0015 Jelentés a települési önkormányzatok szociális és gyermekjóléti szolgáltatásai helyzetéről TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A személyes gondoskodást nyújtó ellátások jogi feltételrendszere és ellenőrzése 2. Szolgáltatások ellátásának forrásszabályozása és kiadásainak nagyságrendje, összetétele, 3. Szociális és gyermekjóléti-gyermekvédelmi személyes gondoskodás ellátásának feltételei, szabályozottsága. 4. Az önkormányzatok által biztosított személyes gondoskodás formái 5. A szolgáltatásokkal kapcsolatos szakmai, pénzügyi nyilvántartások rendje, megbízhatósága Mellékletek Bevezetés A lezajlott demográfiai, társadalmi-gazdasági változások eltérően érintették a lakosság egyes rétegeit. Kedvezőtlenül változott a gazdaságilag aktív korosztály létszáma (1980-ban a 18-60 évesek száma 6.140 ezer fő, 1998-ban 5.925 ezer fő), melyen belül a 40-60 év közöttiek halálozási arányszáma nőtt. A születések száma 1980-1998. között mintegy 50.000 fővel csökkent. Mindezek következtében emelkedett a 60 éven felüliek aránya, 1980-ban 16%, 1998-ban pedig 18,5%-os az összlakosságon belül. Ezen belül nőtt a magára maradt, önmagukról már nem vagy csak segítséggel gondoskodni tudó idősek száma is. A Statisztikai Évkönyv adatai szerint 1995. évben az egy főre jutó reáljövedelem az előző évhez képest 94,7%, 1996. évben 99,9%, 1997. évben 101,4% volt. A regisztrált munkanélküliek száma az elmúlt években (1994-től) folyamatosan csökkent, azok aránya 1998. évben még mindig 11% volt. A jobb megélhetésért folytatott fokozott küzdelem, stressz, a munkanélküliségtől való félelem a családok, egyének életvitelében, életmódjában jelentős változásokat hozott. A családon belüli konfliktusok, a válások számának növekedése, az alkohol, a drog hatására egyre több az elhanyagolt, magatartás-zavaros, fokozottan veszélyeztetett gyermek.
Mindezen tényezők fokozottabban indokolják a személyes gondoskodás egyes formáinak biztosítását, a rászorultak ellátását, melyek egyes elemeinek megszervezését a törvények a települési önkormányzatok kötelező feladatává tették. Az elmúlt időszakban az Állami Számvevőszék többször vizsgálta az önkormányzatok által nyújtott szociális ellátások egy-egy területét: ˇ a települési önkormányzatok szociális alapellátási tevékenységét 1993-ban, ˇ a tartós bentlakásos elhelyezést biztosító ellátásokat 1996-ban, ˇ a pénzbeli és természetbeni ellátások helyzetét 1998-ban. A vizsgálatok tapasztalatai, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló, többször módosított 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szt.), valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (továbbiakban: Gyvt.) indokolták, hogy az Állami Számvevőszék tekintse át az önkormányzatok szociális-, és gyermekvédelmi- gyermekjóléti ellátások területén tett intézkedéseit és azok hatásait a kötelező személyes gondoskodások megszervezésére. Ezen személyes gondoskodások körébe tartoznak a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló többször módosított Szt. szerint: ˇ az alapellátás (étkeztetés, házi segítségnyújtás, családsegítés), ˇ nappali ellátást nyújtó intézmények (idősek klubja, fogyatékosok nappali intézménye, nappali melegedő, szenvedélybetegek nappali intézménye) és ˇ átmeneti elhelyezést nyújtó intézményi ellátás (időskorúak, fogyatékosok gondozóháza, pszichiátriai és szenvedélybetegek átmeneti otthona, hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása). A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló Gyvt. szerint: ˇ a gyermekek napközbeni ellátása (ami megszervezhető különösen bölcsődében, családi napköziben, óvodában, iskolai napközis foglalkozás vagy házi gyermekfelügyelet keretében), ˇ a gyermekjóléti szolgálat és ˇ a gyermekek átmeneti gondozása (helyettes szülő, gyermekek, családok átmeneti otthona).
Az ellenőrzés célja: annak megállapítása volt, hogy ˇ a feladatok ellátását a tárcák és azok intézményei milyen szakmai és módszertani útmutatással segítették; ˇ hogyan alakították ki a feladatellátás rendszerét és mennyire jellemző az önkormányzati társulás keretében, illetve ellátási szerződés alapján - nem állami szervekkel - történő szolgáltatás; ˇ a személyes gondoskodás keretébe tartozó kötelező ellátási formák tárgyi, személyi feltételeit a jogszabályi előírásoknak megfelelően alakították-e ki, illetve működtetik; ˇ a szolgáltatások és ellátások mennyiben felelnek meg a lakossági igényeknek; ˇ a feladatok megszervezéséhez, az intézmények létrehozásához, átalakításához központi forrásokból milyen anyagi támogatást kaptak, ˇ biztosítani tudják-e az előírt határidőre a törvényekben foglalt személyes gondoskodás körébe tartozó kötelező ellátásokat? Az ellenőrzés az 1997-1998. éveket, valamint 1999. I. félévet érintően a Szociális és Családügyi Minisztériumra, a felügyelete alatt működő Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézetre, valamint 66 települési önkormányzatra terjedt ki. A vizsgálati körbe bevont önkormányzatok közül 4 fővárosi kerület, a további 62 települési önkormányzat 12 megyében működik (2. sz. melléklet.) A kiválasztásnál figyelemmel voltunk az önkormányzatok Szt-ben rögzített település lakosságszámához igazodó eltérő feladat-ellátási kötelezettségére. A vizsgált körbe magasabb arányban vontuk be a többféle ellátásra kötelezett nagyobb lakosságszámú településeket. (3. sz. melléklet) A vizsgálattal érintett településeken él az ország lakosságának 12%-a, e körbe tartozó önkormányzatok 1998. évi költségvetési kiadásai az összes önkormányzati ráfordításnak 9,5%-át, a szociális és gyermekjóléti kiadásnak (gyermekvédelmi szakellátások kiadásai nélkül) pedig 11,6%-át képezik. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az Szt. és a Gyvt. új alapokra helyezte a helyi önkormányzatok szociális és a gyermekvédelemmel kapcsolatos ellátási kötelezettségét.
