A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

TRANSPARENCY A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA www.transparency.hu

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA Szerzők: Dr. Alexa Noémi (Transparency International Magyarország) Dr. Burai Petra (Transparency International Magyarország) Dr. Inzelt Éva (ELTE ÁJK) Az Európai Unió Bűnmegelőzési programjának támogatásával. Európai Bizottság - Belügyi Főigazgatóság. TRANSPARENCY 2012 Transparency International Magyarország Falk Miksa u. 30. IV/2. 1055 Budapest Magyarország http://www.transparency.hu

Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék 3 1. A LOBBISZABÁLYOZÁS FONTOSSÁGÁRÓL 5 2. NEMZETKÖZI LOBBIGYAKORLAT 6 3. A MAGYAR ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉSI CSATORNÁK ÉS MÓDSZEREK NAPJAINKBAN AZ INTERJÚS KUTATÁS EREDMÉNYEI 11 3.1. A korábbi magyar lobbiszabályozásról 11 3.2. Az interjúalanyok kiválasztása 11 3.3. A korábbi lobbiszabályozással kapcsolatos tapasztalatok és problémák 11 3.4. A lobbizás szabályozásának hatálya 15 3.4.1. A civil érdekérvényesítés szabályozása 15 3.4.2. Gazdasági társaságok lobbitevékenysége 16 3.4.3. A helyi önkormányzatok és az állami vagyon kezelése 17 3.4.4. Az informális lobbizás 17 3.5. Az érdekérvényesítési rendszer átalakítása 18 3.5.1. Általános elvárások 18 3.5.2. A lobbisták regisztrációja és a regisztráció ösztönzése 18 3.5.3. Az érdekérvényesítő rendszer ellenőrzése és a szankciók kiszabása 21 3.5.4. Etikai szabályozás, ajándékozás 22 4. A LOBBISZABÁLYOZÁSRA VONATKOZÓ AJÁNLÁSOK 23 4.1. Az lobbiszabályozásra vonatkozó európai ajánlások 23 4.1.1. Ajánlások a nemzeti kormányok számára 23 4.1.2. Ajánlások az üzleti szektor számára 23 4.1.3. Ajánlások a civil szektor számára 23 4.1.4. Ajánlások az uniós intézmények számára 23 4.2. A lobbiszabályozásra vonatkozó magyar ajánlások 24 A szabályozás hatálya 24 A lobbikultúra elősegítése 24 Regisztrációs kötelezettség 24 Ellenőrzés és szankciók 24 Etikai normák 24 TRANSPARENCY 3

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA 1. A LOBBISZABÁLYOZÁS FONTOSSÁGÁRÓL A lobbizás olyan kísérletekre utal, amikor érdekcso portok a kormány, jogalkotók vagy szabályozó hatóságok döntéseit próbálják meg befolyásolni. Fontos leszögezni, hogy a lobbizás vagy érdekérvényesítés a demokratikus folyamatok központi és legitim eleme. A lobbizás lehetővé teszi az érdekcsoportok számára, hogy megértsék, nyomon kövessék és formálják a jogszabályalkotás és egyéb szabályzatok megszületésének menetét. Ez a tevékenység, amennyiben integritás és átláthatóság jellemzi, pozitív hatással lehet a politika-alkotásra. Ugyanakkor az érdekcsoportok rendelkezésére álló források, illetve az üzleti szektor és jogalkotók között fennálló szoros kapcsolatok tisztességtelen befolyásgyakorláshoz vezethetnek az ország kormányzásában, ami jelentősen növeli a korrupciós kockázatokat. A közpolitikák megszületésébe vetett általános bizalom jelentősen megrendült az utóbbi időszakban, amikor is újabb és újabb ügyek kerültek napvilágra, amelyek alapvetően kérdőjelezték meg, hogy a közérdek helyett milyen csoportnak az érdekeit is képviseli egy-egy kérdéses jogszabály. Egy hatékony és átlátható lobbiszabályozás ezért elengedhetetlen a korrupciós kockázatok csökkentése érdekében, mivel minden érintettnek jogában áll tudni, hogy az egyes jogszabályok és politikák kialakítása mögött milyen érdekek és kapcsolatrendszerek állnak. A Transparency International 2012 tavaszán megjelent Nemzeti Integritás Tanulmánya Magyarországon több intézmény tekintetében is az egyik legkiemelkedőbb problémaként azonosította a lobbitörvény hiányát. A törvényhozás kapcsán a jelentés megállapította, hogy a jelenlegi visszás helyzet miatt a jogalkotási folyamat nem átlátható, hiányoznak a megfelelő konzultációs mechanizmusok. A közszektor működésének szintén az egyik legjelentősebb gyengesége a lobbiszabályozás hiánya. 1 A jelen kutatás célja, hogy áttekintse a rendelkezésre álló nemzetközi példákat, illetve a magyar üzletemberekkel, jogalkotókkal és jogalkalmazókkal, érdek érvényesítéssel foglalkozó szakemberekkel készített mélyinterjúk alapján képet kapjunk arról, hogy Magyarországon jelenleg hogyan működik az érdekérvényesítés. Az interjúalanyok segítségével számot vetünk azzal, hogy a 2011-től hatályon kívül helyezett lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény (lobbitörvény) miért nem váltotta be a hozzáfűzött reményeket, és milyen lépések, elemek lennének szükségesek egy működő lobbirendszer felállításához. 1 Burai Petra Hack Péter (szerk.): Korrupciós kockázatok Magyarországon 2011 Nemzeti Integritás Tanulmány. Transparency International Magyarország, Budapest, 2012. http://www.transparency.hu/uploads/ docs/korrupcios_ kockazatok_final.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) TRANSPARENCY 5

2. NEMZETKÖZI LOBBIGYAKORLAT A lobbitevékenység szabályozása viszonylag új jelenség, ezért szabályozottságának foka és részletessége jelentősen eltér országonként. Ahogyan az alábbi táblázat 2 is bizonyítja, Európában kevés ország szabályozza jogszabályi szinten az érdekérvényesítést és még kevesebb foglalkozik a kérdéssel érdemben. Ország Litvánia Lengyelország Szlovénia Franciaország Németország Egyesült Királyság Belgium Bulgária Csehország Dánia Észtország Finnország Görögország Magyarország Írország Olaszország Lettország Hollandia Norvégia Portugália Románia Szlovákia Spanyolország Svédország Svájc Lobbizásra vonatkozó szabályozás Törvény a lobbizásról 2001 óta Törvény a lobbizásról 2005 óta Szabályozva az Integritás és a korrupció megelőzéséről szóló törvényben 2010 óta Magatartási kódex lobbisták részére önkéntes nyilvántartással 2009 óta (regisztráció a parlamentbe való belépéshez) Önkéntes regisztráció a lobbiszövetségek részére (regisztráció a parlamentbe való belépéshez) Részben szabályozva egy 2010-es szabályozás által, amely korlátozza a korábbi miniszterek és köztisztviselők lobbi tevékenységét Szabályozás 2006-2010 között, de 2011-től hatályon kívül helyezték a törvényt Az Amerikai Egyesült Államokban és Kana dá ban több mint két évtizede szabályozott tevékenység a lobbizás, annak érdekében, hogy biztosítsa a közhatalmi döntéseket befolyásoló érdekérvényesítések nyilvá nosságát. Az alábbi összefoglaló táblázat az amerikai és kanadai, valamint a kiemelkedő európai példák közül a francia, holland, lengyel, litván, német és szlovén szabályozás főbb, a lobbiszabályozásokra általánosságban jellemző elemeit veti össze. 2 Money. Politics. Power: Corruption Risks in Europe. Transparency Interational Secretariat, Berlin, 2012. http://www.transparency.org/enis/report 29. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 6 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

