Szigorodó pénzügyi reguláció, szélesedő betétbiztosítási szerepkör válságkezelés a pénzügyi stabilitás szolgálatában Magyarország: Hol tartunk és mik a céljaink a válságkezeléssel? Szász Károly 2012. november 23.
Témák I. A 2008-as válságot megelőző intézkedések II. A válságkezelés aktuális hazai keretei III. Nemzetközi fejlemények, tapasztalatok IV. A hatékony válságkezeléshez szükséges további lépések V. Összefoglalás 2
Alapvető küldetés A Felügyelet alapvető küldetése: az egyes pénzügyi szervezeteket, illetve pénzügyi szektorokat veszélyeztető kockázatok feltárása, preventív intézkedéseivel azok hatékony megelőzése, a már kialakult kockázatok csökkentése, illetve felszámolása 3
I. A 2008-as válságot megelőző intézkedések A kétszintű bankrendszer kialakulását követő első tíz év: hitelkonszolidáció, adóskonszolidáció és bankkonszolidáció időszaka A gazdaság és a bankrendszer közötti szoros kapcsolat miatt nem csak a bankokat, hanem a vállalkozások helyzetét és a piaci környezetet is kezelni kellett Piacgazdasági átmenet: a banki szférában felszínre kerültek a fizetésképtelen vállalatokkal összefüggő veszteségek. A kétessé vált vagy behajthatatlan követelések már veszélyeztették a bankrendszer stabilitását. Az intézkedések 1992-1995 között jelentősen növelték az állam adósságállományát. A jelzett időszakban végrehajtott konszolidációk az állam adósságában 1996 év végén 347,7 Mrd Ft összeget tett ki, amely az államadósság növekedéséhez is jelentősen hozzájárult. A pénzügyi szektor teljes rendbetétele egészen az ezredfordulóig elhúzódott 4
Az ezredforduló körüli időszak Válságkezelési szempontból aktív időszak, sok felszámolással és betétkifizetéssel járó eset Konszolidált bankok helyzetének további rendezése vált szükségessé Egyes esetekben a válságkezelés eszköze a privatizáció volt (Postabank, K&H), amelyhez esetenként állami garanciavállalás is kapcsolódott A konszolidációba be nem vont intézmények is válságba kerültek 5
Az ezredfordulót követő időszak Boldog békeidőszak 2008 októberéig Konszolidáció időszaka lezárult, tulajdoni viszonyok stabilizálódtak, hitelpiaci boom, szövetkezeti hitelintézeti gondok túlnyomó részben összeolvadásokkal kezelhetőek A felszámolással végződő esetek elszigeteltek, számuk alacsony (Jógazda Takarékszövetkezet 9 Md Ft. betétkifizetés, Általános Közlekedési Hitelszövetkezet 3,3 Md Ft. befagyott betét) OBA válságkezelési szerepének megszüntetése 2006-ban pay box 6
II. A válságkezelés aktuális hazai keretei Gyors válaszok a globális pénzügyi válságra 2008-tól: - A válság kezdete és a környező országok betétbiztosítási összeghatárainak emelése következtében korlátlan állami garanciavállalás biztosította a rendszer stabilitását - IMF kapcsolatfelvétel és hitel lehívás, amiből a későbbiekben banki tőkeemelés és hitelnyújtás valósult meg - IMF-fel való megállapodás alapján a banki válságkezelés keretrendszerének megújítását célzó szabályozási javaslat (PCA) előkészítésének megkezdése - Felügyelet jogosítványainak kiegészítése egy olyan eszközzel, amely alapján a Felügyelet megtilthatja, korlátozhatja termékek, szolgáltatások nyújtását 90 napig 7