A szabályozás újszerűsége abban nyilvánul meg, hogy rendszerbe foglalta az ellátási kötelezettséget, az Szt. a település lélekszámától függően differenciáltan, míg a Gyvt. azt egységesen állapította meg. A Szt-ben nevesített személyes gondoskodási formák biztosításának határideje 1999. december 31-e volt, a rendelkezések következtében az önkormányzatok kötelezettsége a szakellátási körben - nappali és átmeneti gondoskodás - lakosságszámhoz igazodó, az alapellátások vonatkozásában viszont egységes. Ez utóbbiak olyan gondoskodási formák, melyeket valamennyi településen elérhetővé kell tenni a lakosok számára. Az étkeztetés és a házi segítségnyújtás megszervezésén túlmenően a törvény ide sorolja a családsegítést is, e szolgáltatás biztosításának kötelezettsége azonban az egyes jogszabályhelyeknél eltérően értelmezhető. (Az Szt. 59. -a alapján csak az étkeztetés és a házi segítségnyújtás, míg a 86. szerint ezen felül a családsegítés is a kötelezően biztosítandó ellátások közé tartozik.) Az Szt. rendelkezik arról, hogy az önkormányzatok alapellátás keretében nem gondozható lakosaik szakosított ellátáshoz való hozzájutásáról is kötelesek gondoskodni, ellenben ennek tartalma részletesen nem szabályozott. Az intézményi gondoskodás biztosítására kötelezett önkormányzatok a nappali és átmeneti ellátásokat a saját településük lakossága, illetve az életvitelszerűen ott-tartózkodók számára szervezik, így más települések lakói ellátási-, társulási szerződés hiányában e szolgáltatásban nem részesülnek. Az Szt-ben és a Gyvt-ben szabályozott egyes ellátási formák (a családsegítés és a gyermekjóléti szolgálatok) feladatai közel azonosak, nehezen különíthetők el. A gyermekes családok estében a gyermek problémái csak a családon belül rendezhetők. Így a két ellátás egyidejű megszervezése, működtetése párhuzamos gondoskodást jelent. A Gyvt-ben nevesített ellátások - bölcsőde, családi napközi, óvoda, általános iskolai napközi, házi gyermekfelügyelet - nem minden esetben egymást helyettesítő szolgáltatások. Az önkormányzatok különösen kisebb településeken az óvoda és általános iskolai napközi működtetésével teljesítettnek tekintik kötelezettségüket. Így a 0-3 éves gyermekek, valamint a fokozottan veszélyeztetett idősebb korosztály ellátása, nem biztosított. Az egyes ellátási formákhoz rendelt személyi és tárgyi feltételek eltérőek. A törvényi szabályozás alapján az önkormányzatok úgy is dönthetnek, kizárólag gazdaságossági szempontok alapján, hogy költséges saját intézmények fenntartása helyett minőségileg hátrányosabb feltételekkel szervezik meg az ellátást. Az óvodák, általános iskolai napközik a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (továbbiakban Kt.) hatálya alá tartoznak, az abban megfogalmazott szabályok szerint működnek. A jelenlegi törvényi szabályozás nem tér ki arra, hogy az óvodában, általános iskolai
napközis foglalkozás keretében megszervezett napközbeni ellátásokra mennyiben érvényesek a Gyvt. és végrehajtási rendeletei (nyilvántartási kötelezettség, szakmai működés ellenőrzése). A Gyvt-ben foglalt feladatok végrehajtása terén jelentős lemaradások vannak, ez egyrészt a végrehajtási rendeletek, másrészt az újszerű ellátások megszervezését segítő szakmai ajánlások, módszertani segédletek késedelmes elkészítésével is magyarázható. További nehézségeket okoz, hogy terjesztésük nem szabályozott, a feladatellátó önkormányzatok, intézmények azokhoz rendszerint különböző szakmai ankétokon, eseti továbbképzéseken juthatnak hozzá. A települési önkormányzatok kötelező feladatát képező személyes gondoskodási formák kiadásai jelentős nagyságrendet képviselnek. Annak összege 1998. évben országosan mintegy 131 Mrd Ft volt, a vizsgált körben 16,9 Mrd Ft. A költségvetési kiadások döntő része a működtetéssel függ össze (mintegy 90%) ezek közel kétharmada személyi juttatás és azzal összefüggő járulék. A ráfordítások összes költségvetési kiadásokhoz viszonyított aránya 1998-ban 9,2%, részarányuk csökkenő tendenciát mutat. Az egyes települések között a ráfordítások volumene, fajlagos mutatói tekintetében nagyok a differenciák, melyet a feladatellátás kiépítettségén túlmenően jelentősen befolyásol az önkormányzatok pénzügyi pozíciója. A jelenlegi pénzügyi információs rendszerben előírt szakfeladatok nincsenek összhangban a szakmai jogszabályokkal, nem tükrözik részletesen az egyes ellátási formákat, így a törvényekben részletezett szolgáltatások ráfordításai nem elemezhetők. A feladatellátáshoz kapcsolódó valós önkormányzati ráfordítások országos szinten nem állnak rendelkezésre, mert az egyéb fenntartóval kötött szerződések esetén a céljelleggel átadott pénzeszközök szakfeladatokra bontva az önkormányzati beszámolókban nem jelennek meg. A feladatellátáshoz az állam a forrásszabályozáson keresztül járul hozzá, melynek rendszere bonyolult, nehezen áttekinthető. Az egyes önkormányzati feladatokat a központi költségvetés nem azonos elvek szerint támogatja (lakosságszám, feladatmutatóhoz kötött normatív állami hozzájárulás, pályázati úton elosztott támogatás). Az évek közötti összehasonlíthatóságot nehezíti, hogy a támogatások tartalma, forráshelye is változó. A központi források többségét képező normatív állami hozzájárulások egy része a településen élő lakosság számát, szociális jellemzőit figyelembe véve differenciáltan kerül megállapításra. Míg más részük az intézményi ellátásban részesülők létszámához kapcsolódik. A vizsgált időszakban az ellátórendszer kialakításához, működési feltételei javításához a szaktárca kötött felhasználású támogatásokkal