Amerikai Egyesült Államok Kötelező-e a regisztráció? Kötelező, az első lobbitevékenységet követő 45 napon belül kötelező regisztrálni. Mindkét oldalnak van (lobbista- közhatalmi döntéshozó) nyilvántartási kötelezettsége? Lobbista: igen, 3 havonta beszámolót készít. Professzionális lobbistán kívüli lobbizást szabályozzák-e? Személyi hatály a közhatalom részéről Ki ellenőrzi és milyen szankciók lehetnek? Igen. Kongresszus tagjai - a Szenátus és a Képviselőház Titkársága ellenőrzi - polgári jogi és büntetőjogi szankciók (pénzbüntetés és szabadságvesztés) Franciaország Nem kötelező. Nincsen szabályozva. - Nemzetgyűlés - a Nemzetgyűlés Hivatala végzi a regisztrációt, valamint az Etikai Kódex elfogadását - szankciók nincsen szabályozva Hollandia Nem kötelező. Nincsen szabályozva. - Képviselőház Nincsen szabályozva. Kanada Lengyelország Litvánia Kötelező, a lobbitevékenység megkezdését követő 10 napon belül. Kötelező. Kötelező, csak regisztrálás után lehet lobbitevékenységet folytatni. - lobbista: igen, havi jelentéstételi kötelezettsége van - az ún. Lobbi- ügyi Biztos nyilvántartást vezet a jelentésekről, melyeket megküldhet az ál lami tisztségviselőknek jóváhagyás/megerősítés céljából - lobbista: nincsen - az erre a célra létrehozott hatóság évente egyszer február végig jelentést készít az elmúlt év professzionális lobbistái és a lobbi szervezetek tevékenységéről. - lobbista: igen, évente egyszer beszámolót készít - A Központi Intézményi Etikai Bizottság évente egyszer az Országgyűlésnek benyújtja a lobbitevékenység ellenőrzéséről szóló beszámolóját. Igen. Igen. Igen. Kormány és Parlament mindkét házára, valamint az állami tisztségviselők Országgyűlés, Kormány Minden jogszabály kibocsátását végző szerv. Országgyűlés, Kormány, egyéb állami vagy önkormányzati intézmény. - Lobbi-ügyi biztos - legfeljebb $ 50,000 vagy legfeljebb $ 200,000 pénzbírság - legfeljebb 6 hónapig vagy 2 évig terjedő szabadságvesztés a jogsértés súlyától és minőségétől függően - az erre a célra létrehozott független hatóság - pénzbírság - Központi Intézményi Etikai Bizottság ellenőrzi. - szankciók: lobbitevékenység felfüggesztése vagy megszüntetése Németország Nem kötelező. Nincsen szabályozva. - Bundestag Nincsen szabályozva. Szlovénia Kötelező, csak a regisztráció megtörténte utána lehet lobbi tevékenységet folytatni. Nem. - lobbista: igen, évente egyszer január 31-ig beszámolót kell készítenie - akinél lobbiznak 3 napon belül felettesének vagy a Korrupció Megelőzési Bizottságnak benyújtja a lobbi eseményről szóló összefoglalót Valamennyi kormányzati szerv, önkormányzat és állami hatalommal bíró szervezet és ennek tisztségviselői és dolgozói. - Korupció Megelőzési Bizottság ellenőrzi. Szankciók: - írásbeli figyelmeztetés, lobbitevékenységtől eltiltás legalább 3 legfeljebb 24 hónapra, vagy törölni lehet a nyilvántartásból a lobbistát. TRANSPARENCY 7

Az Amerikai Egyesült Államokban szövetségi szinten 1995-ben fogadták el Lobbying Disclosure Act, vagyis a Lobbizás nyilvánosságról szóló törvényt 3. A szövetségi szintű szabályozáson kívül valamennyi tagállam rendelkezik saját, a lobbitevékenységet szabályozó jogszabállyal 4. A törvény személyi hatálya a közhatalom részéről a Kongresszus tagjaira, vagyis a szenátorokra, a képviselőkre, az ő küldötteikre terjed ki. Azon személynek vagy szervezetnek, aki lobbitevé kenységet folytat kötelező a regisztráció, melyet az első lobbitevékenységet követő 45 napon belül kötelező kérelmezni. A nyilvántartásban szereplő adatok nyilvánosak. A lobbista regisztrációja utána lobbiigazolvány kiállítására kerül sor, mellyel könnyebb és egyszerűbb bejutni a Kongresszus épületébe. A lobbistának 3 havonta beszámolót kell készítnie a lobbi tevé kenységet folytató cég és alkalmazottainak azonosításáról szóló adatokról, az ügyfeleik adatairól, annak megjelölésével, hogy mely témákban és konkrétan kiket keresett meg lobbitevékenysége folytatása alatt, továbbá a lobbista bevételeit és kiadásait is tartalmazó kimutatást is csatolnia kell. A közhatalmi döntéshozó részéről az ún. általános számvevőnek kell évente egyszer beszámolót készítenie a törvény végrehajtásáról, melyet a Kongresszusnak nyújt be. A Szenátus és a Képviselőház Titkársága végzi a törvény végrehajtásának ellenőrzését. Aki a jogszabályból eredő bármely kötelezettségét tudatosan nem teljesíti vagy a Szenátus és a Képviselőház Titkárságának tett hibás bejelentését 60 napon belül igazolható módon nem orvosolja, vele szemben polgári jogi szankcióként maximum 200 000 dollár büntetés szabható ki a jogsértés nagyságát és súlyosságát figyelembe véve. Büntetőjogi szankcióként pénzbüntetésre vagy maximum 5 évi terjedő szabadságvesztésre vagy mindkettőre ítélhető, amennyiben tudatosan és korrupt módon nem tesz eleget a törvény bármely rendelkezésének. Franciaországban 5 a Nemzetgyűlés működését szabályozó jogszabályban szerepelnek a lobbitevékenységet is érintő kérdések. E törvény rendelkezései alapján nem kötelező a regisztráció. Nemzetgyűlés épületébe és a tárgyalások folytatásának helyszínéül szolgáló helyiségekbe való bejutást teszi lehetővé a regisztráció, ami általában 1 napig érvényes. A szabályozás a Nemzetgyűlés tagjaira terjed ki. A Nemzetgyűlés Hivatalánál lehet regisztrálni és egy Etikai Kódexet kell elfogadni, aláírni. Az Etikai Kódex vagy a jogszabály egyéb rendelkezéseinek megsértése nincsen szankcionálva. Hollandiában 6 nincsen külön lobbitörvény, azonban a Parlament Képviselőházára vonatkozó rendelkezések között találhatunk a lobbitevékeny séget is szabályozó rendelkezéseket. A nagyobb szakszervezetek és érdekérvényesítéssel foglalkozó szervezetek tagjai a Képviselőházban működő Hivatalos Tanácsadó Testületnek. A Képviselőház Külkapcsolatokért felelős osztálya egy napos belépőket biztosít a lobbistáknak, kivételes esetekben 2 évig érvényes belépőket kapnak ezen szervezetek. A belépő feljogosítja a tulajdonosát, hogy belépjen a Képviselőház épületébe, a Parlament tagjaival beszéljen, közmeghallgatásokon vegyen részt, valamit hogy konzultáljon bizonyos dokumentumokról. Kanadában a lobbitevékenységről szóló törvényt 1985-ben fogadták el 7 (utoljára 2008-ban módo sították.) A törvény kötelező regisztrációt ír elő, melyet az ún. a Lobbi-ügyi biztosnál kell indítványozni 10 napon belül, ahogy a lobbitevékenységét megkezdte a lobbista. A szabályozás személyi hatálya az állami 3 http://www.senate.gov/legislative/lobbying/lobby_disclosure_act/compilation.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 4 Chari, R., Murphy G., and Hogan, J., (2007) Regulating Lobbyists: A Comparative Analysis of the United States, Canada, Germany and the European Union, The Political Quarterly, vol. 78, No. 3. 5 http://www.assemblee-nationale.fr/english/synthetic_files/synthetic.pdf 385-386. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 6 http://www.houseofrepresentatives.nl/sites/www.houseofrepresentatives.nl/files/content/tk_aan_het_werk_engels_okt_2010100dpi. pdf 22-23. o., valamint http://www.environ.ie/en/localgovernment/localgovernmentadministration/standardsinpubliclife/ PublicationsDocuments/FileDownLoad,2048,en.pdf 18. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 7 http://laws.justice.gc.ca/pdf/l-12.4.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 8 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

