MISKOLCI EGYETEM Állam- és Jogtudományi Kar Munkajogi és Agrárjogi Tanszék Közfoglalkoztatás a közútkezelő társaságnál (szakdolgozat) Commonemployment at the Roads Management Company (szakdolgozat angol nyelvű címe) Konzulens: Dr. Gecse Istvánné Egyetemi adjunktus Készítette: Hevesiné Borsai Edina Miskolc, 2013.
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés... 3 2. A munkaerőpiac elméleti alapjai... 4 2.1. A munka fogalmának újradefiniálása a XX-XXI. században, munkaerőpiaci fogalmak 4 2.2. A munkaerőpiac egyensúlyi viszonyai... 6 3. Foglalkoztatáspolitika... 10 3.1. Munkaerőpiac, munkaerő-piaci politikák és a foglalkoztatáspolitika kapcsolata... 10 3.2. A foglalkoztatáspolitika területe, feladata, eszközrendszere... 11 3.3. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája magyar vonatkozásban... 13 3.3.1. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitika fejlődésének főbb állomásai... 13 3.3.2 A magyar kormányok foglalkoztatáspolitikai elképzelései 1989-től napjainkig... 18 3.3.3. Az európai és a magyar foglalkoztatáspolitika a csatlakozás időszakában... 21 3.3.4. A pénzügyi válság hatása a munkaerőpiacra, foglalkoztatáspolitikára... 24 3.4. Foglalkoztatási törvény... 25 3.4.1. A törvény előzményei, története... 25 3.4.2. A törvény célja, szerkezete, tartalma... 26 4. Közfoglalkoztatás és versenyképesség... 39 4.1. A közfoglalkoztatás történetisége... 40 4.2. Az olcsó munkaerő kínálatot elősegítő politikák... 42 4.3. A közfoglalkoztatás, mint a munkanélküliség csökkentésének eszköze... 45 4.3.1. A közfoglalkoztatás alakulása az Európai Unióban... 45 5. Nagylétszámú munkanélküliek foglalkoztatása a gyakorlatban.. 49 5.1. A munkanélküliek foglalkoztatásának az egyénre és a környezetére gyakorolt hatása, társadalmi, közgazdasági haszna... 51 5.2. Közfoglalkoztatott munkavállalók foglalkoztatásának szervezése... 52 5.3. Országos Közfoglalkoztatási Program a Magyar Közút Nonprofit Zrt.-nél... 55 5.4 Közfoglalkoztatás 2012-ben... 61 5.5 Közfoglalkoztatást érintő változások 2013.-ban... 66 6. Összegzés... 70 7. Irodalomjegyzék:... 74 2
1. Bevezetés Napjainkban egyre súlyosabb, megoldásra váró probléma a munkanélküliség kezelése. Megértéséhez számos kérdést kell megvizsgálni, amíg az okokig, a vélhető megoldásig eljutunk. Szeretnék egy kicsit rávilágítani a probléma súlyára, külföldi példákkal, történetiségre való visszatekintéssel, valamint az Európai Unió hozzáállásával ebben a témában. Vázolva a magyar kormányok viszonyát a foglalkoztatáspolitikához, a rendszerváltástól napjainkig. Borsod Abaúj Zemplén megyében a rendszerváltás óta az országos átlagot meghaladó a munkanélküliség, és az országos átlagtól alacsonyabb a foglalkoztatottság. Témám, a közfoglalkoztatás, ami az egyik lehetséges megoldás a munkanélküliség kezelésére, és egy eszköze a foglalkoztatáspolitikának. Igaz, hogy ez csak átmeneti segítség, de számos esetben van rá példa, hogy segít visszavezetni a munka világába az évek óta munka nélkül lévőket. Leginkább az alacsony iskolázottságú, illetve az iskolai végzettség nélkül lévőket érinti fokozottan a munkavállalással kapcsolatos nehézség. A közfoglalkoztatott munkavállalók jelentős része ebből a körből kerül ki. Helyzetüket súlyosbítja még a mélyszegénység, a társadalom peremére szorultság, valamint a származásuk. A munkanélküliek ezen köre 80-95 %-ban roma származású. A Magyar Közút Nonprofit Zrt. - ahol dolgozom immár 20 éve - folyamatosan jelen van a közfoglalkoztatásban. 1996. óta Nonprofit szervezetként, az állami feladatok ellátása során van rá lehetőség, hogy közfoglalkoztatott munkavállalókat alkalmazzunk. Az évek során egyre nagyobb létszámú közfoglalkoztatási programokat bonyolított le Társaságunk. 2012-ben például már 2800 fő közfoglalkoztatott munkavállalót alkalmazott a Társaság. Ez a létszám Borsod-Abaúj-Zemplén megyében volt a legtöbb, 1050 fő, szemben a 299 fő saját dolgozói létszámmal. Ez a nagy foglalkoztatási létszám számos nehézséget és többletmunkát vetett fel, de mindenki igyekezet a kihívásnak megfelelni. Azt hiszem, hogy egy hónap távlatából talán már meg lehet ítélni, hogy a program sikeres volt. Számos ellátandó feladat megoldásra került, valamint ebben az 3