járult hozzá. (A szociális és gyermekjóléti szolgáltatások fejlesztését segítő ágazati célelőirányzat 1998. évben a 3 Mrd Ft-ot is meghaladta). A személyes gondoskodáshoz való hozzájutás formáit, feltételeit a vonatkozó törvények keretjelleggel határozzák meg, míg a helyi sajátosságokat tükröző szabályokat az önkormányzatok rendeletei rögzítik. A képviselő-testületek mintegy 30%-a rendeletalkotási kötelezettségének késve, hiányosan tett eleget. A települések rendszerint széleskörűen tájékoztatták a lakosságot a személyes gondoskodás bevezetett formáiról, míg az egyes szolgáltatások iránti igényekről felmérések csak néhány esetben készültek. A személyes gondoskodást nyújtó intézmények működési engedélyezési eljárási rendjét a szociális és gyermekvédelmi intézmények vonatkozásában kormányrendeletek szabályozzák. A 161/1996. (XI.7.) sz. kormányrendeletet, valamint a 2/1994. (I.30.) NM rendeletet időközben hatályon kívül helyezték, a vizsgálat lezárását követően jelentek meg az új rendeletek. A jelenleg hatályos szabályozás sem rendelkezik azonban a nem intézményes formában működtetett szolgáltatások engedélyezési rendjéről, szakmai ellenőrzésének módjáról. A szigorú szakmai előírásoknak az átmeneti ellátásokat nyújtó intézmények 90%-a nem felel meg, így csak határozott idejű működési engedéllyel rendelkeznek. Eredetileg a hiányosságokat (szűkös alapterület, felszereltség, hiányzó foglalkoztatotti létszám, szakképzettség) 1999. december 31-ig kellett volna pótolniuk a fenntartóknak, az új jogszabály (188/1999. (XII.16.) Korm.rend.) ezt gyakorlatilag további három évvel meghosszabbította, így a tömeges intézménybezárások elkerülhetők lesznek. Az elhelyezési feltételek javítását elősegítő intézkedések végrehajtása rendkívül költségigényes, azt a települések általában önerőből nem tudják megoldani. A szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi személyes gondoskodás törvényekben kötelezően előírt formáinak kiépítettsége településenként rendkívül differenciált. A vizsgált önkormányzatok egyike sem tett maradéktalanul eleget a jogszabályban előírt kötelezettségeinek, melynek okai között meghatározó a szükséges pénzeszközök hiánya. Emellett szerepet játszik az is, hogy a testületek nem ismerik a szolgáltatások iránti lakossági igényeket. Az Szt. hatálya alá tartozó alapellátásokat a tapasztalatok szerint a kis népességszámú településeken nem szervezték meg. Nagyobb városokban a speciális gondoskodást nyújtó nappali és átmeneti intézmények - pszichiátriai, szenvedélybetegek - sem mindenütt állnak rendelkezésre. A Gyvt-ben nevesített újszerű gondoskodások közül csak a gyermekjóléti szolgálatok kiépítettsége széleskörű, az átmeneti ellátások megszervezése minimális. A helyettes szülői hálózat
elterjedése sem jellemző. A családok átmeneti otthona kivétel nélkül anya-gyerekotthonként működik, általános probléma, hogy a krízishelyzet megszüntetésére, az ellátottak helyzetének végleges megoldására nincsenek jogi garanciák. A szociális és gyermekjóléti szolgáltatásokat az önkormányzatok jellemzően saját szervezettel, intézmények működtetésével, illetve a kisebb lakosságszámú településeken más munkakörben (védőnő, pedagógus) foglalkoztatott dolgozó megbízásával biztosítják. A szakmai statisztikák rendszere nem terjed ki valamennyi ellátásra, az csak a főbb tendenciák jelzésére alkalmas. Az adatlapok nem informálnak az önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettségének teljesítéséről, az egyes települések által biztosított gondoskodások formáiról, a megoldás módjáról. Általános probléma, hogy a statisztikai jelentések adatai ellenőrzés nélkül kerülnek összesítésre. A Gyvt-ben nevesített újszerű ellátásokra (gyermekjóléti szolgálatok, családi napközi, helyettes szülő) csak 1999-től szervezték meg a statisztikai adatgyűjtést. A statisztikai jelentések az előírt nyilvántartások adataira épülnek, melyek egyes elemei nem kellően kidolgozottak, azok soraira esetenként többféle válasz adható. A feladatellátás ágazati felügyelete, irányítása és ellenőrzése differenciáltan valósul meg. A szociális ellátások területén a szakmai szabályok érvényesülésének ellenőrzését az intézmény működését engedélyező önkormányzati jegyző, illetőleg a közigazgatási hivatal vezetője - a módszertani feladatot ellátó intézmény segítségével - valósítja meg. A gyermekvédelmi, gyermekjóléti ellátást nyújtó intézmények esetében pedig - a jogi szabályozás szerint - a megyei gyámhivatal, az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet vagy az általa kijelölt területi szakmai módszertani feladatokat ellátó intézmény bevonásával ellenőrzi a működést. A szakmai ellenőrzésekben fontos szerepet játszó módszertani intézmények kijelölése lassan halad. Ennek egyik oka, hogy működtetésük finanszírozási garanciái nem biztosítottak. A működést engedélyező (jegyző, illetve az illetékes megyei (fővárosi) gyámhivatal) szerv évenkénti ellenőrzési kötelezettségét a Gyvt. végrehajtását szabályozó 281/1997.(XII.23.) kormányrendelet határozza meg. Az önkormányzati ellenőrzések többsége a pénzügyi gazdálkodás szabályszerűségére irányult. A helyszíni vizsgálat tapasztalatai alapján az Állami Számvevőszék javasolta az önkormányzatoknak a feltárt hiányosságok megszüntetését és felhívta a figyelmet a jogszabályokban előírt határidőig a személyes gondoskodást nyújtó ellátások megszervezésére. Az önkormányzatok egy része a jelentés megállapításaira intézkedési tervet készített, melyről - a vizsgálat lezárásáig 15 önkormányzat - tájékoztatta a
Számvevőszéket. A testületek a működő intézmények tárgyi és személyi feltételeinek javítását, az új szolgáltatások iránti igények felmérését tűzték ki célul. A kifogásolt önkormányzati rendeletek, intézményi alapító okiratok módosítására intézkedést tettek. A vizsgált önkormányzatok az Szt-ben és a Gyvt-ben előírt kötelezettségeiknek településenként differenciáltan tettek eleget. Az ellátó rendszerek teljes körű kiépítése érdekében az ágazati irányító szervek fokozottabb intézkedése szükséges. A szociális és gyermekvédelmi személyes gondoskodási formák ellátórendszerének szélesítése, hatékonyabb működtetése érdekében javasolja az ÁSZ, hogy a Kormány: ˇ tegyen intézkedéseket az Szt, valamint a Gyvt-ben előírt személyes gondoskodást nyújtó ellátások összehangolására, a kötelező önkormányzati feladatok áttekintésével a kellően differenciált, a valós szükségletekhez jobban igazodó ellátórendszer kiépítésére, ˇ jelenjenek meg hangsúlyosabban a szabályozásban, valamennyi korosztályra kiterjedően az ellátási kötelezettségek, így a fokozottabban veszélyeztetett 14 éven felüli fiatalokról való gondoskodási formák, az azzal kapcsolatos tevékenységek, ˇ intézkedjen a családsegítő, vagy a gyermekjóléti szolgálatok feladatainak bővítése érdekében, hogy az önkormányzatoknál elkerülhető legyen hasonló jellegű feladatokra párhuzamos intézmények, tevékenységi körök kialakítása, ˇ tegyen intézkedéseket valamennyi személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatást tükröző, a makroszintű elemzések elvégzését és az évek közötti összehasonlíthatóságot biztosító információs rendszer kialakítására. Ennek keretében javítani szükséges az ellátások egységesebb számbavételét. A Pénzügyminiszter: ˇ a forrásszabályozás differenciáltabbá tételével érje el, hogy az állami pénzeszközök fokozottabban hasznosuljanak az ellátások területén, a támogatások fokozottabban ösztönözzék a feladat-ellátást, ˇ teremtse meg a feladatellátásban részt vállaló gyermekjóléti módszertani intézmények finanszírozási garanciáit, ˇ kezdeményezze állami pénzeszközök fokozottabb bevonásával, rangsorolásával a hiányzó ellátások kiépítését, a már működő szervezetek előírt személyi, tárgyi feltételeinek biztosítását,
