318 Jelentés a főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzéséről

318 Jelentés a főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások A) A felsőoktatási törvény végrehajtásának tapasztalatai A felsőoktatás továbbfejlesztésére irányuló törekvések B) A gazdálkodás fejezeti szintű irányítása és összefogása Mellékletek A főiskolák ellenőrzésével teljessé vált a magyar felsőoktatás helyzetének ellenőrzési módszerekkel történő átvilágítása. Az Állami Számvevőszék az egyetemi felsőoktatásról szóló jelentését 1994. augusztusában adta közre. Az egyetemek ellenőrzéséről készült jelentés megállapításai szerint az 1960-as években a felsőoktatás intézményrendszere dinamikus fejlődésen ment keresztül, de - a nyugateurópai trendtől eltérően - nem széles képzési profilú multidiszciplinális egyetemek fejlődtek ki, hanem egy széttagolt, gazdaságilag nem kellően működtethető infrastruktúra létesült. A következő évtizedekben (1970-1990 között) a magyar felsőoktatás mennyiségi fejlődése lelassult és Európa más országaihoz képest jelentősen lemaradt. Az ellenőrzés időszakában jelent meg a felsőoktatásról szóló 1993. LXXX törvény, amelynek végrehajtása vontatottan kezdődött meg. Az ellenőrzési tapasztalatok alapján - többek között - arra a következtetésre jutottunk, hogy az állami intézkedéseknek két, gazdasági vonatkozású súlypontját célszerű képezni: a teljesítménykövetelményekhez kapcsolt finanszírozási rendszert egyfelől és az intézményhálózat átgondolt, ésszerű integrálását másfelől. Ezektől remélhető ugyanis a felsőoktatási intézmények kibocsátási teljesítményeinek felemelése az átlagos európai színvonalra. Ellenőrzésünk új módszerekkel segítette a felsőoktatás információs rendszerének fejlesztését. Az állami statisztikai adatszolgáltatás ugyanis nem terjed ki a felsőoktatási intézmények pénzügyi-gazdaági teljesítményeinek mérésére, a rendelkezésre álló infrastruktúra vizsgálatára, az oktatók kvalifikációjának és munkateljesítményeinek számbevételére. Az általunk kidolgozott adatszolgáltató lapok (tanúsítványok) kitöltésével olyan alapadat - bázis képződött(most már a felsőoktatás egészére nézve), amely rendszeres adatszolgáltatássá továbbfejlesztve

alapjává válhat a felsőoktatás teljesítményfinanszírozási rendszerének, a felsőoktatásban bekövetkező későbbi változások mérésének, elemzésének. A főiskolai állapot felmérésének további eredménye az, hogy az egyetemek főiskolai karaira jutó költségvetési előirányzatokat és azok felhasználását az ellenőrzés céljára elkülönítve mutatták ki az intézmények, ezzel a főiskolai oktatásra történő ráfordítások jobban megközelíthetővé váltak. Ugyanis az állami költségvetés beszámoló rendszerében az egyetemi és főiskolai ráfordítások nem különíthetők el a kívánt mértékben. Az ellenőrzés célja a főiskolai képzés területén a fejlesztési, stratégiai célok bemutatása, a kormányzati törekvésekkel való összhangjuk és a felhasználható költségvetési és egyéb forrásokkal való megalapozottságuk értékelése volt. Az ellenőrzés kiterjedt a feladatok és pénzügyi források összhangjának értékelésére, a rendelkezésre álló személyi, anyagi és technikai kapacitások hasznosítására, a működés törvényességi és eredményességi szempontú vizsgálatára. Az ellenőrzés magába foglalta a teljes intézményi kört és a főiskolai felsőoktatás irányításában érintett tárcákat is, így a Belügyminisztérium (BM), a Földművelésügyi Minisztérium (FM), a Honvédelmi Minisztérium (HM), az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium (IKM), a Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM), a Népjóléti Minisztérium (NM) szakirányításának, költségvetési tervezési, beszámoltatási és ellenőrzési tevékenységének vizsgálatát. Az ellenőrzés pénzügyi-gazdasági vonatkozású megállapításai a főiskolák 1993-1995. évek költségvetési gazdálkodásának és az 1996. évi költségvetés tervezésének ténybeli tapasztalataira épülnek. A vizsgált időszakban 58 állami főiskolai oklevél kiadására jogosult intézmény működött, ebből 33 önálló főiskola, 25 pedig részben önálló egyetemi kar, intézet, részleg, alrészleg, tagozat státusú főiskola. A főiskoláktól, ill. az egyetemek főiskolai karaitól bekért - részben számvitellel egyező - adatok összesítése szerint 1995-ben a főiskolai célú kiadási előirányzatok 24,3 milliárd Ft nagyságrendet értek el, amely névleges (nominális) értéken számítva 21,5%-kal haladta meg az 1993. évi mértéket. A bevételi előirányzatok 95%-a költségvetési támogatás. A birtokolt tárgyi eszközök bruttó értéke 1995. január 1-jei adatok szerint 47 milliárd Ft volt, a könyv szerinti nettó érték 28,4 milliárd Ft (60,4%) /1-5. sz. mellékletek/. A főiskolákon az 1995/96-os tanévet 91.637 fő kezdte meg, amelyből a nappali tagozatos hallgatói létszám 52.159 fő volt. A bázisként alapul vett 1993-as adatokhoz viszonyítva a hallgatói létszám 37%-kal, a nappali hallgatóké 21%-kal növekedett. A főiskolákon foglalkoztatottak száma 13.873 fő volt, amely 94,5%-a az 1993. évinek. Az egy oktatóra jutó hallgatói létszám 16,5 fő, közel 50%-kal haladja meg az 1993. évi szintet. A főiskolák helyszíni ellenőrzése során feltárt tényeket részletesebben a Függelékben mutatjuk be. Az ellenőrzés (az egyetemi és a főiskolai is) az angol számvevőszékkel (NAO) párhuzamosan szervezett, egyeztetett program szerint valósult meg. A két számvevőszék között az együttműködés folyamatos volt, kiterjedt az ellenőrzés

előkészítésére, a dokumentációk kölcsönös megküldésére, a tapasztalatok menetközbeni személyes megbeszélésére, értékelésére. Az angol tapasztalatok különösen hasznosak voltak a felsőoktatás finanszírozási, a minőségértékelési, az irányítási és az autonómiai kérdések tekintetében. Az együttműködés tapasztalatai azt mutatták, hogy a felsőoktatás gondjai, megoldandó feladatai hasonlóak, eltérések a feltételekben, lehetőségekben és az alkalmazott módszerek fejlettségében vannak. Kiemelkedő jelentőségű esemény volt a számvevőszékek delegációinak kölcsönös részvétele a parlamenti bizottságok vitáján, valamint az egyetemi jelentés tanulságainak a Rektorok Konferenciája keretében való közös megvitatása. Az angol tapasztalatok ismertetése elősegítette az alkotó vitát és az aktuális feladatok közös meghatározását. A tapasztalatok igazolták, hogy helyes volt két ütemben áttekinteni a felsőoktatás helyzetét. A főiskolai ellenőrzésnél jól hasznosultak az előző vizsgálat tartalmi és módszertani tapasztalatai; értékelni lehetett az egyetemi vizsgálat alapján készített intézkedési terv végrehajtását; lehetővé és szükségessé vált az Ftv hatálybalépése óta eltelt időszak változásainak, intézkedéseinek értékelése. (A főiskolák ellenőrzését - az egyetemi tapasztalatok ismeretében - az Országgyűlés Oktatási, tudományos, ifjúsági és sport bizottsága is igényelte.) I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok A magyar főiskolák hálózata, annak oktatási szerkezete, területi megoszlása szinte teljes egészében a II. Világháborút követő időszakban alakult ki és a 80-as évek kezdetéig folyamatosan bővült. Ennek a számarányát tekintve is kétségtelenül nagyívű fejlődésnek és expanziónak valós társadalmi igényét a főiskolai képzésben fennálló korábbi relatív elmaradás és a korszak egész világon tapasztalható igen gyors technikai, technológiai fejlődése alapozta meg. Az újonnan létesült felsőoktatási intézmények tompították a felsőoktatásban a főváros túlsúlyát és a néhány hagyományosan iskolavárosi jelleggel bíró város mellett új és korszerűen felszerelt intézményekkel rendelkező városok emelkedtek ilyen rangra. Ma 26 városban működik önálló főiskola, egyetemi főiskolai kar, vagy főiskola kihelyezett tagozata, részlege. A nagy számban alapított főiskolák kapacitása az extenzív fejlesztés eredményeként szintén folyamatosan bővült. A részben voluntarista fejlesztést esetenként áthatották a presztízs szempontok is. Ennek következményeként a felsőoktatásban általában észlelhető a szervezeti túltagoltság, jóval az optimális alatti intézményi méretek, a költséges működtetés, a kedvezőtlen fajlagos ráfordítások, a nemzetközi paraméterektől elmaradó hatékonysági mutatók a főiskolák esetében még nyilvánvalóbbak, mint az egyetemeknél. A fejlesztések pozitívuma, hogy a főiskolai oktatás tartalmi színvonala nemzetközileg elismerten magas, ezért a kezdő szakemberek munkahelyi ráképzési szükséglete lényegesen kisebb mint más országokban. A nagy anyagi erőforrásokat igénylő fejlesztések ellenére Magyarország a 60-as