tisztségviselőkre, Kormányra és a Parlament mindkét házára terjed ki. A törvény kötelezően betartandó Etikai kódexet alkot a lobbistáknak. A lobbistának havonta jelentéstételi kötelezettsége van, mely jelentésekről a Lobbi-ügyi biztos nyilvántartást vezet, és amennyiben úgy ítéli meg megküldheti az állami tisztségviselőknek jóváhagyás/megerősítés céljából. A Lobbi-ügyi biztos minden évben jelentést készít a törvény végrehajtásáról, melyet benyújt a Parlament mindkét házához (Alsóház és Szenátus). (A törvény lehetőséget biztosít ún. speciális beszámoló készítésére is, amennyiben úgy ítéli meg, hogy egy kérdés oly mértékben sürgős vagy fontos hogy nem lehet vele egy évet várni, hogy a Parlament tárgyalja.) A törvény betartását a Lobbi-ügyi biztos ellenőrzi. A biztosnak joga van vizsgálatot folytatni, ha a törvény vagy az Etikai Kódex szabályainak megszegését észleli. A vizsgálat lefolytatása után jelentést készít a Parlamentnek. Ha valaki megszegi a Lobbitörvény rendelkezéseit legfeljebb $ 50,000 pénzbírsággal, vagy legfeljebb 6 hónapig terjedő szabadságvesztéssel vagy mindkettővel lehet szankcionálni. Amennyiben vádirat készül az eset kapcsán legfeljebb $ 200,000 pénzbírsággal, vagy legfeljebb 2 évig terjedő szabadságvesztéssel vagy mindkettővel lehet szankcionálni. A biztos legfeljebb két évre eltilthatja bizonyos lobbitevékenységtől a lobbistát. A törvény előírja, hogy a Parlamentnek 5 évente felül kell vizsgálnia a törvény rendelkezéseit és működését. Lengyelországban 2005. július 7-én fogadták el a lobbitevékenységet szabályozó törvényt 8, mely 2006. január 7-től hatályos. A szabályozás kötelező regisztrációt ír elő a lobbistának. A törvény személyi hatálya az Országgyűlésre és a Kormányra terjed ki. A lengyel szabályozásban egyedüliként a Kormány kötelezve van arra, hogy félévente egyszer tegye közzé hivatalos lapjában Jogalkotási Programját, a tervezett jogszabályok megjelölésével. A közzétett tervezett jogszabályok listája alapján bárki jelentkezhet, hogy részt szeretne venni a közmeghallgatáson, a professzionális lobbistákon kívül is. A szabályozás nem írja elő a lobbiszervezeteknek a jelentéstételi kötelezettséget. Azonban az erre a célra létrehozott hatóság (közhatalmi szerv) évente egyszer február végig jelentés készít az elmúlt év professzionális lobbistái és lobbiszervezetek tevékenységéről. A jelentés a hivatalos lapjukban jelenik meg. A törvény betartását az erre a célra létrehozott hatóság ellenőrzi. Abban az esetben, ha valaki regisztrálás nélkül folytat professzionális lobbitevékenységet 3000-től 50 000 zloty-ig terjedő pénzbírsággal sújtható. Megismételhető a pénzbírság kiszabása, amennyiben tovább folytatja a regisztrálás nélküli lobbitevékenységét. Litvániában 2000. június 27-én fogadták el a Lobbitevékenységről szóló törvényt 9, mely 2001. január 1-től hatályos. Lobbitevékenységet csak a kötelező regisztráció után lehet folytatni. A regisztrációt az ún. Központi Intézményi Etikai Bizottság végzi. Lobbitevékenységet minden jogszabály kibocsátását/előkészítését végző szervnél, így az Országgyűlésnél, a Kormánynál, egyéb állami vagy önkormányzati intézménynél lehet folytatni. A lobbista évente egyszer február 15-ig jelentést készít az elmúlt évben folytatott lobbitevékenységéről. Beszámolóját a Központi Intézményi Etikai Bizottság -nak küldi meg lobbiszerződéseivel együtt. A jelentésben fel kell tüntetni: a lobbista nevét, a lobbi igazolvány számát, az ügyfelei nevét, azon törvényeket és törvénytervezeteket amik kapcsán lobbitevékenységet folytatott, valamint a lobbista bevételeit és kiadásait. A beszámolót az Központi Intézményi Etikai Bizottság ellenőrzi. A Bizottság a következő szankciókat alkalmazhatja: az adott szervezet lobbitevékenységének felfüggesztése (például ha nem nyújtja be az éves jelenté sét határidőre vagy amennyiben szándékos bűncselekmény elkövetése miatt büntetőeljárást indítottak ellen), mely egy hónapig vagy a jogsértés megszüntetéséig állhat fenn. Amennyiben a lobbista nem tesz eleget kötelezettségeinek vagy jogerősen elítélik a Bizottság jogosult a lobbitevékenységét 8 http://www.oecd.org/dataoecd/18/15/38944200.pdf 3-12. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 9 http://www3.lrs.lt/pls/inter2/dokpaieska.showdoc_e?p_id=167217 (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) TRANSPARENCY 9

megszüntetni. A Központi Intézményi Etikai Bizottság évente egyszer az Országgyűlésnek benyújtja a lobbitevékenység ellenőrzéséről szóló beszámolóját. Németországban 10 a Bundestag működésére vonatkozó eljárási jogszabályokban szerepelnek a lobbitevékenységet is érintő kérdések. Ezek alapján a regisztráció nem kötelező, a Parlament épületébe való bejutást segíti elő, viszont nem garantálja a meghallgatáson való részvételt. A szabályozás a Bundestag-ra terjed ki. A lobbista és a közhatalmi döntéshozó beszámolási kötelezettsége, valamint a szabályozásból fakadó kötelezettségének megszegésére vonatkozó ellenőrzés, eljárás és szankciók nincsenek szabályozva. Szlovéniában a 2010. májusában elfogadott Az integritás és a korrupció megelőzéséről szóló törvény VIII. fejezetében szabályozzák a lobbizást érintő kérdéseket 11. A regisztráció kötelező és csak ezután lehet lobbitevékenységet folytatni. A regisztrációhoz szükséges a lobbista neve, adószáma, címe, továbbá a vállalkozás, egyéni vállalkozó vagy érdekszervezet neve és székhelye, ha e szervezet foglalkoztatja a lobbistát. A nyilvántartásban szereplő adatok az adószámon kívül nyilvánosak. A törvény személyi hatálya valamennyi kormányzati szerv, önkormányzat és állami hatalommal bíró szervezet tisztségviselőjére és dolgozójára terjed ki. A lobbistának évente egyszer január 31-ig beszámolót kell készítenie az elmúlt évi tevékenységről. A beszámolóban fel kell tüntetni: a lobbista adószámát, azon szervezeteket melynek lobbitevékenységet végzett, azt az összeget, amelyet a tevékenységéért ettől a szervezettől kapott, a lobbizás célját és tárgyát, a közhatalmi döntést hozó szervek és azon személyek felsorolása, akiknél lobbitevékenységet végzett, a lobbizás típusainak és technikáinak megjelölése, a politikai pártok és szervezetek, valamint választási kampány céljára adott adományok típusát és értékét. A beszámolót a Korrupció Megelőzési Bizottság ellenőrzi, mely egy független, önálló végrehajtó hatalommal rendelkező kormányzati szerv. Az a lobbista, aki nem nyújtja be időben és a törvény szerinti tartalommal a beszámolót írásbeli figyelmeztetésben részesítik, vagy el lehet tiltani a lobbitevékenységtől legalább 3 legfeljebb 24 hónapra, vagy törölni lehet a nyilvántartásból. A kiszabott szankciók a nyilvántartásban feltüntetésre kerülnek. A kiszabott szankció a jogsértés súlyától függ, valamit az első, illetve ismétlődő voltától. Az a közhatalmi döntéshozó, akinél lobbiztak 3 napon belül köteles felettesének vagy a Korrupció Megelőzési Bizottságnak benyújtani a lobbieseményről szóló összefoglalót, ami a lobbista nevét, személyazonosságát, az általa képviselt szervezetet és annak érdekeit, a lobbizás helyét és idejét tartalmazza. A regisztrált lobbistákat a törvény rendelkezése értelmében kötelező meghívni minden nyilvánosan tartott előadásra és konzultációra az általa regisztrált lobbi érdekek alapján amelyeket kormányzati szervek vagy helyi hatóságok tartanak. 10 https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80060000.pdf 88. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 11 http://www.regulatelobbying.com/images/slovenia_lobbying_law-3.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 10 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