ˇ alakítson ki a szakmai törvényekben előírt ellátásokhoz jobban igazodó pénzügyi információt. A Szociális és Családügyi Miniszter: ˇ kezdeményezzen olyan jogszabály módosításokat, melyek a feladatellátások tekintetében fokozottabb segítséget nyújtanak az önkormányzatok számára a szolgáltatások megszervezéséhez, azok szervezeti kereteinek kialakításához, a működés irányításához, ellenőrzéséhez, ˇ kezdeményezze a személyes gondoskodási feladatok ellátásában szerepet vállaló szaktárcákkal a tevékenységek jobb összehangolását, ˇ kezdeményezze a szakmai adatgyűjtés átalakítását, hogy megállapítható legyen a feladat-ellátással kapcsolatos önkormányzati kötelezettségek teljesülése. II. Részletes megállapítások 1. A személyes gondoskodást nyújtó ellátások jogi feltételrendszere és ellenőrzése 1.1 Az ellátások formái, előírt feltételei, megszervezésének határideje A személyes gondoskodás keretében nyújtott szolgáltatások formáit, szervezeti kereteit az ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítése garanciáit is rögzítő első átfogó szabályozást az Szt. elfogadása jelentette. A törvényben előírt személyes gondoskodási formák kiépítésére megszabott határidő eredetileg 1997. december 31. volt, melyet a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. tv. 1999. december 31-re módosított. Az államadósság csökkentése, a gazdaság stabilizációjának biztosítása mellett ezen ágazati feladatok megvalósítása háttérbe szorult. A személyes gondoskodást biztosító ellátások tekintetében jelentős változást a gyermekvédelem átfogó reformjának alapjául szolgáló törvény (Gyvt.) megalkotása hozott. Az 1997. november 1-én hatályba lépett jogszabály a gyermekek törvényben foglalt jogainak és érdekeinek érvényesítésével, a szülői kötelesség teljesítésével
kapcsolatos valamennyi intézkedést és ellátást egységes keretben kívánta szabályozni. A Gyvt-ben szabályozott alapellátások közül a gyermekjóléti szolgáltatás megszervezése a törvény hatályba lépésével (1997. november 1.), a többi gondoskodási forma biztosítása 1999. december 1-ig volt kötelező valamennyi települési önkormányzat számára. A törvények az alap-, a szakosított, illetve a szakellátások körét eltérő módon szabályozzák. Míg az Szt. a szakosított ellátások között nevesíti a nappali és az átmeneti ellátást is, addig a Gyvt. csak a fővárosi és megyei önkormányzatok kötelező feladatellátásába tartozó tartós, bentlakásos elhelyezést nyújtó szolgáltatást határozza meg szakellátásként. A két törvény szabályozása nem egységes a tekintetben sem, hogy míg a Gyvt. a települési önkormányzatok között nem tesz különbséget a feladat-ellátási kötelezettséget illetően, az Szt. a nappali és egyes átmeneti gondoskodás biztosítását a települések lakosságszáma függvényében határozza meg. Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén 2000-nél több állandó lakos él, idősek nappali ellátását nyújtó intézményi szolgáltatást, 10.000-nél több állandó lakos esetén az idősek nappali ellátásán túl, idősek átmeneti elhelyezését szolgáló intézményt, 20.000-nél több állandó lakosú település az előzőeken túlmenően valamennyi nappali ellátást nyújtó intézményi formát, míg a 30.000-nél több állandó lakosú település valamennyi nappali ellátást nyújtó és átmeneti elhelyezést szolgáló intézményi formát köteles biztosítani. Az Szt. rendelkezése szerint valamennyi települési önkormányzat az alapellátás keretében nem gondozható rászorultak szakosított ellátáshoz való hozzájutásáról is köteles gondoskodni. A törvény értelmezésében bizonytalanságot okoz a szakosított ellátáshoz való hozzájutásról történő gondoskodás tartalma. A nappali és átmeneti gondoskodást nyújtó intézményi formát biztosítani köteles települési önkormányzatok ellátási kötelezettsége alapvetően csak a település lakosságára, illetve az életvitelszerűen ott tartózkodókra terjed ki. Mivel a törvény intézményfenntartó társulás létrehozására, ellátási szerződés megkötésére nem kötelezi az önkormányzatokat, nem szabályozott a más településen élők nappali és átmeneti ellátáshoz való hozzájutása. A családsegítéssel kapcsolatos törvényi szabályozás ellentmondásos. Az Szt. 59., illetve 86. -a a szolgáltatás kötelező megszervezését illetően eltérően rendelkezik.
Az Szt. 59. (1) bekezdése alapján csak az étkeztetés (62. ), házi segítségnyújtás (63. ) igénybevételének lehetőségét kell valamennyi településen biztosítani. Ugyanakkor a törvény 86. -a a kötelező személyes gondoskodások között az 59-65. -ok szerinti alapellátásokat nevesíti, mely magában foglalja a családsegítést is. A Gyvt. megjelenésével a gyermekek és a felnőttek részére biztosított ellátások, szolgáltatások jogi keretei különváltak, a gyermekek részére nyújtott ellátások egységes szabályozása megtörtént. Így szükségessé vált az Szt. egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezése. A családsegítő szolgálatok tevékenységét az Szt. szabályozza, míg a gyermek problémájának kezelésére a Gyvt. a gyermekjóléti szolgálatok megszervezését írta elő. A szolgálatok feladatai közel azonosak, nehezen különíthetők el. A két ellátás egyidejű megszervezése, működtetése párhuzamos gondoskodást jelent. Miután a család egy komplex társadalmi egység a gyermek problémái, a szülők gondjainak rendezése nélkül nem oldhatók meg. Felvetődik, hogy állami pénzeszközök felhasználásával célszerű-e két alapellátást nyújtó intézményt (ellátást) működtetni egy települési önkormányzatnak úgy, hogy a szolgáltatás feladatai, a szakmai, képesítési előírások közel azonosak. A napközbeni ellátások (bölcsőde, óvoda, iskolai napközis foglalkozás) meghatározott korosztályokhoz, kötődnek, egymást nem helyettesítik. A törvény nem rendelkezik kötelezően valamennyi korosztály (Ptk. 12. -a (2)) ellátásáról, így óvoda és/vagy általános iskolai napközi működtetésével az önkormányzatok teljesítettnek tekint(het)ik a gyermekek napközbeni ellátását. Ezen intézmények a közoktatásról szóló, többször módosított 1993. évi LXXIX. tv. (továbbiakban Kt.) hatálya alá tartoznak. Joghézag van ugyanakkor a tekintetben, hogy az óvodában, illetve napközis foglalkozás keretében megszervezett napközbeni ellátásokra a továbbiakban mennyiben érvényesek a Gyvt., valamint a személyes gondoskodásra vonatkozó egyéb jogszabályok (pl. nyilvántartás, szakmai feladatellátás ellenőrzése). A 14 éven felüli fiatalok veszélyeztetettségének megelőzését célzó foglalkozások, programok nem kellő részletezettséggel kidolgozottak. A törvényben nevesített, egyes ellátási formákhoz rendelt tárgyi és személyi feltételek eltérőek. A rendkívül szigorú tárgyi, személyi, képesítési feltételek mellett működtethető ellátásokkal (bölcsőde, óvoda, általános iskolai napközi) szemben a családi napközit biztosító személlyel kapcsolatban csupán annyi a követelmény, hogy büntetlen előélettel, érvényes egészségügyi könyvvel rendelkezzen, vér szerinti gyermeke nem lehet ideiglenes hatályú elhelyezésben, átmeneti vagy tartós nevelésben. A törvényi szabályozás keretein belül, kizárólagosan