évben is voltak olyan közfoglalkoztatott munkavállalók, akik a program befejeztével saját állományunkba kerültek át, így a több éves munkanélküliség után értelmes, hasznos munkával tölthetik mindennapjaikat, melyért megfelelő juttatást kapnak. Ez nagyon jelentős változás, hiszen családok élnek úgy, hogy egyik szülő sem dolgozik és nem is dolgoztak már több generáció óta. Amellett, hogy megélhetést biztosít a munka, a gyermekeknek is példát mutat és lelkileg is nagyon jelentős, hogy az egyén hasznosnak ítéli magát, úgy érzi, feladata van, amit elismernek. Az értelmes, hasznos, munka amitől ember az ember még ma is. 2. A munkaerőpiac elméleti alapjai 2.1. A munka fogalmának újradefiniálása a XX-XXI. században, munkaerőpiaci fogalmak A munka fogalma koronként, nézetenként változik. Egyes korokban a munka alantas dolog, rabszolgák, jobbágyok végzik, ezzel szemben a protestáns filozófiában az élet célja, melynek eredménye az Istent örvendezteti. Míg a XIX. században Marx elméletében a bérmunka a kizsákmányolás eszköze, addig a XX. században az önmegvalósulást, a társadalmi integrációt jelenti a munka. A XXI. század a globalizáció, az információ, az informatika és hálózatok társadalma, és a munka fogalmának újradefiniálása feltehetően időszerű. Ma annyit tudunk, hogy a XX. századi munkára az volt jellemző, hogy aki akart, tudott dolgozni, az dolgozhatott. A normál munka állandósult napi nyolc órában és határozatlan idejű munkaszerződésben. A megszerzett tudás és tapasztalat jól hasznosul, az elfogadható fizetés kiegyenlített jövedelemelosztást tartott fenn. A biztonságot, kiszámíthatóságot kötelező biztosítási mechanizmusok garantálták. Mindez a múlté, a munkavagyon szűkülése következtében (technikai modernizáció, piacok szűkülése stb.) csak a legjobbak kerülhetnek be a munka világába. A munkaerő folyamatos túlkínálatának jelenléte a gazdasági rugalmasság és a gyors szerkezetváltások záloga, ugyanakkor szükséges feltétele a teljesítmény növekedésének is, mely a XXI. század profittermelésének legfontosabb feltételei közé tartoznak. A munka ma talán úgy definiálható, hogy jövedelemszerzés érdekében végzett rendszeres vagy időszakos tevékenység. 4
A munkaerőpiac az adott időszakban és az adott gazdasági feltételek mellett a munkaerő adásvételével kapcsolatos viszonyok összessége. A munkaerőpiac származtatott piac, alapvetően a kereslet határozza meg, amely a termelési tényezők és a fogyasztási javak előállításához illetve a szolgáltatásokhoz szükséges emberi erőforrásigényéből vezethető le. A munkaerőpiac az a piac, amely a dolgozókat allokálja a munkahelyek között, és a foglalkoztatási döntéseket összehangolja. A munkaerő-piaci tényezőket a piacgazdaság alapértéke, a gazdasági racionalitás, a versenyképesség fenntartása és növelése mozgatja. A valóságos munkaerőpiac esetében, a gyakorlatban sohasem valósul meg a munkaerő-kereslet és - kínálat tökéletes összhangja. Az elmúlt ötven-hatvan évben a világgazdaság munkaerő-piaci viszonyai jelentősen átalakultak. A II. világháború utáni évtizedekben egész Európában teljes foglalkoztatás volt (köszönhetően a háborút követő újraépítés munkaerőigényének, illetve a háborús veszteségek miatt a lakosság alacsony számának és természetellenes összetételének), majd az ezredfordulót megelőző évtizedekben egyre inkább a munkaerő-piaci egyensúlytalanság, a túlkínálat vált jellemzővé, napjainkban az öreg kontinens egyszerre küzd munkaerőhiánnyal és munkanélküliséggel. Az ókorban és a középkorban, illetve az iparosodás előtti Európában és gyarmatain a fizetett foglalkoztatás még igen ritka jelenség volt. Sokkal jellemzőbb e korokban a szolgaság (vagy kényszermunka): a szolgák vagy nem kaptak fizetést (mint a rabszolgák, a jobbágyok és a szerződéses kényszermunkát végzők), vagy a megtermelt javaknak csupán a töredékét vihették haza (például a részes aratók). Még a kereskedelmi átalakulás idején (1520-1650.) és később, az iparosodás során (az 1700-as, 1800-as években) létrehozott munkahelyeken is többnyire a mai értelemben vett fizetés nélkül dolgoztak az alkalmazottak, de bizonyos mértékben részesültek ellenszolgáltatásban. A XX. században a szolgáltatóipar előretörése egyre elfogadottabbá tette a munkaerő fizetését, kiváltképpen a fejlődő országokban, ahol az ipari termelésben dolgozók száma csökkenni, míg a vezetők, ügyintézők, a számítógéppel, a marketinggel és a 5
kreatív szakmákkal foglalkozók száma akiknek munkáját többnyire fizetéssel kompenzálták pedig növekedni kezdett. 1 Ma a háztartások jövedelmének 2/3-a munkabér. 2.2. A munkaerőpiac egyensúlyi viszonyai A valóságban nincs tökéletes verseny a munkaerőpiacon, s a munkaerő-piaci szereplők, a munkavállalók és munkaadók korlátozottan racionálisak. A munkaerő-piaci egyensúlyhiánynak két alapesete ismert: - a munkaerőhiány, ami a túlkeresletet jelenti, azaz a vállaltok nem vagy csak hosszabb, rövidebb idő után tudják munkaerőigényüket kielégíteni. - és a munkahelyhiány, amely a túlkínálat, ez mindig munkanélküliséggel jár együtt. Az egyensúlyhiány mindkét esetében beszélhetünk a következő típusokról: - Globális, azaz a munkaerőpiac teljes egészére jellemző az egyensúlytalanság, szinte minden ágazatban, minden régióban, minden foglalkozási ágban jelen van a kereslet és