3. A MAGYAR ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉSI CSATORNÁK ÉS MÓDSZEREK NAPJAINKBAN AZ INTERJÚS KUTATÁS EREDMÉNYEI 3.1. A korábbi magyar lobbiszabályozásról A 2006. február 13-án elfogadott, a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvényt (lobbitörvény) mely 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba 2010. december 31-ikével helyezték hatályon kívül. A szabályozás alapvetően ötvözte az amerikai modell regisztrációs kötelezettséget előíró, valamint az európai modell magatartási minimumszabályok megalkotásának koncepcióját. A törvény végrehajtásá val kapcsolatos igazgatási feladatokat az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium szakmai felügyelete és igazgatása alá tartozó központi államigazgatási szerv a Központi Igazságügyi Hivatal (továbbiakban: KIH) látta el. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény helyezte hatályon kívül a 2006-ban elfogadott lobbitörvényt. A társadalmi egyeztetésről szóló törvény indokolása szerint a lobbitörvény megalkotását követő évek egyértelmű tapasztalata, hogy az a gyakorlatban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, hiszen elhanyagolható számú lobbiesemény került csupán bejelentésre, illetve a lobbitevékenységre vonatkozó egyéb szabályok sem hatályosultak. Az hatályon kívül helyezéssel és az új szabályozási megoldással új alapokra kívánták helyezni a jogszabályok előkészítése területén kifejtett érdekérvényesítést, például azzal, hogy az új törvény egyenlő lehetőségeket biztosít mind a természetes személyek, mind a különböző egyéb szerveztek részére, hogy hangot adjanak véleményüknek. 12 A hatályon kívül helyezett törvény szabályozta a lobbista, valamint a közhatalmi döntéshozó szerv beszámolási kötelezettségét. Mindkét szereplőnek negyedévente tájékoztatót kellett benyújtania az általa folytatott vagy a nála folytatott lobbitevékenységről a lobbihatósághoz. Amennyiben a lobbista a lobbihatóság felszólítása ellenére sem pótolta vagy egészítette ki a beszámolóját, akkor törölték a nyilvántartásból. A közhatalmi döntéshozó szerv esetében szankcionálásra nem adott lehetőséget a törvény, holott nagyon kevés esetben gyakran a KIH többszöri felszólítása ellenére sem nyújtották be a tájékoztatókat, továbbá nem jelezték, amennyiben nem regisztrált lobbistákkal tárgyaltak. 13 3.2. Az interjúalanyok kiválasztása Az érdekérvényesítésben és lobbizásban érdekelt személyek és csoportok számos sajátosságuk alapján tipizálhatók. A gyakorlatban leginkább a szektor, amelyben tevékenykednek és az érdekeik alapján jellemezhetjük őket. A lobbicsoportok magukba foglalják a gazdasági érdekeik érvényestesítésére törekvő vállalatokat, a szakmai szempontok alapján lobbizó szakszervezeteket, valamint a társadalmi érdekeket érvényesítő civil szervezeteket. A különböző lobbicsoportok eltérő módszerekkel próbálják céljaikat elérni, maguk lobbiznak, hivatásos lobbistát vagy lobbicéget sok esetben ügyvédet vagy public affairs céget szerződtetnek. A jelen kutatás az interjúalanyok kiválasztása során ezt a sokszínűséget vette figyelembe. A helyzet alapos felmérése és kiértékelése érdekében összesen tizenkét mélyinterjú készült üzletemberekkel, közigazgatási és civil szakemberekkel, valamint public affairs szakértőkkel. Az interjúalanyok saját maguk döntötték el, hogy névvel vagy azonosítóval szerepelnek-e a tanulmányban. Az interjúk során elsősorban a korábbi magyar lobbiszabályozás hiányosságainak és kudarca okainak megismerésére törekedtünk, majd azokkal az elemekkel foglal koztunk, amelyek egy jövőbeni szabályozást sikeressé és működőképessé tehetik. 3.3. A korábbi lobbiszabályozással kapcsolatos tapasztalatok és problémák Bár a korábbi lobbitörvény célja az volt, hogy bizto sítsa a lobbitevékenység nyilvánosságát és 12 http://www.parlament.hu/irom39/01382/01382.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 13 A problémát részletesen elemzi dr. Tóth Ernő A lobbitörvény és a láthatalan lobbi című tanulmányában http://k-monitor.hu/files/ page/lobbi.pdf 10-13. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) TRANSPARENCY 11

meg ha tározza a döntéshozó személyek és a lobbis ták kapcsolattartásának szabályait (1. (2) bekezdés), az interjúk során mindegyik megkérdezett azon az állásponton volt, hogy a törvény több szempontból sem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Annak ellenére, hogy volt olyan interjúalany, aki a transzparencia irányába tett pozitív kezdeményezésnek tartotta, 14 a jogszabály létezése lényegében indifferens volt. Egyes vélemények szerint nem volt kimutatható hatással a ténylegesen folyó lobbitevékenységre, 15 könnyű volt kikerülni. 16 A lobbitörvény megszületése előtt nem voltak hivatalosan elismert csatornái a lobbizásnak, ugyanakkor a jogalkotói szándéktól eltérően maga a jogszabály sem volt sikeres annak elősegítésében, hogy a politika- és jogszabályalkotás befolyásolása átlátható eljárásrendszerben történjen. Interjúalanyaink szerint a törvényi szabályozás nem arról szólt, ahogy a lobbizás a valóságban történik, 17 így olyan gyakorlatra épült, ami nem volt Magyarországon korábban, szemben az USÁval, ahol éppen fordítva volt, ez a tevékenység rég létezett és a szabály aztán épült rá. 18 Szakértői vélemény szerint nem a törvénnyel volt probléma, hanem annak megvalósításával. 19 A közigazgatás nem érezte magáénak a jogszabályt, hiányzott a szükséges képzés és a belső nyomás, hogy alkalmazzák a rendelkezéseket. Ezt erősíti meg az az álláspont, hogy a törvényi célok teljesüléséhez ( ) az is szükséges lett volna, hogy a szabályozást valamennyi közhatalmi szerv vezetői, munkatársai, a döntések előkészítésében és meghozatalában érintett ügyintézői megismerjék és annak alkalmazása napi gyakorlattá váljon. 20 Az érintettek másik tipikus körét, az üzleti szektort sem vonták be széles körben az előkészítésbe, nem zajlott kampány a törvény fontosságáról, azaz nem tették a cégeket érdemben érdekeltté, illetve motiválttá a hivatalos lobbicsatornák kihasználásában. 21 A megkérdezettek egyetértettek abban, hogy a rendszert az sem tette népszerűvé, hogy túl sok adminisztrációs kötelezettséget írt elő. 22 Maguk a lobbisták nehezményezték, hogy a törvény nyomán jóval komplikáltabbá vált az ügyintézés. Az érintett köztisztviselők sok esetben tartózkodóvá váltak, amikor kiderült, hogy egy találkozó a lobbitörvény hatálya alá tartozott, vagy visszautasították a megkeresést vagy inkább azt javasolták, hogy ne írjanak jelentést, legyen inkább csendes a találkozó. 23 Szintén felhívták a gyakorlati lobbitevékenységet végző interjúalanyok arra a figyelmet, hogy a jelentésírás nem csupán a rendszer túlbürokratizálódását jelentette, hanem mert az átláthatóság jegyében a megbeszélések során elhangzott olyan üzleti titkokat is le kellett volna írniuk, ami sértette volna ügyfeleik érdekeit, és a piaci verseny ellen hathat. 24 Ezért a jelentések általában csak a legalapvetőbb információkat tartalmazták a találkozók megtörténtével kapcsolatban. 25 Az interjúalanyok felhívták a figyelmet arra, hogy a lobbitörvény számos rendelkezése nem volt egyértelmű, ami sok esetben lehetővé tette, vagy egyenesen rákényszerítette a lobbistákat a kiskapuk igénybe vételére. Bár a legtöbb minisztérium idejekorán kidolgozta belső szabályzatát és ki is jelölték a lobbisták fogadására jogosult vezetőket, nem ügyeltek a rendelkezések betartására, illetve az adatok közzétételére. 26 A lobbi- 14 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 15 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 16 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 17 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 18 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 19 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 20 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 7. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 21 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 22 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 23 Interjú A public affairs szakértővel 24 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 25 Interjú B public affairs szakértővel 26 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 12 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