évek második felétől kezdve fokozatosan elvesztette az európai országokhoz viszonyított kedvező helyzetét a felsőfokú képzésben részt vevő fiatalok képzési arányát tekintve, sőt a legelmaradottabbak közé csúszott vissza. Egyelőre ezt a pozícióvesztést számottevően nem módosította a vizsgált időszakban megfigyelhető hallgatói létszám növekedés sem. Ennek részben demográfiai okai vannak. Az állami költségvetésnek a felsőoktatás fejlesztését célzó invesztíciós képessége, illetve hajlandósága a 60-as évek végétől lefékeződött, kezdetben a fejlesztési ütem, majd a felújítási, karbantartási előirányzatok visszafogásával, később az inflációs hatások ellentételezésének csökkentése, majd elmaradása, az utóbbi időszakban az előirányzatok csökkentése, évközi elvonások elrendelése formájában. A költségvetés súlyos helyzete, a nemzetgazdaság jövedelemtermelőképességének visszaesése elkerülhetetlenné tette az oktatás, ezen belül a felsőoktatás egész helyzetének újraértékelését, a szükségletek és a lehetőségek új összhangjának kialakítását. A felsőoktatási törvény (Ftv) előkészítését az az általános közóhaj kísérte, hogy minden tekintetben alapvető változásokra van szükség. A szakmai és érdekvédelmi viták, szakmai publikációk, professzionális vizsgálatok kitisztázták az objektívnek tekinthető állapotot, a változtatások elveit, személyi és tárgyi előfeltételeit, lehetséges ütemtervét és végső célját. A korszerűsítés és felzárkóztatás határidejéül - konszenzus alapján - az ezredfordulót fogadta el a szakmai közvélemény és döntő fordulópontnak az Ftv megjelenését tekintették.(a törvény megjelenésének időpontjára már több, részletesen kidolgozott szakmai koncepció, elképzelés, terv állt megvalósításra készen. Az államigazgatási szervek előtt is ismert volt, hogy a törvény végrehajtása még milyen további jogszabályok megjelenését igényli. Készen volt ezeknek a jogszabályoknak részletes, elkészítési ütemterve.) A nagy várakozással elfogadott törvény hatálybelépése a várt mértékű fordulatot nem hozta meg. Ennek részbeni oka magában a törvényben található, mert amíg megfelelő részletességgel szabályozta a felsőoktatási intézmények autonómiájával összefüggésben azok szervezeti és működési rendjét, az oktatók és hallgatók jogait és kötelezettségét, az állami törvényességi felügyeletet, az intézmények akkreditálásának, a felsőoktatás minőségi értékelésének eljárási kérdéseit, nem, vagy alig tér ki az Ftv az intézmények szervezeti integrációjára, a képzési szintek meghatározására, az egyéb képzési formáknak a felsőoktatás rendszerébe illesztésére. Nem magából a törvényből fakadó akadályt jelent, hogy még az 1995/96-os tanévben sem valósult meg a normatív alapú költségvetési finanszírozás. Az ellenőrzés időpontjában aktuális tervek szerint a normatív alapokon történő finanszírozás részleges bevezetésére 1996. II. félévében, ill. 1997-ben kerülhet sor. A finanszírozást és teljesítménykövetelményeket is magukban foglaló koncepciók eddig még jogi formát nem öltöttek. Az Ftv végrehajtása vontatottan kezdődött meg, a felmerült kétségek, bizonytalanságok többsége még a vizsgált időszakban is fennállt, zavarva és akadályozva még azokat a megoldásokat is, amelyeknek egyébként adottak a

feltételei. Jelentős késedelemmel indult és valósult meg 1995. júliusáig az Ftv végrehajtásához kapcsolódó jogalkotási program. (Az Ftv végrehajtásához kapcsolódó jogszabályok többsége 1995. júliusáig megjelent, de a tervezettnél később és lényeges lemaradással.) Még nagyobb elmaradások mutatkoztak az Ftv végrehajtásával összefüggő egyéb feladatok megoldásánál, amelyek többsége az 1994. évi választások utáni új kormányra maradt. Többnyire a szakirányítás körébe tartozó ügyekben a döntések azóta sem gyorsultak fel s több feladat átkerült az 1996-os év feladatai közé. A késedelmek okai között lényegesnek tekinthető az 1994. évi Országgyűlési választások, a kormányban bekövetkezett változtatások, az államháztartási reform késedelme, továbbá a felsőoktatás ágazati irányítási struktúrájában szinte folyamatosan fellelhető változások, a személycserékkel járó újraszerveződések, hangsúlyeltolódások, bizonytalanságok, többször újraformálódó koncepciók. Gyakorlati szempontból az Ftv-hez kapcsolódó felsőoktatás fejlesztési törvény késedelme, illetve elmaradása okozta a legnagyobb bizonytalanságot. Az Országgyűlés 1995. október 24-i ülés napjára módosult koncepció alapján terjesztette elő a Kormány "A felsőoktatás fejlesztésének irányelveiről" szóló tervezetét, amelyet az Országgyűlés határozattá emelt. A rövid- és hosszú távú feladatokra vonatkozó cselekvési tervet és jogalkotási programot a Kormánynak 60 napon belül kellett volna kidolgozni. Az Országgyűlés határozatának végrehajtását szolgáló feladatterv és jogalkotási program az 1047/1996. (V.22.) Kormányhatározattal lépett hatályba. Arra tehát az ellenőrzés - tervek és adatok ismeretének hiányában - nem tud választ adni, hogy a felsőoktatás - Kormány által meghatározott - fejlesztési tervében kitűzött célok és a megvalósulását megalapozó források mennyire voltak, illetve vannak összhangban a vizsgált időszakban és a következő években. Az eddigi tapasztalatok alapján fontosnak tartjuk felhívni a figyelmet arra, hogy a felsőoktatás fejlesztésének irányelveiről szóló 107/1995. (XI.4.) OGY határozat végrehajtása meghatározó módon összefügg a központi költségvetés által befolyásolt kormányzati kötelezettségvállalások lehetséges mértékével. Anyagi megalapozottság nélkül a határozat nem valósulhat meg. A jelentés összeállítása időszakában a Kormány benyújtotta a felsőoktatási törvény módosítására vonatkozó javaslatát az Országgyűlésnek, amelyet azóta törvényerőre is emelt. Nem volt problémamentes az MKM és a felsőoktatásban korábban érintett ágazati minisztériumok kapcsolata sem. Az Ftv zárórendelkezésében foglaltaknak megfelelően az érintett tárcák formálisan eleget tettek abbeli kötelezettségüknek, hogy átadták az eddig általuk felügyelt felsőfokú tanintézeteket, s 1995. január 1- jétől azok költségvetési előirányzatait. Az átadások megtörténtéről, körülményeiről, az átadás időpontjában folyamatban lévő ügyekről egyetlen esetben sem készült jegyzőkönyv, vagyonleltár vagy más egyéb dokumentum. Folyamatos késedelmet szenvedett 1993 óta a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények oktatóit és hallgatóit érintő, a katonák jogállását, valamint az oktatók