kínálat mennyiségi eltérése. Ilyen eset ritkán alakult ki a történelem folyamán, talán az 1929-es világgazdasági válságot követően beszélhettünk hazánkban globális munkanélküliségről vagy az 1950-es években az NSZK-ban globális munkaerőhiányról. A globális egyensúlytalanság kizárja azt, hogy egyszerre túlkeresletes és túlkínálatos munkaerőpiacról beszéljünk egy gazdaságon belül. A munkaerőpiac globális egyensúlyhiánya a piacgazdaságban az egyensúlyitól eltérő reálbérszint esetén érzékelhető. A globális munkanélküliséget keresletelégtelenségi munkanélküliségnek szokták nevezni, amely azért alakul ki, mert a kialakult bérszínvonalon a munkaerő-állomány egy részének nem jut munkaalkalom. A globális munkanélküliség vagy munkaerőhiány a gazdasági növekedés többéves ciklusait követve ingadozik ez a konjunkturális egyensúlyhiány. Az idényszerű gazdasági ágak munkaerő-kereslete rövid távon is ingadozhat ez az idényszerű (szezonális) globális egyensúlytalanság. 1 Dabasi Halász Zsuzsanna: Munkaerőpiac és foglalkoztatáspolitika 13.old.-22.old. 6
- Szerkezeti (strukturális) egyensúlytalanság akkor alakul ki, ha a munkavállalók szakképzettsége, lakóhelye nem esik egybe az üres álláshelyek lehetőségével, a munkaerő-kereslet és a munkaerő kínálata közötti belső szerkezeti megnemfelelésből fakad. A munkaerőpiac globális egyensúlyi állapotában is felléphet szerkezeti munkanélküliség, illetve munkaerőhiány. Ennek lényege, hogy a munkaerő-kínálat és munkaerőkeresletszakmai, foglalkozási vagy területi szerkezetében átrendeződés, s így meg nem felelés alakul ki. Az ilyen egyensúlytalanság részint a munkaerőpiaci szereplők hiányos informáltsága, részint a bérek nem teljes rugalmassága miatt következik be. - Az ágazati, szerkezeti aránytalanság jelentős zavarokat eredményezhet a munkaerő foglalkozási és szakmai összetételében és területi, földrajzi elhelyezkedésében. A munkaerőpiac normál helyzete az egyensúlytalanság, amely lehet látens, azaz lappangó (erre példa a szocialista munkaerőpiac) vagy felszínre törően látványos (Magyarországon a rendszerváltást követően), és lehet katasztrofális, azaz hosszan elnyúló globális egyensúlyhiány, amely veszélyezteti a társadalmi békét, a versenyképességet, a gazdasági stabilitást. 1. ábra A munkaerő-piaci egyensúlytalanság fajtái Az egyensúlytalanság piacgazdasági megjelenési formája, napjaink súlyos társadalmi feszültségekkel járó jelensége, a munkanélküliség. Valamely ország, térség, foglalkozás stb. munkaerőpiacán elméletileg munkanélküliségről akkor beszélhetünk, ha a 7
kialakult bérszinteken elhelyezkedni kívánók egy része nem, vagy csak rövidebbhosszabb idő elteltével talál elfogadható munkát. A munkanélküliséget több szempontból csoportosíthatjuk. A legismertebb a közvetlen okok szerinti megkülönböztetés, amely alapján beszélhetünk súrlódásos és globális munkanélküliségről. A klasszikus hagyományt követő munkanélküliségi magyarázat szerint a súrlódásos munkanélküliség jellemzője a munkaerő-kereslet és kínálat közötti belső összhang hiánya, részbeni meg nem felelése. Ezen belül megkülönböztetünk: - Keresési munkanélküliséget, amelyet frikcionális, önkéntes vagy álláskeresési munkanélküliségnek is neveznek. Ebben az esetben, a munkavállaló valamilyen okból elhagyja munkahelyét és hosszabb-rövidebb időre kinn reked a munkaerőpiacon. Ennek oka lehet az, hogy az információáramlás tökéletlensége miatt a számára megfelelő munkahely megtalálása időben elhúzódik. Ide tartozik az is, amikor a munkahelyet kereső egy kínálkozó állást egy jobb állás reményében elutasít, kivár, azonban a munkaerőpiaci viszonyok kellő ismeretének hiányában nem reális az elképzelés. - Strukturális vagy szerkezeti munkanélküliséget, azaz munkaerő-kereslet és a munkaerő kínálata közötti belső szerkezeti meg nem felelésből fakadót. A szerkezeti aránytalanság bekövetkezhet a gazdasági szerkezet átalakulásának hatására, amikor a hanyatló, visszafejlődő ágazatokban (mint például a rendszerváltást követően a túlsúlyos nehézipar, bányászat, kohászat) munkaerő felesleg keletkezik, míg az új kiépülő ágazatok (pl. autóipar, mikroelektronika stb.) a munkaerőhiány problémájával találják magukat szembe. A leépülő ágazatok térségi koncentrációja következtében egy adott földrajzi térségben jelentősen megnő a munkaerő felesleg (Példa erre a borsodi kohászat, bányászat összeomlása.) Ha az új munkahelyek, ágazatok nem ebben a térségben telepednek le, akkor annak eredménye az elhúzódó foglalkoztatási válság. - Diszkriminációs munkanélküliséget. Ez az emberek diszkriminatív megkülönböztetéséből fakadó jelenség, amely faji, nemi, etnikai, vallási, szociális okokra, vagy bizonyos korosztályok kirekesztésére vezethető vissza. Példa 8