A banki válságkezelés A banki válságkezelés szervezeti keretei: - Nincs külön intézmény/szervezet - A válságkezelés kereteinek az érintett hatóságok normál működési keretei közé illesztése - Válságkezelési megállapodás (NGM, MNB, PSZÁF) aktív kapcsolat az OBA-val A banki válságkezelés eszköztára: - Számos megelőző/korai beavatkozási eszköz áll az érintett hatóságok rendelkezésére (pl. figyelem felhívás, bírságolás, szabályzatok módosítására kötelezés, többlet tőkekövetelmény előírás) - A PSZÁF válság megelőzési/beavatkozási eszközei 2008-ban részben megerősítésre kerültek (kötelező beavatkozás küszöbének megemelése, korábbi fellépés lehetősége, eszközök eladására való kötelezés, mint kivételes intézkedési lehetőség beépítése,felügyeleti biztosra vonatkozó szabályok megerősítése (nem csak hitelintézethez, kötelező kirendelés esetei) - Válság esetén az NGM, a PSZÁF és az MNB saját kompetenciájában hoz koordinált döntéseket - Új elem: Pénzügyi Stabilitási Tanács 8
A banki válságkezelés finanszírozása Alapvetően költségvetési források bevonásán alapult és alapul még ma is Ezen nem változtattak: - a 2008. évi stabilitási törvény eszközei (tőkeemelés, mint backstop measure), és - a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényben meghatározott hitelnyújtás eszköze sem. Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a külföldi tulajdonosok is jelentős mértékben emeltek tőkét a magyar leánybankokban 9
Válságkezelési keretrendszer szükségessége A 2008 óta tartó válság a magyarországi bankszektorban ugyan közvetlenül nem tett szükségessé olyan aktív válságkezelést, illetve olyan mértékű költségvetési hozzájárulást, mint más országokban, ennek ellenére válság kialakulása soha nem zárható ki Szükséges a rendszerszinten jelentős intézmények megmentésére (ahol a felszámolás, annak lehetséges negatív gazdasági és társadalmi következményeire tekintettel elkerülendő) speciális keretrendszer kialakítása A válságok megelőzése, kezelése nem csak a rendszerszinten jelentős intézmények esetében indokolt tovagyűrűző hatások Egyetlen válságesemény, de az jelentős (33,2 Md Ft) kifizetéssel járt - Soltvadkert 10
Indokok Elmozdulás szükséges a piaci finanszírozás irányába (költségvetési backstop mellett) nemzetközi és hazai gazdasági szempontú igény egyszerre Megelőzés/korai beavatkozás terén a jelenlegi rendszerek viszonylag jól működnek probléma a már kialakult válságok kezelése (ad hoc jelleg, szerepek nem kellően körülhatároltak, korlátozott eszközrendszer: felszámolás/adófizetői pénzből történő megmentés) PSZÁF: korai jelzőrendszer működik, korai beavatkozás tulajdonosi együttműködés esetén sikeres lehet Gond: nemzetközi szinten egyre inkább elvárt új felkészülési eszközök hiánya (helyreállítási, rendezési terv), fellépés lehetősége tulajdonosi együttműködés hiánya esetén (Felügyelet eszköztára nem elégséges), a rendszerszinten jelentős intézmények megmentésére irányuló, a kritikus funkciók folyamatosságát biztosító hiányzó eszköztár (a megmentés eszközei, eljárásai, finanszírozási módja nem megoldottak) 11
A válságkezelés megújítását célzó kezdeményezések A válságkezeléssel összefüggő eszközök átfogó szabályozására eddig nem került sor, bár a célkitűzés az IMF-hitelszerződésbe is bekerült. A szabályozás továbbfejlesztésében voltak részleges eredmények, de a PCA munkacsoport által kidolgozott és 2009 végén benyújtott törvényjavaslat visszavonásra került 2011 folyamán a Felügyelet kezdeményezte és sürgette a szabályozás kidolgozását PST decemberi döntés A tapasztalatok azt mutatják, hogy a felügyeleti válságmegelőzési eszközök közötti választás lehetőségét a jelenlegi Hpt. szabályokhoz képest jóval rugalmasabbá kellene tenni 12