és hallgatók jogállását szabályozó törvénytervezetek elfogadása. A törvényt az Országgyűlés 1996. május 14-én fogadta el. Mindehhez hozzá kell tenni azt, hogy az Ftv 1993. szeptember 1-jén, a vele összhangban nem álló Honvédelmi törvény 1994. január 1-jével lépett hatályba. A honvédelmi vezetés a HTV előkészítése és kodifikációja során nem vette figyelembe az Országgyűlés által már elfogadott Ftv-t, nem törekedett a két törvény összhangjának megteremtésére. A katonai felsőoktatás tárca szintű irányítása továbbra is párhuzamosan történik (HM és MH irányítás érvényesül). Kettősség jellemzi az intézmények jogállását is; felsőoktatási intézmények és egyben hadrenden kívüli katonai szervezetek. A Belügyminisztérium vezetése néhány hónappal az Ftv elfogadása előtt tett néhány olyan szervezeti és személyi változtatást, amelyekkel szembekerült - a korábbi állapothoz képest - az Ftv követelményeivel (a főigazgató parancsnokká történő kinevezése, 1994. április óta érvényes SZMSZ a miniszter tevékenysége ellátásában segítő Kabinetiroda feladataként határozta meg a Főiskolával kapcsolatos tevékenység gyakorlását. Emellett a Rendészeti Főosztály feladatai közé sorolta a rendőr, alap- és továbbképzés felügyeletét. A jelenleg I. évfolyam rendőri szak hallgatói állománya jogviszonyát tekintve nem hivatásos állományú ösztöndíjasként kezdte tanulmányait, a Belügyminiszter 1996. július 1-jei hatállyal engedélyezte 1 év próbaidőre történő hivatásos állományba vételüket.) A továbbiakban - 1996. szeptember 1-jétől - a hallgatók jogállását az 1996. évi XLV. törvény alapján kell véglegesen rendezni. A főiskolák vonatkozásában alig érzékelhető elmozdulás az oktatás és kutatás eddigieknél szorosabb összefogására, közös fejlesztésére. A főiskolák nagyobb részében tudományos kutatókat nem foglalkoztatnak, a tudományos kutatásokat a költségvetés nem finanszírozza, külön források elvétve fordulnak elő. Mindezek a hiányosságok, késedelmek hátráltatják, korlátozzák annak a kormányzati törekvésnek az érvényesülését, amely szerint cél az oktatás és a tudományos kutatás szoros kapcsolatán alapuló, versenyképes, nyitott, szolgáltató felsőoktatási struktúra kialakítása. Nagyobb részt hiányoznak e cél érdekében szükséges többletforrások. Hiányoznak még a szakmai és jogi feltételek a nappali tagozatos, rövidebb tanulmányi idejű képzési formáknak a több lépcsőben kialakított, magasabb szintű oktatási rendszerekbe való átlépéshez. Mindezekből adódik, hogy lassan, következetlenül bontakozik ki a korszerűsített magyar felsőoktatás szervezete, határozatlanok a megvalósítandó célok, részben hiányoznak a végrehajtás lényeges szabályai és pénzügyi feltételei. Az állami szabályozások késedelmei, ellentmondásai és az irányító szervek részéről érezhető bizonytalanságok nem teremtenek optimális feltételeket az egyébként autonóm szervezetek működéséhez. A költségvetés végrehajtásával kapcsolatban felmerült gyakorlati problémák közös megoldására tett kísérletek félbemaradtak. A főiskolák költségvetési tervezési és finanszírozási rendszerében az 1995/1996-os tanév, ill. az 1996-os költségvetési év kezdetéig változás nem történt. Az évek során az intézmények finanszírozásában kialakult egyenlőtlenségek konzerválódtak, a bázis szemléletű tervezés, a megszorító intézkedések, elvonások

következtében a feladatellátás és a finanszírozás között nincs kimutatható közvetlen kapcsolat. Az egyes főiskolák által kidolgozott és testületeikkel jóváhagyott stratégiai tervek nemzetgazdasági szinten nem csak hogy koordinálatlanok, nem is ismertek. Készítőik sem elegendő központi, sem kellő helyi információval nem rendelkeztek a tervezés során a szakágazati bontású szakemberigényről, sem a hasonló profilú tanintézetek hasonló tartalmú terveiről. Kísérlet sem történt eddig a stratégiai célok egyesítésére, elbírálására, vagy összegezésére. Ennek egyik oka, hogy nem alakult még ki a felsőoktatási tudománypolitika. Az Ftv, illetve a végrehajtását szabályozó rendeletek, feltételek és körülmények hiányosságai komoly akadályát képezték már eddig is a főiskolák stratégiai céljai véglegesítésének vagy megvalósításának. Számos esetben a korábban kidolgozott stratégia változtatásra szorul. Annyi bizonyossággal megállapítható, hogy a költségvetési források minden gazdasági szempontot nélkülöző szétterítése a főiskolák között, amelyhez nem kapcsolódik tulajdonképpen sem mennyiségi és minőségi követelmény, az minden szűkössége ellenére sem ösztönöz a teljesítmények javítására. A főiskoláknak juttatott források felújításra, karbantartásra a minimálisan szükséges fedezetet sem biztosítják. A fejlesztés lehetősége minimális, néhány folyó fejlesztésre koncentrálódik. A finanszírozás hagyományos mechanizmusa (általában a támogatás évente csökkenő reálértéke) egyformán kedvezőtlenül érint jobban és rosszabbul gazdálkodót. A finanszírozás jelenlegi rendszere távlatosabb feladatokat nem finanszíroz, tehát az OGY fejlesztési irányelvei pénzügyileg nincsenek megalapozva. Mindezek alapján úgy véljük, hogy a jelenlegi finanszírozási rendszer önmagában lehetetlenné teheti a hallgatói létszám növelésére orientált fejlesztést, a szükségesnek tartott arány- és irányváltozásokat. Az ellenőrzés lezárását követően ismertté vált tervek szerint 1996. július 1-től kerül bevezetésre a képzési normatíva, a létesítmény-fenntartási normatíva alkalmazásba vétele 1997-ben valószínű. Felmérések szerint a költségvetési támogatásból finanszírozott képzési normatíva a képzési költségek 77%-át fogja fedezni. A főiskolák stratégiai tervei - igen kevés kivétellel - a diverzifikált megoldásokat, az "előremenekülést" választották. A továbbélés, illetve továbbfejlődés útjaként az egyetemmé válást, egyetemi főiskolai karrá alakulást vagy valamilyen lazább szakmai-gazdasági szerveződésbe illeszkedést határozták meg. Jellemző cél az oktatási szerkezet változtatása, új tantárgyak, szakok indítása, új oktatási formák bevezetése. Valamennyi iskolatípusra jellemző tendencia a hallgatói létszám növelése. Az Ftv megjelenése óta eltelt két év alatt gyakorlatilag nem történt jelentősebb előrehaladás a főiskolák integrációjának megvalósulása terén. A laza szervezeti formát öltő szövetségek kezdeti képződménynek tekinthetők. Vannak példák a létesítmények közös hasznosítására, üzemeltetésére is (Szeged, Pécs, Kecskemét), azonban ezek az együttműködési formák sem azt bizonyítják, hogy az intézmények integratív törekvései tettekben megnyilvánulóan felgyorsultak.