gazdaságossági szempontok alapján az önkormányzatok úgy is dönthetnek, hogy költséges saját intézmények fenntartása helyett a kevesebb kötöttséggel megszervezhető ellátást biztosítják (bölcsőde és általános iskolai napközi helyett családi napközi). A Gyvt-ben felsorolt napközbeni ellátások egyes intézményei (bölcsőde, óvoda, általános iskola) már korábban is működtek. Az újszerű szolgáltatások megszervezését azonban hátráltatta, hogy a törvény végrehajtási rendelete (15/1998.(IV.30.) NM rend.) közel egy éves késéssel jelent meg. A gondoskodások bevezetését nehezítette, hogy a szakmai ajánlások, útmutatók, módszertani segédletek nem álltak időben rendelkezésre, azoknak az érintettekhez való eljuttatása sem kellően szabályozott. 1.2 Az önkormányzatok szakmai feladatellátása értékelésének, ellenőrzésének szabályozása, tapasztalatai A vizsgálat témakörébe tartozó személyes gondoskodást nyújtó intézmények működésének ellenőrzéséről a vonatkozó jogszabályok eltérően rendelkeznek. Az Szt. hatálya alá tartozó intézmények esetében a működést engedélyező szerv a módszertani feladatot ellátó intézmény szakmai segítségével legalább 3 évenként ellenőrzi a szakmai szabályok érvényesülését. (2000. január 1-től 2 évenként). A gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátást nyújtó intézmények ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat a Gyvt. és végrehajtási rendeletei részletesebben szabályozzák. A működést engedélyező szerv évenkénti ellenőrzésén túl a fenntartó a gazdálkodás és működés tevékenységének vizsgálata mellett köteles értékelni a szakmai munka eredményességét. A megyei gyámhivatal az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet vagy az általa kijelölt területi szakmai-módszertani feladatokat ellátó intézmény bevonásával ellenőrzi az intézmények működését. Előzőeken túlmenően az önkormányzat évente átfogó értékelést készít a gyermekjóléti, gyermekvédelmi feladatok ellátásáról a képviselőtestület részére. Az ellenőrzési feladatok ilyen sokoldalú és részletes szabályozása mellett a tapasztalatok azt mutatják, hogy a kis számú (10) ellenőrzés a szakmai jogszabályok szerinti feltételek meglétére korlátozódott. A személyes gondoskodási formák működését a vizsgált önkormányzatok mintegy fele ellenőrizte, azok túlnyomó többsége (60%) a pénzügyi gazdálkodás szabályszerűségére irányult. Az egyéb szervezettel kötött ellátási szerződések teljesítését többnyire az éves beszámolók bekérésével együtt a megbízott szervezet testület előtt történő beszámoltatásával kontrollálták.
Tatabánya a fogyatékosok nappali ellátására a DOH- UNGARN kht-vel kötött ellátási szerződést, mely a végzett tevékenységéről évente beszámolt a Közgyűlés előtt. Martfű önkormányzata 1998. szeptemberétől a személyes gondoskodási feladatok egy részét Kht-nek adta át. A képviselő-testület ad-hoc bizottsága a helyszínen vizsgálta a szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítését. A megyei gyámhivatalok folyamatosan figyelemmel kísérték a gyermekvédelmi, gyermekjóléti szolgáltatások hálózatának alakulását. Ezek a tájékozódások nem feleltek meg a jogszabályban foglalt ellenőrzések kritériumainak. Ebben szerepet játszik, hogy a módszertani, továbbképzési feladatokat ellátó intézmények kijelölésére még nem került sor. Ennek oka, hogy az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet által kidolgozott szakmai feltételeknek kevés intézmény felelt meg, másrészt a működtetési többletkiadásokat az önkormányzatok finanszírozási garanciák hiányában nem vállalták fel. Heves megyében nem volt pályázó, Baranya megyében feltételek hiánya miatt a pályázó Pécsvárad nem felelt meg a követelményeknek, így nem jelöltek ki módszertani intézményt. Békés megyében a módszertani gyermekjóléti szolgálatra két pályázó volt (Békéscsaba, Elek). A módszertani intézet nem tudott a vizsgálat lezárásának időpontjáig dönteni. A megyei gyámhivatalok ellenőrzéseik során megyei, területi módszertani intézmények hiányában több alkalommal felkérték az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet munkatársait, akik - amennyiben azt egyéb feladataik lehetővé tették - tájékozódó jelleggel szereztek tapasztalatokat a vonatkozó jogszabályok gyakorlati végrehajtásáról. A Gyvt-ben előírt, a gyermekjóléti feladatok ellátásáról szóló éves beszámolási kötelezettségnek a vizsgálat befejezéséig csak az önkormányzatok 24%-a tett eleget, melyet a testületek rendszerint tudomásul vettek, annak alapján csak néhány önkormányzatnál hoztak intézkedéseket a jelzett problémák megoldására. Vásárosnamény önkormányzata a beszámolót követően javította a gyermekjóléti szolgálat létszámellátottságát, döntöttek a telephelyek bővítéséről. Sümeg város a feladatellátást követő beszámolót követően felmérést készített a bölcsődei, családi napközi
iránti igényekről, rendelkezett a helyettes szülői hálózat kialakításáról, a házi gyermekfelügyelet ellátásáról. 2. Szolgáltatások ellátásának forrásszabályozása és kiadásainak nagyságrendje, összetétele, 2.1. Az önkormányzatok által nyújtott szolgáltatások forrásszabályozása, a kiadások forrásainak alakulása A forrásszabályozás jelenlegi rendszerében az állami pénzeszközök lebontása meghatározó részben nem kapcsolódik konkrét feladatellátáshoz. Így a kiadásokhoz rendelhető központi források nagyságrendje és összetétele egzakt módon nem állapítható meg. A költségvetési támogatások, hozzájárulások jogcímeit és mértékét az éves költségvetési törvények határozzák meg. A finanszírozási rendszer bonyolult, az egyes évek közötti összehasonlíthatóságot nehezíti, hogy belső tartalma változott. A kiadások pénzügyi forrásainak elemzésénél az évek közötti összehasonlíthatóság érdekében figyelembe kellett venni a tartós, bentlakást biztosító intézmények, valamint a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások, gyermekjóléti feladatok kiadásait és bevételeit is. Az önkormányzatok költségvetési bevétele a vizsgált időszakban 39,8%-kal nőtt, 1998. évben 1346 Mrd Ft volt a pénzügyi információ adatai szerint, a vizsgált körben ugyanezen adatok 44,3%, 135 Mrd Ft. (4. sz. melléklet) Ezen belül a szociális és gyermekjóléti bevételek - melyek a központi támogatások és hozzájárulások mellett a működési bevételeket is tartalmazzák - országosan 76,9%-kal, vizsgált körben 63,0%-kal nőttek 1996-1998. évek között. A települési önkormányzatok képviselőtestülete által megállapított és folyósított szociális és gyermekvédelmi kiadásokhoz, az állam kötetlen felhasználású normatív támogatással és különböző célhoz kötött központi támogatásokkal járul hozzá. A normatívák egy része a településen élő lakosság számát, szociális jellemzőit (munkanélküliek száma, lakosság korcsoportos összetétele, aktív korú SzJA-t fizetők aránya) figyelembe véve differenciáltan kerül megállapításra, míg más részük az intézményi ellátásban részesülők számához kapcsolódik. A finanszírozási rendszer változása kapcsán a támogatási jogcímek köre 6-ról 9-re bővült. A szociális ellátásokhoz kapcsolódó normatívákon belül 1998-tól a pénzbeli és természetbeni juttatások
címén nevesített állami hozzájárulás elkülönítve jelenik meg az éves költségvetési törvényekben. Míg a feladatmutatóhoz kötött normatív hozzájárulások igénybevételéről utólag az éves beszámoló keretében az önkormányzatoknak el kell számolniuk, a szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatási feladatok normatívája a lakosság száma után garantáltan megilleti a települési önkormányzatokat, igénybevételéhez nem fűződik elszámolási kötelezettség. A költségvetési törvény előírásai szerint ez a normatíva az Szt-ben és a Gyvt-ben meghatározott szociális és gyermekjóléti alapellátási kötelezettségek körébe tartozó szolgáltatások és intézmények működési költségeihez kapcsolódik. Ezen alapellátási kötelezettségek körébe 1996-1997-ben a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások is beletartoztak. Az igénybevételnek azonban nem volt feltétele az intézmények működtetése, illetve az ellátások biztosítása. Az 1998. évtől a forrásszabályozás változásának következtében új forráselemként jelent meg a személyi jövedelemadóból szociális és gyermekjóléti feladatokra lebontott összeg. (Országosan 46 Mrd Ft). A fentiekből következik, hogy - bár a szociális és gyermekjóléti feladatokhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulások összegének növekedése 1996-1998. évek között minimális (országosan 2,3%, vizsgált körben 4,5%) - az előbbiekben említett célokhoz kapcsolódó központi támogatások együttesen ennél lényegesen nagyobb (70%-ot meghaladó) mértékben emelkedtek. A vizsgált időszakban az ellátórendszer kialakításához, működési feltételei javításához a tárca kötött felhasználású támogatásokkal járult hozzá. A támogatáshoz jutás döntően pályázati rendszerben, esetenként egyedi elbírálással történt. A vizsgált évek mindegyikében a tárca kiemelt feladatként kezelte a hajléktalan ellátást, a szociális szakellátást, a falugondnoki hálózat fejlesztését, a hátrányos helyzetű megyék, térségek felzárkóztatását a szociális ellátás területi kiegyenlítését. A Gyvt. megjelenésével 1997. évtől újabb fejezeti címek kerültek meghatározásra a családsegítő központok, gyermekjóléti szolgálatok kiépítésére, fejlesztésére a gyermekvédelmi intézményhálózat korszerűsítésére, fejlesztésére. A pénzügyi információ adatai szerint a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások fejlesztését elősegítő fejezeti kezelésű előirányzatok összege 1997. évben 2,71 Mrd Ft, 1998. évben 3,25 Mrd Ft volt. 2.2. A személyes gondoskodást nyújtó szociális kiadások nagyságrendje, összetétele A települési önkormányzatok kötelező feladatát képező személyes gondoskodási formákra országosan, 1996. évben 98,4 Mrd Ft-ot, 1998. évben 130,9 Mrd Ft-ot használtak fel az önkormányzatok és intézményeik. Ugyanezen adatok a vizsgált körben 13,1 Mrd Ft, illetve 16,9 Mrd Ft. A ráfordítás az önkormányzati költségvetési kiadásoknak
1998-ban 9,2%-át (vizsgált körben 12,5%-át) képezte, arányában 1996- hoz viszonyítva csökkenő tendenciát mutat. (5. sz. melléklet) A Gyvt. alapján a települési önkormányzatok kötelező feladatait képező személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatások közé a gyermekek napközbeni ellátása (ami megszervezhető többek között óvodában és iskolai napközis foglalkozás keretében) is beletartozik. Emiatt a szociális alágazat mellett további ágazatok egyes szakágazatainak kiadásai is összegzésre kerültek [intézményi étkeztetés (5523), iskolai napközis foglalkozás (8051), valamint óvodai ellátás (8011)]. Ezen kiadásokon belül az oktatási és étkeztetési kiadások növekedése a mérsékeltebb, országosan 29,9%-os, a vizsgált körben 25,8%-os volt. A személyes szolgáltatások közül a szociális alágazatba tartozó gondoskodások költségvetési kiadása 42,7%-kal emelkedett országosan 1996-1998. között, a vizsgált körben a változás 38,3%-os volt. A szociális alágazatba tartozó ráfordítások nagyságrendje a különböző lakónépességgel rendelkező települések csoportjai között eltérő mértékű. A 30.000-nél több állandó lakossal rendelkező településeken 1998. évben a vizsgált ellátások biztosítására az önkormányzatok átlagosan egy lakosra vetítve országosan 4363 Ft-ot, a vizsgált körben 4297 Ft-ot fordítottak, közel háromszor többet, mint az 500-2000 fős településeken. Az egyes települések szociális kiadásai között rendkívül nagyok a különbségek, melyet befolyásol a fenntartott intézmények száma, a nyújtott szolgáltatások köre. Ezen túlmenően a ráfordítások alakulására hatást gyakorol az önkormányzat pénzügyi pozíciója. Mindezek következtében a költségvetés főösszegéhez viszonyított közel azonos arányú ráfordítás mellett a települések egy főre vetített e célú kiadásai is nagy szóródást mutatnak. (6. sz. melléklet) A legnagyobb volumenű kiadás-növekedés 1996. évről 1998. évre (országosan több mint 2 Mrd Ft, a vizsgált körben több mint 250 M Ft) a családsegítő és gyermekjóléti szolgálatok megszervezésével kapcsolatos. Csepelen a családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatásokkal kapcsolatos kiadások 1996-ról 1998. évre 25 M Ft-tal, Zuglón 23 M Ft-tal, Székesfehérváron 21 M Ft-tal emelkedtek. Az átmeneti elhelyezést, valamint a nappali ellátást nyújtó kiadások dinamikája meghaladja a szociális alágazatban vizsgált ellátások kiadásai növekedésének átlagos szintjét.
Átmeneti elhelyezést biztosító ellátások növekedése országosan 68,9%, vizsgált körben 103,1%, a nappali szociális ellátások esetében 39,5% és 37,8% az 1996. évi adatokhoz viszonyítva. A szakfeladatokon kimutatott költségvetési kiadások döntő része (1998-ban országosan 88,6%, vizsgált körben 92,6%) működtetéssel összefüggő ráfordítás. A működési kiadások között jelentős részarányt képvisel a személyi juttatás és az azzal összefüggő járulék. 1998-ban országosan 61,1%-os, a vizsgált önkormányzatoknál 62,3%-os arányú. (7. sz. melléklet) 3. Szociális és gyermekjóléti-gyermekvédelmi személyes gondoskodás ellátásának feltételei, szabályozottsága. 3.1. A települések feladat-ellátásának szabályozottsága A törvények a személyes gondoskodáshoz való hozzájutás formáit, feltételeit keretjelleggel rögzítik, míg a helyi sajátosságoknak megfelelő szabályozás a képviselőtestületek feladata. Az önkormányzatoknak a törvények hatálybalépését követő 6 hónapon belül kellett megalkotniuk helyi rendeletüket. Az Szt-t megjelenése óta több alkalommal - esetenként éven belül is - módosították, melyet a helyi rendeleteknek is követniük kellett. A vizsgált önkormányzatok többsége (80%) eleget tett törvényben foglalt kötelezettségének, megalkották, illetve módosították a személyes gondoskodás helyi szabályait. Nem szabályozták a személyes gondoskodási formák helyi rendszerét Nyíregyháza, Vajdácska, Csobád, Lábatlan, a Gyvt-ben nevesített ellátásokhoz kapcsolódó rendeletben csak a pénzbeli és természetbeni juttatások rendjét rögzítették Vásárosnamény, Hetefejércse, Sárospatak, Kevermes. A Gyvt. megjelenését megelőzően a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokat korosztályra tekintet nélkül a helyi szociális rendeletekben szabályozták. A Gyvt. hatályba lépése szükségessé tette a szabályozott, illetve biztosított ellátások áttekintését, a gyermekekkel kapcsolatos ellátások újra gondolását. Az önkormányzatok képviselőtestületei eltérő gyakorlatot folytattak a rendelet-alkotás tekintetében. Többségük (59%) az Szt. és a Gyvt. hatálya alá tartozó ellátásokat külön rendeletben szabályozta, így a gyermekvédelmi és gyermekjóléti ellátásokra vonatkozó helyi rendelkezések megalkotásával egyidejűleg módosították a szociális ellátások helyi rendeletét. Az önkormányzatok egy részénél (6 db) a hatályos rendeletek tartalma ellentmondásos. Egyes ellátásoknál párhuzamos szabályozás érvényesült, esetenként a rendeletek nem az aktuális helyzetet tükrözték.
Csabaszabadi község önkormányzata a Gyvt. szerinti ellátásokról önálló rendeletet alkotott, ellenben az óvodai, napközis ellátások továbbra is a szociális rendeletben szerepeltek. A szociális rendelet az Idősek Klubját is szabályozta, holott annak működése 1999. évtől megszűnt. Tiszacsécse község szociális és gyermekvédelmi helyi rendeleteiben átfedések tapasztalhatók, a gyermekjóléti alapellátás működési rendjét viszont egyik rendelet sem szabályozta. A tapasztalatok szerint a helyi rendeletek megalkotására hiányosságokkal került sor. A szabályozás helyi jogi normái nem tartalmazták teljes körűen az önkormányzat által biztosított ellátásokat, az ellátási szerződés alapján nyújtott szolgáltatásokat. Egyetlen rendelet sem tért ki arra, hogy az önkormányzat milyen módon gondoskodik a kötelezően biztosítandó ellátások mellett a rászorultak szakosított ellátásához való hozzájutásáról. Az egyes ellátási formákat eltérő részletezettséggel szabályozták. Általános tapasztalat, hogy nem rögzítették a szolgáltatás igénybevételének feltételeit, a kérelem benyújtásának módját, az elbírálás döntésmechanizmusát és az ellátásért fizetendő személyi térítési díjak megállapításának szabályait. Bazsi a falugondnoki szolgáltatás igénybevételének rendjét nem szabályozta, hiányzik a helyi rendeletből a családsegítő és gyermekjóléti feladatok ellátásának módja, szervezeti kerete. Kunsziget és Vál önkormányzata a házi segítségnyújtásért fizetendő térítési díjakat nem szabályozta a helyi rendeletében, ezzel sérültek a 29/1993.(II.17.) Korm. rendelet előírásai. Különösen szűkszavúak a rendeletek a gyermekek napközbeni ellátása tekintetében, amennyiben az ellátás óvodában, iskolai napköziben biztosított. Ezen intézmények működési szabályait a Kt., valamint végrehajtási rendeletei szabályozzák, így az önkormányzatok megítélése szerint azt nem szükséges a helyi gyermekjólétigyermekvédelmi rendeletben szabályozni. A helyi szabályozások szerint a feladatellátásra létrehozott intézmények esetében a gondoskodás igénybevételével kapcsolatos döntések meghozatalára általában a jogszabályi előírásoknak megfelelően azok vezetői jogosultak, az esetleges fellebbezéseket a szakbizottságok bírálják el. A kisebb lélekszámú településeken, ahol a szociális ellátásokat nem intézményes formában, hanem a polgármesteri hivatalhoz telepítetten oldják meg (igazgatási előadó, házi gondozónő,
egyszemélyes klubvezető) a gondoskodásokhoz kapcsolódó döntési hatásköröket rendszerint a polgármester vagy a szakbizottság gyakorolja, az esetleges jogorvoslat pedig a képviselő-testületek feladata. A feladatellátással kapcsolatos hatáskörök összhangban vannak a jogszabályokkal, az önkormányzatok és intézmények szervezeti és működési szabályzataiban, egyéb belső utasításaiban foglaltakkal. Többféle ellátást nyújtó nagyobb intézmények esetében a vizsgálat tapasztalatai szerint nem mindenütt (8) megoldott a gyermekjóléti szolgálat önálló szakmai egységként történő működtetése. Zugló Önkormányzatánál a gyermekjóléti szolgálat feladatait a családsegítő szolgálat részeként látják el. Az intézményen belül a gyermekjóléti szolgálat nem önálló szakmai egységként működik. Martfűn egy-egy családgondozó látja el a gondozási körzetébe tartozó kliensek családgondozását és a gyermekjóléti szolgálat feladatait is. Az egyes ellátásokkal kapcsolatosan az önkormányzatok a személyes gondoskodás bevezetett formáit, azok igénybevételének lehetőségeit, stb. általában a helyben szokásos módon (önkormányzati lapok ingyenes terjesztése, tömegkommunikációs eszközök, rendeletek kifüggesztése, szórólapok, hangos híradó, stb.) ismertetik a lakossággal. Széleskörű tájékoztatásban részt vállalnak a szociális és gyermekvédelmi intézmények vezetői, munkatársai, valamint a különböző civil szervezetek is. (Alapítványok, karitatív szervezetek, egyesületek, egyház, stb.) A helyi rendeletek hiányosságaiból adódóan a lakosság nem szerez tudomást a jogszabály (Szt.) alapján igényelhető valamennyi ellátásról. 3.2. Feladat-ellátás szervezeti keretei, hatáskörök, feladatok megosztása A vizsgált önkormányzatok mindössze 27%-a rendelkezik dokumentált felmérésekkel a személyes gondoskodás egyes formái iránti igényekről. Szociális térkép kevés településen (10) készült, így az önkormányzatok a lakosság szociális helyzetéről, a potenciális igényekről csak közvetve jutnak információhoz. Kiskunfélegyháza kérdőíves felmérés alapján 1990. évben készítette el a város szociális térképét, 1997. évben újabb kiadvány jelent meg, mely a lakosság egészségi és szociális helyzetével is foglalkozott. Ózdon 1993. évben szociológiai felmérést készítettek, erre alapozták a későbbiekben megszervezett személyes gondoskodást. A gondoskodásra szorulók felkutatásában, a jelentkező igények közvetítésében a saját intézményeiktől, szakapparátusuktól kapták a