erre a roma népesség, vagy az ötven éven felüli korosztályok alacsony foglalkoztatási rátája. A globális eredetű munkanélküliség fő jellemzője a munkaerő-kereslet és -kínálat mennyiségi meg nem felelése, amely jelentős mértékben együtt jár a súrlódásos munkanélküliség valamely típusával. Krónikus, vagy állandósult munkanélküliség esetében a munkaerő-kínálat mennyiségileg tartósan meghaladja a munkaerőkeresletet. Példa erre Olaszország déli része és Szicília, ahol évtizedek óta tartós az alulfoglalkoztatás, s a munkát kereső déliek százezrei északon találnak munkát. Hazánkban történetileg Szabolcs Szatmár Bereg megye helyzete hasonló az olasz példához. A megye lakosságának foglalkoztatási rátája évtizedek óta alacsonyabb az országos átlagnál. Konjunkturális munkanélküliségről akkor beszélhetünk, ha a több éven át tartó gazdasági ciklusok, a gazdasági dekonjunktúra időszakában a munkaerő-kereslet tartósan csökken, s a munkaerő-kínálat egy évnél hosszabb időn át jelentősen meghaladja a betölthető állások számát. Idényszerű vagy szezonális munkanélküliség az, amikor egy éven belül jelentős a munkaerő-felesleg, s a munkaerő-kínálat meghaladja a rendelkezésre álló munkahelyek számát. Ilyen szociális munkanélküliség mutatkozhat például a mezőgazdaságban, az építőiparban vagy a vendéglátásban és az idegenforgalomban foglalkoztatottak körében. A munkanélküliség különböző szinten, de állandósult a XXI. század fordulójára. A II. világháború utáni évtizedekre egész Európában a teljes foglalkoztatás volt a jellemző, ennek egyik oka az, hogy a háború következtében szűkült a munkaerőkínálat, másrészt a háború utáni újjáépítés, gyors növekedés munkaerőigényt indukált. A pótló jellegű beruházások mellett a felgyorsult technikai fejlődés tovább fokozta a munkaerőhiányt. A hatvanas évek közepétől a hetvenes évek közepéig terjedő időszak volt kontinensünkön a munkaerő-hiányos állapotból a munkahelyhiányos állapotba való átmenet időszaka. A lassuló gazdasági növekedéssel magyarázható az első (1973.) és a második (1980.) olajárrobbanás, majd az azt követő világgazdasági válság (1980-1982) egy új világgazdasági korszak kezdetét jelezte. A 80-as évektől a munkanélküliség a mindennapok részévé vált a fejlett világban. Az Európai Unió a kilencvenes években az egyik legfontosabb céljának a foglalkoztatás bővítését tartotta, a 9
Lisszaboni Stratégiában 2010-re a teljes foglalkoztatást vizionálja. A 2008-ban kitörő pénzügyi válság következményeként azonban nem teljesülnek ezen célkitűzések, a válság stagnáló aktivitást, csökkenő foglalkoztatást, növekvő munkanélküliséget hozott. Közép Kelet Európában, így Magyarországon is a II. világháborút követően csak a nyolcvanas évek végén, kilencvenes évek elején találkozhattunk először a munkaerőpiac nyílt egyensúlytalanságával. A szocializmusban, a bürokratikus koordináció gazdasági rendszerében a munkaerőhiány volt a jellemző. A rendszerváltás, a tervgazdaságból piacgazdaságba való átmenet transzformációs válságot idézett elő, amely a korábban felsorolt munkanélküliségi okokkal (súrlódásos, globális egyensúlytalanság) együtt jelentős foglalkoztatási válságot, munkanélküliséget eredményezett. Magyarországon megközelítően másfél millió munkahely szűnt meg, a regisztrált munkanélküliségi ráta 1993. februárjában érte el a legmagasabb értéket (13,1%). 2 3. Foglalkoztatáspolitika A foglalkoztatáspolitikának napjainkban kiemelkedő szerepe van. 3.1. Munkaerőpiac, munkaerő-piaci politikák és a foglalkoztatáspolitika kapcsolata A munkaerőpiaci politikák és a foglalkoztatáspolitikák között nincs világos határ, sokszor keverednek a fogalmak. A munkaerőpiaci politikák körébe tartozik a szociálpolitika, az oktatáspolitika, a vidékfejlesztési politika, adópolitika stb. A munkaerő-piaci politikák része és leghatékonyabb eszköze maga a foglalkoztatáspolitika. A foglalkoztatáspolitika olyan társadalom és gazdaságpolitikai eszközrendszer, amelynek célja a munkaerő lehető leghatékonyabb felhasználása úgy, hogy alapvető feladata az is, hogy javítsa a hátrányos helyzetben lévő csoportok foglalkoztatási esélyeit. 2 Dabasi Halász Zsuzsanna: Munkaerőpiac és foglalkoztatáspolitika 23.old.-26.old. 10
2. ábra. A foglalkoztatáspolitika mint társadalom, illetve gazdaságpolitika 3.2. A foglalkoztatáspolitika területe, feladata, eszközrendszere A foglalkoztatáspolitika területei: - a munkaerő megoszlásának befolyásolása, hatékony munkaerő-allokáció, - képzési rendszerek kialakítása megfelelő szakemberekkel, - munkaerőpiacról kiszorultak integrálása, munkanélküliség kezelése. A profitorientált piacokon a gazdálkodó szervek csak annyi munkaerőt foglalkoztatnak, amennyi számukra szükséges és gazdaságos. A XXI. század elején a foglalkoztatáspolitika alapvető társadalmi céljának tekinti a munkanélküliség csökkentését, valamint a rendelkezésre álló munkaerő-kapacitás teljesebb kihasználását. A munkanélküliség megszüntetése nem lehet cél, hiszen egy dinamikusan működő gazdaságban elkerülhetetlen egy kisebb-nagyobb munkanélküliség. A foglalkoztatáspolitika feladatai: - munkaerőpiac külső szabályozása, - foglalkoztatási célok érdekében koordináció más politikákkal, - munkahelyteremtést elősegítő eszközök kialakítása, működése, amellyel eléri a munkaerő-kereslet növekedését, olyan nagyságának és struktúrájának kialakítását, amely minél teljesebb mértékben képes foglalkoztatni a kínálatként megjelenő munkaerőt, 11
- a munkaerőpiacra belépő kínálat nagyságának és szakmai/képzettségi struktúrájának kialakítását, amely megfelel a kereslet igényeinek, - a munkaerő-kínálatnak a kereslethez való minél tökéletesebb folyamatos igazodása (hogy a munkavállaló ezzel meg tudja előzni a munkahely elvesztését, illetve mobilitási készségével és képességével, munkaerőpiaci szolgáltatások igénybevételével fel tudja gyorsítani az új munkahely megtalálását) azaz a munkahelykeresletnek megfelelő kínálat kialakítása - a munkaerőpiac befolyásolása annak érdekében, hogy mindenki, aki szeretne munkát vállalni, megtalálja a legmegfelelőbb állást, - a munkaerő-kínálat csökkentése, átmeneti problémák kezelése pl. a képzésben résztvevők számának vagy a képzési idő hosszának növelésével, - alapvető feladata, hogy javítsa a hátrányos helyzetben lévő csoportok esélyeit a foglalkoztatásra, reintegrációs politika a munkaerőpiacról kiszorultak számára, - olyan támogatás biztosítása, amely munkakeresésre ösztönzi őket, - a társadalmi gondoskodás és szolidaritás elve alapján azok megélhetésének biztosítása, akik önhibájukon kívül kerültek ki a munkaerőpiacról, - szociális gazdaság kiépítése a foglalkoztatás-bővítés érdekében. A foglalkoztatáspolitika eszközrendszerénél alapvető működési mechanizmusuk és beavatkozási időpontjuk alapján megkülönböztetünk aktív és passzív eszközöket. 1. aktív eszközök: a foglalkoztatottság növelését célozzák. A munkaerőpiacon a kereslet és kínálat mennyiségét befolyásolják, illetve a kereslet-kínálat összekapcsolódását segítik elő. Ez lehet: a.) preventív, amikor a munkanélküliséget megelőzi, kialakulását akadályozza, b.) követő, amikor már egy kialakult egyensúlyhiány kialakítása a cél. 2. A passzív eszközök alapvetően a munkanélküliek segélyezését, szociális ellátását oldják meg. Mértékük és feltételrendszerük központi kérdés, mivel közvetlenül nem tudjuk befolyásolni a foglakoztatást, csak ösztönözhetik a munkakeresést. 12
Napjaink aktív foglalkoztatáspolitikájának kiemelt célja a munkaerőpiaci integráció, a munkahelymegtartó támogatások, a passzív eszközök homlokterében a munkavállalási készség javítása, az érdekeltség erősítése áll. 3.3. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája magyar vonatkozásban A magyar foglalkoztatáspolitikát az ezredfordulóra egyértelműen meghatározza az Európai Unió normarendszerre. Az Unió szemlélete szerint a foglalkoztatáspolitika a közösségi szociálpolitika új és speciális területe. Új amennyiben az 1997-ben elfogadott amszterdami szerződéssel vált a közösségi politika részévé. Speciális, mert szabályozása csorbítatlanul hagyja a tagállamok kompetenciáját a foglalkoztatáspolitika alakításában és nem jogi eszközökkel segíti a közösségi célok elérését. 3.3.1. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitika fejlődésének főbb állomásai Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikájának története 2010-ig négy részre osztható. Az első szakasz a Római Szerződés után 1972-ig, az olajválságig tart, amikor alapvetően kevés figyelmet kap a foglalkoztatáspolitika. A második szakasz az EU megalakulásával, azaz a Maastrichti Szerződéssel zárul, ezt az időszakot a puha foglalkoztatáspolitikának is nevezhetjük. Sorra hozzák a hangzatos szociális elkötelezettséget mutató irányelveket, megállapodásokat, azonban ezek ereje kötelező jellegének elmaradása miatt kétséges. A harmadik korszak a 2008-as gazdasági világválsággal zárul és az Európai Foglalkoztatási Stratégia (EFS), illetve a Lisszaboni Stratégia fémjelzi. Erősödött a korszakban az igény egy szigorúbb koordinációjú foglalkoztatáspolitikára, gazdaságpolitika homlokterébe kerül a munkaerőpiac elégtelen működéséből és a romló demográfiai viszonyokból következő veszély az európai versenyképességre. I. 1957-1972-ig tartó időszak A Római Szerződés (1957) abból indult ki, hogy integrált foglalkoztatáspolitikára nincs szükség, hosszú távon a jól működő gazdaság automatikusan megteremti a teljes foglalkoztatást. 1957-ben a 70 millió foglalkoztatott mellett csak 2,6 millió munkanélkülit találunk, ami azt jelenti, hogy a munkanélküliségi ráta alig haladta meg a 3,5%-ot. Az 1950-es és 1960-as években az Európai Gazdasági Közösségben a 13
foglalkoztatás szintje olyan magas volt, hogy a munkanélküliséget kivételesnek tekintették. A munkanélküliséget az iskola befejezése és a munkavégzés megkezdése közötti időszakot töltő fiataloknak tulajdonították, illetve a rövid időszakokra munka nélkül maradó munkavállalóknak, akik átképzés után ismét beléptek a munkaerőpiacra. Ez a rendszer az olajválságig jól működött. Az 1969-ben tartott hágai konferencián az EGK kormányai megfogalmazták, hogy az érintett országok szociálpolitikájának összehangolására van szükség. Két szemlélet állt egymással szemben: a foglalkoztatáspolitika legyen koordinált vagy harmonizált. A koordináció azt jelenti, hogy nagy nemzeti önállóság mellett egyeztetéseket folytatnak, a harmonizáció ezzel szemben egy központi akarat megjelenése a foglalkoztatáspolitikában, vagyis csökken az önállóság. A koordináció győzött. II. 1972-1992 a szociális értékek Európája Az egész Európát megrengető gazdasági válság, majd a 80-as években a dél-európai országok csatlakozása új típusú gazdasági és foglalkoztatási problémákat vetett fel, új típusú megoldási kísérletekkel. Az 1979. évi energiaválság nyomán, az évtized elején új pénzügyi visszaesés következett be. Az európai vezetők felismerték, hogy szorosabb gazdasági és pénzügyi együttműködés esetén Európa jobban tudná kezelni az ilyen válságokat, és ez kihatással volt a foglalkoztatáspolitika harmonizációs törekvéseire is. Míg a gazdaságban érezhető a fellendülés, addig a munkanélküliség súlyos volt. Az Európai Közösségben a munkanélküliek száma az 1979. évi 6 millióról 1983-ra 12 millióra emelkedett, a fiatalok munkanélküliségi rátája pedig a legtöbb tagállamban 25% felett állt. Még súlyosabb jelenség volt, hogy a tartós (egy évig vagy annál is hosszabb ideig fennálló) munkanélküliség egyre általánosabbá vált. Az EGK tagjai egyre inkább elköteleződtek a harmonizált gazdaságpolitika iránt. Az 1988-ban a Strukturális Alapok reformja, már a regionális fejlesztés eszközeként kiemelten foglalkozott a munkanélküliség és foglalkoztatás problémáinak megoldásával. A korszakra a puha foglalkoztatáspolitika volt a jellemző, a megfogalmazott célokhoz nem kapcsolódtak számon kérhető intézkedések. III. 1992-2008. az Európai Foglalkoztatási Stratégia kialakulása Amint Európa belépett az évezred utolsó évtizedébe, a társadalom és törekvése jelentősen megváltoztak. Az ipari termelés hanyatlóban, a szolgáltatási szektor pedig felemelkedőben volt. 1987-ben összeomlottak a részvénypiacok, az öbölháború 14
(1990-1991) miatt emelkedtek az olajárak, a német újraegyesítés pedig váratlanul költségesnek bizonyult. Az 1990-es évekre gazdasági visszaesés volt jellemző, különösen az évtized elején. Ebben az évtizedben az európai gazdaság- és társadalompolitikusoknak új típusú nehézségekkel kellett szembenézniük: a foglalkoztatás bővülése nélkül végbemenő gazdasági növekedés a szociálisan kirekesztettek jelentős csoportját hozta létre. A foglalkoztatási ráta 60 százalékra esett, míg a munkanélküliség 10 százalék felé nőtt. 1992-ben létrejött az Európai Unió a Maastrichti Szerződéssel. 3. ábra. Európa a Maastrichti Szerződés évében A Maastrichti Szerződés kimondta, hogy a gazdasági integrációval egyenrangú cél a magas foglalkoztatás és a szociális védelem. 1994-ben 18,7 millió ember volt állás nélkül, és sok volt közöttük a fiatal. Válaszul a munkanélküliség szintjének növekedésére 1994-ben az EU kormányai egy olyan foglalkoztatási stratégiát fogadtak el (EFS), amelynek célja az európai gazdaság versenyképességének javítása volt. A munka a foglalkoztatásra vonatkozó közös megközelítés kidolgozása irányában haladt előre, és 1997-ben az Amszterdami Szerződés elfogadásával a tagállamok megállapodtak a foglalkoztatási iránymutatások keretében, illetve a közös stratégiában. Az iránymutatások első csomagja olyan intézkedéseket határozott meg, amelynek célja biztosítani, hogy a lehető legtöbb ember kaphasson 15