Jogi személyiséget érintő, valódi integrációra két esetben került sor, az Ybl Miklós Műszaki Főiskola debreceni egysége és a Pécsett működő Pollack Mihály Műszaki Főiskola alakult át egyetemi főiskolai karrá. Az MKM az integrációk előkészítésében jelentősen segítette a két intézményt, ennek ellenére az átalakulás engedélyezési eljárásában mindkét esetben előfordultak jogszabályt sértő mulasztásos hibák. A beolvadás menete, a jogi önállóság megszűnésének módja nem jelent vonzó példát más főiskolák számára. Tanulságait az integráció további folyamatában gondosan figyelembe szükséges venni. Az egyetemek főiskolai karainak helyzete - ellenőrzési tapasztalataink szerint - általában sem vonzó az integrálódni kívánó főiskolák számára. Az egyetemeken belüli átlagot el nem érő presztízs a juttatások hátrányos elosztásában manifesztálódik, a terhek viselésében a sorrend többnyire fordított. Itt jogi és pénzügyi garanciákra is szükség van a helyzet megváltoztatására, mert egyébként okkal fognak ellenállni a főiskolák a közérdeknek megfelelő változásokkal szemben. Határozott elképzeléseket alakított ki a Honvédelmi Minisztérium a katonai felsőoktatás átalakításáról. Az elhatározás leglényegesebb eleme - amely egybeesik a magyar felsőoktatás általános integrációs törekvéseivel -, hogy a jelenleg működő egy egyetemi rangú és három főiskolai rangú felsőoktatási intézmény helyett, egy Nemzetvédelmi Egyetem és egy főiskola fog a továbbiakban működni. Az így átszervezett intézmények szervezete, költségvetési gazdálkodása az oktatók és hallgatók jogállása, a kiadott diplomák egyenértékűek lesznek a többi állami egyetemével, ill. főiskoláéval. A katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vezetőinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról szóló 1996. évi XLV. törvény létrehozza a kívánatos összhangot a felsőoktatási törvénnyel, megszüntethetővé teszi mind azokat az ellentmondásokat, amelyeket az egyetemek és a főiskolák ellenőrzése a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vonatkozásában feltárt. A társadalmi költségek számbavétele szempontjából sem közömbös, hogy az egyetemi főiskolai karok költségvetése elkülöníthetetlenül beépül az anyaintézmények költségvetésébe. A főiskolák szervezetében és működésében ma még a gazdasági szempontú döntéseknek, a gazdasági és pénzügyi folyamatoknak alárendelt szerepe van, az oktatás primátusával szemben. A gazdasági vezetők nem menedzser irányítói az intézménynek, hanem adminisztratív szolgáltatók. A külső és belső feltételek is arra szocializálják az érintetteket, hogy vita nélkül hajtsák végre a központi és helyi akaratot. Mélyebb, az intézmény működését alapjaiban megváltoztató gazdasági tettekhez nincs sem kompetencia, sem hatékony támogatás. A főiskolák gazdálkodásában éppen úgy nincs számottevő változás, mint a részükre jóváhagyott költségvetés tervezésének menetében. Az 1996-os költségvetés tervezése során az alapszámokat a főiskolák részére kötelezően előírták és mindössze néhány nap állt rendelkezésre a tervezéshez. Gazdasági mérlegelésre, változatok kialakítására sem idő, sem lehetőség nem volt. A költségvetési támogatás szinten maradását, esetleg csökkenését hallgatói létszámemeléssel törekednek ellensúlyozni - feltéve, hogy a felügyeleti szerv ezt a

többletet elismeri. Ezáltal sem csökkentek azonban a főiskolák likviditási gondjai, sőt növekedtek. A Kormány által bérelvonással kikényszerített oktatói létszámcsökkentésre a főiskolák nem voltak felkészülve. Nem voltak kész terveik a létszámarányok megváltoztatására, javítására. A végrehajtásra rendelkezésre álló idő rövidsége kizárta, hogy átgondolt intézkedéseket dolgozzanak utólag ki. A létszámcsökkentés ezért nem válhatott tényleges racionalizálást eredményező tényezővé, az intézmények struktúrája változatlan maradt, a hatékonyság érdemben nem javult. A körülmények változásával a létszámnövelési tendenciák bármikor újraéledhetnek. A tandíj bevezetését elrendelő 83/1995. (VII.8.) Kormányrendeletet az eredetileg elképzelt környezetéből kiemelve került kiadásra és nem minden részletében volt átgondolt. Fontos kapcsolódási pontok maradtak szabályozatlanul (pl. felsőoktatás fejlesztési terve, a normatív finanszírozás). A rendelet - többek között - nem intézkedett a beszedett tandíjak felhasználásáról. Az 1995. évi pótköltségvetési törvény rendelkezett úgy, hogy a beszedett tandíjat a felsőoktatási intézmények az állami költségvetésbe tartoznak befizetni. A főiskolák által tett takarékossági intézkedéseknek alig van kimutatható gazdasági haszna. Kiemelkedő, jelentős megtakarításokat eredményező belső változásokra egyetlen helyen sem került sor. Az integrációs jellegű változások eredménye most még nem állapítható meg. A költségvetési támogatások szűkösségének enyhítése érdekében azok a főiskolák, amelyeknek módjuk nyílt saját bevételeik növelésére, éltek ezzel a lehetőséggel. A főiskolák többsége fizető tanfolyamokat, továbbképzéseket szervez, amelyeken a kötelező tandíjat jóval meghaladó díjazást kérnek. Az általánosnak mondható megoldások világosan jelzik, hogy vannak sikeres piackonform megoldások. Ha sikerül az idejétmúlt felfogásoktól és gyakorlattól megszabadulni, akkor a mainál jobb bevételi pozíciók érhetők el a katonai és rendvédelmi főiskolákon is, feltéve, hogy ott olyan diplomát lehet szerezni, amelyért érdemes anyagi áldozatot vállalni. A vizsgált időszakban a központi költségvetés az önálló főiskoláknak folyóáron számítva összesen 2,9 milliárd Ft beruházási kiadási előirányzatot hagyott jóvá. Ehhez képest a tárgyi eszközök és humán fejlesztésekhez a különféle egyéb pénzforrások (PHARE, TEMPUS, FEFA, OTKA) pályázatok útján nagyobb segítséget nyújtottak. (Meg kell azonban jegyezni, hogy a juttatások egy részének forrása ugyancsak a magyar költségvetés volt.) A fejlesztési források részbeni pótlását jelentő tudományos pályázatok elnyerése a főiskolák többségének biztosított meghatározott területeket érintő fejlődést. De az eredményesség ellentmondásos. A megnyert pályázatok egy része kvázi szövetséget támogatott. Esetenként hiányoznak a beszerzett eszköz folyamatos működtetésének személyi és anyagi feltételei. Az így kapott támogatások a fennálló súlyos hiányokat nem szüntették meg, többnyire még csak nem is enyhítették. A fejlesztés - a támogatás célja szerinti irányokba - egyoldalúnak, aránytalannak bizonyult. Kétségtelenül, a főiskolák többsége ilyen lehetőségek hiányában egyáltalán nem tudná eszközeit bővíteni, vagy megújítani. A nem kellő

hatékonyság egyik előidézője egy átfogó felsőoktatás-politikai koncepció hiánya, mely legjobban a TEMPUS Program céljait érintette hátrányosan. A főiskolák tárgyi eszközállománya megfelelő pótlás, fejlesztés, sőt karbantartás hiányában folyamatosan romlik. Az eszközigényes, legfejlettebb technikát igénylő főiskolákon (pl. a repülőgép vezetői szakokon) már-már veszélyesnek, az oktatás minősége szempontjából egyértelműen károsnak minősíthető az eszközök állapota. Van olyan főiskola, amelyiknek felszereltsége rosszabb, mint a vele egy épületben lévő azonos profilú középiskoláé. A jövő szakemberei felsőfokon tanulmányozhatják a múlt technikáját és technológiáját. Az állagfenntartás, s a folyamatos fejlesztés sorozatos elmaradásai miatti és a főiskolák stratégiáiban megtervezett nagyívű bővülések, fejlesztések együttes forrásigényét a következő négy évben lehetetlen lesz kielégíteni. A jövő reális lehetőségei új, szerényebb elhatározásokat igényelnek. A főiskolákat érintő külső és belső változások teljesen elavultatták a korábbi belső szabályozásokat. Az MKM rendelkezései és útmutatásai alapján a főiskolai testületek többsége új Szervezeti és Működési Szabályzatot fogadott el és átdolgozták a végrehajtást segítő egyéb szabályzatokat. Lényeges szabályozási hiányosság csak néhány főiskolán fordult elő. A költségvetési előírások és a számviteli rendszer megváltozása miatt újra kellett szervezni a számviteli rendet és a hozzájuk kapcsolódó nyilvántartásokat. Ellenőrzésünk, és az MKM által a költségvetési gazdálkodás körében végzett ellenőrzések tapasztalatai szerint a számviteli rend - néhány kivételtől eltekintve - megfelelően szabályozott és a szabályoknak megfelelően járnak el. Az ellenőrzött intézményekben kisebb-nagyobb hiányosságok mindenütt előfordulnak (nyilvántartások, egyeztetések hiánya, a leltározás és a kiértékelés elmaradása, szerződések előkészítésének és ellenőrzésének hiányosságai, a számlarend, számlatükör kiegészítésének szükségessége, a munkaköri leírások pontosítása, a bizonylatok hiányos kitöltése, a külföldi kiküldetések szabályozásának hiánya). Az intézményeknél még ettől is nagyobb gond a belső ellenőrzések rendszerének erodálódása, széthullása. A függetlenített belső ellenőrök többsége elsőként vált a létszámcsökkentő intézkedések áldozatává. A szórványosan megmaradt belső ellenőröket alacsony nívójú, rendfenntartó jellegű, jórészt gondnoksági hatáskörbe tartozó ellenőrzésekkel foglalkoztatják. Az ellenőrzés felett közvetlen vezetői jogokat általában gyakorló gazdasági vezetés ellenérdekelt saját tevékenységének nyilvános kritikai megmérettetésében, az oktatás-orientált szakvezetés érdektelen a gazdasági ügyek iránt és/vagy nem ért hozzá. Ahol ennek ellenére a belső ellenőrzés a kívánt szinten teljesít, ott a jelzések általában visszhangtalanok maradnak, vagy az illetékesek elmulasztják a szükséges intézkedéseket. A vezetői ellenőrzést gyakorlók többségének elemi ellenőrzési ismeretei sincsenek. A munkafolyamatokba illesztett ellenőrzés sok helyen hézagos, ezért ezek az ellenőrzési formák alacsony hatékonyságúak. A helyzet parancsszavakkal alapjaiban nem változtatható meg, ehhez a főiskolák helyzetének kell alapjaiban megváltozni. A hallgatói önkormányzatok véleménye szerint a diákok helyzete,