tevékenység felügyeletével megbízott KIH részére gyakran még külön felszólítás után sem küldték meg beszámolóikat, negyedévente kötelező tájékoztatóikat, nem fogadtak lobbistákat, vagy egyszerűen nem lobbitevékenységnek minősítették a kérdéses találkozókat. 27 Ilyen körülmények között a regisztrált lobbisták száma folyamatosan csökkent. A KIH által készített statisztikái összefoglalóból 28 jól látszik, hogy érdemi lobbitevékenységet a regisztrált lobbisták sem végeztek. A nyilvántartásba vett 246 lobbista közül kb. 190 nyújtott be beszámolót és összesen 20 körüli lobbieseményről számoltak be negyedévente. Ez a tendencia a 2010. évben sem változott. 29 A KIH adatait interjúalanyaink is alátámasztják, egyikük szerint minimális volt a regisztrált lobbisták száma, mi sem regisztráltunk, senki nem gondolta, hogy ebbe a körbe tartozik és nem volt jelentősége annak, hogy valaki regisztrált vagy sem, egyébként a CEO-kat is kellene regisztrálni, mert ők is lobbiznak. 30 A hivatalos lobbicsatornákkal kapcsolatos a passzivitást vagy éppenséggel kiábrándultságot közigazgatási oldalról is megerősítették. Ahogyan egy korábbi közigazgatási vezető megjegyezte: Mint volt lobbisták fogadására kijelölt vezető, annyit meg tudok állapítani, hogy hozzám lobbista az alatt a két és fél év alatt, amíg jöhetett volna, nem jött egy se. 31 Azt, hogy a láthatatlan vagy informális lobbizás dominált a gyakorlatban, a következő kijelentés is alátámasztja. Nyilván nem tudom kizárni, hogy beszéltem olyasvalakivel, aki amúgy fizetett lobbista volt, de hát hogy tudtam volna megállapítani, hogy üzletszerű-e a tevékenysége, ha csak azt tudom róla, hogy a szakmai érdekképviselet küldte velem egyeztetni. És nyilván ugyanez volt a helyzet akkor is, amikor egy politikai vezetőnél lobbizott egy konkrét gazdasági szereplő képviselője, hisz hát ő meg kevésbé volt üzletszerű lobbista, mint inkább maga az érdekelt. 32 A gyakorlatban a lobbiszabályozás bevezetése az Országgyűlés működésével kapcsolatban is számos ellentmondásos helyzetet teremtett. Az interjúalanyok személyes tapasztalatai szerint a lobbiigazolványok kiváltáshoz nem fűződtek előnyök, sőt meglehetősen szélsőséges szituációk alakultak ki ezzel kapcsolatban. Volt olyan parlamenti bizottság, ahol az ülések nyilvánosságát arra hivatkozva korlátozták és szelektáltak a jelentkezők között, hogy a teremben nem mindenki fér el. A gyakorlatban azonban a kiválasztás során sokat nyomott a latban, hogy a lobbista kinek vagy melyik cég képviseletében kívánt részt venni az adott ülésen. Egy másik bizottságban viszont a lobbitörvényre hivatkozva minden egyes ülés után jelentés benyújtását követelték meg, még akkor is, ha a lobbista csupán hallgatóságként vett részt ülésen. 33 A közigazgatási és a parlamenti alkalmazás visszásságai, valamint a túlzott bürokratikus kötelezettségek miatt végül kialakult az a gyakorlat, hogy az ülésekről a lobbisták elkészítették és benyújtották a jelentéseket, az érdemi találkozókról azonban nem. A lobbistákat a rendszer tehát nem motiválta arra, hogy regisztráljanak, illetve a törvény által meghatározott módon lobbizzanak. Ráadásul olyannyira nem vált elfogadottá az érdekkijárásnak a hivatalos útja, mint a demokrácia természetes velejárója, hogy egyes vélemények szerint a lobbizás ma már egyenesen szitokszó, ami helyett inkább az érdekérvényesítés kifejezést 27 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 11. o. 28 http://www.kimisz.gov.hu/data/cms21804/statisztika_2010.04.01.pdf 29 A KIH-hez benyújtott tájékoztatók megtalálhatók a http://www.kimisz.gov.hu/alaptev/lobbi/negyedeves/lobbistak/ltajekoztatok.html oldalon, valamint a http://www.kimisz.gov.hu/data/cms26847/2010._iv._negyedevi_nemleges_lobbitajekoztatok.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) A tájékoztatókból látszik, hogy összesen 108-an nem folytattak lobbitevékenységet a jelzett negyedévben, és mindösszesen 5-en adtak be érdemi lobbitevékenységet említő tájékoztatót. (http://www.kimisz.gov.hu/alaptev/lobbi/negyedeves/lobbistak/2010_iv.html) (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 30 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 31 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 32 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 33 Interjú A public affairs szakértővel TRANSPARENCY 13

használják szívesebben. 34 Az ösztönző rendszer diszfunkcionalitása mellett súlyos hiányosság volt, hogy a szankcionálás sem működött. Bár a bejelentés nélkül végzett lobbitevékenység esetén a hatóság 10 millió forintig terjedő bírságot szabhatott ki, bírság kiszabására nem került sor. 35 Így a lobbirendszer összességében nem volt komolyan vehető. 36 Lobbisták Üzleti szektor Közhatalmi szervek lobbistákra kirótt kötelezettségek túlsúlya; túlzott bürokrácia közhatalmi szervek munkatársai nem ismerték, nem vagy következetlenül alkalmazták a törvényt; közigazgatás bizalmatlansága, csendben lebonyolított találkozók; közigazgatás hallgatása találkozókérés után; írásos beadványokra nem érkezett válasz; informális lobbizás összességében hatékonyabb; üzleti titkok napvilágra kerülése jelentéstételi kötelezettség miatt; nem alakult ki lobbikultúra, alacsony szakmai elismerés; információk és adatok visszatartása A lobbitörvénnyel kapcsolatos problémák az érintettek szempontjából 37 kevés ismeret a lobbitörvényről; a közhatalmi szervek vezetői és képviselői nem követelik meg a lobbitörvény alkalmazását; informális lobbizás hatékonyabb a gyakorlatban; üzleti titkok napvilágra kerülése jelentéstételi kötelezettség miatt; motiváció hiánya; imidzs romlása: sok cég nem akarja, hogy tudják róla, hogy lobbizik; kevés pozitív példa a sikerre; nem hatékony szankciórendszer a lobbitörvényt nem ismerik és nem alkalmazzák; megfelelő képzés hiánya; szabályozási és hiányosságok és kiskapuk a törvényben; lobbitevékenység elhatárolásának nehézsége az érdekérvényesítés más formáitól; túlzott munkateher a bürokratikus kötelezettségek miatt; nem hatékony szankciórendszer; rugalmasabb informális egyeztetési kereteket előnyben részesítése Ugyanakkor a törvény létezése önmagában minimális előrelépésnek volt tekinthető, főként hogy a lob bizás intézménye rögzült a köztudatban, illetve a jogkövető lobbisták személye és tevékenysége nyomon követhetővé vált. Ahogyan ezt az egyik interjúalany megfogalmazta: egy részcélokat elérő törvény is jobb, mintha semmi sem történik. 38 Mások szerint a törvény létezése lényegében nem osztott és nem szorzott a gyakorlatban. 39 Szakértői vélemény szerint, ha minden érintett betartotta volna a rendelkezéseket, a jogszabály kiforrhatta volna magát, amennyiben meghozták volna a szükséges módosító szabályokat. 40 34 Interjú egy civil szervezet vezetőjével. Ezt támasztja alá az is, hogy a rövid, ámde ma már pejoratívnak tekintett lobbitevékenység kifejezés helyett a Kormány korrupció megelőzési programjának (1104/2012.(IV.6.) Korm. határozat) intézkedési terve ebben a tárgykörben A magánérdeket képviselő külső partnerek tisztviselők általi fogadásának engedélyezése és nyilvánosságra hozatala eljárásrendjének kialakítása megjelöléssel határozott meg önmaga számára intézkedési kötelezettséget. 35 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 6. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 36 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 37 dr. Tóth Ernő A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi c. tanulmányának megállapításai, valamint jelen kutatás tanulságai alapján készült. 38 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 39 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 40 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 14 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