III. Nemzetközi fejlemények, tapasztalatok BIS: 2010. március: 10 ajánlás megfogalmazása (általános elvek a banki válságkezelési rendszerek kialakításával kapcsolatban) FSB: a banki válságkezelésre vonatkozó globális minimumsztenderdek kidolgozása (G20 2011. november Cannes) EU irányelv javaslat bankuniós javaslatok keretében 2012 végéig tervezik elfogadni Cross border stability group-ok létrehozatala (2008-as MoU alapján, kibővített létszám, osztrák válság menedzsment gyakorlat, FSB keretek alapján, de az EBA koordinálásával, fejlesztés alatt áll) Kritikus kérdés egy válsághelyzet esetén az országok közötti tehermegosztás rendezése (pl. Dexia) Az EBA figyelemmel kíséri és ösztönzi a felügyeleti kollégiumokban a válságkezeléssel kapcsolatos előkészítő 13 tevékenységet
EBA válságkezelő szerepe EBA kezdeményezheti a válsághelyzet deklarálást, amit az Európai Tanács hirdethet ki EBA válsághelyzet esetén koordinálja a nemzeti felügyeletek cselekvését, nemzeti felügyeleti hatóságokat intézkedések megtételére szólíthat fel Ha a nemzeti hatóság ezt nem teljesíti, az EBA az EU jog keretein belül közvetlenül felléphet a piaci szereplőkkel szemben 14
A válságkezelési keretrendszer elemei a CMD alapján FELÜGYELETI HATÓSÁG RENDEZÉSI HATÓSÁG Megelőző intézkedések, előkészítő fázis - helyreállítási terv [recovery plan] elfogadása, és SREP eljárás keretében rendszeres vizsgálata - előzetes csoporton belüli finanszírozási megállapodások Korai beavatkozás, helyreállítás - a helyreállítási terv végrehajtása, ill. erre kötelezés - felügyeleti intézkedések [pl. kötelezés, felszólítás, felügyeleti biztos] rendezési terv [resolution plan] kidolgozása, - a megmenthetőség folyamatos vizsgálata, - rendkívüli adatszolgáltatásra kötelezés, - a megmenthetőség akadályát képező tényezők megszüntetésére kötelezés, - a rendezési tervek folyamatos aktualizálása, - részvétel a rendezési kollégiumok munkájában, - egyéb nemzetközi feladatok (például harmadik országokkal együttműködési megállapodások 15 kötése) Rendezés (válságkezelés/szanálás) - a rendezési lépések vonatkozásában véleményező szerepkör, - egyéb, aktív szerep (pl. ha a rendezési hatóság által elrendelt adósság leírás és a tőkekonverzió miatt a részesedési viszonyok passzív módon minősített befolyási limiteket érnek el vagy haladnak meg, azt soron kívül és gyorsan kell a felügyeleti hatóságnak engedélyeznie) rendezési eszközök alkalmazása: - tulajdonosi hozzájárulás nélkül az intézmény egészének vagy bizonyos üzleti tevékenységeinek eladása (sale of business tool), - eszközök szétválasztása (asset separation tool), - híd intézmény (bridge institution), - adósság leírás, hitel-tőke konverzió (debt write-down/bail in tool)
IV. A hatékony válságkezeléshez szükséges további lépések Jelenlegi helyzet problémái Kívánatos állapot Megelőző intézkedések, előkészítő fázis - A felügyeleti intézkedési lehetőségek köre széles, de küszöbértékekhez kötött - Az intézmények nem dolgoznak ki átfogó előzetes helyreállítási terveket - Felügyeleti intézkedések rugalmasabbá tétele - Helyreállítási tervekkel kapcsolatos felügyeleti elvárások megfogalmazása és nyilvánosságra hozatala, megkövetelése és folyamatos karbantartása Korai beavatkozás, helyreállítás - Nem együttműködő tulajdonosokkal szembeni fellépés korlátozott (szavazati jog felfüggesztése, osztalék kifizetés tiltása) - A Hpt. rendszere elsősorban utólagos felügyeleti beavatkozást tesz lehetővé - Hatékony válságkezelő eszközök