esélyegyenlősége romlott. Mindeddig nem sikerült a képzési költségek átvállalásának, tehermegosztásának piacosítottabb változatait kidolgozni, bevezetni. Az állami juttatás (fejkvóta) összege évek óta változatlan, a hallgatók által fizetendő díjak és térítések, az utazási és lakásköltségek növekedésének terhei nagyobb részt a családokra hárulnak. Néhány főiskolán a belső feszültségek enyhítése érdekében a jobb anyagi helyzetben lévő diákok a nekik járó állami támogatás olyan elosztási módjait választották, amelyekkel a legnehezebb helyzetű diáktársaikon öntevékeny módon próbálnak segíteni. Kedvező az az ellenőrzési tapasztalat, hogy minden nehézség ellenére a főiskolák többsége - a diákokkal egyetértésben - az ösztöndíjra fordítandó összegeknek és a tandíjmentesség körében a tanulmányi eredménynek elsőbbséget adott, teljesítményre ösztönözve, igaz, hogy sok helyen szociális elemekkel erősen összekapcsolva. A kollégiumi férőhelyek hiánya az egyik leggyakoribb ellátásbeli probléma. Az elmúlt években folyamatosan növelt hallgatói létszámmal távolról sem tartott együtt a kollégiumi férőhelyek bővítése. Az albérleti díjak többszörösen meghaladják az egyébként felemelt kollégiumi díjat, s a különbséget csak elvétve kompenzálják valamennyire. A kollégiumi férőhelyhez jutás lehetőségében mutatkozó egyenlőtlenségek indokolatlan differenciálódáshoz vezetnek. Az eddigi rendszer aszociálisan, igazságtalanul működik, ráadásul igen költséges. Gyökeres reformra érett. A felsőoktatási intézmények - így a főiskolák - gazdasági, pénzügyi vonatkozású átalakulása eddig részben történt meg, a valódi változások még hátravannak. Végrehajtását elkerülhetetlenné teszi a költségvetés lehetőségeinek korlátozottsága, a nem kellően hatékony rendszer finanszírozhatatlansága. Az ellenőrzés során szerzett ismeretek alapján a következő ajánlásokat tesszük: A Kormány részére 1) A felsőoktatási törvény, illetve módosult változata sikeres végrehajtása érdekében a felsőoktatás szervezeti struktúrájának átalakítását jogi és pénzügyi ösztönzők egyidejű alkalmazásával, az autonómia és az önkéntesség elveinek fenntartásával indokolt elősegíteni. 2) A finanszírozási rendszer megváltoztatása igényli, egyben lehetővé is teszi a központi költségvetésben, ill. az egyesített intézmények költségvetésében a képzési szintek (egyetemi, főiskolai) finanszírozására fordított költségvetési előirányzatok elkülönítését. Ennek egységes rendszerét szabályozni szükséges. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium részére 1) A Minisztérium törekedjen arra, hogy a felsőoktatás aktuális kérdéseinek megoldásába és a továbbfejlesztési elgondolások kialakításába az eddigieknél szervezettebben vonja be a társtárcákat és jobban építsen azok véleményére. A Felsőoktatási és Tudományos Tanács bizottságainak munkájában lehetővé kellene tenni, hogy a szaktárcák az eddigieknél jobb, közvetlenebb részvételükkel segíthessék elő a felsőoktatást érintő szakmai képzések megoldását. 2) Az integráció gyakorlati kivitelezésében eddig előforduló hibák, hiányosságok megszüntetése érdekében célszerűnek tartanánk egy részletes, gyakorlati útmutató

vagy egyéb segédlet összeállítását, amely eligazítja az intézményeket a jogi, számviteli és ügyviteli teendőkről. 3) A bevezetésre kerülő mutatókon alapuló finanszírozás folyamatos működtetése nem nélkülözheti a megfelelő információs rendszert. Kellő időben gondoskodni kell arról, hogy a felsőoktatás statisztikai rendszere kiterjedjen azoknak a tényezőknek a megfigyelésére, amelyek a finanszírozásban értékelésre kerülnek. Célszerű lehet a monitoring-rendszert a végzett hallgatók elhelyezkedésének nyomon követésére is kiterjeszteni. 4) Hosszabb távon elemi feltételnek tekintjük, hogy az alkalmazásra kerülő teljesítményi mutatók a mennyiségi tényezőkön kívül az oktatás minőségét kifejező mérőszámokat is tartalmazzanak (pl.: az oktatók tudományos felkészültségét, az eredményesen végzettek arányát, a szakirányban elhelyezkedettek arányát stb). A módosult hatáskörű Felsőoktatási és Tudományos Tanács a teljesítménymutatók kialakítása (továbbfejlesztése ) során törekedjen a minőségi szempontok érvényesítésére is. 5) Új alapokra kellene helyezni a kollégiumi ellátás rendszerét. A kollégiumi térítési díjak nem fedezik a fenntartás költségeit, indokolatlan hátrányban vannak azok az elhelyezésre jogosultak, akik férőhely hiányában albérletbe, vagy más lakásmegoldásra kényszerülnek. A hallgatók érdekképviseleti szerveinek bevonásával igazságosabb és jobb hatékonyságú változatokat kellene kidolgozni és alkalmazásba venni. 6) Továbbra is aktuális az alapító okiratoknak az Államháztartási törvényben előírt elkészítése és kiadása. A Belügyminisztérium és a Honvédelmi Minisztérium részére 1) Az illetékes minisztériumok intézkedéseit is igénylik a helyszíni ellenőrzés során megállapított - az általános gyakorlattól és a korábban hatályban volt felsőoktatási törvényben foglaltaktól eltérő - szervezeti, hatásköri, személyi és gazdálkodási rendszereknek a megváltoztatása, módosítása a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vezetőinek és hallgatóinak jogállását szabályozó 1996. XLV törvényben és a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX törvényt módosító 1996. LXI törvényben foglaltaknak megfelelően. 2) A katonai jelleg módosulásával összhangban felülvizsgálandó a HM felsőoktatási intézményekhez kihelyezett sorállományú katonák egyéb feladatokra való átvezénylésének a gyakorlata. Az egyetemek, főiskolák részére 1) A főiskolai karral rendelkező egyetemek, ill. az integrációs folyamatok során kialakuló összevont intézmények a belső szabályzataik elkészítése során törekedjenek arra, hogy az egyesítés lehetőleg kölcsönös előnyöket hozzon és indokolatlan hátrányt ne eredményezzen a beolvadó szervezetnél. 2) Az Ftv módosítása, a fejlesztési célok és források, valamint a finanszírozási rendszer változásának ismeretében felülvizsgálni és szükség szerint módosítani indokolt a korábban elkészült főiskolai stratégiai terveket. 3) A képzés gyakorlati szempontjainak jobb érvényesítése, a potenciális finanszírozó kör bővítése érdekében még tudatosabban célszerű bevonni a helyi vállalkozások vezetőit és menedzsereit a főiskolai oktatók körébe, vagy a főiskolai