leghathatósabb segítséget, de ebben szerepet játszottak a területen működő civil szervezetek is. A valós lakossági igények felmérése, az adott ellátás, szolgáltatás nyújtását megelőzően nem minden esetben mutat reális képet. A tapasztalatok szerint ugyanis az igények alakulását jelentős mértékben befolyásolja a nyújtott szolgáltatás minősége, színvonala, a fizetendő térítési díj összege, melyek a felméréskor még nem ismertek. Az igények mellett a személyes szolgáltatások egyes formáinak kiépítését, annak működtetését meghatározza az önkormányzat pénzügyi pozíciója, a képviselőtestület szociális érzékenysége. A szociális és gyermekjóléti szolgáltatásokat jellemzően saját szervezettel, intézmények működtetésével, illetve a kisebb lakosságszámú településeken a polgármesteri hivatal keretében biztosítják. Az önkormányzatok által működtetett személyes gondoskodást nyújtó intézmények többnyire széles feladatkört látnak el, komplex módon biztosítják a szociális ellátásokat, a Gyvtben szabályozott gondoskodási formákat (egyesített szociális intézmények, területi gondozási központok, stb. működtetése, amelyekhez több telephelyen biztosított különböző típusú ellátások kapcsolódnak). A tapasztalatok szerint a képviselőtestületek az újonnan bevezetett ellátásokkal a már meglévő intézmények tevékenységét bővítik. Szentlőrincen a gyermekjóléti és a családsegítő szolgálat megszervezésével az önkormányzat nem létesített új intézményt, hanem az Időskorúak Otthona feladatkörét bővítette. Mosonmagyaróváron az önkormányzat az Egyesített Szociális Intézmény tevékenységét bővítette valamennyi újonnan ellátott feladattal. Kiskunfélegyházán 1998. júliusában került átadásra az értelmi fogyatékosok napközi otthona, működtetését a már meglévő intézményhez szervezték (Szivárvány Személyes Gondoskodást Nyújtó Intézmény). Kisközségekben gyakori a családsegítő és/vagy gyermekjóléti szolgálatok, az óvodai, iskolai napközis ellátások társulás formájában történő ellátása. A társulási szerződések megfeleltek a vonatkozó törvény (1997. évi CXXV. tv.) előírásának. A szociális és gyermekjóléti ellátások területen egyre nagyobb számban jelentek meg a nem állami szervezetek. A vizsgált települések 35%-án nem állami szervezetek is részt vesznek a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások biztosításában.
Várpalotán a Magyar Vöröskereszt városi szervezete működteti a hajléktalanok átmeneti szállását, a nappali melegedőt. Pécsett a Magyar Máltai Szeretetszolgálat Pécsi Csoportja biztosítja a súlyos értelmi fogyatékosok és halmozottan sérült fiatalok nappali ellátását. A Támasz Alapítvány, valamint az United Way Dél-dunántúli Alapítvány vesz részt a hajléktalanok ellátásában. Az Ifjúságért Egyesület a családok átmeneti otthonát működteti. Ezen szervezetek részben a hiányzó önkormányzati szolgáltatásokat pótolják, részben szélesítik az igénybe vehető ellátások körét. A kötelező feladatokra ellátási szerződést azonban csak kevés (17%) önkormányzatnál kötöttek. Pécs a Fogd a Kezem Alapítvánnyal az értelmi fogyatékosok, a Kerek Világ Alapítvánnyal pedig a mozgásfogyatékosok ellátására kötött szerződést. Csepel a Magyar Vöröskereszttel kötött ellátási szerződés keretében biztosítja a családok átmeneti ellátását. Soroksár önkormányzata a családsegítés és gyermekjóléti szolgáltatás feladatait az Ökumenikus Szeretetszolgálattal kötött ellátási szerződés keretében biztosítja. A megkötött szerződések nem minden esetben feleltek meg maradéktalanul a jogszabályi előírásoknak (Csepel), illetve az elvárásoknak, nem tartalmazták a gondoskodásra jogosultak körét, számát, a garanciális elemeket (Nyergesújfalu). Az önkormányzatok szociális és gyermekvédelmi intézményei rendelkeznek alapító okiratokkal, melyek a feladatok időközbeni változásait többnyire folyamatosan rögzítik és csak elvétve fordult elő (9%), hogy kisebb hiányosságok miatt nem feleltek meg a jogszabályoknak, illetve a tényleges helyzetnek. Csorna önkormányzata a bölcsőde feladatait annak alapító okiratában nem a hatályos jogszabályok szerint határozta meg. A Népjóléti Szolgálat elnevezésű intézmény komplex szociális és gyermekvédelmi tevékenységet végez, melyet az alapító okirat nem az aktuális helyzetnek megfelelően tartalmazott. Mezőhék önkormányzata az Általános Művelődési Központ alapító okiratában az alaptevékenységek között
több ténylegesen ellátott feladatot - napközi otthon, intézményi étkeztetés - nem szerepeltetett. A személyes gondoskodást nyújtó intézmények működési engedélyezési eljárási rendjét kormányrendeletek szabályozzák. (161/1996. (XI.7.) Korm. rendelet, valamint a 281/1997. (XII.23.) Korm. rendelet). Az előírások azonban csak az intézményes formában működtetett szolgáltatásokra vonatkoznak, holott az Szt. és Gyvt. szerint az ellátások nemcsak intézményi keretben láthatók el. A működési engedélyek kiadásáról az ellátásoktól függően az önkormányzat jegyzője, a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője, illetve a megyei (fővárosi) gyámhivatal vezetője dönt. Alap- és nappali ellátás esetén a szociális intézmények székhelye szerint illetékes jegyző, egyéb gondoskodásnál a megyei közigazgatási hivatal vezetője, gyermekjóléti szolgáltatást, gyermekek napközbeni ellátását végző intézmény (bölcsőde, családi napközi) esetén szintén a jegyző, gyermekek átmeneti és szakellátását biztosító intézmény (szervezet) vonatkozásában a megyei gyámhivatal vezetője jogosult a működés engedélyezésére. A kérelemhez csatolandó dokumentumok meglétén és szabályszerűségén túlmenően az intézményeknek meg kell felelniük a vonatkozó miniszteri rendeletekben (2/1994. (I.30.) NM rend., 15/1998. (IV.30.) NM rendelet) meghatározott szakmai követelményeknek, személyi, tárgyi feltételeknek. Az intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló miniszteri rendeletek ellátási formánként szabályozzák a szolgáltatás tartalmát, az elhelyezés körülményeit, a foglalkoztatottak létszámnormáit, szakképzettségét stb. A rendeletek hatálybalépését megelőzően kiadott működési engedélyeket felül kellett vizsgálni, s amennyiben az intézmény működése a jogszabályi feltételeknek nem felelt meg, de annak további fenntartását ellátási érdekkel indokolták az engedélyek csak határozott időre, - a vizsgálat idején - legfeljebb 1999. december 31-ig szólhattak. A vizsgált önkormányzatok az általuk fenntartott szociális és gyermekvédelmi intézmények működési engedélyeinek felülvizsgálatáról, az időközben létrehozott új ellátások engedélyezéséről intézkedtek. A működést engedélyező jegyzői hatáskör tekintetében a vizsgált településeken eltérő gyakorlat volt tapasztalható. A működési engedélyek egy részét az intézményt fenntartó önkormányzat jegyzője