állást, emelkedjék a női foglalkoztatottság aránya, nagyobb számban álljanak rendelkezésre a gyermekgondozási intézmények, és bátorítást kapjon a vállalkozás. További hangsúlyos kérdést jelentett az alkalmazkodóképesség, amelynek célja annak biztosítása, hogy az állásban lévő emberek képesek legyenek új munkaterületekhez alkalmazkodni, ha a szükség ezt kívánná meg. A hangsúly lassan áthelyeződött a munkával rendelkező személyekre, illetve az ő segítségükre abban, hogy megmaradjanak és előrelépjenek állásaikban. Ez azt jelentette, hogy a munkanélküliségről át kellett helyezni a hangsúlyt a foglalkoztatásra. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikai stratégiája kapcsán ismét felmerült a harmonizáció kontra koordináció kérdése. Bár a harmonizáció még mindig várat magára, a koordinációt pontosan meghatározott eljárási rendben rögzítik, ezzel kötelezve a tagállamokat egy szorosabb együttműködésre egymással és a Közösséggel. A foglalkoztatáspolitikai stratégia (EFS) szellemében 1997-ben a luxemburgi csúcson megfogalmazzák a Foglalkoztatáspolitikai Irányelvekben a négy alappillért: foglalkoztathatóság, vállalkozói készségek fejlesztése, alkalmazkodóképesség, esélyegyenlőség. 4. ábra Foglalkoztatáspolitikai irányvonalak 1997-ben Az EU törekvések középpontjában 2000-ben a növekedés, versenyképesség és munkahely-teremtés hármas követelményrendszere állt. Az állampolgárokat leginkább ez utóbbi érdekelte, a legjobban a munkanélküliség aggasztotta. Az EFS következő állomása a Lisszaboni Stratégia, ahol a különálló fejlesztéspolitika célkitűzéseit az EU először foglalta átfogó programba. 16
A stratégia egy átfogó reformprogram, mely fő célként tűzi ki, hogy Európa 2010-re - a világ legdinamikusabban fejlődő tudásalapú gazdasággá váljon, - mely képes a fenntartható fejlődésre, - több és jobb munkahely és nagyobb társadalmi kohézió megteremtésére. Nemcsak irányokat határoztak meg, hanem konkrét közel 30 számszerűsített célt is, melynek egy része a foglalkoztatást érintette. A munkapiaci részvétel elérni kívánt mértékét is számszerűsítették: - ennek 2010-re összességében el kell érnie a 70 %-ot, - a női foglalkoztatottság arányának a 60 %-ot - az idősebbek munkapiaci részvételének pedig a 80 %-ot. - A munkanélküliség vágyott szintjét4 %-ban határozták meg, - és kimondták, az évtized végére az akkor még 15 tagállam teremtsen 20 millió új munkahelyet. A lisszaboni célkitűzéseket kiegészítették 2001-ben a környezet iránti tisztelet kívánalmával (a fenntartható fejlődés stratégiájával), amelynek lényege, hogy az EU jövedelemstratégiáját a környezetvédelem, a gazdasági növekedés és a szociális előrehaladás kombinált szempontrendszerére, hármas egységére, összhangjára kell építeni. 2003-ban elkezdődött a Lisszaboni Stratégia és ezzel együtt az EFS féléves értékelése, mely nevét a készítő speciális munkacsoport vezetőjéről kapta Wim Kok holland miniszterelnökről. A jelentés Munkahelyek, Munkahelyek, Munkahelyek - Több munkahelyet teremteni Európában (Jobs, jobs, jobs creating more jobs in Europe) címet viselte. Ebben megfogalmazták, hogy veszély fenyegeti a lisszaboni célkitűzéseket. Konkrétan négy tényezőcsoportot nevesített a jelentés: - demográfiai időbomba - foglalkoztatottság és a termelékenység nem segíti eléggé a gazdasági növekedést 17
- globalizáció és innováció - az EU bővítésének kockázatai. Mindezek ellenére a Wim Kok- jelentés azt hangsúlyozza, hogy bármennyire is ambiciózusak a lisszaboni célkitűzések, azok megvalósításáról Európa nem mondhat le. Ehhez azonban a tagállamok meg kell sokszorozniuk erőfeszítéseiket; és az új tagállamoknak is arányos erőfeszítéseket kell tenniük. 3 3.3.2 A magyar kormányok foglalkoztatáspolitikai elképzelései 1989-től napjainkig Magyarország, mint szocialista ország a rendszerváltásig foglalkoztatáspolitikájában figyelmen kívül hagyta az EGK törekvéseit. A tervgazdaság a teljes foglalkoztatás mítoszát, mint politikai értéket kezelte. Magyarország az Európa nyugati felében kialakuló munkanélküliséggel szemben, mint rendszerelőnyt hirdette, hogy a szocialista berendezkedésű államokban ez ismeretlen fogalom. Az állami tulajdonú vállalatok, intézmények korlátlanul felszívták a lakosság aktív állományát. A rendszerváltás következtében a piaci viszonyok kialakulásával ez az idilli helyzet is megszűnt, hirtelen több mint egymillió munkahely szűnt meg hazánkban, rövid idő leforgása alatt 10 % feletti munkanélküliséget regisztráltak. A kezdeti viszonylag erős és széles szociális háló a tartós és emelkedő munkanélküliség miatt egyre szűkült. A kormányok 1989-2000-ig viszonylag kevés figyelmet fordítottak a foglalkoztatáspolitikára, bár megszülettek a szükséges törvények és intézmények. Az intézkedéseket nem egy jól felépített stratégia jellemezte, hanem inkább ad hoc történtek a dolgok. A rendszerváltás követően az Antall-kormány 1990 nyarán mutatta be a Nemzeti Megújhodás Programját, melynek középpontjában az egyensúly biztosítása és az infláció megfékezése állt. A kormányprogram szólt a munkanélküliek ellátásáról, valamint arról, hogy a munkavégzés lehetőségét mindenki számára biztosítani kell. A munkanélküliek ellátási kényszere miatt született meg az 1991-es foglalkoztatási törvény, amely alacsony színvonalú volt. 3 Dabasi Halász Zsuzsanna: Munkaerőpiac és foglalkoztatáspolitika 74. old.-78. old. 18
Lényeges problémát jelentett a kiépülő ellátórendszer (munkaügyi központok hálózata) szakemberhiánya, a foglalkoztatási és szociális intézményrendszer összekapcsolódásának megoldatlansága. A kormány cselekvési lehetőségét alapvetően meghatározta a gazdasági visszaesés 1993-ra már 19 % -al maradt el a gazdaság teljesítménye az 1989-estől s többek között ezért jött létre nagyon alacsony színvonalú szociális ellátórendszer és egy alapvetően szűkmarkú és igen kis cselekvési terű foglalkoztatáspolitika. A Horn-kormány 1994-ben úgy ítélte meg, hogy súlyos egyensúlyi és elosztási problémák terhelik a magyar gazdaságot, ezért az erőltetett gazdasági növekedés miatti feszültségek kezelésére helyezte a hangsúlyt, és fő célként jelölte meg ma munkanélküliség csökkentését. A megszorító intézkedések kilátásba helyezésével és megvalósításával korántsem merült ki a kormány cselekvési terve. Létre kívánták hozni az ún. társadalmi-gazdasági megállapodást, amely arra szolgált volna, hogy a munkavállalók és a munkaadók képviselőivel megállapodjanak a válságkezelés legkényesebb elemeiről. A Horn-kormány konszenzuson alapuló foglalkoztatáspolitikát akart, amelyben a fellendülés következtében javulni fog a munkaerőpiac helyzete is. A kormány cselekvését erősen befolyásolta az Európai Unióhoz való csatlakozás víziója. Az Orbán-kormány gazdaságpolitikájában Az új évezred küszöbén címet viselő programban az egyensúly és stabilitás, a munkahely-teremtés volt a központban. A négyéves FIDESZ kormányzás fontos tendenciája volt az érdekegyeztetés struktúrájának átalakítása, pontosabban az együttműködés megszüntetése, a konzultációs fórummá minősítés, valamint az egységes érdekegyeztető tanács szétaprózása. A kormányprogram szól ugyan a rászorultak támogatásának szükségességéről, ám ennél lényegesen fontosabb az önmagukért tenni akaró polgárok támogatása. Az Orbán-kormány nem csak a legszegényebbekért, hanem az adófizetők pénzének hatékony felhasználásáért is felelősséget akar vállalni. Ennek indokaként jelenik meg a dolgozni akarás megkülönböztető kategóriája, s az, hogy a munkanélküliséget, továbbá az ezzel gyakran együtt járó szegénységet több esetben is morális kategóriákkal, negatív megítéléssel kapcsolták össze. A munkanélküliségi ellátás terén rövidebb járadékos időszakot vezettek be. Megszüntették a munkanélküliek jövedelempótló támogatását, így a munkanélküli járadék megszű- 19
nésekor már csak az aktív korúak rendszeres szociális segélyét lehetett igénybe venni, mégpedig harminc napos igazolt közmunka ellenében. Az ellenszolgáltatás e módja arra nem volt alkalmas, hogy a munkaerőpiaci integrációt segítse, ám alátámasztotta azt a vélekedést, hogy a segélyből élés széles rétegek által a munka helyett tudatosan választott életforma. Az eddigieknél ellentétes lépés volt a minimálbér jelentős emelése, 2001-ben, 25.500 Ft-ról 40.000 Ft-ra. Ennek egyik oka, hogy Magyarországon ne az alacsony bérű munkaerő révén legyen versenyképes, s némiképp igazságosabban terítsék a gazdasági növekedés hasznait a magyar társadalomban. Emellett és elsősorban a munkaerőpiacra történő visszatérést kívánta ösztönözni a kormány, vagyis az alacsony jövedelmű dolgozni akarók rétegét igyekezet így megcélozni. Az Orbán-kormány foglalkoztatáspolitikájának az volt az egyik nagy problémája, hogy a foglalkoztatás erősen függött a gazdasági növekedés mértékétől, ami viszont 2000 után mérséklődött. A 2002-es kormányváltás és az azt követő időszak ismét egy gazdasági megingással esett egybe, amelynek korrigálásához a Medgyessy-kormány által tudatosan fokozott jövedelemkiáramlás is hozzájárult. A Medgyessy-kormány gazdaságpolitikai programjának neve Cselekedni most és mindenkiért elnevezést kapta, tartalma pedig a külső és belső egyensúly biztosítására vonatkozott. A jóléti rendszerváltás első lépéseként a száznapos program pontos megvalósítása elkezdődött. Ez nem volt figyelemmel a gazdasági következményekre. Teljesítésben szerepet játszott egyfajta politikai lelkiismeretfordulás is. A kormány a rugalmas és atipikus foglalkoztatási formák, egyúttal a szociális védelem, valamint a munkavállalói jogok magas színvonalára kívánt törekedni, s a munkaadók alacsonyabb költségeit szolgáló szabályokat is szeretett volna életbe léptetni. Fontos célként jelenik meg a távmunka elterjesztése, elsősorban a fogyatékkal élők munkaerőpiaci integrációja érdekében. Erősíteni kívánták az oktatási intézmények és a gazdaság kapcsolatát a munkaerőpiaci tervezés hatékonyabbá tételével, a kutatás és a fejlesztés területén intenzívebb kapcsolatok kiépítésével a cégek és az egyetemek között. Cél az információs és kommunikációs technológiák széleskörű elterjesztése az oktatás minden szintjén és formájában. Ez a foglalkoztatáspolitikai elképzelés teljesen összhangban van a már bemutatott EFS-sel. 20