tanács testületébe. 4) A valós képzési igények felmérése, az optimális oktatási struktúra kialakítása és az azzal összhangban lévő megalapozása érdekében gondoskodni kell a végzett hallgatók elhelyezkedésének, beilleszkedésének szervezett megfigyeléséről, nyomon követéséről, ami- kiegészítve a végzetteket foglalkoztató vállalkozások, intézmények szakmai tapasztalataival és észrevételeivel - alapját képezheti egy országos megfigyelői rendszernek. II. Részletes megállapítások A) A felsőoktatási törvény végrehajtásának tapasztalatai A felsőoktatás továbbfejlesztésére irányuló törekvések 1) Az állami irányítási rendszer módosulása A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvénnyel (Ftv) összhangban a felsőoktatás irányításával kapcsolatos hatáskörök módosultak. A felsőoktatás egységes ágazati irányítása, törvényességi felügyelete, a felsőoktatási politika kidolgozása és döntéselőkészítése, az állami pénzeszközök felhasználásának ellenőrzése és bizonyos kérdésekben javaslattételi, véleményezési jogkörök gyakorlása a művelődési és közoktatási miniszter hatáskörébe került, ugyanakkor a földművelésügyi miniszter és a népjóléti miniszter korábbi statútumokban rögzített hatáskörei megszűntek. Az Ftv 125. (2) bekezdés pedig arról rendelkezik, hogy az agrár- és az egészségügyi felsőoktatási intézmények költségvetését 1995. január 1- től az Országgyűlés az MKM fejezetében állapítja meg. Az új törvényi szabályozással az Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM) feladata a megelőző időszakhoz viszonyítva csökkent; az irányítás a jogszabályalkotás, a törvényi ráhatás útján érvényesül; a klasszikus irányítási feladatok megszűntek, a pénzügyi-gazdasági irányítás, ellenőrzés maradt meg. Az intézmények széles körű autonómiát kaptak. Az intézményi kompetencia határát az Ftv nem elég pontos megfogalmazásban adja meg, az autonómia tartalmát nem részletezi, ebből értelmezésbeli differenciák adódtak. Az Ftv megjelenése előtt a 80 fős Felsőoktatási és Tudományos Főosztály feladata volt az MKM-hez tartozó felsőoktatási terület irányítása. Az Ftv 1993. szeptember 1-jei hatálybalépésével az MKM-n belül 5 főosztályt hoztak létre 89 fős létszámmal. A változott irányítási rendszerben az egyetemi és főiskolai képzés ágazati irányítása nem különült el. A felsőoktatás egységes ágazati irányítási

struktúrájának újabb átszervezése az MKM Szervezeti és Működési Szabályzatának (SZMSZ) 1995. július 1-jei módosításával fejeződött be, amely törekvésében pozitívnak értékelhető, azonban a feladatok és a működési feltételek összehangolása még nem tekinthető kialakultnak: ˇ az átszervezéssel a főosztályok számát ötről háromra, létszámát 89 főről 69 főre csökkentették, a szervezeti változásokkal a feladatok is átrendeződtek, ezzel megszűntek az átfedések; ˇ a főosztályok a vizsgált időszakban nem rendelkeztek ügyrenddel, ami nehezítette működésüket (a főosztályok nagy létszámúak, osztályszintű tagozódásuk nincs, a feladatok sokrétűek; az SZMSZ-ben a feladatok tömören, összevontan szerepelnek, az ügyrend részletesebb kibontást tenne lehetővé); ˇ a munkaköri leírások elkészültek, azonban azok tartalmát az ágazati irányítás, a struktúra változásával, a szakmai részterületek követelményeivel összhangban nem pontosították. A Népjóléti Minisztérium (NM) a felsőoktatással foglalkozó szervezetét megszüntette, a létszámot átadta a Művelődési és Közoktatási Minisztériumnak. A Földművelésügyi Minisztérium (FM) sem a béralapot, sem a létszámot nem adta át. Az FM tárca úgy véli, hogy fejlesztési kérdésekben a szakmai érdekek nem tudnak kellően érvényesülni, mivel az MKM-nél a speciális feladatokhoz rendelt főosztályok nem állnak rendelkezésre, hiszen az FM Műszaki-fejlesztési Kutatási és Oktatási Főosztálya a szakmai irányítást a társfőosztályok közreműködésével látta el. Az FM-nek az MKM-mel történő együttműködése nincs megfelelően szabályozva, kormányszintű jogszabály sem készült az együttműködés legfontosabb kérdéseiről. A tangazdaságok, mezőgazdasági kutatóintézetek, gyakorlóiskolák hovatartozásában sem volt egyetértés a két tárca között, jelenleg is tárgyalások folynak az agrártudományi egyetemek egyes intézményeinek visszakerüléséről az FM-hez. Az NM és az MKM között nővér és gyógytornász képzés szakmai kérdéseiben eredményesnek tekinthető az érdekérvényesítés, a fogadó gyógyintézmények igénye. A klinikák beruházása, felújítása a jogszabály hatályba lépését követően a tevékenység áthúzódó jellege miatt továbbiakban - jelenleg is - az NM felügyelete alatt történik. Az 1992. január 1-jétől 1994. április 16-ig hatályos 37/1991. (BK. 25.) BM utasítással kiadott SzMSz a belügyminiszter közvetlen alárendeltségébe tartozó

önálló szervek közé sorolta az Államigazgatási Főiskolát és a Rendőrtiszti Főiskolát. A régi módosításaként 1994-benhatályba lépett új SzMSz törölte az áthelyezett Államigazgatási Főiskolát és a Kabinetiroda feladataként határozta meg a Rendőrtiszti Főiskolával kapcsolatos tevékenységek gyakorlását. Ugyanez az SzMSz a felsőoktatással kapcsolatos feladatokat több főosztály között osztotta meg. A Belügyminisztérium (BM) hatásköri listája több ponton ellentmondásban volt és van a minisztériumi SzMSz-szel. Az éppen érvényes hatásköri lista szerint a rendőriskolák parancsnokait az országos rendőrfőkapitány nevezi ki. A BM Határőrség országos parancsnoka a Rendőrtiszti Főiskola parancsnokával együtt nevezte ki a Határőr Kiképző és Továbbképző Intézet helyettesét és tanszékvezetőit; a Határrendészeti Tanszék vezetőjét, annak helyettesét, a tanszékek vezetőit. A Kossuth Lajos Katonai Főiskola és a Zrínyi Miklós Katonai Akadémia határőr tanszékeinek vezetőjét a Határőrség parancsnoka nevezi ki. Mindeme szabályok eltértek az Ftv-nek a főiskolákat érintő szabályozásaitól. A vezető oktatók kinevezésének rendjét - most már az Ftv-vel és a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyát szabályozó törvénnyel összhangban - egyértelműen szabályozza az 1996. évi XLV. törvény. A katonai főiskolák jelenlegi irányítási gyakorlatában az Ftv által előirányzott közvetlen miniszteri felügyelet egyáltalán nem érvényesül. Ténylegesen - a Magyar Honvédség (MH) parancsnoka által átruházott jogával élve - az MH humán főcsoportfőnök, mint az MH parancsnok helyettese irányítja a katonai főiskolákat. Jogkörét helyettese és az MH tanintézeti főnök (Főnökség) útján a fegyvernemi főnökök és a haderőnemi parancsnokságok közreműködésével gyakorolja. A fentiekben alkalmazott irányítási gyakorlat nem veszi figyelembe a felsőoktatási intézmények Ftv-ben meghatározott autonómiáját. Ez a gyakorlat a korábbi évtizedekben alkalmazott irányítási módszeren, a hagyományos katonai szemléleten alapul. Az így kialakított gyakorlati irányítás elvi alapja a Honvédelmi törvény (Htv) 11. 1/h. és 2. pontjaiban keresendő, melyek szerint: a honvédelmi miniszter a honvédség működésének irányítása keretében gyakorolja a katonai tanintézetekkel kapcsolatban a jogszabályban meghatározott jogkörét és a hatáskörében eljárva egyedi utasítást kizárólag a honvédség parancsnoka számára adhat. Az Ftv és a Htv a fent leírtak alapján ellentmondást tartalmaz a katonai felsőoktatás irányítása terén. Ehhez azonban szükséges azt is megállapítani, hogy az Ftv 1993. szeptember 1-jével, a Htv 1994. január 1-jével