kellenek, amelyekkel a szükséges döntések akár a nem együttműködő tulajdonossal szemben is meghozhatóak - Előzetes beavatkozási lehetőségek bővítése Rendezés (válságkezelés/szanálás) - Nincs egyértelmű válságkezelő intézmény, eszközök korlátozottak, nincsenek az adófizetők pénzét kímélő megoldások - Felügyeleti biztos csak menedzsmenthez kapcsolódó jogokat vehet át - Válságkezelő szerv kijelölése vagy létrehozása - Eszközök körének bővítése (tulajdonosok helyetti döntéshozatal, hídbank, bail-in eszközök) - Minden jelentősebb intézményre készüljön válságkezelési terv - Rendezési alap finanszírozási kereteinek megteremtése 16
PSZÁF Hitelintézeti Felszámoló Nonprofit Kft. OBA Előnyök - szinergiák jobb kihasználása (HR, IT, információ, stb.), - hatékonyabb kommunikáció a felügyelési és a válságkezelési terület között - jelenleg is pénzügyi intézmények válságkezelésével foglalkozik - társasági formában jobban kezelhető a majdan létrehozandó eszközkezelő és híd intézmény, teljesen piaci finanszírozásúvá válhat, - hitelintézeti válságkezelés esetén anyagi érdekeltsége van a hatékony válságkezelésben (ne kerüljön sor a betétesi kártalanításra), - független a prudenciális felügyelési tevékenységtől Hátrányok - az összeférhetetlenségi előírások miatt szervezeti átalakítást igényelhet, -- vagyonkezelői jellegű válságkezelési szakértelem hiánya - hiányozna a válságkezelő és a felügyeleti hatóság egészséges versenye -a felügyeleti biztosi szerepkörét az összeférhetetlenségi szituáció miatt újra kellene gondolni, - felül kell vizsgálni, hogy megtarthatja-e a kiemelt társadalmi jelentőségű cégek felszámolói státuszát, - hatósági funkcióval kellene felruházni. - csak a hitelintézeteknél lehet relevanciája, - betétbiztosítási pénzek is becsatornázódnak a válságkezelésbe, - negatív múltbéli tapasztalatok Önálló intézmény PST irányítás mellett - nincs negatív múlt, - egyszerre érvényesül a Felügyelettől való kellő távolság és a PST-n keresztüli irányítás, -válságkezelési feladatok kompetenciák elkülönítése a prudenciális felügyeléstől, - a válságmenedzser típusú szakemberek alkalmazása és javadalmazása egyszerűbb a nem klasszikus közigazgatási jellegű struktúrában (rugalmasság) -új szervezet kialakítása időigényes. - állandó és időszakos feladatok, állandó költségigénnyel, -egyes területeken a felügyeleti feladatok kvázi megduplázódása, Felügyelet részéről folyamatos rendelkezésre állás, - PST a kiegyensúlyozó szerepe mellett gátolhatja is a gyors reagálást 17
Helyreállítási tervek Egyre több ország már most megköveteli (IMF/EU megállapodás feltételeként, FSB SIFI-kre kiterjedő gyakorlatát mintául véve, önállóan) a helyreállítási tervek kidolgozását Bankok esetében az EBA Internal Governance ajánlása (GL) is elvárja a Felügyelet ezt implementáló ajánlás tervezete jelenleg külső egyeztetés alatt van Döntés: a Felügyelet is beépíti a gyakorlatába a bankok által készítendő helyreállítási tervek vizsgálatát, a tervek elkészítéséhez a Felügyelet módszertani útmutató kiadását tervezi, amely jelenleg külső egyeztetés alatt van 18
V. Összefoglalás A Felügyelet jelenleg is rendelkezik válság megelőzési eszközökkel, de ezeket rugalmasabbá kell tenni A hazai szabályozási és intézményi hátteret az EU tapasztalatokat is alapul véve részleteiben át kell alakítani A válságkezelés hazai és érintett külföldi szereplői közötti előzetes, illetve a válságkezelés alatti koordináció elengedhetetlen 19