főszövegében megfogalmazott Intézkedési Tervvel a VKGT teljes tartalmi követelményrendszerét a VII. melléklet szövegébe rejtette el a jogalkotó. Az Intézkedési Tervvel szemben ugyanakkor mégiscsak többlet elem a 6. cikk és a IV. melléklet által megkívánt védett területek azonosítása és feltérképezése és a 8. cikk és a V. melléklet céljaira kialakított monitoring hálózatok térképe, és a fenti előírások alapján elvégzett monitoring programok eredményeinek bemutatása térképi formában az állapotokról. A térképi forma mindkét esetben a VKGT kommunikatív elemeit erősíti. A VKI 4. cikkében írt alapvető célkitűzések természetesen, hasonlóan az Intézkedési Tervhez, a VKGT-ben is megjelennek, azonban egy jelentős többlet eljárási elemmel, amely megintcsak a kommunikációs jelleghez kapcsolódik. A 4. cikkben írt kivételek meghatározásának, elfogadásának egyik fontos eljárási feltétele az, hogy az azokkal kapcsolatos döntéshozatali szempontokat a Tagállamoknak bele kell foglalniuk a megfelelő VKGT-be. A jogalkotó szándéka nyilvánvaló: a VKGT-t kézhezvevő nyilvánosság és többi tagállam legyen csak tanúja a kivételek megfogalmazásának és ha úgy vélik, hogy ezzel a 4. cikk célkitűzései egészükben sérülhetnek, veszélybe kerülhetnek, akkor a megfelelő jogorvoslati fórumokon még időben megtehessék a megfelelő lépéseket az adott Tagállam jobb belátásra bírására. Végül a VKGT egyik legfontosabb része a közvélemény tájékoztatására és konzultációkra tett intézkedések összefoglalása, a közösségi részvétel eredményeit és a tervek változtatásait, amik a nyilvánosság által szolgáltatott adatoknak, információnak, véleményeknek esetleg tiltakozásnak az eredményei. Ez a visszacsatolási elem a közösségi részvétel egyik kulcsmozzanata, enélkül a résztvevő közösségek nem szerezhetnek tudomást arról, vajon volt-e egyáltalán értelme az aktivitásuknak vagy sem. 1.6. Közösségi részvételi szabályok a VKI-ban A VKGT kommunikációs természete nem jelenti azt, hogy ezzel a VKI közösségi részvételi lehetőségei ki is merültek. Természetesen, hogy azok az elsősorban szakmai társadalmi szervezetek vagy szakértő magánszemélyek, akik mélyebben kívánnak foglalkozni az Intézkedési Tervek egyes részleteivel, az állapotfelvétel, a nyilvántartások vagy a monitoring adataival, azok ezt kérelmezhetik a közérdekű adatokhoz való hozzáférés általános szabályai szerint. A VKGT ezzel szemben nem várja meg, amíg az aktív kevesek kéréssel fordulnak a hatósághoz, hanem a maga részéről szolgáltat aktívan információt a nyilvánosság felé, az Interneten vagy a tömegtájékoztatás más formáit felhasználva. A közösségi részvételnek ez az összetett (passzív és aktív részből álló) rendszerének történeti előzménye véleményem szerint könnyen felderíthető. A megosztott, erőforrástakarékos és hatékony tájékoztatási rendszert az európai környezeti hatásvizsgálati jogok kísérletezték ki. A rendszer tehát az aktív és passzív információszolgáltatás megfelelő egyensúlyán alapszik. Eszerint fölösleges költségpazarlás lenne a terjedelmes szakmai anyagok aktív nyilvánosságra hozatala, elegendő az érintett vagy tágabb közösségeket az ilyen anyagok létezéséről és átfogó (környezetvédelmi, társadalmi, gazdasági) jelentőségéről tájékoztatni. Akik nem elégednek meg az összefoglaló értékelésekkel, kérésükre hozzáférhetnek a teljes dokumentációhoz. A VKI 14. cikke a vízgyűjtő kerületi gazdálkodási tervek vonatkozásában már felvetődött közösségi részvételi kérdéseket viszi tovább, azt tájékoztatási kérdésekkel és a közösségi részvétel második pillérével, a konzultációkra vonatkozó szabályokkal egészíti ki. 17