lépett hatályba. A honvédelmi vezetés a Magyar Honvédség vezetésének befolyása miatt a Htv előkészítése és kodifikációja során több kérdésben - irányítás, szervezeti jogállás és vezetői jogállás - nem vette figyelembe a parlament által már elfogadott Ftv-t, ill. nem törekedett a két törvény összhangjának megteremtésére. Az ellenőrzés lezárása után, 1996. május 14-én fogadta el az Országgyűlés "A katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vezetőinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról" szóló törvényt, amely remélhetőleg megszünteti a korábbi - jelentésünkben is részletezett - ellentmondásos helyzetet. 2) Az Ftv hatálybalépéséből adódó szabályozási feladatok megvalósítása Az MKM 1994-95. évi munkatervében előirányozta az Ftv végrehajtásával összefüggő feladatok előkészítését, a törvényi előírások megvalósításából adódó intézkedések kidolgozását. A jogszabályok többsége 1995. július végéig megjelent, de a tervezettnél később és lényeges csúszással (a doktori eljárás, a habilitációs eljárás, a tanítóképzés képesítési követelményei, a felvételi eljárás, a fizetendő díjak és térítések szabályozása). Több ugyancsak lényeges jogszabály eddig nem került kiadásra, a jogszabályalkotási munka lelassulása éppen ezek kidolgozását akadályozta: ˇ az Ftv 125. több jogszabály-rendezési feladatot írt elő 1994. szeptember 1. és december 31-i határidővel, de ezek nem teljesültek (fejlesztési törvény, tandíjszabályozás); az Ftv. 72-76. szerint a Felsőoktatási Tudományos Tanács és az Országos Akkreditációs Bizottság szervezeti és működési rendjét kormányrendeletben kellett volna szabályozni, ez azonban nem történt meg; ˇ az Ftv 9-10. szerint a felsőoktatás pénzügyi rendszere és támogatása normatív finanszírozásra épül. Az új finanszírozási rendszer kidolgozása elhúzódott, ezért erre az 1995. évi és az 1996. évi költségvetés tervezését nem lehetett alapozni. A szükséges szabályozás az ellenőrzés befejeződéséig nem lépett hatályba; ˇ nem valósult meg az Ftv 31. (6) bekezdése sem, amelynek c/ pontja szerint bankok állami garancia mellett adhatnak hallgatói hitelt. Ezt a bekezdést 1995-ben az Országgyűlés hatályon kívül helyezte; ˇ az Ftv 9. (5) és (6) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmények költségvetési támogatásának egy részét képzési előirányzatként kell folyósítani. "A képzési előirányzathoz a központi költségvetési támogatás (ezen belül a bér- és más összetevői) megállapítása teljesítményarányosan, az egyes képzési szakterületek fajlagos, folyó ráfordításainak értékelésével, a hallgató- létszám alapulvételével történik. Képzési célokat saját bevételek felhasználása is szolgálja." A törvény ezen előírása sem valósult meg. Tervezet készült, de még kipróbálására sem került sor; ˇ a felsőoktatással kapcsolatos állami hatáskörű feladatok között az Ftv 72.

alapján a képesítési követelményeket kormányrendeletben kell meghatározni. Eddig három szakági követelményrendszer készült el (tanítóés óvóképzés, szociális-, valamint közgazdasági képzés), több területre vonatkozóan még hátra van. ˇ az Ftv által előírt határidős feladatok teljesítését részben az befolyásolta, hogy új elgondolások vetődtek fel az Ftv módosítását illetően. Az 1994. évi kormányprogram több pontban foglalkozott a felsőoktatás fejlesztésével, ezek végrehajtására szintén nem készültek előterjesztések. Az Ftv 76. alapján jelentős a szerepe a Felsőoktatási és Tudományos Tanácsnak, amely a felsőoktatással és a tudományos kutatással kapcsolatos feladatok ellátását segítő, javaslattevő, döntéselőkészítő és véleményező testület. Működési körében több feladatot megoldott, illetve folyamatosan megold. (Pályázatok kiírása, karok létesítése, megszűnése, szakok alapítása és indítása, a hallgatói létszám véleményezése, a képzés finanszírozása stb). Eddig azonban nem foglalkozott a felsőoktatási intézményekben folyó tudományos kutatások fejlesztési programjainak a kidolgozásával. Nem megoldott a felsőoktatás költségvetéséről az állásfoglalás kialakítása, a költségvetési zárszámadás véleményezése. A Felsőoktatási és Tudományos Tanács működésében több problémát a szabályozással összefüggő kérdések vetnek fel (a testület a kormány vagy a miniszter tanácsadó testülete; hatásköre javaslattevő, véleményező-, döntési kompetenciája nincs; a tagok kormányképviselői nem vesznek részt a testületi üléseken; összeférhetetlen, hogy az Felsőoktatási és Tudományos Tanács elnöke a művelődési és közoktatási miniszter). Az Ftv 78. alapján működik az Országos Akkreditációs Bizottság, amelynek feladata a képzés, a tudományos tevékenység folyamatos ellenőrzése, az oktatási, kutatási programok és intézmények tevékenységének minősítése. Az Országos Akkreditációs Bizottság jelentősen hozzájárult a felsőoktatási intézmények oktatási, kutatási tevékenységének minősítéséhez. Probléma az akkreditációnál a hatásköri elvek pontosításának hiánya, a Felsőoktatási és Tudományos Tanácshoz és az Országos Akkreditációs Bizottsághoz tartozó feladatok elhatárolása. Gondot okoz, hogy a Felsőoktatási és Tudományos Tanács, az Országos Akkreditációs Bizottság és a Művelődési és Közoktatási Minisztérium nem tartja be az ügyintézésre vonatkozó közös megállapodást, emiatt a beérkezett kérelmek, felterjesztések elbírálása, véleményezése elhúzódik. A képesítési követelmények jogszabályi rendezésének hiánya akadályozza az Országos Akkreditációs Bizottság akkreditációs tevékenységét. Mindkét testület tevékenységét akadályozta, de legalábbis bizonytalanná tette, hogy Szervezeti és Működési Szabályzatuk nem került jogszabályba foglalásra; ennek hiányában a testületek működésüket, ügyrendjüket saját hatáskörben ideiglenes jelleggel alakították ki. Az intézményeknél a jelentősebb szervezeti változások 1993. előtt következtek be, azt követően kisebb mértékű módosulások, korrekciók voltak. A szervezeti változások a képzési struktúra átalakításával összefüggésben váltak szükségessé. A változásokkal az oktatási és a nem oktatási egységek aránya hátrányosan nem változott, a módosulások a képzési terület strukturális javítását eredményezték. A

szervezeti átrendeződés döntően belső átcsoportosítással, összevonással történt, az 1995. évi központi megszorító intézkedések méginkább erre ösztönözték az intézményeket. Nincs lényeges javulás a szakmai és a gazdasági vezetés együttműködésében, a gazdasági szervezeteknek változatlanul a kiszolgáló szerep jut. Nehezen találnak megértő fogadtatásra a gazdasági, pénzügyi lehetőségek kiegyensúlyozott felhasználásánál (részletesebben az 1. sz. függelékben). Kifogásolható, hogy az intézményi szabályozásokban nem megfelelő súllyal szerepelnek a gazdasági szervezet és a belső ellenőrzés feladatai, jogosítványai. Sajátos a helyzet a rendvédelmi és katonai területen működő főiskoláknál, ahol a felügyeleti szervek (BM, HM) befolyása - az Ftv előírásával ellentétben - közvetlenül és nagy súllyal érvényesül. 3) A tárcák közreműködése az ágazati felsőoktatás - főiskolai képzés - feladatainak megvalósításában A felsőoktatás a Művelődési és Közoktatási Minisztériumhoz került egységes ágazati irányításával a Népjóléti Minisztérium és a Földművelésügyi Minisztérium állami feladatai megszűntek. A tárcák szakmai érdekképviseletüket a Felsőoktatási és Tudományos Tanácsban és szakbizottságain keresztül érvényesíthetik. Az Ftv előírásai szerint a felsőoktatási intézmények költségvetési támogatását az Országgyűlés 1995. január 1-től egységesen az MKM fejezetében állapította meg. Az intézmények költségvetésükkel együtt nem zökkenőmentesen kerültek át az MKM fejezethez. Az egészségügyi főiskolák átvétele során nem vették figyelembe a felfutó évfolyamok évenkénti belépését, amelyek anyagi kihatásai máig sem rendezettek. A probléma azért is éles, mert az egészségügyi főiskolák hallgatói létszáma mutatja a vizsgált időszak legdinamikusabb növekedést. Más természetű gondok jelentkeztek az FM és az MKM együttműködésében. Az FM vereségként érte meg, hogy az intézmények kikerültek hatásköréből és ragaszkodott ahhoz, hogy felügyelete alatt maradjanak. Az FM és az MKM kapcsolatait máig rendezetlen kérdések terhelik, amelyek az intézmények működésére is kedvezőtlenül kihatnak. Az NM és az MKM között folyamatos kapcsolat alakult ki az átadással kapcsolatos és a további kapcsolatok rendezésére. Abban egyetértés volt, hogy az orvosegyetemek működési költségvetése a szakmai programkeretekkel együtt, az önálló módszertani intézetek, szakmai kollégiumok előirányzataival csökkentve és a klinikák finanszírozási forrásai nélkül kerülnek át az MKM fejezethez. A felújítási, beruházási előirányzatokra szintén a kettősség jellemző: a felsőoktatáshoz kapcsolódóak az MKM, a klinikák fejlesztésével összefüggőek az NM költségvetésében jelennek meg. A két tárca között a vitát az 1995. évi költségvetés előkészítésénél az okozta, hogy az NM a felsőoktatási célú fejlesztési, felújítási pénzeszközöket az MKM-nek nem adta át és ez hiányként jelentkezik az 1995. évi költségvetésben. (Az NM 1995. február 13-án megküldte az MKM-nek tájékoztatásul az orvosegyetemek 1995. évi egészségügyi célú beruházási és felújítási témajegyzékét, amelynek beruházási összege 1,7 milliárd Ft, felújítási összege 390 millió Ft volt.) Az egyeztetés során beruházásra 240 millió Ft-ot, felújításra 493 millió Ft-ot tartottak reálisnak, azonban a megvalósítás költségvetési