3.4. A lobbizás szabályozásának hatálya A lobbitörvény kudarcának egyik okaként az interjúalanyok egy része a teljesség hiányát jelölte meg bár a teljesség és a hiány más és más jelentést kapott az egyes beszélgetésekben. A hatályon kívül helyezett lobbitörvény 1. (1) bekezdése alapján a jogszabály rendelkezéseit a közhatalmi döntések tartalmának befolyásolására irányuló megbízás alapján, ellenérték fejében (üzletszerűen) folytatott tevékenységre kellett alkalmazni. A törvény értelmében közhatalmi döntésnek minősült az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés (5. f)). A gyakorlatban az üzletszerűség, mint feltétel azonban csak egy igen-igen szűk (valójában Magyarországon alig létező) professzionális lobbista kört ölelt fel, tehát egy éppen hogy csak létező tevékenységet szabályozott. Minden, ami ezen kívül esett, nem volt lobbi, a szürke zónában maradó területek pedig jelentős korrupciós kockázatokat hordoztak magukban a gyakorlatban. 41 3.4.1. A civil érdekérvényesítés szabályozása Az egyik terület, amelyre nem terjedt ki a törvény hatálya, a civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenysége volt. Civil szemszögből nehéz meghúzni a vonalat a közérdekű érdekérvényesítés és a lobbizás között. Az előbbihez általánosságban nem fűződik gazdasági érdek, ezért egy civil szervezet vezetője szerint a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény is megfelelő rendszert és eljárásokat tudna biztosítani a civil érdekérvényesítéshez, ám ez a gyakorlatban kevés hatékonysággal működik. Véle ménye szerint határesetet jelentenek azok a szituációk, amikor a civil szervezetek pénzügyi támogatást szeretnének kijárni maguknak. Mivel ez már gazdasági érdeket feltételez, ezekben az ügyekben fokozott átláthatóságra lenne szükség a támogatási rendszerekben, valamint a civil szervezetek eljárásában is. 42 Kiemelten kockázatos szürke zónának minősül ebből a szempontból például, hogy a Nemzeti Együttműködési Alap kiadási keretének felhasználásával kapcsolatban kevés információ áll rendelkezésre arról, hogy a miniszter által jóváhagyott egyedi támogatási kérelmek alapján 10%-nyi összeget hogyan osztják ki. 43 Jelenleg a civil szervezeteknek szűkös anyagi forrásaik miatt nagyon kevés alkalommal áll módjában profi lobbistát igazolni céljaik eléréséhez, pedig sok esetben egy szerződtetett szakember jelentősen tudna könnyíteni a közérdekű érdekérvényesítést folytató szervezetek munkaterhén és eredményesebbé is tehetné lépéseiket. 44 Ezt ellensúlyozhatná, ha a profi lobbistákkal ún. pro bono együttműködések jönnének létre, de amíg lobbikultúra ennyire alacsony elfogadottságú és fejlettségű, erre meglehetősen kevés az esély. 45 Szakértők több okból is javasolták a civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenységének lobbitörvény alá való rendezését. Előfordul, hogy felmerül a kétség, hogy gazdasági érdekek érvényesítése érdekében hoznak létre vagy támogatnak civil szerve zeteket, ilyenkor különösen fontos az érdekérvényesítés átláthatósága. 46 A civil szervezetek érdekérvényesítése erőteljesebbé is válhat a lobbicsatornák kihasználásával. Ahogyan már említésre 41 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 42 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 43 Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény; 56. (2) bekezdés c) pont 44 Magyarországon erre meglehetősen kevés a példa. Az Ökotárs Alalpítvány a civilbarát jogszabályi környezet megalkotásához kapcsolódó projektjében alkalmazott lobbistát. http://civiljogok.hu/ (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 45 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 46 Erre volt példa, amikor a Négy Mancs civil szervezettel kapcsolatban merült fel, hogy a civil szervezet libatömés elleni kampányának hátterében gazdasági érdekek állhatnak. Az ügyben a Gazdasági Versenyhivatal is vizsgálódott, a Hungerit Zrt. által indított per pedig a kutatás lezárásának időpontjában még folyamatban van. http://www.origo.hu/itthon/20120302-versenyfelugyeleti-eljaras-a-negymancs-alapitvany-ellen.html; http://mno.hu/belfold/libatomes-tolltepes-elnapoltak-a-negy-mancs-peret-video-1078446 (Megtekintés időpontja: 2012. június 19.) TRANSPARENCY 15

került, a társadalmi részvételről szóló törvény a gyakorlatban nem segíti elő az álláspontok érdemi becsatornázását a jogalkotásba. Bár a Házszabály lehetőséget biztosít arra, hogy a civil szervezetek akkreditálhassák magukat az Országgyűléshez, a kapcsolattartáson és a tájékozódáson túl érdemi fellépés ehhez a jogosultsághoz nem társul. 47 Egy hatékony lobbiszabályozás ezen a helyzeten segíthetne, illetve ahogyan ezt interjúalanyunk is említette jelentősen javítani kell a társadalmi egyeztetésről szóló törvény végrehajtásán. 3.4.2. Gazdasági társaságok lobbitevékenysége A gazdasági szereplők alapvető érdeke, hogy üzleti tevékenységüket segítsék a jogszabályok. 48 A cégek akár közérdekből is lobbizhatnak (pl. túlzott bürok rácia csökkentése), valamint egyértelműen saját céljaik megvalósítása miatt. Ahogyan a civil szervezetek esetében itt sem mindig egyértelmű, hogy a közérdek mögött mikor és mennyiben bújik meg a cég saját érdeke. 49 Mindenesetre egyre nyilvánvalóbb tendencia, hogy a célok eléréséhez az érintettek körében szélesebb társadalmi elfogadottságra van szükség, amelyek jó kapcsolatok és szükséges esetben összefogás nélkül csak nehezen vagy nem valósítható meg, ez pedig a lobbifolyamatokat is befolyásolja. 50 A gazdasági társaságok rendszerint három utat vettek igénybe érdekeik érvényesítéséhez: 1. saját munkatársaik közül regisztráltattak hivatalos lobbistát (pl. MOL, Audi, Michelin, Novartis, Pfizer); 2. nyilvántartásba vett lobbistát szerződtettek (pl. Philip Morris Magyarország Kft.); 51 3. a hivatalos lobbirendszeren kívül törekedtek érdekeik érvényesítésére. Az első esettel kapcsolatban a gyakorlatban azért merült fel sokszor kétség, mert rendszerint a lobbisták is specializálódnak, érteniük kell ahhoz a területhez, amelyen eredményeket szeretnének elérni. A cégek által bejelentett egy-egy lobbista minden lobbitémához csak kivételes esetben érthetett, több lobbistát regisztráltatni viszont nem volt bevett eljárás. 52 A gyakorlati tapasztalatok alapján a harmadik eset volt a leggyakoribb. A lobbitevékenységet felügyelő Központi Igazságügyi Hivatal volt munkatársa tanul má nyában felhívta a figyelmet arra, hogy a törvény hatályon kívül helyezését megelőző három évben a hivatal felügyeleti tevékenysége során nem találkozhattunk az agrárium, a pénzügyi szektor, az építőipar, a közműszolgáltatók, az ener gia szektor, a könnyűipar, a kereskedelem, a turizmus, a média, stb. lobbistáival. 53 Ráadásul a bejelentett lobbitevékenységek nem nagy állami megrendelésekhez, vagy meghatározó gazdasági érdekekhez kötődtek 54, ez a jelenség pedig nyilván nem felelt meg a valós piaci érdekeknek. Mindezek alapján tehát megállapítható, hogy a gazdasági szektor jelentős része a lobbizás szürke vagy ún. informális zónájában próbálta meg inkább céljait elérni. Sok esetben a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény alapján általános képviseleti jogkörükben a cégek vezetői járnak el cégeik érdekében, ők nem tartoztak a lobbitörvény hatálya alá. Az interjúk tanulsága szerint az ügyvezetők ilyen jellegű tevékenysége gyakorlatilag természetes, sőt kívánatos, ugyanakkor felelősségi körükben ezeket a feladatokat kiemelten és megfelelő átláthatósággal kellene kezelni. 55 47 A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX.30.) OGY határozat; 141. ; dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 16. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 48 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 49 Interjú Interjúalany 1-gyel 50 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 51 A kutatás során készített interjúk és Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. (http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 9. o.) alapján. 52 Interjú Interjúalany 1-gyel 53 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 9. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 54 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 8. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 55 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 16 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

Az interjúalanyok szerint ebben a kérdésben fontos megkülönböztetni a lobbi és a sales tevékenységet. Míg álláspontjuk szerint a lobbizás jogszabályok befolyásolására irányul, addig a sales termékek eladására, ezért az utóbbi tevékenységet a beszerzés oldaláról. E logikát követve tehát, ha egy cégvezető például egy polgármester számára próbálja meg eladni termékét, - véleményük szerint hasznos lenne, ha nem kellene a lobbiadminisztrációs kötelezettségeket alkalmazni. Másik oldalról viszont a közbeszerzési szabályokat a legmesszebbmenőkig be kell tartani, az eljárásoknak tisztának és átláthatónak kell lennie. 56 Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az üzleti szektor sem tud tisztességesen eljárni, ha a közszektor ebben nem partner. Erre mutat rá az a történet is, amelyet az egyik interjúalany osztott meg a kutatás során. A lobbizás akkor is illegális formát ölthetett, amikor a cégek hivatásos lobbistát bíztak meg az érdekkijárással sikerdíjért. Amikor egy dohányipari cég azt szerette volna elérni, hogy ne tiltsák be a dohányipari termékeket, 50-60 jogszabály átfogó módosítását szerette volna kezdeményezni egy lobbista által. A lobbista miután több nagy lobbicég nem vállalta a feladatot megkereste az érintett hatóságot. A hatóság munkatársai először azt hitték, hogy le akarja fizetni őket, majd amikor egyértelművé tette, hogy nem (ebédelni vitte el őket), a hatóság képviselője megkérdezte, hogy mennyi hasznot hajtana a kért módosítások megvalósítása, mert akkor ő annak a 10%-áért szívesen segít. A lobbista ezt az ajánlatot a cég nevében elutasította. 57 3.4.3. A helyi önkormányzatok és az állami vagyon kezelése A korábbi lobbitörvény alkalmazását ellenőrző hatóság az önkormányzatok hatókörébe tartozó döntésekre irányuló lobbitevékenységről az elmúlt években gyakorlatilag nem szerzett tudomást. Ennek két oka lehetett. Az egyik, hogy sem maguk az önkormányzatok, sem pedig a helyi szinten érdekérvényesítők nem ismerték, de legalábbis nem alkalmazták a jogszabályt. A másik ok, hogy meglehetős bizonytalanság övezte, hogy az önkormányzati üzemeltetésű iskolák, kórházak és egyéb intézmények általában mennyiben tartoztak a lobbitörvény hatálya alá, és milyen súlyú döntéseik nyilvánosságához fűződik társadalmi érdek. 58 Hasonlóképpen átláthatatlan terület maradt az állami vagyont kezelő gazdasági társaságoknál folyó érdekérvényesítés. A lobbitörvény hatályba lépése után született meg az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény, amely az állami vagyongazdálkodást a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. feladatkörébe utalta, így a magánjogi viszonyok alá rendelés miatt az állami vagyonra vonatkozó lobbitevékenység kikerült a lobbitörvény hatálya alól. 59 Mivel az állami vagyonnal kapcsolatos lobbizás a közpénzekre irányuló érdekérvényesítés egyik legfontosabb célpontja, a viszonyok, kapcsolatos és eljárások átláthatatlansága nagy fokú korrupciós kockázatot jelent. 3.4.4. Az informális lobbizás A lobbizás szürke zónája az ún. informális vagy látha tatlan lobbizás. Ezek azok a módszerek, amikor az érdekeltek a hivatalos és látható csatornákon kívül próbálnak meg érvényesülni. A módszerek szerteágazók, az érdekkijáró vitorlázni vagy golfozni viheti azt a személyt, akitől kedvező döntést vár. 60 Volt olyan lobbista, aki újságírókat utaztatott Los Angelesbe, annak érdekében, hogy azok a lobbizó cég számára kedvező témájú és hangulatú cikkeket jelentessenek meg. A lobbi szaknyelvben ismeretes a kockás papír, ceruza fogalma is. Ez azt jelenti, hogy a lobbista leül egy füzettel és minden szükséges információt összegyűjt a befolyásolandó személyről. Ilyen információ lehet, hogy mit csinál a felesége vagy melyik a kedvenc labdarúgó csapata. Például ha az érintett feleségének van egy alapítványa, amely hátrányos gyerekeket támogat, a lobbista elintézi, 56 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 57 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 58 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 17. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 59 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 17. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 60 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF TRANSPARENCY 17

hogy a lobbizó cég adományozzon egy étkészletet a gyerekek óvodájának. Ez a lépés pedig egyértelműen jó színben tűnteti fel a befolyásolandó személy családja előtt. 61 Az interjúalanyok többsége szerint az ilyen jellegű informális lobbizás gyakorlatilag szabályozhatatlan. 62 Csupán olyan intézkedésekkel ellensúlyozható, amelyek a lobbisták számára előnyöket és több várható sikert biztosíthatnak. Ha a hivatalos csatornák igénybe vétele elősegíti az érdekérvényesítő tevékenységet, létrejönnek a szükséges találkozók, valamint a lobbisták a munkájukhoz szükséges információkhoz is hozzájutnak, a ma működő átlátha tatlan rendszer lassú átalakulásnak indulhat. A szabá lyozat lan helyzetben a korrupciós kockázatok jelentős emelkedése mellett a piaci szereplők tisztes ség telen eszközökhöz folyamodhatnak, míg a közigazgatás kiszámíthatatlan elvárásokat támaszthat az érdek érvényesítőkkel szemben, így minden érintett rosszul jár. 3.5. Az érdekérvényesítési rendszer átalakítása 3.5.1. Általános elvárások Az érdekérvényesítő rendszer hatékony működéséhez számos elvárás kapcsolódik, valamint több javaslat is született már. Interjúalanyaink a lobbizás szabályozásával összefüggésben az alábbi általános alapelveket fogalmazták meg. A lobbirendszer átláthatósága felülről kezdődik, azaz a kormányban és a politikusoknak kell jó példát mutatni. 63 Az információknak mindenki számára egyformán hozzáférhetőknek kellene lennie. Annak a gyakorlatnak, miszerint a minisztériumokból vagy a politiku soktól bizonyos piaci szereplők előbb jutnak információkhoz, mint mások 64, meg kell szűnnie. A szabályozás legyen egyszerű és áttekinthető, amely csak az átláthatóság érdekében szükséges adminisztrációs kötelezettséget rója a felekre. 65 Bármilyen megoldást is választ a jogalkotó, a szabályozás kizárólag akkor fog működni, ha minden érintett érdekelt a megvalósításában, ha valójában alkalmas arra, hogy a korrupciót és annak érzetét csökkentse, valamint pozitívan befolyásolja mind a politikai, mind pedig a gazdasági folyamatok átláthatóságát. 66 Az állam akkor működik megfelelően, ha a közpénzek lehető leghatékonyabb elköltése az általános cél. Ugyanakkor tudomásul kell venni, hogy a célok teljesítése során más-más prioritások teljesülnek, az egyes érdekek nem azonos mérték ben érvényesülnek. Ezért az átláthatóság érdekében az egyes célokat és irányokat a lehető legnyilvánosabb eljárások keretében kell meghatározni, hogy a jogalkotókat befolyásoló tényezőket, személyeket és szervezeteket, illetve az egyes döntések hátterét mindenki megismerhesse. 67 A szabályozás nem tud működni anélkül, hogy egy elismert és támogatott lobbikultúra és lobbiszakma jöjjön létre Magyarországon. A profi lobbistákat, mint egy önálló szakma képviselőit támogatni kell. Emellett az állam működésével kapcsolatos információkat sem szabad általánosságban titokként kezelni. 68 Ha információmonopóliumok jönnek létre, az informális lobbizás virágzik az átlátható érdekérvényesítés helyett. 3.5.2. A lobbisták regisztrációja és a regisztráció ösztönzése Mind a nemzetközi szabályozási megoldások többsé gének, mind a korábbi magyar törvény egyik alapvető eleme volt a lobbisták regisztrációja, de ahogy a gyakorlat is megmutatta, Magyarországon 61 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 62 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF; Interjúalany 1 63 Interjú Gabriel Brennauerrel, ügyvezető, a Német-Magyar Kereskedelmi Kamara 64 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 65 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 66 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 67 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 68 Interjú B public affairs szakértővel 18 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