fedezete nem állt rendelkezésre. Az NM erre a célra nem volt hajlandó pénzt átcsoportosítani, az MKM pedig a kereteit már szétosztotta, így az egészségügyi felsőoktatás fejlesztésére nem maradt forrás. Az NM és az MKM felső vezetése 1994-95-ben két alkalommal áttekintette a tárcák együttműködését és a további feladatokat (a képzés tartalma, az intézmények finanszírozása, a hazai és a külföldi orvosképzés rendszere, a klinikák szakmai fejlesztési koncepciója, az NM-MKM információs együttműködése, a klinikák gyógyító és oktató apparátusának viszonya, a kinevezési előterjesztések előzetes véleményezése). Az NM részéről az együttműködés fontosságát az által is erősítették, hogy a kapcsolatok operatív összefogására, irányítására miniszteri biztost neveztek ki. Hasonlóan fontos volt, hogy az FM és az MKM között is megfelelő kapcsolatok alakuljanak ki. A kapcsolatfelvétel 1994. december hónapban formálisan megtörtént, azonban ezt követően intézményi egyeztetés semmilyen kérdésben nem történt. Ugyancsak problémát okozott, hogy az FM nem értett egyet a felsőoktatáshoz kapcsolódó több intézmény átadásával, emiatt nemcsak az MKM-mel, hanem az autonóm intézményekkel is viták támadtak (Gödöllői Agrártudományi Egyetem, Debreceni Agrártudományi Egyetem, Kertészeti és Élelmiszeripari Egyetem, Állatorvostudományi Egyetem) tangazdaságai, kutatóintézetei). Annak ellenére fennállnak ezek a rendezetlen kérdések, hogy a két tárca illetékes főosztályai megállapodásra jutottak a megoldást illetően. Az MKM kezdeményezése, előkészítése ellenére a tervezett találkozó a két miniszter között nem jött létre, ezért alsóbb szinten sem várható az eredményes együttműködés megvalósulása. A földművelésügyi tárca ma is úgy látja, hogy a gyakorlati oktatást szolgáló létesítmények működtetése és finanszírozása kérdésében megegyezésre kellene jutni a Művelődési és Közoktatási Minisztériummal. Az Ftv 116. alapján "az egészségügyi és agrárfelsőoktatási intézmények az egészségügyi, illetve az agrárgazdaság körébe tartozó feladatok ellátásában külön törvény, illetve kormányrendelet rendelkezései szerint vesznek részt". A vonatkozó jogszabályok előkészítése, kodifikációs rendszerbe foglalása az NM és az FM feladata; az előkészítésben az MKM közreműködőként vesz részt. Eddig újabb jogszabály nem készült, még tervezet formában sem. Az FM és az agrárfelsőoktatási intézmények tettek ilyen értelmű előkészületeket, de konkrét előterjesztésig nem jutottak el. Az agrárgazdaság területén adottak a lehetőségek az intézmények feladatkörbe való bekapcsolására, hiszen a feladatokat korábban az FM telepítette oda és a kapacitások rendelkezésre állnak (kutatásban való részvétel, szaktanácsadás, termelés nagyterületű gazdaságokban, kiállítások szervezése, a minőségellenőrzésben való részvétel a laboratóriumok bekapcsolásával). Az NM előkészítő munkájáról az MKM-nek mint közreműködő tárcának, nincs tudomása. Az MKM részéről sem egyértelmű az Ftv 116 szerinti törvényi, jogszabályi rendelkezés végrehajtásának értelmezése. Egyes vélemények úgy ítélik

meg, hogy az agrárgazdaság és az egészségügyi ellátás területén az általánosan érvényben lévő agrárgazdasági, ill. egészségügyi szabályokat kell érvényesíteni, külön szabályozásra nincs szükség. A Népjóléti Minisztérium álláspontja szerint a hatályban lévő Egészségügyi törvényen és az Országos Egészségügyi Pénztárral kötött intézményi szerződéseken túl további jogszabályokra nincs szükség. Nem lenne célszerű, ha az intézmények szakmai kapcsolata ágazatukkal lazulna; szakmai kérdésekben az ágazati tárcák szerepe egységes ágazati irányítás mellett sem nélkülözhető. Az eddigi bizonytalanság akadályozta a felsőoktatási intézmények egyértelmű részvételét az ágazati feladatok megoldásában. 4) A felsőoktatás,- főiskolai képzés stratégiai terve A 90-es évek kezdetén felerősödtek azok a törekvések, amelyek a magyar felsőoktatás szerkezetét, mennyiségi mutatóit és működési feltételeit tették vizsgálat tárgyává annak érdekében, hogy a gondok megoldásával az intézményrendszer alkalmassá váljék az európai intézményekhez való jövőbeli illeszkedéshez. Az elképzelések az igények általános növekedésével számoltak és nem, vagy kevésbé vették figyelembe a fejlődési trendek alakulását (a külföldi, főként a nyugat-európai országok felsőoktatási képzésének átalakulását, a felhasználói terület igényeinek módosulását a felsőoktatással szemben), a meglévő intézményrendszer adottságait, kapacitásbővítési lehetőségeit. Az Ftv elfogadását követően a nagyléptékű fejlesztési elképzelések újragondolásra kerültek, differenciáltabb fejlesztési koncepció megalapozása kezdett körvonalazódni. A magyar felsőoktatás fejlesztési munkáinak koordinálására létrehozott Tárcaközi Vegyes Bizottság és albizottságai - a szakmai testületek, szervezetek közreműködésével - folytatták a munkát annak érdekében, hogy az Ftv 125 (4) bek. megfelelően a magyar felsőoktatás fejlesztési törvénytervezetét a Kormány 1994. december 31-ig az Országgyűlés elé be tudja terjeszteni. A felsőoktatási törvénytervezet elveit tartalmazó utolsó 10. változat 1995. január hóban készült el, de kodifikált szerkezeti formát nem nyert. A fejlesztési törvény elveit tartalmazó különböző változatok igen sok szakmai fórumot megjártak (Magyar Rektori Konferencia, Főiskolai Főigazgatói Konferencia, Művészeti Egyetemek Rektori Széke, Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Országos Akkreditációs Bizottság), így az elképzelések, a tervezett feladatok szakmailag konzisztens egésszé álltak össze, államigazgatási szintre azonban egyik változat sem került. Az Ftv szerinti 1994. december 31-ei határidő a kormány-előterjesztésre az Országgyűlés elé lejárt, amikor döntés született arról, hogy törvényi szabályozás helyett más jogi formát kell választani a fejlesztési program előterjesztésére. Az MKM a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv alapján úgy ítélte meg, hogy a kötött törvényi szabályozási forma nem alkalmas a hosszú távú elképzelések kijelölésére, ennél megfelelőbb irányelvek formájában országgyűlési határozatba foglalása. Erre vonatkozóan a hivatkozott törvényben egyértelmű utalás nem található. A megismert jogi értelmezések, szakértői vélemények egymástól eltérő állásfoglalást tartalmaznak. A jogi értelmezés megváltozásával nem indokolható az Ftv-ben előírt kötelezettség elmulasztása a fejlesztési törvény előterjesztésére.