a megfelelő ösztönzők és szankciók hiánya miatt a regisztrációs rendszer nem működött azután sem, hogy a korábbi törvényben 2009. október 1-je után az addig szabályozott a lobbitevékenység megkezdéséhez szükséges regisztrációs köte lezettség, bejelentési kötelezettséggé alakult. Az interjúalanyok többsége egyetértett azzal, hogy regisztrációra szükség van. Ha a regisztrációs rendszer jól működik, egyértelmű viszonyrendszert hoz létre az érdekérvényesítők és a közhatalmi döntéshozók között. A regisztrációhoz a lobbikultúra és -szakma kialakulását elősegítve megfelelő tapasztalatot, végzettséget kellene elvárni. 69 Egyes vélemények szerint a lobbizás olyan kifinomult és specializált képességeket követel meg, amelyek a magas iparági vagy szakmai ismeretek mellett a pszichológiai készségeket is magukba foglalják. 70 A regisztrációs rendszer működtetésében és a minimum standardok kialakításában lobbiszövetségek is szerepet kaphatnak. Ugyanakkor volt olyan interjúalany, aki jelezte, hogy amíg a lobbizásnak negatív tartalma van Magyarországon, addig nehéz a regisztrációt ösztönözni, senki sem fogja vállalni, én sem szeretném a nevemet látni egy ilyen listán. 71 A regisztráció jellegével kapcsolatban számos kérdés merülhet fel. Az egyik legelső, hogy ponto san kit vagy mit is kellene regisztrálni. Az első bevett megoldás a lobbisták regisztrációja, ami az egyes személyek tevékenységének nyomon követését teszi lehetővé. Az interjúalanyok felhívták a figyelmet arra is, hogy a regisztráció előírásakor egyértelművé kell tenni, hogy kinek kell regisztrálnia (azaz kik tartoznak a törvény hatálya alá). Ahogyan erről már szó esett, a gyakorlatban az egyes lobbis tákon túl (public affairs cégek, ügyvédek, stb.) lobbitevékenységet számos eltérő típusú szervezet folytat, így a regiszt rációnak és a lobbiszabályozás hatá lyának a gazdasági társaságok mellett a kamarákra, szakszervezetekre is ki kellene terjednie. 72 A regisztrációra való ösztönzés egyik kulcseleme lehet, hogy azokról, akik regisztrálnak, az állam feltételezze jóhiszeműségüket, egészen addig, amíg magatartásuk szankcionálandóvá nem válik. 73 A szakmaiság szempontjából megfogalmazva: Aki nem akar profi lenni, becsatornázódni, arról joggal legyen gyanítható, hogy hátsó szándékai miatt nem vállalja a nyílt munkavégzést. 74 Egyik interjúalanyunk kifejezetten a kamarák, gazdasági szövetségek szerepét hangsúlyozná a lobbizás folyamán, nem hiszek az egy személyi lobbizásban, az ügyvédi irodákban, stb. és a PR cégekben sem, mert nincs hozzáadott értékük. 75 Véleménye szerint a kis- és középvállalatok esetében is a kereskedelmi kamarák a megfelelő lobbiszervezetek, nem a no name lobbisták, nem transparens mit csinálnak, mert lobbizni csak úgy lehet jól, ha kivülről-belülről ismerem a céget, iparágat, ha nem így van, akkor az a kapcsolati tőke pénzre váltásáról van szó. 76 A másik megoldás kötelezően nem személyeket, hanem lobbitalálkozásokat rögzítteti és teszi közzé. Ebbe a lobbista személyes, nem kötelező regisztrációja például úgy illeszthető bele, hogy abból valamilyen eljárási vagy adminisztrációs könnyítés következhet az érintett számára (pl. a megbízó lobbista alkalmazása esetén maga nem köteles nyilvántartást vezetni). 77 Interjúalanyaink olyan elektronikus felület létrehozását javasolták, amelyen a lobbista a lobbitalálkozó vagy egyéb esemény előtt vagy után bejelentkezik, regisztrálja a döntéshozó nevét és a megbeszélés tárgyát. A nyilvántartás egy szerű kezelése nagyban elősegítené, hogy az érdekérvényesítők valóban használják is a felületet. 78 69 Interjú B public affairs szakértővel 70 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 71 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 72 Interjú B public affairs szakértővel 73 Interjú A public affairs szakértővel 74 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 75 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 76 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 77 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 78 Interjú egy civil szervezet vezetőjével TRANSPARENCY 19

A regisztrációval kapcsolatban elsősorban a lobbisták személyének regisztrálása esetén további eldöntendő kérdés, hogy a kötelező vagy az önkéntes regisztráció támogatandó-e inkább. Ahogyan korábban említettük, a 2012-es Európai Integritás Jelentés több önkéntes rendszerrel szemben kritikaként fogalmazta meg, hogy a regisztráció így számos korrupciós kockázatot rejt magában és javasolta a kötelező rendszer irányába való elmozdulást. A kötelezően működő rendszer na gyobb átláthatóságot jelent a gyakorlatban, és ha megfelelő ösztönzők és biztosítékok egészítik ki, ellen súlyozhatja az informális lobbizás jelenlegi előnyeit. További, a gyakorlatban gyakran felmerülő kér dés, hogy személyi regisztráció esetén meddig is tartson a regisztráció időbeli hatálya. A professzionális, megbízásokat folyamatosan vállaló érdekérvé nyesítők esetében ez nem probléma, de számos esetben egy-egy személy vagy szervezet csupán egy meghatározott ügyben kíván fellépni, aminek a lezárulta után már nem folytat érdemi lobbitevékenységet. 79 Ilyenkor hasznos lehet a regisztráció éves megújításának előírása, amely a professzionális lobbistáknak is érdekük, a tevékeny ségüket befejezők pedig automatikusan kikerülnének a rendszerből. Másik megoldás lehet, ha a regisztráció ügyekhez és lobbistához köthető, és addig tart, ameddig az adott ügy le nem zárul. 80 A regisztráció akár önkéntes, akár kötelező, egy működő rendszerben számos előnyt kell, hogy biztosítson az érdekérvényesítőnek ahhoz, hogy az informális lobbizás helyett a dokumentált tevékenységet válassza. Ilyen például, hogy lobbista ismerősök és kapcsolatok segítsége nélkül, egyszerűen eljusson a kívánt személyig, aki érdemi döntést tud hozni, meghatározott időn belül választ kapjon írásbeli beadványaira, illetve, hogy a döntéshozó vagy az általa átlátható eljárásban kijelölt delegált előírt időn belül leüljön a lobbistával tárgyalni, és ezt dokumentálják is. 81 Pályázatok, engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos ügyekben az átláthatóság megőrzése érdekében javasolt, hogy egyszerre két tisztviselő vagy döntéshozó fogadja a lobbistát. 82 További ösztönző lehet a közhatalmi döntéshozó szerv épületeibe való egyszerű, könnyű és gyors benyújtás a lobbiigazolvány felmutatásával, a köz hatalmi döntéshozó szerv meghívóküldési kötelezettsége a nyilvántartásban szereplő lobbisták részére valamennyi nyilvános bizottsági ülésre, valamint a kötelező személyes meghallgatás, a lobbista által előzetesen elküldött összefoglaló után. Szorosan ide kapcsolható még a jogalkotási folyamatokról való megfelelő tájékoztatás és a háttérbeszélgetések biztosítása a lobbisták számára. 83 A megfelelő lobbiszabályozás a döntéshozói oldalt kötelezné arra, hogy egyeztessen az érdekcsoportokkal, kötelezni kellene a közhatalmi szerveket, hogy meghallhassák a hivatalos lobbi szervezeteket is. 84 Több interjúalany is felvetette a közmeghallgatás ( public hearing ) bevezetésének lehetőségét. 85 Így az egyes jogszabályok megalkotásakor sor kerülne egy olyan alkalomra, amikor a megfelelő időben megismert jogszabálytervezetet szóban véleményezhetné a meghallgatáson résztvevő érintett, lobbista vagy érdekérvényesítő, gazdasági társaság, kamara, újságíró, stb. 86 Szakértők ugyanakkor felhívták a figyelmet arra, hogy a közmeghallgatások intézményesüléséhez a közjogi gondolkodás elfogadja ezt az intézményt, valamint a média is hatékony kontrollt és átláthatóságot tudjon biztosítani. 87 79 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 80 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 81 Interjú A public affairs szakértővel; interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Interjúalany 1-gyel 82 Interjú Interjúalany 1-gyel 83 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 84 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 85 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 86 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 87 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 20 A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA